1.38) Schrijven Prov. ZH d.d. 05-03-21 inzake onderzoeksrapport over de financiële en beleidsvrije ruimte van gemeenten in Zuid-Holland (G21-000576)
Tekst van het document
From: Griffie Sent: vrijdag 5 maart 2021 14:21:57 To: Info Cc: Subject: graag inboeken: aanbieding onderzoeksrapport over de financiële en beleidsvrije ruimte van gemeenten in Zuid-Holland Attachments: Brief Gedeputeerde Staten aan de 52 Zuid-Hollandse gemeenten over onderzoek naar de financiële en beleidsvrije ruimte van gemeenten in Zuid-Holland.pdf; Onderzoeksrapport Berenschot 'Roeien met te korte riemen'.pdf; Inventarisatie ontwikkeling financiële positie gemeenten Provincie Zuid-Holland.pdf; Quick Scan rapportage Berenschot.pdf; Brief Gedeputeerde Staten aan het kabinet over de financiële situatie van gemeenten d.d. 25-06-2020.pdf; Brief Gedeputeerde Staten aan minister van Binnenlandse Zaken over onderzoek naar de financiële en beleidsvrije ruimte van gemeenten in Zuid-Holland.pdf
!" # $ %$ &''$ $ ( ) *+ &
(( &0
# + & ,
-, ./$++
& ) && # & ,,&& ) 0
% % , 1 $ %$ &''$ 23$ $ 4 $ )+,& ( # # 1$ # &# ( # + 5 &)1$ 1 ( $')1 '$ ) -, ./$++ ( ) *+ # + & , $ %$)1 5 6 ($ , $ # ( )1 -, ./$++& )$++ &5 7 , $$ % $$ + )$++ &5 8+& 1 + # 9 :; <=>?=@ ABC + & & , & ,,+ - 8( + & ,,
A D EF G H #5+ I'%15+ <J 1 '& KKLLL5+ 5)$K K#+ LLL5%, .1$++5+K)$ ) M 0 0 L$0 $0 HN@ > O?P QR=STNN P
K
Gedeputeerde Staten
Contact
Jaap Smit Floor Vermeulen Postadres Provinciehuis
Postbus 90602 2509 LP Den Haag T 070 - 441 66 11 www.zuid-holland.nl Datum
Zie verzenddatum linksonder
Aan de colleges van burgemeester en wethouders en gemeenteraden van de 52 Zuid-Hollandse gemeenten
Ons kenmerk PZH-2021-766563291 DOS-2020-0005265 Bijlagen
5
Onderwerp
Onderzoek naar financiële en beleidsvrije ruimte van gemeenten in Zuid-Holland
Geachte collegeleden en raadsleden,
Hierbij bieden wij u het onderzoeksrapport ‘Roeien met te korte riemen’ van het bureau Berenschot aan. Dit onderzoek is in opdracht van de provincie uitgevoerd met als doel om meer inzicht te krijgen in de feitelijke financiële en beleidsvrije ruimte van gemeenten.
Zuid-Hollandse gemeenten hebben het afgelopen jaar de noodklok geluid over hun financiële situatie. Ook dit jaar is gebleken dat veel gemeenten moeite hebben om structureel evenwicht in hun begroting te presenteren. Dat komt vooral door de financiële tekorten in het sociaal domein. Hier bovenop komen de gevolgen van de coronacrisis, waarvan nog niet altijd helder is hoe groot die zijn en of het Kabinet ze volledig compenseert. Als provincie Zuid-Holland delen wij deze zorgen. Met een groot aantal gemeenten is hierover in het najaar intensief overlegd. Ook is verschillende keren in regionaal verband met de wethouders financiën over de ontwikkelingen in Bezoekadres
de gemeentefinanciën gesproken. Deze signalen hebben er vooralsnog niet toe geleid dat het
Zuid-Hollandplein 1
kabinet is overgegaan tot een structurele verruiming van de gemeentelijke budgetten. De urgentie
2596 AW Den Haag
is de afgelopen periode, door onderzoeken, brieven en acties van wethouders bij de Tweede
Tram 9 en de buslijnen
Kamer, wél vergroot.
90, 385 en 386 stoppen dichtbij het
Om de zorgwekkende ontwikkeling onder de aandacht te brengen hebben wij op 25 juni 2020 een
provinciehuis. Vanaf
brief aan het kabinet gestuurd. Ten tijde van deze brief werd door het Rijk aangegeven dat er nog
station Den Haag CS is het tien minuten lopen.
veel onzekerheid en onvoldoende informatie was over de omvang van de structurele tekorten en
De parkeerruimte voor
benodigde middelen. Het is daarom dat wij het onderzoeksbureau Berenschot gevraagd hebben
auto’s is beperkt.
om objectief en gebaseerd op feitelijke informatie onze waarnemingen tegen het licht te houden. In de tussentijd zijn belangwekkende rapporten uitgebracht. Of het nu gaat om de structurele tekorten als gevolg van de uitvoering van de jeugdzorg en het WMO-abonnementstarief, of de benodigde middelen voor realisatie Klimaatakkoord en invoering van de Omgevingswet, alle laten zien dat gemeenten voor forse (financiële) uitdagingen staan.
PZH-2021-766563291 dd. 02-03-2021
De financiële situatie van gemeenten is, en blijft in toenemende mate zorgwekkend De onderzoeksresultaten bevestigen ons beeld dat gemeenten niet alleen structureel onvoldoende middelen krijgen, maar dat de financiële situatie in de toekomst naar verwachting alleen maar verder zal verslechteren. De meeste gemeenten hebben de afgelopen jaren hun begroting nog op orde kunnen krijgen door bezuinigingen, het verhogen van belastingen en het aanspreken van hun reserves. Het totale eigen vermogen van gemeenten in Zuid-Holland is in de periode van 20102019 met 1,3 miljard afgenomen. Hierdoor is de totale solvabiliteit met ruim 17% afgenomen, en deze ontwikkeling zet dus door. Ook blijkt uit onze eigen inventarisatie dat het meer dan de helft van
de
Zuid-Hollandse
gemeenten
niet lukt om een
structureel
sluitende
begroting of
meerjarenraming vast te stellen.
In de rapporten komt duidelijk naar voren dat een stapeling van factoren eraan bijdraagt dat gemeenten steeds minder financiële en beleidsvrije ruimte hebben. Financieel wordt dat niet alleen veroorzaakt door de evidente tekorten in de Jeugdzorg en WMO, maar heeft dit ook te maken gehad met een lange nasleep van de economische crisis in 2008. Daarnaast vragen nieuwe interbestuurlijke opgaven rondom klimaat en energie, circulaire economie en de invoering van de Omgevingswet om structurele bijdragen van gemeenten. Dit wordt nu veelal via incidentele middelen of via deals (waarbij cofinanciering benodigd is) bekostigd.
Gemeenten hebben steeds minder sturingsmogelijkheden en keuzevrijheid Voor de beleidsvrije ruimte laten de resultaten zien dat een steeds groter deel van de gemeentelijke begroting opgaat aan medebewindstaken waar gemeenten minder beleidsvrijheid in hebben (van 44,4% in 2011 naar 61,5% in 2019). Binnen het sociaal domein blijkt bijvoorbeeld dat waar de tekorten het grootst zijn (bij de jeugdzorg), de sturingsmogelijkheden juist het kleinst zijn. En deze ruimte wordt niet alleen steeds verder beperkt door de financiële mogelijkheden, maar ook door kaders vanuit het Rijk, jurisprudentie en de toenemende regionalisering.
Meerdere reële risico’s maken het toekomstbeeld nog minder rooskleurig Volgens Berenschot zullen bij ongewijzigd beleid de zorgen voor gemeenten alleen maar verder toenemen. De (financiële) afspraken over grote transitieopgaven zijn nog niet duidelijk en beslissingen over structurele tegemoetkomingen voor het sociaal domein worden overgelaten aan een volgend kabinet. Daar komen in potentie nog de mogelijke gevolgen van covid-19 bij. Als de coronacrisis leidt tot een economische neergang, zal het aantal mensen dat een beroep doet op de inkomensvoorzieningen bij gemeenten hoogstwaarschijnlijk stijgen. Mocht het om dezelfde aantallen gaan als tijdens de financiële crisis in 2008 dan kan het tekort binnen het sociaal domein voor de gemeenten in Zuid-Holland oplopen tot € 500 miljoen op jaarbasis.
Het Rijk is aan zet om de problemen ook structureel op te lossen De bevindingen uit het rapport ondersteunen onze inzet om de positie van gemeenten onder de aandacht te brengen bij het Rijk en Tweede Kamer. Gemeenten spelen een cruciale rol in het bijdragen aan de vitaliteit en leefbaarheid van gemeenschappen. Er is nu onvoldoende evenwicht tussen de opgaven waar gemeenten voor staan en de mogelijkheden om de taken en ambities waar te maken. Deze structurele disbalans zorgt ervoor dat de betekenis van gemeentelijke autonomie zich steeds meer beperkt tot het maken van keuzes waar nog op bezuinigd kan worden. Waar dit leidt tot verdere afkalving van voorzieningen of het niet kunnen bieden van oplossingen
2/3
PZH-2021-766563291 dd. 02-03-2021
voor maatschappelijke opgaven raakt dit het welzijn van onze inwoners en het vertrouwen in de overheid en lokale democratie. Deze problemen kunnen gemeenten en wij als provincie niet alleen oplossen. Hiervoor hebben wij het Rijk en de Tweede Kamer nodig, zoals ook blijkt uit het onderzoek van AEF naar de jeugdzorg.
Wij zullen ons blijven inzetten richting het Rijk en Tweede Kamer om tot meer evenwichtige bestuurlijke en financiële verhoudingen te komen. Wij hebben daarom ook een brief aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties verstuurd over de uitkomsten van dit onderzoek. Uiteraard zijn wij bereid om de uitkomsten van het rapport verder toe te lichten.
Hoogachtend,
Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, secretaris,
voorzitter,
drs. H.M.M. Koek
drs. J. Smit
Bijlagen:
1. Onderzoeksrapport Berenschot 'Roeien met te korte riemen' 2. Quickscan financiën gemeenten Zuid-Holland 3. Brief Gedeputeerde Staten aan het kabinet over de financiële situatie van gemeenten d.d. 25-06-2020 4. Brief Gedeputeerde Staten aan minister van Binnenlandse Zaken over onderzoek naar de financiële en beleidsvrije ruimte van gemeenten in Zuid-Holland d.d. 03-03-2021 5. Inventarisatie ontwikkeling financiële positie gemeenten Provincie Zuid-Holland
Afschrift aan:
- De Provinciale Staten van Zuid-Holland - De leden van de Tweede en Eerste Kamer der Staten-Generaal - De Vereniging voor Zuid-Hollands Gemeenten - Het Interprovinciaal Overleg - De Zuid-Hollandse Vereniging van Waterschappen
3/3
PZH-2021-766563291 dd. 02-03-2021
Gedeputeerde Staten Contact
Jaap Smit Floor Vermeulen Postadres Provinciehuis
Postbus 90602 2509 LP Den Haag T 070 - 441 66 11 www.zuid-holland.nl Datum
Aan de ministerraad, T.a.v. de minister-president, de heer drs. M. Rutte
25 juni 2020 Bijlagen
3
Onderwerp
Financiële situatie gemeenten Geachte heer Rutte, De ernst van de maatschappelijke crisis die het Corona-virus ons heeft gebracht vraagt het uiterste van ons improviserend, communicerend en handelend vermogen. Niet alleen van ons als overheden, maar ook van onze inwoners, maatschappelijke organisaties en bedrijven. Zoals u steeds helder benadrukt, is dit een klus die we alleen samen kunnen klaren. Wij hebben grote waardering voor de wijze waarop uw kabinet ons land in de afgelopen maanden door deze zware tijden heeft geloodst. Er is echter sprake van een knelpunt dat in toenemende mate onze aandacht eist. En dat is de financiële situatie van onze gemeenten.
Bezoekadres
Zuid-Hollandse gemeenten luiden indringend de noodklok over hun financiële situatie. In open brieven aan de Vereniging van Nederlandse gemeenten hebben 14 gemeenten in Zuid-HollandZuid en de gemeente Krimpenerwaard mede namens 5 gemeenten in Midden-Holland hun zorgen welsprekend verwoord. Een aantal gemeenten – onder meer vanuit Haaglanden - bereidt momenteel gelijkluidende brieven voor.
Zuid-Hollandplein 1 2596 AW Den Haag Tram 9 en de buslijnen 90, 385 en 386 stoppen dichtbij het
Als Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland scharen wij ons achter de inhoud van deze brieven, waar wij dringend uw aandacht voor vragen (de brieven zijn als bijlage bijgevoegd). Onze gemeenten voorzien dat zij voor 2021 nog slechts tot een sluitende begroting kunnen komen door bezuinigingen door te voeren op voor hun – en dus onze – inwoners cruciale basisvoorzieningen.
provinciehuis. Vanaf station Den Haag CS is het tien minuten lopen. De parkeerruimte voor auto’s is beperkt.
Ruim een half jaar geleden (13 november 2019) hebben wij al schriftelijk aan de bewindslieden van VWS en BZK onze zorgen kenbaar gemaakt over de structurele tekorten waarmee onze gemeenten worden geconfronteerd in het sociaal domein, met name de jeugdzorg en de WMO. Wij hebben de ministers opgeroepen het beoogde onderzoek naar deze tekorten te versnellen. Onderzoeksresultaten die pas in dit najaar worden verwacht, bieden onze gemeenten immers geen enkel soelaas bij het opstellen van hun begroting voor 2021. Wij constateren dat deze brieven vooralsnog onbeantwoord zijn gebleven.
PZH-2020-744052912 dd. 23-06-2020
En nu, ruim een half jaar later, is daar de Coronacrisis bovenop gekomen. Uw kabinet heeft aangegeven de gemeenten dit jaar te willen compenseren voor financiële tegenvallers die daaruit resulteren. Wij hebben kennis genomen van de kamerbrief van 22 juni jl. van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties – mede namens de staatssecretaris van Financiën. Daarin worden maatregelen herhaald om gemeenten incidenteel te compenseren voor tegenvallers, zowel als gevolg van de Coronacrisis als op het terrein van het sociaal domein. Uiteraard zijn wij erkentelijk voor de in de brief vermelde maatregelen. In de brief wordt ook aangegeven dat ten aanzien van de structurele tekorten van gemeenten nog veel onzekerheid bestaat en voldoende informatie ontbreekt. Daarbij wordt ook gewezen op genoemd onderzoek waarvan de resultaten pas later dit jaar bekend worden. Als gevolg hiervan zullen de zorgen van onze gemeenten – dat zij dit jaar geen sluitende begroting kunnen presenteren zonder maatschappelijk onacceptabele bezuinigingen door te voeren – niet zijn weggenomen. De in de kamerbrief genoemde maatregelen waren immers al goeddeels bekend toen de gemeenten hun brandbrieven schreven.
Zowel vanuit onze rol als hoeder van de kwaliteit van het openbaar bestuur op ons grondgebied als vanuit onze rol als toezichthouder op de financiën van de gemeenten doen wij een dringend beroep op u om tijdig, ruimhartig en afdoende maatregelen te nemen om onze gemeenten in staat te stellen tekorten die zij buiten hun schuld oplopen volledig te dekken. Deze maatregelen zouden niet slechts een incidenteel karakter moeten hebben, maar de gemeenten een structureel meerjarenperspectief moeten bieden. Voor zover nodig geven wij daarbij nog enkele argumenten in overweging. De tekorten waar gemeenten in het sociaal domein mee worden geconfronteerd, hebben goeddeels een onvermijdelijk en structureel karakter. De uitvoering van deze taken is immers vanuit medebewind in steeds strakkere regelgeving verankerd, georganiseerd via deels opgelegde samenwerkingsverbanden en gestuurd vanuit een groeiend volume. Wij hebben vorig jaar al waargenomen dat gemeenten deze tekorten vaak alleen nog kunnen compenseren binnen de vrije ruimte die zij wél hebben, en dat betreft dan hun autonome lokale basisvoorzieningen. Wij hebben in onze brief van november al voorbeelden genoemd. Voorzieningen als bibliotheken, verenigingen, sportclubs en sportterreinen, schoolgebouwen, de leefbaarheid van de openbare ruimte zijn juist in deze tijden voor lokale gemeenschappen van cruciaal belang.
Voorkomen moet worden dat onze gemeenten nu worden gedwongen deze voorzieningen af te breken. Het feit – in bovengenoemde brief van 22 juni vermeld – dat slechts een beperkt aantal gemeenten afgelopen jaar onder verscherpt financieel toezicht heeft gestaan, heeft in dit opzicht al grote offers gekost. Wij zijn van oordeel dat deze situatie zich dit najaar niet nogmaals moet voordoen. Als gezamenlijke overheden hebben we de urgentie benoemd van transitie-opgaven als klimaatadaptatie, energietransitie en de overgang naar een duurzame en circulaire economie. Zowel uw departementen als wij provincies hebben de gemeenten daarbij dringend nodig. Bijna altijd is hun medewerking vereist, soms zijn zij zelf als eerste aan zet. Vermeden moet worden dat deze opgaven niet verder kunnen worden gebracht omdat de gemeenten het zich niet kunnen veroorloven om mee te doen.
2/4
PZH-2020-744052912 dd. 23-06-2020
Graag roepen wij hier de 1-overheidsgedachte in herinnering. De Studiegroep Financiële en Bestuurlijke Verhoudingen heeft over dit onderwerp in opdracht van uw minister van BZK een belangwekkend tussenrapport gepubliceerd. Het rapport heeft als titel “Nederland heeft één overheid nodig” en laat zien dat nog forse stappen nodig zijn om daadwerkelijk als één saamhorige overheid te kunnen acteren. De Nederlandse Bank voorziet dat in deze tijden van diepe economische neergang het voorlopig aan de overheid zal zijn om te fungeren als motor van de Nederlandse economie. Juist deze rol zullen we samen moeten oppakken. De overheidsinspanningen moeten met elkaar in balans zijn en elkaar versterken. Vermeden moet worden dat een deel van de overheid – de rijksoverheid en enkele provincies – kunnen gaan geven, terwijl onze gemeenten moeten gaan nemen (omdat zij ingrijpend moeten bezuinigen). De rol die de Nederlandse Bank voor ons weggelegd ziet, zullen we met zijn allen moeten kunnen oppakken. Daarbij zij voor de goede orde aangetekend dat ook wij als provincie Zuid-Holland nauwelijks financiële ruimte hebben en helaas niet in staat zijn onze gemeenten in dit opzicht soelaas te bieden.
Indien tijdige en ruimhartige maatregelen van uw kabinet uitblijven om onze gemeenten structureel meer financieel perspectief te bieden, voorzien wij op basis van de brieven van onze gemeenten en onze eigen waarnemingen, dat veel gemeenten er dit najaar buiten hun schuld niet in gaan slagen tot een sluitende begroting te komen. In dat geval moeten wij bezien hoe wij onze rol als financieel toezichthouder zinvol kunnen uitoefenen. Wij zullen in die gevallen onze gemeenten zo veel mogelijk beleidsvrijheid geven naar eigen inzicht te handelen. Onverminderd zullen wij hen met raad en daad bijstaan, maar een strikt technische uitvoering van verscherpt (“preventief”) toezicht door de provincie zou dan tot ongewenste situaties kunnen leiden. Wij zijn momenteel naarstig op zoek naar opties om de begrotingsvoorschriften voor onze gemeenten zo reëel en soepel mogelijk te maken. Daarbij hebben wij diverse mogelijkheden in beeld, die binnen het bestaande wettelijk kader en de afspraken daarover nu niet kunnen worden gerealiseerd. Het kan zijn dat wij – uiteraard na goede afstemming met onze collega-provincies en het ministerie van BZK – er uiteindelijk voor kiezen tegen de grenzen van het wettelijk medebewind aan te schuren.
Het uitgangspunt in onze Grondwet dat gemeenten – net als provincies – een autonome bestuurslaag met een open huishouding vormen, nodigt wel uit tot enige interpretatieruimte. Wij hebben het afgelopen jaar met gepaste bewondering gezien hoe vrijwel al onze gemeenten er met het nodige kunst- en vliegwerk in zijn geslaagd tot een sluitende begroting te komen. Wij doen een dringend beroep op u om te vermijden dat zij dit najaar in de situatie komen dat hen dit in alle redelijkheid niet meer kán lukken. Nu – meer dan ooit – heeft ons land één saamhorige en elkaar steunende overheid nodig. In het belang van onze inwoners. Daarbij spreken wij graag ons onverminderd vertrouwen uit in uw regering en in uw bereidheid deze oproep ter harte te nemen. Uiteraard gaan wij graag met de betrokken ministers het gesprek aan om de inhoud van deze brief nader toe te lichten. Een afschrift van deze brief sturen wij aan: De leden van Provinciale Staten - De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
3/4
PZH-2020-744052912 dd. 23-06-2020
-
De staatssecretaris van Financiën - Fiscaliteit en Belastingdienst De Tweede Kamer der Staten-Generaal De 52 gemeentebesturen van Zuid-Holland De Vereniging van Zuid-Hollandse Gemeenten De Vereniging van Nederlandse Gemeenten Het Interprovinciaal Overleg De Unie van Waterschappen
Hoogachtend,
Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, secretaris, voorzitter,
drs. H.M.M. Koek
drs. J. Smit
Bijlagen: Brief van 14 gemeenten Zuid-Holland-Zuid aan de VNG d.d. 14-05-2020 Brief van de gemeente Krimpenerwaard aan de VNG d.d. 08-06-2020 Brief van GS Zuid-Holland aan minister De Jonge d.d. 12-11-2019
4/4
PZH-2020-744052912 dd. 23-06-2020
Gedeputeerde Staten
Contact
Jaap Smit Floor Vermeulen Postadres Provinciehuis
Postbus 90602 2509 LP Den Haag T 070 - 441 66 11 www.zuid-holland.nl Datum
Zie verzenddatum linksonder
Aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mevrouw drs. K.H. Ollongren
Ons kenmerk PZH-2021-766563291 DOS-2020-0005265 Bijlagen
3
Onderwerp
Onderzoek naar financiële en beleidsvrije ruimte van gemeenten in Zuid-Holland
Geachte mevrouw Ollongren,
Recent schreef u in uw brief over de Staat van het Bestuur: “Een goed functionerend openbaar
bestuur is voor iedereen van zeer groot belang, nu wellicht meer dan ooit.” De ernst van de maatschappelijke crisis die het Corona-virus ons heeft gebracht vraagt het uiterste van ons improviserend, communicerend en handelend vermogen. Niet alleen van ons als overheden, maar ook van onze inwoners, maatschappelijke organisaties en bedrijven. Wij zijn u erkentelijk voor de inzet die u pleegt om de decentrale overheden hierin te ondersteunen en we onderschrijven het belang van een goed functionerend openbaar bestuur. Als hoeder van de kwaliteit van het openbaar bestuur op ons grondgebied en vanuit onze rol als toezichthouder op de financiën van de gemeenten dragen wij hier actief aan bij. Het is daarom dat wij u willen informeren over een, in onze opdracht, door bureau Berenschot uitgevoerd onderzoek naar de financiële en beleidsvrije ruimte van gemeenten in Zuid-Holland, en vragen wij uw aandacht voor de problematiek die daarin Bezoekadres
naar voren komt.
Zuid-Hollandplein 1 2596 AW Den Haag
Tram 9 en de buslijnen
Al langere tijd worden de financiële problemen bij gemeenten ervaren en aangekaart Aanleiding voor dit onderzoek zijn de zorgwekkende signalen die wij van onze gemeenten hebben
90, 385 en 386 stoppen
ontvangen over hun financiële situatie. Als provincie herkennen wij dit beeld. Daarom hebben wij
dichtbij het
op 25 juni 2020 een brief naar het kabinet verstuurd over de financiële situatie van onze gemeenten.
provinciehuis. Vanaf
In deze brief hebben wij onze zorgen geuit over deze financiële ontwikkeling en de beperkte
station Den Haag CS is het tien minuten lopen.
mogelijkheden die gemeenten hebben om daar verbetering in aan te brengen. Dit wordt
De parkeerruimte voor
grotendeels, maar niet uitsluitend, veroorzaakt door de structurele tekorten in het sociaal domein.
auto’s is beperkt.
Zoals ook benoemd in onze brief hebben deze tekorten goeddeels een onvermijdelijk en structureel karakter. De uitvoering van deze taken is immers vanuit medebewind in steeds strakkere regelgeving verankerd, georganiseerd via deels opgelegde samenwerkingsverbanden en gestuurd vanuit een groeiend volume. Wij hebben vorig jaar al waargenomen dat gemeenten deze tekorten vaak alleen nog kunnen compenseren binnen de vrije ruimte die zij wél hebben, en dat betreft dan hun autonome lokale taken en voorzieningen.
PZH-2021-766563291 dd. 02-03-2021
Diverse onderzoeken onderschrijven de problematiek, die ook in omvang verder toeneemt Ten tijde van onze brief vorig jaar werd aangegeven dat er nog veel onzekerheid en onvoldoende informatie was over de omvang van de structurele tekorten en benodigde middelen. Het is daarom dat wij het onderzoeksbureau Berenschot gevraagd hebben om objectief en gebaseerd op feitelijke informatie onze waarnemingen tegen het licht te houden. In de tussentijd zijn diverse belangwekkende rapporten uitgebracht. Of het nu gaat om de structurele tekorten als gevolg van de uitvoering van de jeugdzorg en het WMO-abonnementstarief, of de benodigde middelen voor realisatie Klimaatakkoord en de invoering van de Omgevingswet, alle laten zien dat gemeenten voor forse (financiële) uitdagingen staan.
De bevindingen uit het rapport van Berenschot onderschrijven niet alleen de door de provincie en gemeenten genoemde waarnemingen, maar ook die uit uw Staat van het Bestuur 2020. In de rapporten komt duidelijk het beeld naar voren dat een stapeling van meerdere factoren veroorzaakt dat gemeenten steeds minder financiële en beleidsvrije ruimte hebben. De financiële situatie van gemeenten is op dit moment al zorgelijk, en zal zonder ingrijpen alleen maar slechter worden. De totale solvabiliteit van de gemeenten in Zuid-Holland is in de periode van 2010-2019 met ruim 17% afgenomen, en deze ontwikkeling zet dus door. Meer dan de helft van de Zuid-Hollandse gemeenten lukt het niet om een structureel sluitende begroting of meerjarenraming vast te stellen. Daarnaast blijkt uit het rapport van Berenschot dat een steeds groter deel van de gemeentelijke begroting opgaat aan medebewindstaken waar gemeenten minder beleidsvrijheid hebben (van 44,4% in 2011 naar 61,5% in 2019). Binnen het sociaal domein blijkt bijvoorbeeld dat waar de tekorten het grootst zijn (bij de jeugdzorg), de sturingsmogelijkheden juist het kleinst zijn. En deze ruimte wordt niet alleen steeds verder beperkt door de financiële mogelijkheden, maar ook door kaders vanuit het Rijk, jurisprudentie en de toenemende regionalisering.
Naast het uitblijven van structurele dekking voor de tekorten in het sociaal domein en de benodigde middelen voor de grote transitieopgaven, ziet Berenschot een groot risico in een mogelijke economische neergang als gevolg van de coronacrisis. In dat geval zal het aantal mensen met een hulpvraag richting de gemeenten hoogstwaarschijnlijk stijgen. Mocht het om dezelfde aantallen gaan als tijdens de financiële crisis in 2008 dan kan het tekort binnen het sociaal domein voor de gemeenten in Zuid-Holland oplopen tot € 500 miljoen op jaarbasis.
Het Rijk is nu aan zet om de problemen structureel op te lossen De diverse onderzoeken en de Staat van het Bestuur 2020 maken duidelijk dat de bestuurlijke inrichting te maken heeft met twee structurele problemen: -
Onvoldoende financieel evenwicht tussen de opgaven waar decentrale overheden voor staan en de mate waarin zij financieel afhankelijk zijn van de rijksoverheid, respectievelijk mogelijkheden hebben om zelf financieel bij te sturen;
-
Een disbalans tussen autonomie en medebewind, waarbij wij zien dat de grondwettelijke betekenis van de autonomie van de decentrale overheden sterk vervaagt.
Alle decentrale overheden hebben steeds meer last van deze twee problemen die wij als provincie Zuid-Holland en gemeenten niet zelf kunnen oplossen. Wij hebben het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Tweede Kamer hierbij nodig. Wij sluiten in dit opzicht aan bij
2/3
PZH-2021-766563291 dd. 02-03-2021
het pleidooi van de VNG en steunen uw overtuiging dat een betere toerusting van overheden cruciaal is voor de verbondenheid met inwoners. Wij voegen daar graag aan toe dat dit cruciaal is voor de leefbaarheid en vitaliteit van onze gemeenschappen en het welzijn van onze inwoners.
Wij vragen u met klem om deze problematiek met prioriteit onder de aandacht te brengen bij de samenstelling en de start van het nieuwe kabinet. Het Rijk is aan zet om deze structurele problemen structureel op te lossen. Dit vraagt om een integrale blik en oplossingen in de volle breedte omdat het gaat om een stapeling van alle taken en opgaven waar we samen als Rijk en decentrale overheden voor staan. Hier kan niet meer lang mee gewacht worden omdat bij ongewijzigd beleid de problemen alleen maar zullen verergeren.
U kunt ons aan uw zijde vinden in het versterken van het openbaar bestuur. Wij hopen dat u, uw eventuele opvolger en de nieuwe leden van de Tweede Kamer dit onderwerp voortvarend oppakken. Zo zijn we beter in staat om de huidige en toekomstige uitdagingen samen het hoofd te kunnen bieden. Wij zijn als provincie Zuid-Holland bereid om daar altijd constructief het gesprek over aan te gaan.
Hoogachtend,
Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, secretaris,
voorzitter,
drs. H.M.M. Koek
drs. J. Smit
Bijlagen:
1. Onderzoeksrapport Berenschot 'Roeien met te korte riemen' 2. Quick Scan financiën gemeenten Zuid-Holland 3. Brief Gedeputeerde Staten aan het kabinet over de financiële situatie van gemeenten d.d. 25-06-2020
Afschrift aan:
- De 52 gemeentebesturen van de Zuid-Hollandse gemeenten - De Vereniging voor Zuid-Hollands Gemeenten - De Provinciale Staten van Zuid-Holland - De leden van de Tweede en Eerste Kamer der Staten-Generaal - Het Interprovinciaal Overleg - De Zuid-Hollandse Vereniging van Waterschappen
3/3
PZH-2021-766563291 dd. 02-03-2021
Inventarisatie ontwikkeling financiële positie gemeenten in Zuid-Holland
PZH BZT – financieel toezicht
1
Inhoud Disclaimer ................................................................................................................................................. 2 1.
Inleiding .................................................................................................................................................... 3
2.
Resultaten meerjarenraming begroting 2020 versus 2021 ...................................................................... 4
3.
Dekkingsmaatregelen begroting 2020 ...................................................................................................... 5 Welke maatregelen namen gemeenten om de begroting 2020 structureel sluitend te krijgen? ............... 5
4.
Nieuwe knelpunten ................................................................................................................................... 7 Wat zijn de nieuwe knelpunten ten opzichte van de begroting 2020? ..................................................... 7
5.
Dekkingsmaatregelen begroting 2021 ...................................................................................................... 8 Algemeen beeld........................................................................................................................................ 8 Maatregelen............................................................................................................................................ 10
Disclaimer De in deze rapportage genoemde bedragen en percentages zijn niet meer dan een indicatie. Het gaat om de hoofdlijnen en het algemene beeld. De inventarisatie bij gemeenten heeft plaats gevonden tijdens het zomerreces, midden in de coronacrisis. De beschikbare capaciteit was bij zowel de gemeenten als bij de provincie beperkt. Bovendien moest de inventarisatie in korte tijd tot stand worden gebracht. Daarom is ervoor gekozen om het op hoofdlijnen te houden en is afgezien van getrouwheidscontrole van de aangeleverde gegevens. Deze inventarisatie maakt ook geen onderdeel uit van het financieel toezicht door de provincie op de gemeentebegrotingen, maar is juist bedoeld om gemeenten te ondersteunen met een algemeen beeld van de financiële positie van gemeenten in Zuid-Holland.
2
1. Inleiding De afgelopen jaren zien we dat het voor gemeenten steeds moeilijker is geworden om een sluitende begroting op te stellen. Oplopende tekorten in het sociaal domein, wegvallende precario opbrengsten en beleidswijzigingen WMO zijn slechts een greep uit de financiële opgaven waar gemeenten voor staan. In juli 2020 zijn in vier sessies overleggen gevoerd tussen gedeputeerde Floor Vermeulen en wethouders financiën. Onderwerp van gesprek was hoe om te gaan met de nieuwe tekorten waar de gemeenten mee te kampen hebben en hoe deze te verwerken in de begroting 2021 en meerjarenraming 2022-2024. Afgesproken is om het zomerreces te gebruiken om een beeld te vormen van welke structurele extra lasten, of welke inkomstendervingen zich sinds de vastgestelde begroting 2020 hebben voorgedaan. De provincie heeft deze uitvraag gefaciliteerd en bij de uitvraag ook de al opgenomen bezuinigingsmaatregelen in de begroting 2020 betrokken. De voorlopige resultaten van de uitvraag hebben we in een nieuwe ronde gesprekken in september gedeeld. De uitvraag is gedaan bij alle 52 Zuid-Hollandse gemeenten. Het is 32 gemeenten gelukt om de formats (deels) in te vullen. De bevindingen in dit rapport (tot en met Hoofdstuk 4) zijn gebaseerd op de door deze 32 gemeenten aangeleverde informatie.
Op basis van deze informatie proberen we in dit rapport antwoord te geven op de volgende drie kernvragen: 1. 2.
Welke maatregelen namen gemeentes om de begroting 2020 structureel sluitend te krijgen? (Hoofdstuk 3) Wat zijn de nieuwe knelpunten ten opzichte van de begroting 2020? (Hoofdstuk 4)
In een vervolgonderzoek heeft de provincie de maatregelen die gemeenten hebben moeten nemen in de begroting 2021 geïnventariseerd. Dit heeft de provincie gedaan als onderdeel van het financieel toezicht op de begrotingen 2021 van alle 52 Zuid-Hollandse gemeenten. Hiermee hebben we een beeld gevormd in hoeverre gemeenten niet zonder meer tot een sluitende begroting zijn gekomen en wat dit heeft betekend voor de maatschappelijke voorzieningen in Zuid-Holland. In dit vervolgonderzoek geven we antwoord op de volgende vraag: 3.
Welke maatregelen hebben gemeenten in hun begroting 2021 (moeten) nemen? (Hoofdstuk 5)
Voordat we op deze 3 vragen ingaan, wordt in Hoofdstuk 2 eerst een beeld geschetst van de resultaten van de meerjarenraming van begroting 2020 vs. 2021.
3
De maatregelen in het fysieke domein hebben hoofdzakelijk betrekking op beheer en onderhoud. Ook hier is de uitkomst sterk beïnvloed door Rotterdam, waar het budget hiervoor met € 5 mln is verlaagd. Voor het totaal van de resterende gemeenten is dit ongeveer € 1 mln. Naast beheer en onderhoud zijn bij meerdere gemeenten de budgetten voor groen en recreatie en voor verkeer en vervoer verlaagd.
6
Roeien met te korte riemen Onderzoek naar de financiële positie en beleidsruimte van gemeenten in Zuid-Holland Het onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de provincie Zuid-Holland
3 maart 2021
2
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Waarom dit onderzoek? De sfeer in gemeenteland is gespannen. Steeds meer gemeenten geven aan dat ze financieel in zwaar weer zitten, met grote risico’s voor de gemeenschap. En ze moeten roeien met de riemen die ze hebben. Met weinig middelen en met een beperkte eigen beleidsruimte, zo is het gevoel.
Sterk oplopende tekorten
Coronacrisis versterkt zorgen en onzekerheid
Wat zien de gemeenten als de oorzaak van de penibele financiële situatie van gemeenten? Een aantal factoren speelt
Naast grote zorgen over de huidige financiële positie, zijn
daarbij een rol: het beeld dat het sociaal domein overmatig fors
er zorgen over de financiële gevolgen van de coronacrisis.
op de begroting drukt, dat er groeiende tekorten zijn en dat het
Gemeenten zien zich geconfronteerd met aanvullende taken,
Rijk steeds meer uitvoerende taken naar de ‘eerste overheid’
maatschappelijke problemen en dalende inkomsten en moeten
over hevelt. Tegelijkertijd worden gemeenten gekort (het Rijk
extra maatregelen nemen. Het Rijk en de VNG (Vereniging
ging ervanuit dat gemeenten de overgehevelde taken efficiënter
van Nederlandse Gemeenten) hebben afspraken gemaakt om
en dus goedkoper konden uitvoeren) en fluctueert de hoogte
gemeenten financieel te compenseren.
van de algemene uitkering die gemeenten uit het gemeentefonds ontvangen. Zo is het beeld.
De gemeenten hebben verdeeld over drie coronapakketten in totaal een compensatie gekregen van ruim € 1,5 miljard
Als opdrachtgever heeft de provincie Zuid-Holland de
(Rijksoverheid, december 2020). Ondanks de compensatie
volgende hoofdvraag voor het onderzoek meegegeven:
en het bevriezen van het gemeentefonds-accres (het bedrag
wordt nog in voldoende mate voldaan aan het grond-
waarmee het beschikbare bedrag van het gemeentefonds
wettelijke uitgangspunt van autonomie en open
jaarlijks wordt aangepast) voor twee jaar, houden gemeenten
huishouding van gemeenten in Zuid-Holland?
hun hart vast voor de langetermijneffecten van de coronacrisis.
Deze hoofdvraag wordt beantwoord aan de hand van de volgende deelvragen: • Hoe heeft de financiële ruimte van
Donkere wolken boven grote ambities en opgaven
Zuid-Hollandse gemeenten zich ontwikkeld? • Hoe heeft de beleidsmatige ruimte van Zuid-Hollandse gemeenten zich ontwikkeld?
De komende jaren krijgen gemeenten te maken met stevige opgaven op het gebied van klimaat en energie. Daarnaast
• In hoeverre kunnen Zuid-Hollandse gemeenten
willen ze aan de slag om hun ambities te realiseren, zoals die
bijdragen aan de interbestuurlijke opgaven
zijn vastgelegd in het Interbestuurlijk Programma (IBP). Die
voor de komende jaren?
opgaven en ambities staan op gespannen voet met de financiële onzekerheden in de toekomst. Denk aan de herijking van het gemeentefonds, een mogelijk ander belastingstelsel, meer regionale financiering et cetera. Veel gemeenten ervaren deze onzekerheden als ‘donkere wolken’.
3
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Gemeenten en provincies komen in actie
Autonomie versus afhankelijkheid Gemeenten vormen een autonome bestuurslaag en hebben een
Gemeenten zien hun financiële toekomst somber in. Hoe
‘open huishouding’. Tegelijkertijd zijn ze afhankelijk van het
somber bleek wel op donderdag 2 juli 2020. Voorafgaand aan
gemeentefonds en de Rijksoverheid als ‘hogere wetgever’. Is het
het debat over de gemeentefinanciën dat plaatsvond in de
gerechtvaardigd dat gemeenten worden ‘gedwongen’ taken op
Tweede Kamer voerden gemeentebesturen actie. Zij werden
een bepaalde manier uit te voeren – zonder afdoende middelen
gedreven door het gevoel dat het water hen aan de lippen staat
– als het realiseren van hun traditionele taken en ambities en
en dat de inwoners straks de dupe worden van de financiële
hun vermogen daardoor onder druk komen te staan?
malaise. Ook de provincies lieten van zich horen en trokken
In hoeverre zijn gemeenten een autonome bestuurslaag?
aan de bel bij het Rijk. Als toezichthouders nemen zij het signaal van gemeenten ‘dat het zo niet langer gaat,’ heel serieus.
Op zoek naar antwoorden Eind 2020 gaf minister Ollongren in de Kamer aan dat onderzoek wordt gedaan naar de financiële positie van gemeenten
In dit onderzoek gaan we op zoek naar antwoorden op deze
om in beeld te brengen of middelen voldoende waren om taken
vragen, kijkend vanuit een financieel perspectief, met speciale
uit te voeren. Het onderzoek naar de tekorten in de jeugdzorg
aandacht voor het sociaal domein en de beleidsruimte van
toonde al aan dat de structurele tekorten voor dit specifieke
gemeenten.
€ 1,6 miljard en € 1,8 miljard per jaar (AEF, 2020a). Het andere onderzoek, naar de financiële positie van gemeenten in Nederland, is naar verwachting binnenkort gereed. Verder
Analyse beleidsvrijheid
Financiële analyse
gemeenten in Nederland wordt geschat op een bedrag tussen
Analyse Sociaal domein
onderwerp aanzienlijk zijn, het structurele tekort voor alle
beleid omtrent toekenning van aanvullende middelen wordt Hoe zorgwekkend is de financiële situatie van gemeenten werkelijk?
aan het volgende kabinet overgelaten.
In hoeverre hebben gemeenten voldoende beleidsvrijheid?
Behoefte aan kwantitatieve onderbouwing Gemeenten lopen te hoop tegen het Rijk en de provincies steunen ‘hun’ gemeenten. Maar niemand weet precies hoe het zit. Zowel van de kant van de gemeenten als van het Rijk is de problematiek nog niet duidelijk in kaart gebracht en gekwantificeerd. Hoe groot zijn de financiële problemen van de gemeenten nu eigenlijk? De meeste gemeenten presenteren een sluitende meerjarenbegroting, maar ten koste van welke maatschappelijke opgaven en ambities? Wat gaat er verloren? Komt het grondwettelijk uitgangspunt van autonomie en open huishouding van de gemeenten niet in gevaar? Op dit soort vragen is nog geen goed antwoord, zodat het debat blijft hangen in casuïstiek en beeldvorming.
Figuur 1.
Dwarsdoorsnedes onderzoek
4
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Samenwerking met deskundigen Om tot relevante en betrouwbare resultaten en interpretaties te komen, hebben we voor ons onderzoek samengewerkt met een panel van hoogleraren en deskundigen van gemeenten in Zuid-Holland en met een duidingscommissie van twee hoogleraren en een ervaren bestuurder. Het panel heeft gekeken naar definities, formats en de onderzoeksopzet.
Begeleidingscommissie
Duidingscommissie
Dr. Tjerk Budding
Prof. mr. dr. Henk Addink
Hoofddocent management and Financial
Hoogleraar bestuursrecht en goed bestuur (em.),
Accounting, Vrije Universiteit Amsterdam
Universiteit Utrecht
Prof. dr. Martijn Groenleer
Drs. Bas Eenhoorn
Hoogleraar Regionaal Recht en Bestuur,
Burgemeester gemeente Vlaardingen
Tilburg University
Prof. dr. Barbara Vis
Prof. dr. Klaartje Peters
Hoogleraar Politiek en Bestuur,
Bijzonder hoogleraar Lokaal en regionaal bestuur,
Universiteit Utrecht
Maastricht University
Prof. dr. Olaf van Vliet Bijzonder Hoogleraar Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt in Internationaal Perspectief, Universiteit Leiden
13
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Beperkte en verder slinkende eigen beleidsruimte De positie van de gemeente in het Openbaar Bestuur is sinds 2012 steeds belangrijker geworden. Als ‘eerste overheid’ kreeg
Eigen beleidsruimte op formele gronden
de gemeente steeds meer taken. Ze is immers de eerste overgemeente moet dus zoveel mogelijk vormen van dienstverlening
Geen duidelijk financieel onderscheid tussen autonomie en medebewind
bieden (VNG-Commissie Gemeentewet en Grondwet, 2007).2
Het traditionele juridische onderscheid tussen ‘autonomie’ en
heid voor burgers, indien zij steun of hulp nodig hebben. De
‘medebewind’ gaat niet op bij de financiering van decentrale Beleidsruimte
taken. Het verschil tussen autonome en medebewindstaken is
In het onderzoek wordt de term beleidsruimte gebruikt.
steeds diffuser geworden. Gemeenten moeten uitgaven voor
In veel gevallen zou hier ook beleidsvrijheid en/of auto-
beide taken bekostigen uit het gemeentefonds. In hoeverre
nomie gelezen kunnen worden. Het gaat hierbij in alle
is de gemeente vrij om zelf haar beleidsdoelen en de daaraan
gevallen om de mate waarin gemeenten ruimte hebben/
verbonden taken vast te stellen? Kan de gemeente bijvoorbeeld
ervaren om eigen keuzes te maken. Met het gebruik van
zelf aanvullende regels maken op landelijke wetgeving? Is ze
de term beleidsruimte volgen wij de uitspraken van de
gehouden aan uitvoeringsregels of regels over besluitvorming
afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
of kan ze zelf kiezen met wie ze wil samenwerken?
Lange tijd was er consensus over het neerleggen van
De Raad voor het Openbaar Bestuur concludeert – op basis van
(zoveel mogelijk) taken bij de gemeente. Enerzijds speelt de
een globale inventarisatie van de uitgaven op de verschillende
gemeente daarin de rol van uitvoerder, anderzijds heeft de
beleidsclusters – dat slechts een beperkt deel van de gemeen-
gemeente ook beleidsruimte of autonomie nodig om de
telijke uitgaven het gevolg is van volledig autonome beleids-
overgehevelde taken goed te kunnen vervullen. Die ruimte
keuzes. Het overgrote deel van de uitgaven is het gevolg van
is er niet altijd. Gemeenten voelen zich soms een
politiek bestuurlijke keuzes die in nationale wet- en regelgeving
‘brandweerman die het vuur wil blussen, maar geen
zijn vastgelegd of uit rijksbeleid volgen. Een substantieel deel
water heeft’.
van de uitgaven wordt ingegeven door de wens van gemeenten om vooral niets anders te doen dan vergelijkbare gemeenten.3 Er is er sprake van aanzienlijke beperkingen van de met de decentralisatie oorspronkelijk beoogde beleidsruimte, deze wordt in veel gevallen geminimaliseerd.” Prof. mr. dr. H. Addink
3 2
VNG-Commissie Gemeentewet en Grondwet: De eerste overheid, juni 2007.
Raad voor het Openbaar Bestuur: Beleidsvrijheid geduid. Beleidsvrijheid bij decentrale taken: een nadere uitwerking ten behoeve van de financiële verhoudingen. Maart 2019.
14
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Intergemeentelijke en interbestuurlijke samenwerking
samenwerkingsverbanden werken door in de budgetten van de gemeenten. Het Interbestuurlijk Programma, het Klimaatakkoord, woondeals en talrijke andere afspraken
Verantwoordelijkheden en budgetten belemmeren het samen
hebben geen wettelijke grondslag, maar brengen wel
oplossen van complexe maatschappelijke vraagstukken.
financiële verplichtingen met zich mee. Verplichtingen
Bij maatschappelijke verander opgaven zijn vaak meerdere
die niet vrijblijvend zijn en van invloed zijn op de vrije
overheidslagen betrokken, ieder met eigen budgetten, kennis
beleidsruimte van gemeenten.
en democratische verantwoording. De middelen, kennis en lossen, zijn verdeeld over vele partijen. Dit stelt enerzijds extra
Beperking autonomie werkt door op andere terreinen
eisen aan democratische legitimiteit en verantwoording (ROB,
We zien dat de democratische beslissingsruimte voor gemeen-
Van den Berg & Leurs, 2020) en beperkt tegelijkertijd de
ten afneemt door de eisen die (formeel en informeel) aan
bewegingsruimte van de spelers. En dus ook van gemeenten.
gemeenten worden gesteld. Dat heeft vergaande gevolgen.
mogelijkheden om samen een maatschappelijk vraagstuk op te
Niet alleen wordt binnen het beleidsterrein waar het om gaat Daarnaast zien we de autonomie van gemeenten afnemen door
de beslissingsruimte kleiner, het werkt ook door op andere
de regionale verbanden waarin gemeenten hun taken (moe-
terreinen. Geld kun je maar één keer uitgeven. Als je een
ten) oppakken en uitvoeren. Deze ‘horizontale samenwerking’
gemeente verplicht geld te besteden aan bepaalde zaken,
heeft altijd een verticale component. In wezen creëer je met
blijft er logischerwijs minder geld over voor andere zaken.
de regionale samenwerking een nieuwe laag die in de optiek van de deelnemers vaak leidt tot een verticale verhouding. Dat
“Afgerekend worden op vrije keuzes, die je als burge-
betekent dat het belang van de samenwerking (vaak ver) boven
meester maakt -meer of minder handhaven bijvoor-
de individuele belangen van de deelnemers wordt gesteld.
beeld- is onderdeel van het politieke bedrijf. Aangesproken te worden op beleidskeuzes in het sociale domein,
Naast formele samenwerkingsverbanden wemelt het in
waarvoor op gemeentelijk niveau geen verantwoorde-
overheidsland van de convenanten, deals en akkoorden:
lijkheid kan worden gedragen, frustreert elke burge-
samenwerkingsverbanden die (koepels van) overheden
meester als bewaker van het democratisch proces”
ogenschijnlijk op gelijkwaardige basis aangaan. Al deze
Drs. B. Eenhoorn
2017
Decentralisatie vergunningverlening, toezicht en handhaving
Decentralisatie individuele studietoeslag
Decentralisatie voorschoolse voorziening peuters
Decentralisatie kansen voor alle kinderen
Afkomstig van: Provincies Overgeheveld budget naar GF: €47 mln
Afkomstig van: OCW Overgeheveld budget naar GF: €35 mln
Decentralisaties sociaal domein Afkomstig van: VWS, SZW & V&J
Interbestuurlijke opgaven (wonen/klimaat
Overgeheveld budget naar GF: €9.609 mln
Afkomstig van: SZW Overgeheveld budget naar GF: €60 mln
2018
2019
2020
2021
2022
Nieuwe Wet inburgering Gemeenten leveren maatwerk en ontzorgen statushouders in de bijstand
Afkomstig van: SZW Overgeheveld budget naar GF: €85 mln
Sociaal domein
Sociaal domein
Sociaal domein
Sociaal domein
Sociaal domein
AMvB reële prijs: Regels ter waarborging prijs en kwaliteit van voorzieningen binnen de Wmo
Vergoeding werkgeverslasten bij loonkostensubsidie naar 23,5%
Invoering abonnementstarief maatwerkvoorzieningen Wmo
Wijziging Wmo Invoering vast maandtarief Wmo-voorzieningen
Wijziging gemeentelijke schuldhulpverlening
Bestuursakkoord klimaatadaptatie
Klimaatakkoord
Wonen
Omgevingswet
Samenwerking met medeoverheden, maatschappelijke partners, inwoners en bedrijfsleven om de doelstellingen en maatregelen uit te voeren
Verklaring ‘Samen doorbouwen aan Nederland’
70% van de uitvoeringskosten komen op rekening van de gemeenten
Gemeenten komen in aanmerking voor een impulsregeling Interbestuurlijk programma Nieuwe fase van interbestuurlijke samenwerking op basis van gelijkwaardigheid en wederkerigheid
Figuur 17. Tijdlijn ontwikkelingen met impact op gemeenten.
2023 Algemene ontwikkelingen/ decentralisaties
2016
Decentralisaties/ ontwikkelingen sociaal domein
2015
Omgevingswet
2014
16
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Beleidsruimte gezien vanuit het perspectief van het sociale domein
De theoretische beleidsruimte per domein
Deze passage gaat nader in op de volgende vraag: is er beleids-
In ons onderzoek hanteren we de volgende definitie voor
ruimte binnen het sociale domein? Hierbij is het de veron-
beleidsruimte: ‘Het maken van beleid is het opstellen van uit
derstelling dat de financiële kaders (kleine budgetten), de
voerings, inkoop, samenwerkings of visiebeleid; hoe interpreteren
beperkingen vanuit de rechterlijke kaders en de kaders van het
we de decentralisatiewetten binnen onze gemeente en vertalen we
Rijk dusdanig limiterend werken dat er geen sprake meer is van
dat naar regels, instructies, werkprocessen en reglementen?’
beleidsruimte. Ruimte interpreteren we voor dit onderzoek als volgt: ‘De moge
Drie onderzoekmethodes
lijkheid om jezelf beperkingen op te leggen.’ Hierbij zijn twee zaken
Drie methodes zijn gebruikt om beleidsruimte in het sociale
van belang: je wordt hierin niet of niet volledig beperkt door
domein te onderzoeken. Allereerst hebben we financieel onder-
anderen en je kan zelf komen tot regels (i.e. beperkingen).
zoek gedaan, waarbij we vooral keken naar de verhouding tussen de volumes, budgetten, begrotingen en jaarrekeningen. In
Voor gemeentelijke taken zijn we uitgegaan van de letter van
aanvulling daarop hebben we relevante rapporten, publicaties
de wet. Dat betekent dat we in de wet kijken wat de gemeente
en jurisprudentie bestudeerd. Tot slot hebben we, zoals we al
moet doen en wat de gemeente mag doen. Gemeenten kun-
eerder aangaven in dit document, een aantal casussen geformu-
nen ook nog andere taken doen (zoals het verlenen van lichte
leerd dat de ‘hete hangijzers’ in het sociaal domein beschrijven.
hulp in het sociaal wijkteam of in de toegang). Deze taken zijn
Aan de hand van deze casussen zijn we in gesprek gegaan met
bovenwettelijk en vallen daarom deels buiten onze definitie. In
gemeenten (bestuurders en ambtenaren) van verschillende
het onderdeel praktische uitvoering besteden we hier nog wel
groottes om een representatief beeld van de provincie te krijgen.
aandacht aan.
Samen met hen hebben we bekeken of dit inderdaad de vijf belangrijkste thema’s zijn binnen het sociaal domein en of ze
Het antwoord op de hoofdvraag: ‘Is er binnen het sociaal
(al dan niet) het gebrek aan beleidsruimte illustreren.
domein sprake van gemeentelijke beleidsruimte?’ verschilt per domein. Hierna geven we onze theoretische bevindingen per domein en daarna de praktische kanttekeningen.
U vindt de casussen in bijlage 2, vanaf pagina 39
Tot slot: het sociaal domein kent vele definities. In dit onderzoek hebben we gekeken naar de volgende onderdelen: de drie decentralisatiewetten (Jeugdwet, Wmo, Participatiewet), de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening en de genoemde casussen.
17
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Jeugdwet
Wmo
Bij de Jeugdwet is het minst sprake van gemeentelijke beleids-
Ook bij de Wmo wordt de beleidsruimte van gemeenten steeds
ruimte. Uit de financiële analyse blijkt dat de budgetten vaak
meer beperkt. Dit komt onder andere door rechterlijke uitspra-
niet in verhouding staan tot de stijgende volumes. Gemeenten
ken (bijvoorbeeld over de resultaatfinanciering, rechtbank Leeu-
worstelen met de vraag hoe ze passende zorg kunnen leveren
warden), beperkende maatregelen vanuit het Rijk (AMvB reële
binnen de beperkte budgetten en wat passende zorg is als
prijs) en door knellende budgetten. Kenmerkend is de oproep
er geen budget is. De beleidsruimte wordt dus in hoge mate
van de VNG om wachtlijsten langer te laten worden of inwo-
bepaald door de financiën. Niet alleen op macroniveau
ners te weigeren onder het mom van ‘financiële zelfredzaam-
(gemeentefonds) maar ook als het gaat om de samenwerking
heid’, om zo processen en jurisprudentie uit te lokken. Deze
met andere gemeenten en andere partijen. Voor zware jeugd-
onorthodoxe aanpak is wel een uiting van beleidsruimte, maar
zorg heb je als gemeente weinig keus. Vooral kleine gemeenten
zal uiteindelijk leiden tot een externe beperking (aangezien het
voelen zich ‘kansloos’ als ze moeten onderhandelen met grote
via de rechterlijke macht loopt). Samenvattend kunnen we stel-
partijen, zoals conglomeraten van gemeenten in een GR of
len dat de Wmo met relatief veel beleidsruimte is begonnen in
grote landelijke of regionale aanbieders.
2015, maar in de afgelopen zes jaar steeds verder is ingeperkt.
Het jeugdzorgtraject van Jeffrey
Huishoudelijke hulp voor Ricardo
Jeffrey begint vol goede moed aan een nieuw
Ricardo is alleenstaand, met toenemende zorg-
jeugdzorgtraject. Hij hoopt in deze nieuwe omgeving
behoefte en daarom overweegt hij om te verhuizen
helemaal opnieuw te kunnen beginnen. Tot zijn schrik
naar een andere gemeente. In de nieuwe gemeente
verschilt het nieuwe traject nauwelijks van het vorige!
kan hij veel goedkoper hulp kan aanvragen dan de hulp
Hij is zwaar teleurgesteld en verliest het vertrouwen
die hij in zijn huidige gemeente uit eigen zak betaalt.
dat het ooit nog goed komt.
Hoewel hij de hulp makkelijk zelf kan betalen, wil hij graag een paar tientjes minder uitgeven.
• Zware jeugdhulp met verblijf is de allerduurste vorm van zorg die we in Nederland hebben
• Vanaf het begin van de decentralisaties gingen
(+/- € 200.000 per jaar per cliënt). Een stijging
gemeenten over de wijze waarop de wet Wmo werd
van slechts een paar cliënten kan al een grote impact
uitgevoerd. Het Rijk en de rechterlijke macht leggen
hebben op een begroting van een kleine gemeente.
echter steeds meer beperkingen op deze uitvoering.
Dit bemoeilijkt voor de gemeenten de financiële
Gemeenten hebben daarmee minder sturings-
beheersbaarheid.
mogelijkheden. Zo kunnen ze geen inkomensgrens bepalen. Iedereen heeft recht op zorg vanuit de Wmo.
• Qua uitvoering van de wet heeft de gemeente weinig sturingsmogelijkheden. Dit komt doordat
• Gemeentelijke beleidsruimte binnen de Wmo
de toegang en programma-uitvoering vaak extern
wordt steeds kleiner, doordat het aantal opgelegde
belegd zijn.
beperkingen almaar groter wordt.
Lees in de bijlage het hele verhaal over Jeffrey en waar
Lees in de bijlage het hele verhaal over Ricardo en waar
gemeenten mee worstelen op het gebied van jeugdzorg.
gemeenten mee worstelen op het gebied van de Wmo.
18
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Participatiewet
Het re-integratietraject van Jurre
De Participatiewet heeft twee gezichten. Als het gaat om ‘inkomen’ is de wet heel bepalend en speelt de gemeente een vrij uitvoerende rol. “In het inkomensdeel van de Participatiewet is geen komma ruimte. De moeite die het gemeenten heeft gekost om op hele kleine schaal te mogen experimenteren, was immens. Dat is zo dichtgetimmerd. Dat is eigenlijk helemaal geen decentralisatie.” Prof. dr. K. Peters Als het gaat om ‘werk’ heeft de gemeente, binnen de wettelijke kaders, relatief veel beleidsruimte. Denk aan het bepalen van
Jurre is 36. Hij heeft een beperking en is voor zijn
welke doelgroepen prioriteit hebben, het inzetten van een
inkomen afhankelijk van de gemeente. Hij heeft
SW-bedrijf voor re-integratie of de overlap van de Participatie-
eerder wel gewerkt en wil graag deelnemen aan een
wet met Wmo-voorzieningen. Omdat de uitkering (BUIG) een
re-integratietraject bij een externe partner van de
doeluitkering is, en geoormerkt, is het duidelijker wat de kaders
gemeente. Afgelopen jaar zijn er veel inwoners van deze
zijn (meer dan bij de Wmo en Jeugdwet). Hierdoor is het voor
gemeente in de bijstand ingestroomd. Daarom koos
gemeenten eenvoudiger om zichzelf beperkingen op te leggen.
de gemeente ervoor om de contracten met de externe
Er zijn dus duidelijke kaders, maar binnen die kaders heeft de
partners voorlopig te stoppen. Kan hij ooit weer aan het
gemeente beleidsruimte.
werk? • De financiële kaders door instroom zijn dwingend. Gemeenten zijn verplicht om levensonderhoud uit te keren. Het is gemeenten niet toegestaan om bijstand te weigeren of mensen uit te sluiten. Hierdoor kunnen eventuele aanvullende investeringen uit de BUIG niet of in mindere mate gedaan worden. • Wanneer gemeenten alsnog aanvullende investeringen willen doen, moeten deze uit andere bronnen bekostigd worden. Lees in de bijlage het hele verhaal over Jurre en waar gemeenten mee worstelen op het gebied van re-integratie
19
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Schuldhulpverlening De Wet gemeentelijke schuldhulpverlening kent de meeste
Beleidsruimte in het sociaal domein samengevat
beleidsruimte. In vergelijking met de 3D’s is er zelfs fors meer beleidsruimte. De wet laat de gemeente erg vrij in het bepalen
In de deze passage zetten de we de juridische en financiële
van de uitvoering of afhandeling van trajecten en heeft de
beleidsruimte van de verschillende wetten op een rij:
minste impact op de begroting. Daardoor is het eenvoudiger om budgetten toe te wijzen aan deze wet. Voor de cliënten pakt de
• Jeugdwet: bij de Jeugdwet is het minste sprake van gemeen-
beleidsruimte niet altijd even prettig uit. Mensen lopen ertegen-
telijke beleidsruimte. Qua uitvoering van de wet heeft een
aan dat er bij de ene gemeente meer of juist minder kan dan bij
gemeente vooral een administratieve functie. De toegang
de andere gemeente.
en programma-uitvoering zijn vaak extern belegd, waardoor er weinig sturingsmogelijkheden zijn voor gemeenten. Dit
Het schuldhulpverleningstraject van Tamara
terwijl de grootste financiële problemen binnen het sociaal domein op dit moment ontstaat binnen deze wet. • Wmo: ten aanzien van de Wmo neemt de beleidsruimte die gemeenten hebben gekregen bij de start van de decentralisaties steeds meer af. Ook de financiële situatie laat een dalende trend zien, de tekorten lopen steeds verder op. De verwachting is dat deze trend in de toekomst verder door zal zetten gezien de demografische ontwikkelingen en de interventies vanuit het Rijk en de rechtelijke macht. • Participatiewet: deze wet kent een tweedeling, enerzijds is de wet zeer bepalend en is de gemeente een relatief uitvoerende
Bij de Belastingdienst bouwt Tamara (45) een enorme
instantie. Dit geldt met name voor het deel inkomen. Ten
schuld op. Ook heeft ze problemen met het betalen
aanzien van het deel werk kent de gemeente echter relatief
van de hypotheek, nutsvoorzieningen en haar private-
veel beleidsruimte, binnen de kaders van de wet. De finan-
leaseauto. Ze zit met haar handen in het haar en is bang
ciële situatie is relatief stabiel te noemen, het blijkt dat de
dat ze haar kapsalon moet opgeven. Een vriendin die
financiële impact met name afhankelijk is van de conjunctu-
in een andere gemeente woont, krijgt voor hetzelfde
rele ontwikkelingen (bijv. door economische crisissen).
probleem passende hulp van een vrijwilliger. Dat wil
• Wet gemeentelijke schuldhulpverlening kent de meeste
Tamara ook. Maar is deze hulp er in de gemeente waar
beleidsruimte. De impact op de financiële kant is momen-
zij woont?
teel slecht in kaart te brengen. Er is weinig bruikbare data voorhanden over volumes en trends; dit is dan ook een van
• Er is sprake van gemeentelijke beleidsruimte. Omdat
de belangrijkste gebreken voor het deel Wgs.
de gemeenten gaan over het ‘wat’ en het ‘hoe’ en daarmee de invulling van het beleid bepalen, maakt
Wat opvalt is dat de onderdelen binnen het sociaal domein
het voor mensen als Tamara uit in welke gemeente ze
waar gemeenten het minste beleidsruimte hebben zorgen voor
woont. Dit knelpunt speelt dus voornamelijk voor de
de grootste financiële problemen.
doelgroep. • Gemeenten zijn sinds 2021 verplicht om meer moeite te doen mensen met schulden te bereiken. Dit ‘outreachend’ werken kan lastig zijn omdat schulden vaak worden opgebouwd bij andere overheden dan de gemeente, zoals bijvoorbeeld de Belastingdienst. Lees in de bijlage het hele verhaal over Tamara en waar gemeenten mee worstelen op het gebied van schuldhulpverlening.
20
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Eigen beleidsruimte in de praktijk
De verschillende hulpverleners van gezin Mulder
Een puur formele en bestuurlijk-juridische beschouwing, aangevuld met een financiële analyse, is onvoldoende als we de sturingsruimte van gemeenten goed in kaart willen brengen. De praktijk van alledag is minstens zo belangrijk om een goed beeld te krijgen. Voor onze analyse van ‘beleidsruimte in de praktijk’ spraken we met een groot aantal gemeenten. Ook hebben we de rijke ervaring met begrotingsprocessen meegenomen en gekeken naar onderzoeken bij gemeenten in het sociale domein. Steeds stond de vraag centraal: ‘Kan de sturingsruimte