1.33a) Verzoek om vaststellen Nota VTH omgevingsdienst Haaglanden (20-0231175)
Tekst van het document
npmppnte Westland
omgevingsdienst
Haaglanden
Bezoekadres Zuid-Hollandplein X 2596 AW Den Haag
20-0231175
Postadres Postbus 14060
-^^^Vesti^TcT
2501GB Den Haag (070) 21899 00 info@odh.nl
1 7 AUS. 2020
Gemeente Westland
www.odh.nl
t.a.v. het college
Postbus 150 2670 AD Naaldwijk
Datum 15 juli 2020
Bijlagen 1
Ons kenmerk
Contactpersoon
Telefoon
ODH-2020-00111061
Annette Swinkels
06 52 88 42 60
Betreft
E-mail Annette.swinkels@odh.nl
Vaststellen Nota VTH Omgevingsdienst Haaglanden
Geacht college, Op 14 april 2016 is de Wet Vergunningverlening, Toezichten Handhaving (VTH) in werking getreden. In de Wet VTH is de vernieuwing van het stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving vastgelegd. Deze wet legt de basis voor de landelijk georganiseerde omgevingsdiensten, waarvan Omgevingsdienst Haaglanden (ODH) onderdeel is. Naast de Wet VTH, is op 1 juli 2017 ook de AMvB VTH in werking getreden. Op grond van deze AMvB dienen alle participanten gezamenlijk voor de ODH een uniform uitvoerings- en handhavingsbeleid op te stellen. Door vaststelling van de bijgevoegde Nota VTH van de Omgevingsdienst Haaglanden, geeft u daar aís college invulling aan. De nota is in samenwerking met alle deelnemende gemeenten in Haaglanden opgesteld en heeft op 24 juni instemming gekregen van het AB van de ODH. Hierna dienen de colleges van de deelnemende gemeenten in de regio Haaglanden zorg te dragen voor vaststelling en bekendmaking van deze nota. Wij verzoeken u als Bevoegd Gezag de Nota VTH in uw gemeente vastte laten stellen en ons daarover te informeren. De Nota VTH is van toepassing op de werkzaamheden die de ODH namens de gemeente uitvoert in het kader van de milieuregelgeving. Op asbesttaken is de nota niet van toepassing, daarvoor is een separaat uitvoeringsbeleidsdocument opgesteld. De Nota VTH geldt voor onbepaalde tijd.
Er is reeds rekening gehouden met de ontwikkelingen omtrent de Omgevingswet die naar verwachting in werking zal treden op
1-1-2022. Met het vaststellen van de nota bereiken we in Haaglanden meer samenhang en transparantie. Het opgestelde uniforme uitvoeringsbeleid is een raamwerk van strategieën en vormt het kader voor het jaarlijkse uitvoeringsprogramma van de negen gemeentelijke participanten. Met vriendelijke groet, het Algemeen Bestuur van de Omgevingsdienst Haaglanden, De secretaris;
De voorzitter,
îr. L.P. KlaasSën
drs. ing. R.C. Paalvast
omgevinysj'ensi
Haaglanden
Nota VTH beleid gemeentelijke taken Omgevingsdienst Haaglanden
Ä*V
V-V w/ '
vt' *T
^t*
Uitvoeringskaders en strategieën voor de taken vergunningverlening, toezicht en handhaving van de Omgevingsdienst Haaglanden Eindversie - 20 mei 2020 ODH-2020-00111108
Ínhoud Hoofdstuk 1 Inleiding........................................................................................................
.................3
1.1 Aanleiding en Doel..................................................................................................
............... 3
1.2 Plaats van de strategie in het programmatisch werken.......................................
............... 4
1.3 Bouwstenen voor VTH-kwaliteit............................................................................
................... 4
1.4 Afbakening...............................................................................................................
............... 5
1.5 Vaststelling Uniform VTH Beleid...........................................................................
............... 5
1.6 ínhoud nota..............................................................................................................
............... 5
Hoofdstuk 2 Strategieën....................................................................................................
............. 6
2.1 Inleiding Strategieën................................................................................................
..............6
2.2 Achtergrond.............................................................................................................
............... 7
2.3 Doelgroepen............................................................................................................
...............7
Hoofdstuk 3 Reguleringsstrategîe....................................................................................
........... 8
3.1 Doel reguíeringsstrategie........................................................ ................................
. ...........8
3.2 Actualisatie omgevīngsvergunnīng Milieu.............................................................
........... 8
3.2.1 Doel actualisatie ert jurisprudentie.....................................................................
........... 8
3.2.2. Uitgangspunten actualisatie..............................................................................
................9
3.3 Uitgangspunten vergunningverlening................. .................................................
..........
3.4 Speelveld vergunningverlening.................................„...........................................
..........„ 10
3.5 Activiteitenbestuit milieubeheer.....................„.....................................................
............ 13
Hoofstuk4 Preventiestrategie............................................... ..........................................
........ .. 16
4.1 Inleiding........................................................................................................ ..........
........... 16
4.2 De tafel van Etf........................................................... ..............................................
........... 16
4.3 Preventieve instrumenten.......................................................................................
........... 18
HoofstukS Toezīchtstrategie....................................... ....................................................
........... 21
5.1 Inleiding....................................................................................................................
........... 21
5.2 Wat is toezicht?.........................................................................................................
........... 22
5.3 Aanleidingen voor toezicht......................................................................................
........... 22
5.4 Vormen van toezicht...............................................................................................
........... 23
5.5 Richtlijnen voor een uniforme aanpak..................................................................
........... 25
5.6 Roulatiesysteem toezichthouders..........................................................................
........... 26
Hoofstuk 6 Sanctiestrategie en gedoogstrategie............................................................
........... 27
6.1 Sanctiestrategie.......................................................................................................
........... 27
6.2 Gedoogstrategie.......................................................................................................
........... 28
Hoofstuk 7 Omgevingswet.................................................................................................
........... 29
Bijlage: overzicht benodigde gegevens en bijlagen bij een melding Activiteítenbesluĩt
.......... 33
9
2
Hoofdstuk 1 Inleiding 1.1 Aanleidingen Doel Op 14 april 2016 is de wet Vergunningverlening, Toezichten Handhaving (hierna te noemen: VTH) in werking getreden. Het doel van de wet VTH is het bevorderen van een veilige en gezonde leefomgeving. In de wet VTH is de vernieuwing van het stelsel van vergunningverlening, toezichten handhaving vastgelegd. Deze wet legt de basis voor de landelijk georganiseerde omgevingsdiensten. In deze diensten worden de VTH-taken van provincies en gemeenten gezamenlijk voorbereid en uitgevoerd en wordt de VTH-expertise gebundeld. De wet regelt dat een basistakenpakket omgevingsrecht door de omgevingsdiensten wordt uitgevoerd. Daarnaast kunnen gemeenten en provincies, die het bevoegd gezag zijn voor deze taken, extra taken mandateren. Doorde bundeling van de uitvoeringvan taken en deskundigheid bij de omgevingsdiensten, wil het Rijk de kwaliteit van de uitvoering verbeteren. Naast de wet VTH is op 1 juli 2017 ook de AMvB VTH in werking getreden. In deze AMvB is het basistakenpakket van de omgevingsdiensten verder uitgewerkt. Een van de opgaven waar de gemeenschappelijke regeling van de Omgevingsdíenst Haaglanden voor staat, is dat alle participanten gezamenlijk voor de Omgevingsdienst Haaglanden uniform uitvoerings- en handhavingsbeleid dienen te ontwikkelen.
Met deze nota VTH Omgevingsdienst Haaglanden geeft het college een nadere invulling aan de uitvoeringskaders en strategieën voor de taken VTH die door de Omgevingsdienst Haaglanden worden uitgevoerd namens de participanten in het werkgebied regio Haaglanden. Deze nota is dus van toepassing op de werkzaamheden die de ODH namens de gemeente uitvoert in het kader van de Wet milieubeheer. Op asbesttaken is deze nota niet van toepassing, daarvoor is een separaat uitvoeringsbeleidsdocument opgesteld. In de toekomst kan indien gewenst deze nota verbreed worden zodat alle gemeentelijk gemandateerde taken een uniform uitvoeringskader hebben. Het uniforme VTH uitvoerings- en handhavingsbeleid voor de Omgevingsdienst Haaglanden wordt met dit document gebundeld, waardoor transparantie en samenhang ontstaat. Het uniforme VTH uitvoeringsbeleid en handhavingsbeleid sluit aan bij het feit dat de Omgevingsdienst Haaglanden een bepalende schakel wil zijn in de uitvoering namens de negen gemeenten en de provincie Zuid-Holland van de omgevingstaken in de regio Haaglanden. Dat is waar de omgevingsdienst als professionele omgevingsdienst voor staat. De Omgevingsdienst Haaglanden doet dit door advisering, toetsing, vergunningverlening, toezicht en handhaving van de gemandateerde taken op het gebied van milieu.
Het VTH beleid sluit aan op het motto “Samen het beste voor een duurzame leefomgeving” en heeft als hoofddoel het bevorderen van naleving van wet- en regelgeving om effect te bereiken ten aanzien van de gestelde doelen door de participanten van de Omgevingsdienst Haaglanden. De voorliggende nota heeft tevens als doel om een robuust en uniform uitvoerings- en handhavingsbeleid voor de Omgevingsdienst Haaglanden te laten ontstaan. Daarbij speelt ook het stimuleren van de integrale samenwerking met andere ketenpartners op grond van de wet VTH een belangrijke rot.
3
1.2 Plaats van de strategie in het programmatisch werken Het beleid voorde uitvoering van vergunningverlening en handhaving is gebaseerd op een cyclisch proces, het zogenoemde programmatisch werken, en is opgesplitst in een beleidsmatig en een uitvoerend deel. Het beleidsmatige deel van het cyclisch proces is belegd bij de gemeenten en provincie Zuid-Holland. Het uitvoerende deel van het cyclisch proces is een verantwoordelijkheid van de Omgevingsdienst Haaglanden en wordt benoemd in de Big Eight (zie figuur 1).
Beleidsevaluatie, probleemanalyse
Strategen 'f* beleidskader
Rapport®^ •n tvaiuati#
Strategisch* cyclus
prioriteiten, doelen en Beleidsformulering
Operationeel , > beleidskader
o.a. strategie vergunningverlening
Figuur 1: het model van het programmatisch werken meteen strategische beleidsmatige cirkel in de bovenste ring en een operationeel, uitvoerend deel in de onderste ring.
1.3 Bouwstenen voor VTH-kwaliteit Het programmatisch werken bevat procedurele criteria die in een vaste volgorde worden toegepast. De belangrijkste onderdelen van de bovenste cirkel van de Big Eight bestaan voor vergunningverlening en toezicht en handhaving uit: 1.3.1 Probleemanalyse De participerende gemeenten stellen voor de Omgevingsdienst Haaglanden, mede op basis van het verslag van de voorgaande periode, een probleemanalyse op voor vergunningverleningen toezicht en handhaving. In de probleemanalyse zijn de doelen van de participerende gemeenten verwerkt. De probleemanalyse wordt minimaal 1 keer per 4 jaar opgesteld in gezamenlijk overleg met de Omgevingsdienst Haaglanden, bestuurlijk vastgesteld en, indien noodzakelijk, tussentijds geactualiseerd. Een probleemanalyse omvat een inventarisatie van problemen, tekortkomingen, risico’s, naleefgedrag en maatschappelijke gevoelens. De analyse verschaft per thema inzicht in specifieke problemen en de mogelijk optredende negatieve effecten, kansen dat dergelijke negatieve effecten daadwerkelijk optreden en geeft een beeld van het naleefgedrag. Product: probleemanalyse (met risicomethodiek) met daarin prioriteiten, doelen en activiteiten voor vergunningverlening en toezicht en handhaving.
1.3.2 Uitvoeringskader De participerende gemeenten handelen voor de Omgevingsdienst Haaglanden op basis van een uitvoeringskader voor toetsing en vergunningverlening gecombineerd met toezicht en handhaving. Het kader vormt in dit model de verbindende schakel tussen beleidsdoelen, strategie en uitvoering. Het 4
uitvoeringskader bevat de verbinding met de gestelde prioriteiten en doelstellingen, een weergave van de concrete activiteiten en een uitwerking in een werkplanning. Product: Uitvoeringskader 1.3.3 Monitoring en evaluatie De participerende gemeenten van de Omgevingsdienst Haaglanden stellen (meetbare) in- en outputindicatoren voor alle doelstellingen, inclusief de systematische wijze van monitoring van die indicatoren, vast. De monitoring omvat niet alleen het aantal producten binnen een periode, onderverdeeld in categorieën, maar ook een kwalitatieve inschatting en beleidsevaluatie van de mate waarin het beleid en de besluiten, aan de hand van indicatoren, een bijdrage hebben geleverd aan de realisatie van de eigen beleidsdoelen (outcome). Product: (jaar)verslagvergunningverlening,toezichten handhaving
1.4 Afbakening Het opgestelde uniforme uitvoeringsbeleid van de Omgevingsdienst Haaglanden vormt een raamwerk van strategieën en vormt daarmee het uitvoeringskader voor het jaarlijkse uitvoeringsprogramma van de negen gemeentelijke participantenopdrachtgevers van de Omgevingsdienst Haaglanden. Deze nota wordt vastgesteld voor de gemandateerde milieutaken die door de Omgevingsdienst Haaglanden worden uìtgevoerd namens de negen participerende gemeenten binnen de Omgevingsdienst Haaglanden. Deze nota is het uniforme uitvoeringsbeleid voor de gemeenten in de regio Haaglanden en geldt niet voor de provincie Zuid-Hotland. De provincie Zuid-Holland kent een eigen nota VTH. Deze nota is het uitvoeringskader voor provinciale taken vooralle omgevingsdiensten binnen Zuid-Holland.
1.5 Vaststelling Uniform VTH Beleid Uit de wet VTH volgt dat op basis van de gemeenschappelijke regeling van de Omgevingsdienst Haaglanden, de participanten gezamenlijk zorg moeten dragen voor het vaststellen van uniform VTH uitvoerings- en handhavingsbeleid. Na vaststelling in het Algemeen Bestuur van de Omgevingsdienst Haaglanden, dienen de colleges van de deelnemende gemeenten in de regio Haaglanden zorg te dragen voor vaststelling en bekendmaking van deze nota. Deze nota geldt voor onbepaalde tijd. Er is reeds rekening gehouden met de ontwikkelingen omtrent de Omgevingswet die naar verwachting in werking zal treden op 1 januari 2022. Deze nota is ook in lijn met het algemene uitgangspunt dat de deelnemers van de Omgevingsdienst de Omgevingswet beleidsneutraal implementeren voor de inwerkingtreding op 1 januari 2022. Deze nota vervangt tevens de regionale gedoogstrategie Haaglanden uit 2011. Indien wijzigingen in wet- en regelgeving optreden, blijft de nota onverminderd van kracht, voor zover de strekking en omvang van de wijzíging(en) van de wettelijke regelingen niet de noodzaak geven om de nota aan te passen.
1.6 ínhoud nota Hoofdstuk 2 beschrijft de inleiding op de strategieën die door de Omgevingsdienst Haaglanden gehanteerd gaan worden en welke doelgroepen dit betreft. In Hoofdstuk 3 is de reguleringsstrategie opgenomen. In hoofdstuk 4 is de preventiestrategie opgenomen. In hoofdstuk 5 is de toezichtstrategie opgenomen en wordt een verdere verdieping gegeven ten aanzien van deze strategie. In hoofdstuk 6 zijn desanctiestrategieen de gedoogstrategie opgenomen en wordt hierop een korte toelichting gegeven.
5
Hoofdstuk 2 Strategieën 2.1 Inleiding Strategieën De Omgevingsdienst Haaglanden hanteert voor de taken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving binnen de Omgevingsdienst Haaglanden de door het college vastgestelde strategieën voor de Omgevingsdienst Haaglanden. In dit hoofdstuk wordt beschreven hoe de Omgevingsdienst Haaglanden namens het college van burgemeester en wethouders uitvoering geeft aan de taken van vergunningverlening, toezicht en handhaving.
De strategieën voor de wettelijke VTH taken worden onderverdeetd in een reguleríngsstrategie voor vergunningverlening en toetsing, en een nalevingsstrategie voor de taken toezicht en handhaving. In de regulerings- en nalevingsstrategie leggen de participerende gemeenten binnen de Omgevingsdienst Haaglanden vast, op welke wijze de Omgevingsdienst Haaglanden de gestelde prioriteiten en doelen voor de omgeving wit vormgeven. Tevens wordt aangegeven met welke instrumenten de doelen worden bereikt en welke activiteiten de Omgevingsdienst Haaglanden daartoe ontplooit. In de regulerings- en nalevingsstrategie wordt geen onderscheid gemaakt in reguleringen handhaving van overheid en nietoverheid. Hierbij geldt dat dit beleid ook geldt voor de eigen overheidsorganisatie. Het geheet van strategieën is in figuur 2 schematisch weergegeven.
Strategieën VTH
Reguleringsstrategie
Nalevingsstrategie
art. 7.2 lid 6 sub d BOR
omgevingsrecht
Preventie- en communicatie-strategie art. 10.3 lid 3 MOR
Toezichtstrategie art. 7.2 lid 4 sub b BOR en 10.3 lid 3 MOR
Sanctiestrategie (LHS) art 7.2 lid 7 sub d
Gedoogstrategie
Figuur2: strategieën voorde wettelijke VTH taken 6
2.2 Achtergrond In april 2016 zijn de grondslagen van het nieuwe stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) wettelijk verankerd in hoofdstuk 5 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Het nieuwe stelsel beoogt een robuust en professioneel werkende uitvoeringsstructuur die: » » »
kwaliteitsverbetering, afstemming en gegevensuitwisseling, afstemming straf- en bestuursrecht, en een landelijk speelveld/level playing field nastreeft; bijdraagt aan de realisatie van beleidsdoelen in de fysieke leefomgeving; leidt tot vermindering van regel- en toezichtdruk en tot een gelijk speelveld voor bedrijven.
De regulerings-en nalevingsstrategie vinden de wettelijke basis in het Besluit omgevingsrecht (Bor, hoofdstuk 7) waarin staat dat elke provincie en gemeente moet beschikken over een beschrijving van het VTH-beleid voor de uitvoering van de taken ondergebracht bij een omgevingsdienst.
2.3 Doelgroepen Binnen de regulerings- en nalevingstrategie kunnen verschillende instrumenten I activiteiten worden onderscheiden die alle zijn gericht op het naleven van wet- en regelgeving. Hierbij is het van belang dat het instrument I de activiteit wordt gekozen die het beste aansluit op de motieven/drijfveren van de doelgroep. Binnen de regulerings- en nalevingsstrategie worden drie doelgroepen onderscheiden: Inrichtingen (bedrijven), maatschappelijke organisaties en overheid. Binnen de doelgroepen kan onderscheid gemaakt worden in: »
spontane en bewuste nalevers: kennen de regels en leven die ook spontaan of bewust na ongeacht wel of geen toezicht en
»
handhaving; onbewuste overtreders: overtreden zonder kennis, bewustheid of
»
per ongeluk de regels; afgedwongen nalevers: leven de regels na, omdat zij afgeschrikt
«
worden door controles en sancties; bewuste overtreders: overtreden willens en wetens de regels en nemen daarbij bewust het risico.
In de volgende hoofdstukken worden achtereenvolgens de diverse strategieën beschreven.
7
Hoofdstuk 3 Reguleringsstrategie Zoals reeds eerder aangegeven in de inleiding is deze nota en dus ook dit hoofdstuk niet van toepassing op sloopmeldingen met asbest.
3.1 Doel reguleringsstrategie Besluiten van de gemeenten vergen een goede en transparante afweging. Zorgvuldige afweging van belangen en passend bij de omgeving zijn hierbij essentiële vereisten. Een gedegen insteek van vergunningverlening verkleint het risico op latere problemen bij toezicht op de naleving en/of handhaving. De reguleringsstrategie is een beslissingsondersteunend model om te komen tot een passend kader bij een besluit. Door de gemeenten dezelfde uitgangspunten te laten vastleggen in het VTH-beleid ontstaat ook meer uniformiteit in de besluitvorming. Het besluitvormingsproces wordt er transparanter door, zowel voor bedrijven, burgers en andere instanties als voor derden. De strategie maakt de afhandeling van zaken reproduceerbaar, dat wil zeggen dat in het dossier het procesverloop en de beslissingen in het belang van de omgeving genomen, terug te vinden zijn. De reguleringsstrategie heeft als doel: » mogelijk maken van (economische) initiatieven met behoud van de fysieke leefomgeving; » maximale inzet op vernieuwing in beleid, zoals veiligheid, gezondheid en duurzaamheid; » uniformeren van het proces van vergunningverlening ter vermindering van regeldruk; » bieden van uitgangspunten voor het werken als één overheid; » verkleinen van het risico op latere omgevingsproblemen.
Door de reguleringsstrategie vast te stellen voor de Omgevingsdienst Haaglanden voldoet de Omgevingsdienst Haaglanden aan de eis uit de Wabo om een strategie voor vergunningverlening toe te passen. De negen participerende gemeenten volgen binnen de Omgevingsdienst Haaglanden de landelijke nog te ontwikkelen reguleringsstrategie. In dit document is aangesloten bij de reeds ontwikkelde concepttekst voor de landelijke reguleringsstrategie.
3.2 Actualisatie omgevingsvergunning Milieu Het bevoegd gezag heeft de taak een bijdrage te leveren aan het terugdringen van de milieudruk met het instrument vergunningen. Het is daarvoor noodzakelijk de actualiteit van de vergunningen te bewaken. Het actualîseringsbeleid bevat het doel, de aanleidingen voor actualisatie en de uitgangspunten. Product: actualiseringsprogramma (jaarlijks) 3.2.1 Doel actualisatie en jurisprudentie Aanleiding om te actualiseren zijn gewijzigde beleidsinzichten en wet- en regelgeving. Daarnaast kunnen incidenten, politiek bestuurlijke ontwikkelingen, planologische ontwikkelingen en de bevindingen van toezichthouders aanleiding geven voor het actualiseren van een vergunning. Voor vergunningen met een eenmalig karakter of een beperkte tijdsduur is actualisatie of revisie niet aan de orde. Hoewel het weinig voorkomt, kunnen ook als gevolg van jurisprudentie bepaalde onderdelen van een vergunning niet meer actueel zijn. De doelen van actualisatie die kunnen worden benoemd zijn: »
vergunningen periodiek aan te passen aan het actuele beleid van het bevoegd gezag, zoals op het
»
vergunningen te laten voldoen aan de actuele wet- en regelgeving met daarin de laatste inzichten
gebied van gezondheid, veiligheid, natuurwaarden en duurzaamheid; over normstelling vooreen optimale bescherming van het milieu en de burger. Het bevoegd gezag past daarom regelmatig een actualisatietoets toe op elke oudere vergunning. Bij de frequentie van toetsing wordt rekening gehouden met de omvang van emissies, aard van de risico’s enzovoort.
8
Voor inrichtingen met een grote (potentiële) impact op de leefomgeving past het bevoegd gezag een kortere termijn van beoordeling op actualiteit toe dan inrichtingen waarbij deze impact kleiner is; »
implementeren van de best beschikbare technieken in de bedrijfsvoering van de bedrijven zodat milieubelasting verder wordt teruggedrongen, hinder wordt voorkomen en een hoger niveau van veiligheid wordt bereikt;
»
doorvoeren van wijzigingen op basis van ervaringen in achterliggende járen metals doelde naleving of het toezicht en de handhaving te verbeteren of te vereenvoudigen.
3.2.2. Uitgangspunten actualisatie Voor actualisatie gelden de volgende uitgangspunten: »
vergunningen worden naar aanleiding van nieuwe wet- en regelgeving getoetst op actualiteit;
*
vergunningen worden minimaal elke tien jaar beoordeeld op Ínhoud en overzichtelijkheid;
»
jaarlijks wordt een actualiseringsprogramma opgestetd met daarin de volgorde en prioritering van de te actualiseren vergunningen. Deze is afhankelijk van de risico’s voor veiligheid en de leefomgeving en de wettelijke termijnen voor implementatie van nieuwe wet-en regelgeving.
3.3 Uitgangspunten vergunningverlening Het bevoegd gezag past na een integrale en omgevíngsgerichte benadering de uitgangspunten voor vergunningverlening toe. Bij vergunningverlening hanteert de Omgevingsdienst Haaglanden namens het bevoegd gezag de volgende vier uitgangspunten. Deze uitgangspunten zijn niet primair leidend, maar aanvullend en voorzover mogelijk. Primair moet worden voldaan aan hetgeen de wet- en regelgeving vereist en hetgeen in de aanvraag is opgenomen. Onderstaande punten kunnen alleen een rol spelen binnen de beslis- en afwegingsruimte die aanwezig is. Omgevingsgericht, afstemming aan de voorkant » » » » »
nieuwe activiteiten worden getoetst op belasting van de omgeving; na de integrale beoordeling en toetsing van de weigeringsgronden volgt de inhoudelijke beoordeting; onacceptabele omgevingsbelasting wordt voorkomen; politiek-bestuurlijke speerpunten krijgen prioriteit; (potentiële) maatschappelijke onrust leidt tot stevige inzet op communicatie op verzoek en in nauwe samenwerking met het bevoegd gezag;
» »
vergunningstelsel staat innovatie en duurzaamheid niet in de weg; kernwoorden zijn Integraliteit, uniformiteit waar mogelíjk, vergelijkbaar in vergelijkbare situaties.
Transparant, voorspelbaar en betrouwbaar »
vergunningverlening is afgestemd op landelijke standaarden en eigen beleid;
«
vergunningen zijn op maat, helder, transparant, openbaar en digitaal beschikbaar, begrijpelijk voor burger en bedrijf en handhaafbaar, er is een geconsolideerd overzicht digitaal beschikbaar.
»
voorschriften zijn gebaseerd op de beste beschikbare technieken (BBT) met primair toepassing van zogenoemde doelvoorschriften;
»
vergunningen worden per bedrijf overzichtelijk vastgelegd, zodat alle verplichtingen van het bedrijf op ieder moment inzichtelijk zijn;
»
het VTH-beleid van het bevoegd gezag is digitaal te raadplegen.
9
Gedifferentieerd in beleidsrijke situaties en/of bij een slecht naleefbeeld » »
ten behoeve van de uniformiteit wordt zoveel als mogetijk aangesloten bij de landelijke vergunningteksten van het LRSO; maatwerk- en/of middelvoorschriften gelden wanneer landelijke voorschriften onvoldoende helder zijn in de toepassing op een specifieke situatie en/of er sprake is van slecht naleefgedrag. Maatwerk- en/of middelvoorschriften geven het bedrijf ten opzichte van doelvoorschriften minder speelruimte voor eigen invulling en meer duidelijkheid, ook voor toezichthouders en handhavers.
Oplevering vergunning » »
vergunningverlening eindigt met een oplevering naar toezicht; waar wettelijk vereist publiceert het bevoegd gezag, na de bezwaar- en beroep termijn, de onherroepelijke vergunning voor een ieder.
3.4 Speelveld vergunningverlening Op het niveau van het beschikken op een vergunningaanvraag kan deze langs twee assen worden gelegd. Deze assen zijn de technisch-inhoudelijke complexiteit en de sociaal-maatschappelijke complexiteit van de situatie, die klein of groot kunnen zijn. De assen worden als volgt beschreven. 3.4.1 Technisch-inhoudelijke complexiteit Elke vergunning bestaat uit een mix van standaard- en specifieke voorschriften. Als de technischinhoudelijke complexiteit van de specifieke situatie (de inrichting of activiteit in kwestie en/of het gebied waar de inrichting is gelegen of de activiteit plaatsvindt) klein is, ligt het accent vooral op standaardvoorschriften en minder op specifieke voorschriften. Omgekeerd ligt het accent vooral op specifieke voorschriften en minder op standaardvoorschriften als de technisch-inhoudelijke complexiteit van de situatie (inrichting, activiteit en/of omgeving) groot is. 3.4.2 Sociaal-maatschappelijke complexiteit De omgeving wordt ingedeeld naar objectieve en subjectieve kwetsbaarheid. De typologie van de omgeving houdt de bepaling in of sprake is van kwetsbare objecten. Dit is belangrijker naarmate de potentiële impact van een bedrijf groter is. Het gaat hier om de objectieve typering van de omgeving bijvoorbeeld in het Omgevingsplan. Daarnaast moet worden geïnventariseerd of sprake is van weerstand in de omgeving.
Het kan zijn dat er veel klachten zijn of dat er een actiegroep actief is. Hier betreft het de subjectieve typering van de omgeving. Belangrijk is dat voor gelijke situaties een gelijke aanpak wordt gekozen, inclusief een proactieve insteek en goede communicatie met uitleg over de toepassing van maatwerk voor de omgeving in de fase van casemanagement en in het vooroverleg, waarmee het verwijt van willekeur (verschillende voorschriften voor vergelijkbare situaties) kan worden voorkomen. Indien de sociaal-maatschappelijke complexiteit van de omgeving gering is, kan het proces van tot stand brengen van een vergunning rechttoe rechtaan zijn. Als de sociaal-maatschappelijke complexiteit van de omgeving daarentegen groot is, ligt het totstandbrengingsproces gecompliceerder. Bijvoorbeeld vanwege de betrokken inrichting of initiatiefnemer en diens voorgeschiedenis of economisch belangen/of aanwezige belangenorganisaties die zich roeren. In dit geval moet er bestuurlijke afwegingsruimte worden ingevuld en is het proces minstens zo belangrijk als de Ínhoud; afstemming, overleg en/of samenwerking zullen noodzaketijk zijn tussen de gemeenten bevoegd gezag (ambtelijk en bestuurlijk) en de omgevingsdienst Haaglanden, de inrichting of initiatiefnemer in kwestie en belanghebbende derden.
10
De beoordeling op sociaal-maatschappelijke complexiteit kan bijvoorbeeld worden bepaald via (niet uitputtend bedoeld): - internet en andere open bronnen (bedrijf/naam aanvrager); » klachtenregistratie; * de accounthouder; - personen met gebied specifieke kennis/branche kennis; - andere afdeling of overheid. 3.4.3 Vier typen vergunningen In combinatie leiden beide assen tot vier typen vergunningen. Zie figuur 3. Technisch-inhoudelijke complexiteit klein Vergunning
Vergunning
eenvoudig
eenvoudig* Sociaal-maatschappelijke complexiteit groot
Sociaal-maatschappelijke complexiteit klein Vergunningspecifiek
Vergunning specifiek*
Technisch-inhoudelijke complexiteit groot Figuur 3: Vier typen vergunningen, afhankelijk van de technisch-inhoudelijke en sociaal-maatschappelijke complexiteit van het project, de inrichting of activiteit en/of het gebied waarin de inrichting is gevestigd of de activiteit plaatsvindt. Toelichting op de vier typen vergunningen: 1 Vergunning eenvoudig: Technisch-inhoudelijk noch sociaal-maatschappelìjk complex: stel een vergunning op die vooral bestaat uit standaardvoorschriften.
2 Vergunning specifiek: Technisch-inhoudelijk complex, sociaal-maatschappelijke complexiteit klein: de vergunning bestaat voor het technisch-inhoudelijk complexe deel uit specifieke voorschriften.
3 Vergunning eenvoudig*: Technisch-inhoudelijk gezien niet complex, sociaal-maatschappelijke complexiteit groot: de vergunning bestaat hoofdzakelijk uit standaardvoorschriften de sociaal-maatschappelijke complexiteit leidt tot extra aandacht voor zorgvuldige communicatie, overleg en/of samenwerking tussen het bevoegd gezag (ambtelijk en bestuurlijk), de uitvoerende dienst, de inrichting of initiatiefnemer in kwestie en belanghebbende derden.
11
4 Vergunning specifiek*-: Zowel technisch-inhoudelijk als sociaal-maatschappelijk complex: de vergunning bestaat voor het technisch-inhoudelijk complexe deel uit specifieke voorschriften; de sociaal-maatschappelijke complexiteit leidt tot extra aandacht voor zorgvuldige communicatie, overleg en/of samenwerking tussen het bevoegd gezag (ambtelijk en bestuurlijk), de uitvoerende dienst, de inrichting of initiatiefnemer in kwestie en belanghebbende derden.
3.4.4 Stappenplan reguleringsstrategie In onderstaand figuur (figuur4) zijn samenvattend en op hoofdlijn de reguliere stappen in het proces van vergunningverlening weergegeven. Voor veel processtappen is er een nadere uitwerking in protocollen en werkinstructies bij de Omgevingsdienst Haaglanden. • Pas integraal casemanagementtoe en bepaal of meerdere besluiten of meldingen vereist zijn voor het project •Toets of een Bibob-toets vereist is •Stel de samenwerkingspartners en het inhoudelijk casemanagement vast
•Bepaal de sociaal maatschappelijke context en de technisch inhoudelijke complexiteit van de vergunning of melding •Bepaal het type vergunning of melding dat aangevraagd wordt (4 typen) •Bepaal het naleefbeeld van de aanvrager
•Bepaal de vereiste gedetailleerdheid van de voorschriften •Bepaal het vereiste soort (maatwerk)voorschríften (doel- en middelvoorschriften)
• Publiceer conform wetgeving en kwaliteitseisen •Leg de doorlopen stappen en genomen besluiten verifieerbaar vast (motiveringsbeginsel, zorgvuldigheidsbeginsel, verbod van willekeur)
Figuur 4: Processtappen vergunningverlening
12
3.5 Activiteitenbesluit milieubeheer Met de komst van het Activiteitenbesluit zíjn steeds minder bedrijven vergunningplichtig. Indeling bedrijven onder het Activiteitenbesluit Het Activiteitenbesluit kent type A, B en C bedrijven. De indeling van een bedrijf is afhankelijk van de milieubelasting van de bedrijfsactiviteiten. » Type A: de bedrijfsactiviteiten hebben weinig negatieve invloed op het milieu. Het doen van een melding is niet nodig maar het bedrijf moet wel voldoen aan de voorschriften van het Activiteitenbesluit. » Type B: de bedrijfsactiviteiten hebben meer negatieve invloed op het milieu. Het bedrijf moet een melding indienen en voldoen aan de voorschriften van het Activiteitenbesluit. « Type C: de bedrijfsactiviteiten hebben de meeste (of nog meer) negatieve invloed op het milieu. Het bedrijf moet een omgevingsvergunning aanvragen. De Omgevingsdienst Haaglanden beoordeelt of ingediende meldingen voldoen aan de indieningsvereisten. Meldingen op grond van artikel 1.10 Activiteitenbesluit milieubeheer worden beoordeeld op de volgende aspecten: « type bedrijf; » inventarisatie activiteiten; » beoordeling of de melding compleet is; » noodzaak tot aanvullende onderzoeken (getuid, lucht, energie, verkeer en vervoer). Zie bijlage 1 voor een overzicht van benodigde gegevens en bijlagen voor bepaalde branches en activiteiten bij een melding Activiteitenbesluit.
Artikel 1.10 1. Degene die een inrichting opricht, meldt dit ten minste vier weken voor de oprichting aan het bevoegd gezag. 2. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing met betrekking tot het veranderen van een inrichting en het veranderen van de werking daarvan. Deze melding is niet vereist, indien eerder een melding overeenkomstig dit artikel is gedaan en door dit veranderen geen afwijking ontstaat van de bij die melding verstrekte gegevens. 3. Bij de melding worden de volgende gegevens verstrekt: a. het adres en het nummer van de Kamer van Koophandel van de inrichting; b. de naam en het adres van degene die de inrichting opricht dan wel verandert of de werking daarvan verandert, en, indien dit iemand anders is, van degene die de inrichting drijft of zal drijven; c. het tijdstip waarop de inrichting of de verandering daarvan in werking zal worden gebracht, dan wel de verandering van de werking daarvan verwezenlijkt zal zijn; d. de aard en omvang van de activiteiten en processen inde inrichting; e. de indeling en uitvoering van de inrichting, waarbij de grenzen van het terrein van de inrichting, de ligging en de indeling van de gebouwen, de functie van de te onderscheiden ruimten en de ligging van de bedrijfsriolering en de plaats van de lozingspunten worden aangegeven; en f.
een situatieschets, met een schaal van ten minste 1:10.000 waarop de ligging van de inrichting ten opzichte van de omgeving is aangegeven en die is voorzien van een noordpijl.
13
3.5.1 Maatwerkvoorschriften Het Activiteiten besluit milieubeheer bevat algemene regels voor milieubelastende activiteiten. Soms is het niet mogelijk om algemene regels op te stellen die in alle gevallen redelijk zijn. Daarom bevat het Activiteitenbesluit de mogelijkheid om in bepaalde gevallen (afhankelijk van de activiteit en het milieuonderwerp) van de algemene regels af te wijken met maatwerkvoorschriften. Maatwerkvoorschriften kunnen op initiatief van het bevoegd gezag, doordeOmgevingsdienst Haaglanden (ambtshalve) worden opgesteld of op verzoek van de inrichtinghouder. In sommige gevallen ontstaan maatwerkvoorschriften ook doordat op basis van het overgangsrecht bij het Activiteitenbesluit vergunningvoorschriften automatisch worden omgezet in maatwerkvoorschriften.
Bij de beslissing tot het vaststellen van een maatwerkvoorschrift worden in ieder geval betrokken: » » » »
»
» »
de bestaande toestand van het milieu, voor zover de inrichting daarvoor gevolgen kan veroorzaken; de gevolgen voor het milieu, die de inrichting kan veroorzaken, mede in hun onderlinge samenhang bezien; de met betrekking tot de inrichting en zijn omgeving redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen die van belang zijn met het oog op de bescherming van het milieu; de mogelijkheden tot bescherming van het milieu, door de nadelige gevolgen voor het milieu, die de inrichtingen kan veroorzaken, te voorkomen, dan wel zoveel mogelijk te beperken, voor zover zij niet kunnen worden voorkomen; de voor onderdelen van het milieu, waarvoor de inrichting gevolgen kan hebben, geldende milieukwaliteitseisen, vastgesteld krachtens of overeenkomstig Wet milieubeheer artikel 5.1 of bij bijlage 2 van de Wet milieubeheer; de redelijkerwijs te verwachten financiële en economische gevolgen van het maatwerkvoorschrift. bestuurlijke en/of maatschappelijke inbreng in de beoogde omgevingskwaliteit.
3.5.2 Vier typen meldingen Meldingen zijn net zoals vergunningen in te delen in vier typen. Technisch-inhoudelijke complexiteit klein Melding eenvoudig
H
Melding eenvoudig* Sociaal-maatschappelijke complexiteit groot
Sociaal-maatschappelijke complexiteit klein Meldingspecifiek
Melding
M
specifjekH.
Technisch-inhoudelijke complexiteit groot Figuur 5: Vier typen meldingen
14
Toelichting op de vier typen meldingen: 1 Melding eenvoudig; Melding beoordelen en in beginsel geen actieve opvolging geven.
2 Melding specifiek: Melding beoordelen en actief opvolgen door het stellen van maatwerkvoorschriften en/of gelijkwaardigheid.
3 Melding eenvoudig*: Melding beoordelen en actief opvolgen met extra aandacht voor het informeren van belanghebbenden (bevoegd gezag ambtelijk/bestuurlijk, belanghebbende derden). Maatwerkvoorschriften zijn niet nodig.
4 Melding specifiek*: Melding beoordelen en actief opvolgen door het stellen van maatwerkvoorschriften en/of gelijkwaardigheid met extra aandacht voor het informeren en betrekken van belanghebbenden (bevoegd gezag ambtelijk/bestuurlijk, belanghebbende derden).
15
Hoofstuk 4 Preventiestrategie 4.1 Inleiding De primaire doelstelling van handhaving is het bevorderen van naleving van wet- en regelgeving. Uitgangspunt daarbij is dat naleving van wet- en regelgeving in een zo vroeg mogelijk stadium wordt bevorderd, waarbij in eerste instantie wordt ingezet op het voorkomen van overtredingen. Preventie bevat bewuste initiatieven die vooruitlopen op of worden gestart als eerste signalen zich vormen over ontwikkelingen (in beleid en/of regelgeving), problemen of risico’s. Signalen die vragen om een (re)actie. Bij preventie en de preventiestrategie zijn de activiteiten vooral gericht op het vergroten van de bewustwording bij burgers en bedrijven dat zij zelf primair verantwoordelijk zijn voor het naleven van wet en regelgeving en op het voorkomen van niet naleven.
4.2 De tafel van Elf Een belangrijk instrument voor de nalevingsstrategie is de Tafel van Elf (hierna te nomen: Til) (Bron: Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid). De Til is een samenhangende opsomming van dimensies die bepalend zijn voorde naleving van regelgeving. De Til ís ontstaan vanuit de praktische behoefte om inzicht te krijgen in de factoren die de gehoorzaamheid van mensen aan regelgeving bepalen en de invloed die rechtshandhaving daarop heeft. De basis wordt gevormd dooreen combinatie van in de literatuur voorkomende sociaalpsychologische, sociologische en criminologische theorieën, aangevuld met algemene inzichten en praktijkervaringen op het terrein van rechtshandhaving. De elf dimensies voor naleving van wetgeving zijn ondergebracht in twee groepen. Dimensies van spontane naleving
Handhavingsdimensies
6. meldingskans 7. controlekans 8. detectiekans 9. selectiviteit 10. sanctiekans 5. 11. sanctie-ernst Tabel 1: De Tafel van Elf (Bron: Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid, 2010) 1. 2. 3. 4.
kennís van de regels kosten en baten mate van acceptatie norm getrouwheid doelgroep niet-overheidscontrole
De Til is grotendeels gebaseerd op beredeneerd gedrag (rationeel). Vanuit de gedragswetenschappen is bekend dat gedrag niet alleen gestuurd wordt door beredeneerde, weloverwogen keuzes, maar ook door automatische, intuïtieve oordelen. Dit geldt ook voor nalevings- of overtredingsgedrag. Bij het in kaart brengen van motieven voor naleving of overtreding is het dus van belang om naast de beredeneerde, weloverwogen motieven ook de onbewuste, automatische, intuïtieve motieven in kaart te brengen. In het zogenaamde duale model voor naleving en overtreding worden deze bewuste en onbewuste motieven voor regelnaleving/overtreding in kaart gebracht.
16
REFLECTIEVE SYSTEEM
Interne norm
Ervaren gedrags
Afschrikk-r
Sociale norm
controle
Sociale dr j
Attitude
Mogelijkheden
Seloning
Kennis
CENTRALE ROUTE
Vaardigheden
Ja
KUNNEN
D
ĵ-
BETROKKENHEID
Nee PERIFERE ROUTE
C -Ţ-
DURVEN
AUTOMATISCH GEDRAG
GEWOONTEGEDRAG
Kenmerken uit de
Routine
)
omgevmg IMPULSIEVE SYSTEEM
Figuur 6: Het duale model voor bewuste en onbewuste naleving en overtreding Het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid ontwikkelde op basis van dit duale model het InterventieKompas, dat de opvolger is van de Til. Het interventiekompas is een digitaal instrument dat naast rationeel gedrag ook een kijk biedt op onbewust gedrag. In een aantal stappen kan hiermee worden geanalyseerd waarom een bepaalde groep zich niet aan de regels houdt. Het InterventieKompas onderzoekt welke gedragsmechanismen een rol spelen bij de regelovertreding. Het gedrag verschilt per (sub) doelgroep.
InterventieKompas gedragsanalyse voor handhaving en toezicht
Project
Doelgroepanalyse
^ Doelgroepverdeling
Koers bepalen
BV ï' 'ì TŢĨTTT’^^MMB H ŭ*i*»eni««(40)
H Bi Cŵuttfei* O) I
ONMOHRIS)
Figuur 7: Het interventiekompas (Bron: https://www.interventiekompas.nl/tt/) Het is belangrijk om de daadwerkelijke reden van mogelijke niet naleving van wet- en regelgeving te achterhalen. Daarmee kan ook een beeld worden weergegeven van de motieven en de passende strategieën.
17
4.3 Preventieve instrumenten De preventiestrategie beschrijft de aanpak en werkwijze van preventieve instrumenten. Preventie heeft als doel bewustwording creëren en het voorkomen van overtredingen. Met andere woorden: preventieinstrumenten zijn gericht op het stimuleren en verbeteren van het spontane naleefgedrag. Afhankelijk van de doelgroep en van toepassing zijnde regelgeving kan het inzetten van preventieve instrumenten meer op zijn plaats zijn dan de inzet van repressieve instrumenten om naleving te bevorderen. Een preventie-aanpak kan ook helpen bij het voorkomen van klachten, overlasten incidenten. Preventieinstrumenten, toezichtinstrumenten en sanctie-instrumenten kunnen zowel afzonderlijk van elkaar, na elkaar als naast elkaar worden ingezet. Op basis van de bevindingen uit het verleden wordt bekeken of de inzet van preventieve instrumenten, toezicht of een combinatie van beiden effectief en efficiënt is. In geval van daadwerketijke overtredingen kan de inzet van preventieve instrumenten nooit tot afwijking van de landelijke handhavingsstrategie leiden. Wel kunnen instrumenten gelijktijdig worden ingezet. Er is een aantal belangrijke preventieve instrumenten die kunnen worden onderscheiden om spontane naleving te bevorderen. Hieronder volgt een niet-limitatîeve opsomming. 1.
Communicatie, kennis- en informatieoverdracht: Dit gaat om communicatie met bedrijven en burgers over wet- en regelgeving en de manier waarop toezicht wordt gehouden, het gaat dan onder andere om: o Bewustwording, begrip en acceptatie van de regels o Bewustwordingen begrip omtrent toezicht en handhaving o
Stimuleren van naleefgedrag door bijvoorbeeld goede naleving en de voordelen die dit oplevert zichtbaar te maken.
2.
3.
4.
5.
Ondersteunend optreden: Hierbij kan onder andere worden gedacht aan vooroverleg, hulp bij invullen van formulieren. Samenwerken: Hierbij kan onder andere worden gedacht aan samenwerking met bedrijven en branchevertegenwoordiging of het uitvoeren van pilots. Mediation: Het gaat hier om zogenaamde mediationvaardigheden. Het gaat vooral om het oplossen of voorkomen van conflicten en daarmee het voorkomen van mogelijk juridische procedures. Adviesbezoeken bij ondernemingen. Ruimte bieden aan ondernemers om gevraagd een bedrijfsscan te komen uitvoeren om zodoende kennis, inzicht te krijgen in regelgeving en zonder direct handhavend op treden zaken op orde te brengen. Bijvoorbeeld door mee te denken over de veiligheidscultuurvan een bedrijf;
6.
Informatie-uitwisseling met andere handhavingsinstanties waarbij de Algemene verordening gegevensbescherming en de Wet politiegegevens in acht worden genomen;
7.
Zelfregulering: Maken van afspraken met branchepartijen over zelfregulering en eigen verantwoordelijkheid;
8.
Beïnvloeden van onbewust gedrag door toepassen van nudges (duwtje in de rug).
18
4.3.1 Afwegingskader De juiste mix van instrumenten moet worden bepaald door te kijken naar de (gedrags)motieven van degene van wie een bepaald naleefgedrag wordt verwacht. Waarom vindt wel of niet spontane naleving plaats? Gaat het om een gebrek aan kennis? Speelt er een kosten-batenafweging, is er acceptatie van de norm? Is er een norm van de omgeving en bestaat er maatschappelijke controle? Het is aannemelijk dat preventieve instrumenten meer domineren bij welwillend gedrag en dat repressieve instrumenten bij calculerend en bewust overtredend gedrag. Dat laat onverlet dat preventieve instrumenten ook bij calculerend gedrag, kunnen helpen om de balans te doen omslaan naar een beter naleefgedrag. De afweging moet zijn of preventieve instrumenten de kans op spontane naleving (structureel) vergroten, omdat ze iets veranderen in de gedragsmotieven. Wat de juiste mixen volgorde is, zal per situatie dan wel domein moeten worden bepaald. In de volgende situaties kan de inzet van preventieve instrumenten effectief zijn: 1. bij gemeente of Omgevingsdienst Haaglanden bekendgemaakte veranderingen bij een bedrijf of 2. 3. 4.
activiteit, zoals een nieuwe eigenaar of manager, veranderingen in beleidsmatige ambities, zoals nieuwe wet- en regelgeving of nieuwe (omgevings)plannen vanuit provincie of gemeenten; ontbreken van een juridische basis of realistische mogelijkheden om tot gedragsverbetering te komen via toezicht en handhaving; terugkerende of structurele situaties waar slecht naleefgedrag is terug te voeren op onvoldoende kennis of binnen grenzen van technische en financiële mogelijkheden.
De juiste mix van instrumenten wordt bepaald doorte kijken naar de drijfveren van degene van wie een bepaald naleefgedrag wordt verwacht. De inzet van preventieve instrumenten moet bij voorkeur aansluiten op natuurlijke momenten in bijvoorbeeld de investeringscyclus of de seizoensgebonden activiteiten. Op het moment dat een (omgevings)vergunning wordt aangevraagd of een melding word ingediend, zijn vaak de strategische beslissingen al genomen. Het is essentieel om zo vroeg mogelijk in de bedrijfscyclus te beoordelen of een preventieve interventie kan bijdragen aan het voorkomen van overtredingen, maar, ook in de vergunningsfase en bij toezichtsmomenten zijn er mogelijkheden om kennis en inzichten over te dragen. 4.3.2 Communicatie Van de eerder opgesomde preventieve instrumenten is communicatie een zeer belangrijk hulpmiddel om naleving van wet- en regelgeving te bevorderen. Daarom is er in 2019 door de Omgevingsdienst Haaglanden
een communicatieprotocol ontwikkeld. Van een goede voorlichting aan en dialoog met burgers, bedrijven en instellingen over de geldende wet- en regelgeving en het handhavingsbeleid gaat een preventieve werking uit. Door de bekendheid met wet- en regelgeving te vergroten, vermindert het aantal onbewuste overtredingen. Het gaat met name om de bewustwording van de eigen verantwoordelijkheid van bedrijven en burgers. Transparantie en duidelijkheid over de invulling en uitvoering van de nalevingstaken leiden uiteindelijk tot een verbetering van de effecten van de geleverde inspanningen, dus een beter naleefgedrag. Zolang gezamenlijk actief met de burgers en bedrijven wordt gecommuniceerd over de visie en het uit te voeren beleid, zat dit duidelijkheid scheppen bij deze doelgroepen en zal dit voorkomen dat overtreders zeggen: “Ik wist het niet.” Met een goede communicatie wordt tevens bereikt dat er een situatie ontstaat waarin voor een ieder duidelijk is wat de achterliggende doelen van de naleving van wet- en regelgeving zijn. Als over deze doelen actief wordt gecommuniceerd draagt dit bij aan het begrip van bedrijven en burgers. Er 19
wordt als zodanig draagvlak gecreëerd voor het belang van de naleving van wet- en regelgeving. Communicatie versterkt naast de daadwerketijke nalevingsinstrumenten bovendien de uitwerking van toezicht-en controleacties. Als de uitwerking zichtbaar wordt gemaakt, heefteen uitgevoerde controle niet alleen een positieve invloed op het naieefgedrag van de gecontroleerde, maar ook op die van de nietgecontroleerden. Gebeurt dit niet dan gaat de effectversterkende werking snel verloren. Jaarlijks zal in de uitvoeringsprogramma’s voor toezicht en handhaving worden aangegeven op welke wijze en op welke onderdelen actief wordt gecommuniceerd en bijvoorbeeld ook in welke gevallen niet. Mogelijkheden en middelen voor communicatie1 * » » » » »
persbericht gesprekken sociale media SMS duwtje in de rug (Nudging) successen en resultaten uitdragen
» » « » « »
bijeenkomsten website informatiebladen big data (kranten)artikelen belonen
Aandachtspunten » » » »
communicatiestijl houding toezichthouder mix van middelen consistentie
Tabel 2: communicatiemogelijkheden
1 Deze lijst is niet limitatief
20
Hoofstuk 5 Toezichtstrategie 5.1 Inleiding Op basis van de eisen in het Besluit omgevingsrecht en de landelijke kwaliteitscriteria 2.2 dienen gemeenten te beschikken overeen toezichtstrategie. Hierin moet zijn aangegeven welke vormen van toezicht worden onderscheiden en wat de basiswerkwijze daarbij is. De vormen van toezicht dienen vervolgens in protocollen nader te worden uitgewerkt. Toezichten handhaving staan regelmatig hoog op de politieke en maatschappelijke agenda. Naleving van regelgeving is in deze maatschappij bepaald geen vanzelfsprekendheid. Gelet op de risico’s in de fysieke omgeving, en die in het verleden tot incidenten en rampen hebben geleid, is naleving van cruciaal belang. Het doel van toezicht is dat het naleven van de gestelde regels leidt tot een kleinere kans op het ontstaan van incidenten. Het planmatig en programmatisch toezicht op basis van verleende vergunningen, meldingen en ontheffingen, in het kader van projecten, naar aanleiding van klachten, meldingen van ongewone voorvallen en calamiteiten is een complexe aangelegenheid waarbij veel verschillende actoren zijn betrokken. Het toezicht vindt bovendien plaats onder omstandigheden die voortdurend veranderen. De participanten van de Omgevingsdienst Haaglanden hebben behoefte aan een systematische, structurele en programmatische aanpak. Een toezichtstrategie zorgt voor een dergetijke aanpak.
Toezicht moet zich toespitsen op de meest risicovolle situaties: waar is de kans het grootst dat het naleefgedrag onvoldoende is en dat dit leidt (of kan leiden) tot schade aan de leefomgeving, de volksgezondheid, de veiligheid, de natuur en het landschap. De toezichtstrategie loopt vanaf het moment van voorbereiden tot en met het constateren van de
overtreding en het bepalen van de ernst van de overtreding. Zodra een overtreding is geconstateerd wordt overgegaan tot een andere strategie, namelijk de landelijke handhavingsstrategie. In uitzonderlijke gevallen kan worden besloten de landelijke gedoogstrategie te volgen.
21
5.2 Wat is toezicht? Onder toezicht wordt in deze strategie verstaan: Toezicht is de toepassing van verschillende (controle)middelen en -vormen om daarmee de mate van de naleving van de regelgeving vast te stellen en te bevorderen. Toezicht heeft daarbij verschillende functies: Voor gemeenten en Omgevingsdienst Haaglanden: * bieden van inzicht in het naleefgedrag, motieven daarvoor en effecten bij specifieke bedrijven/personen, locaties of activiteiten; * bepalen of en zo ja hoe moet worden opgetreden; * bieden van inzicht in hoeverre aan bepaalde beleidsdoelen wordt voldaan. Voor de onder toezicht staande: * inzicht bieden aan bijvoorbeeld de ondernemer in de punten waarop het naleefgedrag onvoldoende is, wat daarvan de consequenties zijn (voor de omgeving, voor hemzelf); * specifieke preventieve werking richting bedrijf of burger na constatering (en sanctionering) van overtredingen op basis van een inspectie (ervaren kans op detectie); * algemene preventieve werking door de kans op inspectie en daardoor detectie van overtredingen (waarschijnlijke kans op detectie). Voor de omgeving: * bijdragen aan het vertrouwen dat de veiligheid, gezondheid en leefbaarheid voldoende gewaarborgd is.
5.3 Aanleidingen voor toezicht Aanleiding voor toezicht
Naleving omgevings-
Klacht geluidoverlast
Illegaal grondverzet
Energiebesparings-
vergunning
Melding geurhinder
Vrije veld controles
maatregelen
Naleving
Handhavingsverzoek
Gevelcontroles
Inventariseren Zeer
maatwerkvoorschrif
Ongewoon voorval
Informatie
zorgwekkende
Melding bodem
gestuurde
stoffen
Naleven algemene
verontreiniging
handhaving
Actuele thema's
Reguliere controle
Klachten/meldingen
Opsporen illegaliteit
handhavingsverzoeken
Projecten
Figuur 8: Aanleidingen voor toezicht
De bovenstaande genoemde activiteiten zijn voorbeelden, de lijst is niet limitatief.
22
Afhankelijk van de aard en het (potentiële) risico van de betreffende activiteit en van de bestuurlijke wensen is een afweging gemaakt hoe de capaciteit wordt ingezet. Deze afweging is opgetekend in de regionale probleemanalyse en prioriteiten die eens in de vier jaar wordt vastgesteld. De gemaakte keuzes worden uitgewerkt in een jaarlijks (gemeentelijk) uitvoeringsprogramma. Gelet op de capaciteit van de Omgevingsdienst Haaglanden, alsmede ter voorkoming en beperking van lasten voor burgers en bedrijven, is het noodzakelijk om informatie gestuurd toezicht te houden. Dit wil zeggen dat de controlefrequentie afgestemd wordt op het potentiële risico van de betreffende activiteit of de aard van de inrichting. Door het uitoefenen van aangekondigde en niet-aangekondigde controles, worden potentiële overtreders geprikkeld tot naleving. Proces toezicht en handhaving De toezichtstrategie geeft aan welke vormen van toezicht worden onderscheiden en wat daarbij de basiswerkwijze is. Het toezicht- en handhavingsproces is te verdelen in de volgende drie stappen:
Waarnemen
Oordelen
Interveniëren
Figuur 9: Het toezicht- en handhavingsproces 1.
2. 3.
Waarnemen: het verzamelen van informatie door onder andere het uitoefenen van toezicht. Soorten waarnemingen zijn het toetsen van de fysieke wereld, het analyseren van de gedocumenteerde wereld en bulktoetsingvan registraties; Oordelen: het toetsen van waarnemingen aan de norm, vastgelegd in wet- en regelgeving; Interveniëren: passend optreden bij iedere overtreding op basis van de sanctiestrategie (zie hoofdstuk 6).
5.4 Vormen van toezicht Er zijn twee hoofdvormen van toezicht te onderscheiden, namelijk preventief en repressief toezicht. Preventief toezicht is het toezicht dat erop is gericht niet-naleving zo veel mogelijk te voorkomen en nietnaleving zo snel mogelijk te ontdekken. Preventief toezicht omvat de activiteiten van de toezichthouder die erop zijn gericht op een vroegtijdig moment (vooraf) actie te ondernemen teneinde latere problemen in de naleving of de kwaliteit te voorkomen often minste te reduceren. Er wordt van repressief toezicht gesproken als het toezichtbezoek plaatsvindt, omdat is vastgesteld dat de regels niet worden nageleefd. Repressief toezicht is gericht op het doen beëindigen van overtredingen. De meest voorkomende vormen van toezicht zijn: » inventariserend toezicht; » periodiek toezicht; »
integraal toezicht;
» »
signaaltoezicht; thematoezicht;
»
toezicht bij oplevering;
»
incidenteel (ad hoe) toezicht;
» » »
administratief toezicht; vrije veld toezicht; ketentoezicht.
Inventariserend toezicht Dit zijn controles (incidenteel of gepland) waarbij een bedrijf wordt geïnventariseerd. Het doel van deze inventarisaties is om aan de hand van een bezoek aan de locatie te bepalen of de activiteiten vallen binnen de kaders van het Besluit omgevingsrecht (Bor) en vervolgens of al dan niet sprake is van
23
vergunningplichtige activiteiten dan we! of er sprake is van een meldplicht op grond van het Activiteiten bestuit milieubeheer. Periodiek toezicht Dit zijn controles die op basis van een toezichts- of handhavingsuitvoeringsprogramma plaatsvinden. De aantallen controles per branche of milieucategorie worden vastgesteld op basis van de probleemanalyse en de daaraan gekoppelde prioriteitenstelling. In de regel worden alle aspecten getoetst. Ook worden deelcontroles of administratieve controles (aan de hand van te overleggen milieu rapportages) gepland. Controles vinden zowel aangekondigd als onaangekondigd plaats. Integraal toezicht Bij de uitvoering van toezicht is het van belang om met een zo klein mogelijke inspanning een maximaal resultaat te bereiken. Het ideaalbeeld is om per locatie het toezicht op alle taakvelden te laten uitvoeren dooréén toezichthouder. Per bezoek kunnen door deze toezichthouder meerdere aspecten tegelijk worden uitgevoerd. Elkaar tegensprekende voorschriften komen dan eerder in beeld. Hierdoor blijft ook het aantal bezoeken beperkt, en heeft de eigenaar/gebruiker te maken met slechts één toezichthouder. In de praktijk blijkt het echter onmogelijk alle
Figuur 10: Modellen voor het uitvoeren van integrale controles
taakvelden onder te brengen bij één toezichthouder. Er wordt wel gestreefd naar meer integraal toezicht door controles uit te voeren met andere toezichthouders, bijvoorbeeld controles samen met hoogheemraadschap of bouw- en woningtoezicht.
Signaaltoezicht Bij signaaltoezicht controleren toezichthouders in bepaalde mate vooreen andere instantie, bijvoorbeeld hoogheemraadschap en ketenpartners zoals de inspectie SZW. Signaaltoezicht voor elkaar is zeer gebruikelijk. Thematoezicht Deze vorm van controle kent meerdere varianten. Te denken valt aan: * aspecten controleren, niet alles maar een aantal onderdelen in het bijzonder, bijvoorbeeld voorschriften assimilatieverlichting of functioneren vetafscheiders; * branche- of activiteitgericht controleren; * metingen, bijvoorbeeld: emîssiemetingen, geluidmetingen, monsternemingen; * transportcontrole; * controleren op energiebesparingsmaatregelen. Toezicht bij oplevering Wanneer een omgevingsvergunningvoorde activiteit milieu is verleend, wordt het dossier overgedragen aan de toezichthouder. De betreffende toezichthouder controleert of de inrichting is opgericht of veranderd volgens de vergunning. Incidenteel toezicht Ad hoe toezicht zijn de zaken die niet in te plannen zijn, maar waar meestal als gevolg van bijzondere omstandigheden toch de nodige aandacht aan geschonken moet worden. Dit bijvoorbeeld als gevolg van calamiteiten, meldingen van ongewone voorvallen, klachten, verzoeken van opdrachtgevers, wijzigingen in de vergunning of wijzigingen in de meldingsplichtige activiteiten.
24
Administratief toezicht Bij administratief toezicht wordt gebruik gemaakt van onder andere landelijke databases (bijvoorbeeld SCIOS, LMA, UO, Kiwa, BAG, LAVS, Inspectieview, enz.), internet, de administraties van bedrijven en van beschikbare informatie bij gemeenten/provincie (bijvoorbeeld luchtfoto’s). Dit wordt gebruikt als middel om het naieefgedrag van de bedrijven ten aanzien van de wet- en regelgeving te toetsen. Onderzoek aan de hand van administraties van bedrijven heeft over het algemeen betrekking op: »