B07-20210927-28-vka-rekenkamer-ddw-rapport-rekenkamer-samenwerkingsverbanden-overkoepelende-rapportage-westervoort .pdf-1.pdf

Positie en sturing in samenwerkingsverbanden door de gemeenteraad van Westervoort Een quickscan voor de Rekenkamer Doesburg, Duiven & Westervoort D.J. (Daan) Jacobs MSc B.L.K. (Bas) Verkooijen MSc P.W. (Pim) Steenbergen MSc

Rekenkamer Doesburg, Duiven & Westervoort De heer René Janssen Voorzitter Rekenkamer T. 06-10038807 janssetr@xs4all.nl Postbus 6 - 6920 AA Duiven Datum: 25 mei 2021

Inhoudsopgave Inleiding

3

Samenwerkingsverbanden 1.1 / Samenwerkingsverbanden 1.2 / Toelichting samenwerkingsverbanden 1.3 / Criteria om tot samenwerking over te gaan 1.4 / Financiële omvang van de samenwerkingsverbanden 1.5 / Risico’s

5 5 7 8 10 10

Sturing en controle 2.1 / Inrichting informatievoorziening 2.2 / Risicomanagement 2.3 / Zienswijzen, moties en amendementen als sturingsinstrumenten 2.4 / Aanvullende sturingsinstrumenten 2.5 / Kansen voor de toekomst

13 13 14 15 17 18

Conclusies en aanbevelingen

19

Bijlage 1: Bronnen

22

Bijlage 2: Overzicht verbonden partijen gemeente Westervoort

23

2

Inleiding

Aanleiding Bestuurlijke samenwerking tussen gemeenten in bijvoorbeeld gemeenschappelijke regelingen is niet meer weg te denken uit het lokale bestuur. Het samenwerken met deze verbonden partijen levert gemeenten verschillende voordelen op, zoals de spreiding van (financiële) risico’s, schaalvoordelen en het combineren van kennis en kunde. Tegelijkertijd wordt in de samenwerking veel tijd, energie en geld geïnvesteerd. Deelname aan samenwerkingsverbanden kent echter ook een aantal risico’s, met name waar het gaat om sturing. Doordat de uitvoering op afstand wordt geplaatst (in publiek- of privaatrechtelijke vorm), is de directe invloed van de gemeenteraad minder groot. Veel gemeenteraden geven aan weinig grip te hebben op de verbonden partijen.1 Tegelijkertijd blijft de gemeente verantwoordelijk voor de uitbestede taken. Dit brengt uitdagingen mee op het gebied van sturing op samenwerkingsverbanden. De Rekenkamer Doesburg, Duiven en Westervoort heeft daarom besloten een onderzoek uit te voeren naar de gemeentelijke positie en sturing in samenwerkingsverbanden in de drie gemeenten. Necker van Naem heeft dit onderzoek uitgevoerd voor de rekenkamer. In deze quickscan leest u de onderzoeksresultaten voor de gemeente Westervoort.

Doelstelling, hoofd- en deelvragen De doelstelling van dit onderzoek is drieledig: / / /

De gemeenteraad van Westervoort inzicht bieden in de verschillende samenwerkingsverbanden waarin de gemeente participeert; De gemeenteraad inzicht bieden in de mogelijkheden om sturing en controle te kunnen uitoefenen op een dusdanige wijze dat het bijdraagt aan zijn kaderstellende en controlerende taak; Het in kaart brengen van succes- en verbeterpunten om zo lessen voor de toekomst te trekken.

Op basis van de doelstelling is de hoofdvraag als volgt geformuleerd:

Heeft de gemeenteraad van Westervoort zicht en grip op de verschillende samenwerkingsverbanden waarin de gemeente participeert?

De hoofdvraag is vervolgens uitgewerkt in zeven deelvragen, in de clusters ‘samenwerkingsverbanden’ en ‘sturing en controle’:

1 Adviesrapport ‘Wisselwerking’ van de Raad voor het openbaar bestuur (Rob), 2015,

https://www.raadopenbaarbestuur.nl/documenten/publicaties/2015/12/16/wisselwerking.

3

Samenwerkingsverbanden 1. 2. 3. 4.

Aan welke samenwerkingsverbanden neem de gemeente deel? Op grond van welke criteria wordt besloten om tot samenwerking over te gaan? Wat is het financiële beslag op de begroting van de gemeente en wat zijn de belangrijkste financiële risico’s? Welke juridische vormen nemen de samenwerkingsverbanden aan, welke bestuurlijke belangen zijn hiermee gemoeid en wat zijn de belangrijkste bestuurlijke risico’s?

Sturing en controle 5. 6. 7.

Welke sturing en controle heeft de gemeenteraad en/of het college op de samenwerkingsverbanden? Hoe verloopt de verantwoording naar de gemeenteraad? Welke knelpunten, wensen en kansen zijn er ten aanzien van sturing van en het toezicht houden op samenwerkingsverbanden?

Onderzoeksuitvoering Op 27 oktober 2020 vond het startgesprek plaats met contactpersonen van de ambtelijke organisaties van de gemeenten Doesburg, Duiven en Westervoort. De laatste twee gemeenten zijn verenigd in en werden vertegenwoordigd door een vertegenwoordiger van de ambtelijke organisatie 1Stroom. De onderzoekers voerden hun werkzaamheden uit in de periode november 2020 tot maart 2021. Aan de hand van een informatieverzoek zijn relevante documenten bij de ambtelijke organisaties opgevraagd. Vervolgens zijn deze documenten geanalyseerd. De bevindingen van deze documentanalyse hebben de onderzoekers in groepsgesprekken met raadsleden van de drie gemeenten getoetst en aangevuld. In de gemeente Westervoort vond dit gesprek plaats op 4 maart 2021. Tot slot zijn de onderzoeksresultaten vertaald naar drie quickscans en factsheets, voor iedere gemeente één. De quickscans en factsheets zijn op 15 april 2021 aangeboden aan de rekenkamer. Ten aanzien van het onderzoeksproces valt op dat een deel van de gevraagde documenten in eerste instantie niet beschikbaar was, of bij veel verschillende afdelingen moest worden opgevraagd. Dit roept de vraag op in hoeverre de ambtelijke organisatie zelf zicht en grip heeft op samenwerkingsverbanden.

Hoewel deze vraag geen onderdeel was van het onderzoek en als zodanig in dit rapport niet wordt beantwoord, leek het ons verstandig om deze observatie toch met de rekenkamer te delen.

Leeswijzer Dit rapport beslaat vier hoofdstukken. Na deze inleiding beschrijven we in de volgende hoofdstukken de uitkomsten per cluster: ‘samenwerkingsverbanden’ en ‘sturing en controle’. In het laatste hoofdstuk formuleren we een aantal conclusies en aanbevelingen. Tot slot heeft het rapport twee bijlagen, met daarin een overzicht van de gebruikte bronnen en een overzicht van de verschillende samenwerkingsverbanden.

4

1

Samenwerkingsverbanden

Dit hoofdstuk biedt een overzicht van de samenwerkingsverbanden waaraan de gemeente Westervoort deelneemt. Vervolgens wordt er een toelichting gegeven op een aantal algemene aspecten van deze samenwerkingsverbanden, zoals de doelstelling van de samenwerkingsverbanden, de wijze waarop het bestuur in deze samenwerkingsverbanden is vertegenwoordigd en de aanwezigheid van eventuele bepalingen over de beëindiging van deelname. Aanvullend wordt toegelicht welke criteria de gemeente gebruikt bij het besluit om tot samenwerking over te gaan. Ten slotte wordt er een toelichting gegeven over de financiële omvang van de samenwerkingsverbanden en eventuele financiële en bestuurlijke risico’s. Daarmee beantwoordt dit hoofdstuk deelvragen 1 tot en met 4.

1.1 /

Samenwerkingsverbanden

Aan de hand van de paragraaf ‘Verbonden Partijen’ uit de programmabegrotingen 2021-2024 van de gemeenten Doesburg, Duiven en Westervoort hebben we geïnventariseerd in welke samenwerkingsverbanden de drie gemeenten participeren.2 Vervolgens is dit getoetst door middel van een invulformat dat is uitgezet in de ambtelijke organisaties. De ambtelijke contactpersonen hebben de lijst van samenwerkingsverbanden aangevuld en daarnaast per samenwerkingsverband beschreven: / / / / / / /

Welke juridische vorm het samenwerkingsverband heeft; Welke doelen het samenwerkingsverband nastreeft; Wat de jaarlijkse financiële bijdrage vanuit de gemeente is; Wat het financiële belang in het samenwerkingsverband is; Welke financiële en bestuurlijke risico’s er kleven aan deelname aan het samenwerkingsverband; Of de gemeente vertegenwoordigd is in het algemeen/dagelijks bestuur van een samenwerkingsverband; Welke bepalingen er zijn opgenomen over beëindiging van deelname aan een samenwerkingsverband.

Daarbij richt het onderzoek zich in het bijzonder op ‘verbonden partijen’: Een verbonden partij is, conform de definitie uit het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV), “een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de provincie onderscheidenlijk gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft”. Dit betekent dat in dit onderzoeken alleen die samenwerkingsverbanden zijn meegenomen met een bestuurlijk en een financieel belang. Bovengemeentelijke bestuurlijke overleggen bijvoorbeeld zijn niet meegenomen in deze quickscan. De keuze voor deze bijzondere focus komt voort uit het idee dat raadsleden ten aanzien van dit type samenwerkingsverband een bijzondere verantwoordelijkheid hebben; toezien op een doelmatige besteding van publiek geld. In tabel 1 is een overzicht gegeven van de verschillende samenwerkingsverbanden waaraan de gemeente Westervoort deelneemt, in tabel 2 staat een overzicht van alle samenwerkingsverbanden waaraan Doesburg, Duiven en Westervoort

2 https://doesburg.raadsinformatie.nl/document/9260950/1/Programmabegroting_2021-2024_gemeente_Doesburg,

https://online.ibabs.eu/ibabsapi/publicdownload.aspx?site=Duiven&id=fca3b055-69fd-44e2-88c8-e157de1c41e3 en https://api1.ibabs.eu/publicdownload.aspx?site=westervoort&id=100061830. 5

deelnemen. Duidelijk is dat de samenwerkingsverbanden tussen deze gemeenten grotendeels overlappen. De gemeente Duiven neemt aan slechts één verbonden partij meer deel dan de gemeente Westervoort. Het betreft in dit geval de ‘Gemeenschappelijke Regeling Huisvesting Voortgezet Onderwijs in De Liemers’. De onderzoekers zien geen (functionele) overlap tussen de samenwerkingsverbanden waaraan de gemeente Westervoort deelneemt; ieder samenwerkingsverband heeft in principe betrekking op een ander beleidsterrein of uitvoeringsvraagstuk. Tabel 1: Overzicht van samenwerkingsverbanden Westervoort Type samenwerking

Samenwerkingspartijen

Aantal

1.

Gemeenschappelijke regeling

Gemeenschappelijk Orgaan Arnhem Nijmegen City Region, Veiligheids- en Gezondheidsregio Gelderland-Midden, Streekarchivariaat de Liemers en Doesburg, Presikhaaf Bedrijven (in liquidatie), Euregio Rijn Waal, Omgevingsdienst Regio Arnhem, Bedrijfsvoeringorganisatie Doelgroepenvervoer Regio Arnhem Nijmegen, Modulaire Gemeenschappelijke Regeling Sociaal Domein Regio Centraal Gelderland (incl. voormalige bijdrage SW Presikhaaf Bedrijven), Gemeenschappelijke regeling 1Stroom en Samenwerking De Liemers

10

2.

Coöperaties/ Vennootschappen

NV Bank Nederlandse Gemeenten, Vitens N.V. en Alliander N.V. (voorheen Nuon)

3

Totaal

13

Tabel 2: Overzicht van samenwerkingsverbanden - totaal

Coöperaties/ Vennootschappen

Gemeenschappelijke regeling

Juridische vorm

Naam

Doesburg

Duiven

Westervoort

Gemeenschappelijk Orgaan Arnhem Nijmegen City Region

X

X

X

Veiligheids- en Gezondheidsregio Gelderland-Midden

X

X

X

Streekarchivariaat de Liemers en Doesburg

X

X

X

Presikhaaf Bedrijven (in liquidatie)

X

X

X

Euregio Rijn Waal

X

X

X

Omgevingsdienst Regio Arnhem

X

X

X

Bedrijfsvoeringorganisatie Doelgroepenvervoer Regio Arnhem Nijmegen

X

X

X

Modulaire Gemeenschappelijke Regeling Sociaal Domein Regio Centraal Gelderland (incl. voormalige bijdrage SW Presikhaaf Bedrijven)

X

X

X

Gemeenschappelijke regeling 1Stroom

X

X

Samenwerking De Liemers

X

X

Gemeenschappelijke Regeling Huisvesting Voortgezet Onderwijs in de Liemers

X

NV Bank Nederlandse Gemeenten

X

X

X

Vitens N.V.

X

X

X

Alliander N.V. (voorheen Nuon)

X

X

X

Circulus-Berkel Recycleplein Apeldoorn

X

6

Het aantal samenwerkingsverbanden waaraan de gemeente Westervoort deelneemt is niet uitzonderlijk in vergelijking met gemeenten van eenzelfde omvang. Het aantal samenwerkingsverbanden van (relatief vergelijkbare) gemeenten in de provincie Gelderland laat dan ook hetzelfde beeld zien: Tabel 3: Overzicht aantal samenwerkingsverbanden per gemeente Gemeente (aantal inwoners)3

Aantal samenwerkingsverbanden

Gemeente (aantal inwoners)

Aantal samenwerkingsverbanden

Berg en Dal (34.992)

164

Duiven (25.126)

14

Beuningen (25.890)

105

Heumen (16.454)

136

Doesburg (11.077)

12

Lingewaard (46.601)

127

Druten (18.926)

188

Westervoort (14.971)

13

1.2 /

Toelichting samenwerkingsverbanden

In deze paragraaf lichten we de samenwerkingsverbanden van de gemeenten Doesburg, Duiven en Westervoort nader toe. Aangezien de gemeenten grotendeels deelnemen aan dezelfde samenwerkingsverbanden volgt eerst een algemene paragraaf waar nader ingegaan wordt op een aantal aspecten van deze samenwerkingsverbanden. Dit betreffen: / / /

Doelstelling van de verbonden partijen; Bestuurlijke vertegenwoordiging; Bepaling over beëindigen deelname.

Vervolgens lichten we voor de gemeente Westervoort de omvang van de financiële bijdrage toe. In bijlage 2 hebben we een tabel opgenomen waarin bovenstaande aspecten in detail beschreven zijn. Doelstelling samenwerkingsverbanden De doelstellingen van de samenwerkingsverbanden zijn zeer uiteenlopend, maar kunnen worden onderverdeeld in twee overkoepelende doelen. Enerzijds zijn er samenwerkingsverbanden die fungeren als samenwerkingsorgaan op het gebied van belangenbehartiging, kennisuitwisseling of als netwerkpartner. Voorbeelden hiervan zijn Arnhem Nijmegen City Region en Euregio Rijn-Waal. Anderzijds zijn er samenwerkingsverbanden die specifiek uitvoering geven aan gemeentelijke taken; voorbeelden hiervan zijn de Omgevingsdienst en de Veiligheidsregio. De beleidsvelden waarop gemeenten samenwerken zijn breed, maar concentreren zich grotendeels op: / / /

Regionale (bestuurlijke) samenwerking; Uitvoering van taken binnen het sociaal domein en onderwijs; Uitvoering van taken op het gebied van veiligheid en leefbaarheid.

De deelnemingen richten zich op de primaire nutsvoorzieningen voor de inwoners en de financiële dienstverlening voor de gemeente zelf. Bestuurlijke vertegenwoordiging

3 https://www.cbs.nl/nl-nl/visualisaties/dashboard-bevolking/regionaal/inwoners. 4 https://bergendal.begroting-2019.nl/p5629/verbonden-partijen. 5 https://beuningen.jaarverslag-2019.nl/p1973/overzicht-verbonden-partijen. 6 https://www.heumen.nl/regionale-samenwerking. 7 https://lingewaard.begroting-2019.nl/p8279/gemeenschappelijke-regeling-omgevingsdienst-regio-arnhem. 8 Jaarstukken 2019 gemeente Druten.

7

Voor de meerderheid van de Gemeenschappelijke Regelingen geldt dat een portefeuillehouder van de gemeente lid is van het Algemeen Bestuur (AB) en zodoende het bestuur van de afzonderlijke gemeenten vertegenwoordigd is. Voor ‘1Stroom’ en de ‘Samenwerking De Liemers’ geldt dat er aanvullend een vertegenwoordiger lid is van het Dagelijks Bestuur (DB). Voor de deelnemingen geldt dat de gemeenten bestuurlijk vertegenwoordigd zijn naar rato van hun aandeel. Bepaling over beëindigen van deelname Bij een deel van de samenwerkingsverbanden is er een bepaling opgenomen om deelname aan de regeling te beëindigen. Voor een ander deel van de samenwerkingsverbanden is niet bekend of een dergelijke bepaling bestaat. Voor een klein aantal samenwerkingsverbanden wordt nader toegelicht welke bepalingen zijn opgenomen voor de beëindiging van deelname aan de regeling. Varianten die hierbij voorkomen zijn: / / /

Uittreding is pas mogelijk na een deelnametermijn van 4-5 jaar; Het opstellen van een uittredingsplan of een vaststellingsovereenkomst; Besluitvorming vanuit het AB bij uittreding.

Casus: Modulaire Gemeenschappelijke Regeling Sociaal Domein Centraal Gelderland Om te illustreren welke criteria er bij de oprichting van of deelname aan een samenwerkingsverband worden gebruikt en hoe de raad bij dit proces wordt betrokken, werpen we een nadere blik op een samenwerkingsverband waartoe zowel Doesburg, Duiven, als Westervoort recent is toegetreden; de Modulaire Gemeenschappelijke Regeling Sociaal Domein Centraal Gelderland (MGR SDCG). De MGR SDCG is in 2017 opgericht en is op 1 april 2017 van start gegaan met de eerste werkzaamheden. Toen werd er gestart met de eerste samenwerkingsmodule binnen de MGR: Inkoop. Dit team regelt de inkoop, het contractmanagement en het contractbeheer van maatwerkvoorzieningen en specialistische zorg Jeugd, Wmo en activerend werk. In de afgelopen jaren zijn hier een aantal modules aan toegevoegd. Dit betreffen de voormalige sociale werkvoorziening Presikhaaf Bedrijven, Werkgeversservicepunt Midden-Gelderland (WSP) en het Regionaal Bureau Leerlingzaken (RBL). Zodoende zijn er binnen de MGR SDCG vier modules waaraan gemeenten deel kunnen nemen. De taken van het MGR SDCG zijn onderverdeeld in basistaken en taken die voortvloeien uit samenwerkingsmodules. De samenwerkingsmodules betreffen individuele afspraken met één specifieke deelnemer (gemeente). Voor de samenwerkingsmodule wordt een dienstverleningsovereenkomst (DVO) opgesteld.

In 2018 is de governance van de MGR SDCG naar aanleiding van de nieuwe modules geactualiseerd. Het AB is verantwoordelijk voor de uitvoeringsprogramma’s van de MGR SDCG. In het AB zit van elke deelnemende gemeente als vertegenwoordiger een burgemeester of wethouder. Deze vertegenwoordiger heeft een inlichtingenplicht richting de raad van de deelnemende gemeente, op welke wijze deze inlichtingen verstrekt worden kan de vertegenwoordiger zelf invullen.

1.3 /

Criteria om tot samenwerking over te gaan

Bij de oprichting van een samenwerkingsverband worden er afspraken vastgelegd in de oprichtingsdocumentatie. Dit betreffen vaak de statuten van de organisatie of een dienstverleningsovereenkomst. Bij de oprichting van een samenwerkingsverband hebben de deelnemende gemeenten de mogelijkheid om vooraf afspraken te maken over de sturing en controle bij het samenwerkingsverband. Hierbij zijn zij gebonden aan de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). In deze paragraaf wordt beschreven welke criteria de gemeente Westervoort hanteert bij het besluit om tot samenwerking over te gaan en welke rol de raad hierbij speelt. Een kadernota verbonden partijen geeft criteria om tot samenwerking over te gaan en biedt een kader voor informatievoorziening en sturing Een kadernota voor samenwerkingsverbanden/verbonden partij biedt een kader waarin de gemeente de werkwijze met betrekking tot samenwerkingsverbanden vast kan leggen. Daarnaast kan een kadernota een aanvulling bieden op al bestaande juridische kaders.9

9 Gemeentewet, Wgr en het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV).

8

De gemeente Westervoort heeft een kadernota verbonden partijen, die is vastgesteld in 2015. Dit betreft de eerste kadernota; voorheen was er geen beleidskader voor verbonden partijen binnen de gemeente.10 Het doel van de nota is “… het verkrijgen van een vastgesteld kader voor de oprichting van en de deelneming in een publiek- of privaatrechtelijke organisatie, alsmede voor de wijze van de gemeentelijke vertegenwoordiging in deze organisaties”. Aanvullend geeft de kadernota aan “… op welke manier er controle, verantwoording en toezicht met betrekking tot de verbonden partij is of moet worden geregeld”.11 De rol van de raad krijgt expliciet aandacht; in de kadernota is de kaderstellende en controlerende rol van de raad expliciet meegenomen. In de kadernota worden de uitgangspunten met betrekking tot deelname in verbonden partijen uiteengezet, dit betreft vragen die gesteld kunnen worden bij de oprichting van een verbonden partij. Met betrekking tot verbonden partijen waar de gemeente al aan deelneemt, worden een aantal invloedsmogelijkheden in de kadernota uiteengezet. Informatievoorziening Aanvullend geeft de kadernota inzicht in sturing, beheer en controle van de verbonden partijen.

De kadernota gaat in op de informatievoorziening richting de raad en maakt hierin een onderscheid tussen actieve en passieve informatievoorziening.12 Sturing Op het gebied van sturing geeft de kadernota inzicht in de verschillende toezichtarrangementen die de gemeente hanteert om de gemeentelijke belangen en risico’s in beeld te houden. Als reguliere sturingsmogelijkheden benoemt de kadernota de behandeling van de ontwerpbegroting en de ontwerp-jaarrekening van de verschillende verbonden partijen. De raad moet deze documenten goedkeuren en heeft de mogelijkheid om hier een zienswijze op in te dienen. Aanvullend kunnen er in de individuele gemeenschappelijke regelingen nadere afspraken vastgelegd worden over andere sturingsmogelijkheden.13 Rol van de raad bij oprichting of deelname samenwerkingsverband De raad van Westervoort wordt door middel van een raadsvoorstel bij de oprichting van of deelname aan een samenwerkingsverband betrokken. Daarbij wordt er indien noodzakelijk vooraf aanvullende informatie verstrekt, wat doorgaans de vorm aanneemt van formele gesprekken of informele bijpraatsessies met het college. Een raadsvoorstel wordt eerst in de commissie Samenleving en Bestuur besproken en vervolgens in de raad. In het raadsvoorstel stelt de raad kaders vast voor oprichting van en besluitvorming over een samenwerkingsverband.

Bij de oprichting van een samenwerkingsverband werkt de raad van Westervoort met een checklist voor samenwerkingsverbanden. Aan de hand van deze checklist wordt bijvoorbeeld gekeken of de voorgestelde samenwerkingsvorm de juiste vorm is. Raadsleden merken op dat sommige vormen van samenwerking niet vrijwillig ontstaan, maar grotendeels voortvloeien uit wettelijke verplichtingen. Zo heeft Westervoort binnen de Veiligheidsregio en de GGD een bovengemeentelijke samenwerkingsplicht. De prioriteiten binnen dit samenwerkingsverband worden grotendeels landelijk bepaald. Het in stand houden van een bepaald niveau van dienstverlening richting inwoners wordt ook als reden genoemd om samen te werken; dit kan volgens de raadsleden soms alleen door schaalvergroting mogelijk worden gemaakt. Casus: Modulaire Gemeenschappelijke Regeling Sociaal Domein Centraal Gelderland Bij deelname aan de MGR SDCG is gebruikgemaakt van de kadernota verbonden partijen. Ook heeft een raadslid gebruikgemaakt van de checklist uit de kadernota. De raadsbehandeling is inhoudelijk gevoerd en er is discussie gevoerd over deelname. In het kader van de decentralisaties in 2015 was hier binnen de raad al eerder over gesproken. In de voorbereiding waren raadsleden van Westervoort gezien de jarenlange dilemma’s rondom Presikhaaf Bedrijven erg kritisch ten aanzien van samenwerking met andere gemeenten.

Als reactie daarop heeft de raad aangegeven dat hij bij wijzigingen van de MGR SDCG ook een rol wil hebben in de besluitvorming. Dit heeft de raad zelf geïnitieerd en dit zat niet in de oprichtingsdocumentatie van de MGR SDCG. Hiervoor was een extra besluitvormingsparagraaf nodig. Deze aanpak kwam voort uit het feit dat de raad wist dat er uitbreidingen kwamen van de MGR SDCG en daar wilde de raad in meegenomen worden. Deze werkwijze is bij andere verbonden partijen niet toegepast. Ook andere gemeenten hebben niet volgens deze werkwijze gehandeld.

10 Kadernota verbonden partijen gemeente Westervoort (2015), p. 3. 11 Kadernota verbonden partijen gemeente Westervoort (2015), p. 4. 12 Kadernota verbonden partijen gemeente Westervoort (2015), p. 13. 13 Kadernota verbonden partijen gemeente Westervoort (2015), p. 16.

9

1.4 /

Financiële omvang van de samenwerkingsverbanden

De totale omvang van de jaarlijkse financiële bijdrage aan gemeenschappelijke regelingen door de gemeente Westervoort bedraagt voor 2020 € 15.795.066. De totale omvang van de begroting 2020 van de gemeente Westervoort is € 38.399.000. Dit betekent dat 41,1% van de totale begroting wordt uitgegeven aan verbonden partijen. Ter vergelijking: voor de gemeente Duiven is dit 40,4% en voor de gemeente Doesburg is dit 11,2%. Daarbij dient te worden aangetekend dat de gemeenten Duiven en Westervoort hun bedrijfsvoering hebben ondergebracht in de gemeenschappelijke regeling 1Stroom. Wanneer 1Stroom buiten beschouwing wordt gelaten, geeft de gemeente Westervoort 17,9% van de totale begroting uit aan verbonden partijen. Voor de gemeente Duiven is dit 13,1%. De bijdrage aan de gemeenschappelijke regelingen varieert tussen de € 28.082 en € 8.939.000 met een gemiddelde bijdrage van € 1.974.383. De berekening van de omvang van bijdragen wordt voor het grootste deel van de gemeenschappelijke regelingen op basis van het inwoneraantal of een andere vastgestelde verdeelsleutel bepaald. Aanvullend wordt er voor bepaalde gemeenschappelijke regelingen gebruikgemaakt van outputfinanciering, wat inhoudt dat de gemeente bijdraagt op basis van afgenomen producten of diensten. Voor de deelnemingen geldt dat de gemeente door middel van aandelen een financieel belang heeft in private organisaties.

Het kan gebeuren dat de gemeente eens per jaar dividend krijgt uitgekeerd over deze aandelen.

1.5 /

Risico’s

Het deelnemen aan een verbonden partij kan voor een gemeente een aantal risico’s met zich meebrengen. Deze kunnen onderverdeeld worden in bestuurlijke en financiële risico’s. Voor de meeste verbonden partijen worden in eerste instantie geen financiële en/of bestuurlijke risico’s gesignaleerd. Hieronder worden de mogelijke risico’s die zich voor kunnen doen bij verbonden partijen beschreven en de reeds geïdentificeerde risico’s worden hierbij nader toegelicht. Financiële risico’s Financiële omvang In eerste instantie geldt dat hoe hoger de bijdrage aan een verbonden partij is, hoe meer risico de gemeente loopt. Dit is geen volledige graadmeter voor het identificeren van de verbonden partijen met de meeste financiële risico’s, maar geeft wel een beeld bij welke verbonden partijen zich financiële risico’s voor kunnen doen die een grote (financiële) impact hebben. De top 3 van de verbonden partijen voor de gemeenten wordt hieronder in de tabel weergegeven: Tabel 4: Top 3 verbonden partijen met grootste financiële impact #

Doesburg

Duiven

Westervoort

1

MGR SDCG: € 1.935.00014

1Stroom: € 16.632.000

1Stroom € 8.939.000

2

Veiligheids- en Gezondheidsregio Gelderland-Midden: € 1.030.000

Samenwerking De Liemers: € 2.958.406

MGR SDCG: € 2.893.70015

3

Bedrijfsvoeringorganisatie Doelgroepenvervoer Regio Arnhem Nijmegen: € 508.942

MGR SDCG: € 2.252.70016

Samenwerking De Liemers: € 1.919.655

Financiële aansprakelijkheid De mate waarin een gemeente aansprakelijk is voor eventuele tekorten of schulden bij een samenwerkingsverband kan een financieel risico voor de gemeente met zich meebrengen. Ook kan een faillissement van een samenwerkingsverband mogelijk financiële risico’s voor de gemeente met zich meebrengen. Afspraken over de financiële aansprakelijkheid kunnen

14 incl. voormalige bijdrage SW Presikhaaf Bedrijven. 15 incl. voormalige bijdrage SW Presikhaaf Bedrijven. 16 incl. voormalige bijdrage SW Presikhaaf Bedrijven.

10

verschillen per rechtsvorm en kunnen aanvullend worden vastgelegd in overeenkomsten/statuten. Dit risico wordt in de gemeente Westervoort niet expliciet benoemd. Financiële weerbaarheid van een samenwerkingsverband De mate waarin een samenwerkingsverband financieel weerbaar is, kan een indicatie geven van de mogelijke financiële risico’s voor de gemeente. De weerbaarheid is uit te drukken in het financiële weerstandsvermogen van het desbetreffende samenwerkingsverband. Dit risico kan geïnventariseerd worden middels de jaarrekeningen van de verbonden partijen. Dit risico wordt in de gemeente Westervoort niet expliciet benoemd. Bezuinigingstaakstellingen Voor veel verbonden partijen geldt dat zij opgericht zijn met als doel om een efficiënte uitvoering binnen een bepaald beleidsveld te leveren, of schaalvoordelen te bieden. Het is hierbij mogelijk dat een samenwerkingsverband in zijn begroting een specifieke bezuinigingstaakstelling heeft opgenomen. Een financieel risico dat een dergelijke taakstelling met zich meebrengt, ontstaat als beoogde kostenbesparingen door de verbonden partij niet behaald worden. De mate waarin dit risico zich voor kan doen, kan geïnventariseerd worden door een inventarisatie van de begrotingen van de samenwerkingsverbanden. Dit risico wordt benoemd, bijvoorbeeld voor de Bedrijfsvoeringorganisatie Doelgroepenvervoer Regio Arnhem Nijmegen.

Er wordt toegelicht dat het mogelijk is dat beoogde efficiency-voordelen niet worden behaald als meerdere gemeenten uit deze regio vervoersstromen gaan onttrekken aan deze regeling. Overige financiële risico’s Een risico dat wordt genoemd, betreft de aansprakelijkheid voor de gemeente als er binnen een samenwerkingsverband plotseling financiële tekorten ontstaan. Deze tekorten kunnen bijvoorbeeld ontstaan als een aantal gemeenten besluit om uit een samenwerkingsverband te treden. Als dit onverwachts plaatsvindt, kan dit grote gevolgen hebben voor de deelnemende gemeenten en kunnen er extra kosten ontstaan. Ook kan een verandering van de wijze waarop een samenwerkingsverband gefinancierd wordt, risico’s met zich meebrengen. Dit laatste risico wordt eveneens benoemd, bijvoorbeeld bij de recente overgang naar outputfinanciering bij de Omgevingsdienst Regio Arnhem.

Bestuurlijke risico’s Overeenkomst van gemeentebelang met belang van de verbonden partij Een samenwerkingsverband geeft uitvoering aan taken die de gemeente heeft vastgelegd in haar beleidsambities. Het kan voorkomen dat de beleidsambities van de gemeente niet overeenkomen met de belangen en uitgangspunten van het samenwerkingsverband. Deze verschillende belangen kunnen een risico vormen voor het gemeentebestuur. Mogelijke verschillen in belangen kunnen geïnventariseerd worden middels het toetsen van eventuele verschillen in de beleidsambities op het specifieke beleidsveld van zowel de gemeente als de verbonden partij. Met name door raadsleden wordt herkend dat gemeentelijke belangen bij sommige samenwerkingsverbanden niet altijd overeenkomen. Hierbij wordt met name geconstateerd dat er verschillen zijn tussen de gemeenten en in mindere mate tussen de samenwerkingsverbanden en de betrokken gemeenten. Geen bestuurlijke vertegenwoordiging Voor verbonden partijen geldt vaak dat de deelnemende gemeenten bestuurlijk vertegenwoordigd zijn. Dit kan door middel van het AB of DB. Het is voor collegeleden niet mogelijk om zitting te nemen in een Raad van Toezicht of Raad van Commissarissen van een privaatrechtelijke rechtspersoon.

Hierbij geldt dat het bestuurlijk belang beperkt is tot het aandeelhouderschap.17 Op het gebied van bestuurlijke vertegenwoordiging zijn er twee mogelijkheden: de gemeente heeft invloed op de samenstelling van de bestuurlijke vertegenwoordiging of de gemeente is daadwerkelijk bestuurlijk vertegenwoordigd in de verbonden partij. Het risico op geen bestuurlijke vertegenwoordiging is bij de gemeente Westervoort niet als zodanig aanwezig; de gemeente is in alle verbonden partijen bestuurlijk vertegenwoordigd. Niet nakomen van beoogde prestaties Bij het aangaan van een samenwerking met een samenwerkingsverband geeft de gemeente een bepaalde verantwoordelijkheid voor het realiseren van beoogde prestaties uit handen. Voor de gemeente ontstaat er een bestuurlijk

17 Nota Verbonden Partijen gemeente Westervoort (2015), p. 11.

11

risico als deze prestaties door het samenwerkingsverband (deels) niet worden nagekomen. Het college legt verantwoording af aan de raad over de beoogde prestaties en is hierin op bepaalde beleidsvelden afhankelijk van de prestaties van een samenwerkingsverband. De mate waarin een verbonden partij de beoogde prestaties nakomt, kan geïnventariseerd worden door middel van het opstellen van prestatie-indicatoren. Aan de hand van deze prestatie-indicatoren kunnen gemeenten toetsen in hoeverre de beoogde prestaties behaald zijn. Het risico op het niet nakomen van beoogde prestaties wordt door raadsleden in alle gemeenten als mogelijk risico gezien. Hierbij gaat het met name over inzicht in het nakomen van beoogde prestaties. Jaarverslagen van samenwerkingsverbanden geven niet in alle gevallen voldoende inzicht in de geleverde prestaties. Met name leeft er onder de raadsleden behoefte aan informatie over de prestaties op gemeentelijk niveau.

12

2

Sturing en controle

In dit hoofdstuk staan we stil bij de wijze waarop raad en college ten aanzien van samenwerkingsverbanden sturen, hoe zij samenwerkingsverbanden controleren en hoe er verantwoording over samenwerkingsverbanden wordt afgelegd. Hiervoor brengen we in de eerste plaats de informatievoorziening in kaart, gevolgd door de wijze waarop risico’s worden beheerst en de manier waarop sturingsmogelijkheden worden benut. Tot slot verkennen we de belangrijkste kansen voor de toekomst. Zo beantwoorden we deelvragen 5 tot en met 7.

2.1 /

Inrichting informatievoorziening

Tijdens de uitvoeringsfase houdt het college toezicht op de uitvoering, prestaties, kosten en risicobeheersing bij de verbonden partijen. De raad stelt kaders en toetst in hoeverre het college deze kaders bewaakt. De raad controleert op hoofdlijnen. Goede informatievoorziening is dan ook essentieel om als raad een samenwerkingsverband goed te kunnen monitoren. Hierna lichten we toe op welke wijze de raad van Westervoort geïnformeerd wordt over de verbonden partijen in gemeentelijke begroting en jaarrekening. De praktijk van deze informatievoorziening lichten we wederom aan de hand van de MGR SDCG nader toe. P&C-documenten Begroting In de begroting van de gemeente Westervoort is een paragraaf verbonden partijen opgenomen. Hierin wordt een overzichtstabel gegeven van de financiële belangen in de verschillende samenwerkingsverbanden. Per samenwerkingsverband worden er een aantal aspecten nader toegelicht: / / / /

Bestuurlijke en financiële belangen; Eigen vermogen en vreemd vermogen van het samenwerkingsverband; Financieel resultaat over het lopende jaar; Ontwikkelingen en risico’s.

Beleidsinformatie over de samenwerkingsverbanden wordt toegelicht in de afzonderlijke beleidsprogramma’s. In deze beleidsprogramma’s wordt nader toegelicht welke doelen de gemeente Westervoort nastreeft met een samenwerkingsverband en wat de belangrijkste beleidsmatige risico’s voor de gemeente zijn. Aanvullend wordt vermeld welke activiteiten/inzet er per samenwerkingsverband is gepleegd dan wel wat de plannen voor het aankomende jaar zijn. Jaarstukken In de jaarstukken wordt verantwoording afgelegd aan de hand van de eerdergenoemde aspecten uit de begroting. Aanvullend wordt er per samenwerkingsverband beschreven hoe er verantwoording plaatsvindt (zienswijze, consultatieronde en eventueel een beschrijving van de rol van het college hierin). Evenals in de begroting wordt beleidsinformatie over de samenwerkingsverbanden in de jaarstukken toegelicht in de afzonderlijke beleidsprogramma’s. 13

Deze informatie komt in grote mate overeen met de informatie uit de begroting. Er wordt geen nadere specifieke aandacht besteed aan de verantwoording over de beleidsinhoudelijke taken van een samenwerkingsverband.P&C-documenten samenwerkingsverbanden De jaarstukken en begrotingen van samenwerkingsverbanden worden aan de raad verstrekt. In deze documenten worden de beleidsinhoudelijke taken van een samenwerkingsverband nader toegelicht. Ervaring raadsleden De raad ontvangt de begrotingen en jaarstukken van de samenwerkingsverbanden en mag daar zijn ‘gevoel’ over uiten. Soms heeft de raad hierin een andere mening dan het college, dit wordt dan ook geuit. Een voorbeeld hiervan is dat het college voorstelt om geen zienswijze op de begroting van een samenwerkingsverband in te dienen. De raad stelt dan een motie/amendement op om wel een zienswijze in te dienen. Daarnaast ontvangt de raad managementinformatie. Een raadslid benoemt dat de raad zelf de doelstellingen niet duidelijk genoeg formuleert, deze doelstellingen zouden beter gekwalificeerd en gekwantificeerd moeten worden. Door gebrek aan duidelijke formulering krijgt het raadslid geen goede managementinformatie over de mate waarin doelstellingen gerealiseerd worden. Momenteel gaat de managementinformatie alleen over financiën en niet over de maatschappelijke effecten.

Er zijn volgens het raadslid hierop twee goede uitzonderingen: de RSD De Liemers en de Veiligheids- en Gezondheidsregio Gelderland-Midden (VGGM). Een raadslid stelt dat het college beter moet rapporteren; nu stuurt het college integraal een jaarverslag door naar de raad. Het raadslid ziet graag een beknopte rapportage waarin het college reflecteert op de doelstellingen. Daarnaast is er meer behoefte aan informatie op gemeenteniveau. Nu wordt er vanuit de verbonden partij nog vaak breder gerapporteerd en is er weinig verantwoordingsinformatie op gemeentelijk niveau.

Casus: Modulaire Gemeenschappelijke Regeling Sociaal Domein Centraal Gelderland (MGR SDCG) In de begroting van 2021 wordt voor de MGR SDCG één ontwikkeling benoemd: ‘De MGR begint steeds duidelijker vorm te krijgen. In een Dienstverleningsovereenkomst zijn afspraken gemaakt over de uitvoering en aansturing van taken door de MGR.’ In de begroting worden geen risico’s gesignaleerd. In het beleidsprogramma Maatschappij wordt toegelicht welke doelen de gemeente nastreeft in de samenwerking met de MGR SDCG. Ook worden hier voor de MGR SDCG een aantal beleidsrisico’s toegelicht. In de jaarrekening wordt kort een toelichting gegeven bij het resultaat in 2019 en de ontwikkelingen. Er wordt niet verantwoord over de geleverde prestaties. Accounthouderschap Voor de gemeente Doesburg geldt dat de kadernota specifiek melding maakt van een ambtenaar die rapportages van samenwerkingsverbanden beoordeelt en het college en de raad hierover adviseert. Deze ambtenaar kan in zekere zin dan ook als accounthouder gezien worden.18 Voor de gemeenten Duiven en Westervoort geldt dat zij binnen 1Stroom een eigen accounthouder benoemd hebben per samenwerkingsverband. Deze accounthouder beoordeelt het samenwerkingsverband op zowel financiële als beleidsinhoudelijke aspecten.

2.2 /

Risicomanagement

De gemeente Westervoort hanteert een bepaalde werkwijze van risicomanagement; toezichtarrangementen. Een toezichtarrangement geeft aan in hoeverre er aanvullende sturing en monitoring voor een bepaald samenwerkingsverband noodzakelijk is. Het toezichtarrangement wordt bepaald aan de hand van de kans op bestuurlijke en financiële risico’s, zoals visueel gemaakt is in de onderstaande matrix. Op basis van het toezichtarrangement kan de gemeente besluiten om aanvullende afspraken over de sturing te maken. Daarnaast wordt aan de hand van het toezichtarrangement bepaald in welke mate de raad geïnformeerd wordt over een verbonden partij.19

18 Kadernota verbonden partijen gemeente Doesburg (2015), p. 8. 19 Kadernota verbonden partijen gemeente Westervoort (2015), p. 15.

14

Groen (basispakket)

Oranje (pluspakket)

Rood (pluspluspakket)

Informatie via de gemeentelijke begroting en jaarrekening

X

X

X

Begroting van het samenwerkingsverband wordt voor een zienswijze aan de raad voorgelegd

X

X

X

Bij belangrijke ontwikkelingen informatievoorziening via raadsinformatiebrieven

X

X

X

X

X

Nadere informatievoorziening via bestuursrapportages Afstemming tussen college en raad over aanvullende informatievoorziening, bijvoorbeeld: - Meetbaarheid van de prestaties; - Beheersing van risico’s; - Sturingsvisie; - Borging democratische controle; - Wijze van evaluatie en verantwoording.

X

In de kadernota verbonden partijen van de gemeente Westervoort uit 2015 worden de samenwerkingsverbanden ingedeeld volgens deze toezichtarrangementen. In de meest recente P&C-stukken is niet zichtbaar in hoeverre de risicomatrix en de bijbehorende pakketten gebruikt worden. In de begroting 2020 worden de risico’s enkel tekstueel toegelicht. Het gebruik van de toezichtarrangementen is bij de raadsleden in de gemeente Westervoort niet bekend.

2.3 /

Zienswijzen, moties en amendementen als sturingsinstrumenten

Het belangrijkste instrument dat de raad heeft om te sturen op samenwerkingsverbanden, volgt uit artikel 35 lid 3 van de Wgr. Hierin staat dat raden bij het DB van een verbonden partij hun zienswijze over de ontwerpbegroting naar voren kunnen brengen. Het DB voegt vervolgens de commentaren waarin deze zienswijzen zijn vervat bij de ontwerpbegroting, waarna deze aan het AB wordt aangeboden.20 Een zienswijze wordt in eerste instantie door het college opgesteld en de raad neemt over deze zienswijze een besluit. Om de sturende rol van de raad te inventariseren, is voor de gemeente Westervoort de behandeling en inhoud van diens zienswijzen in kaart gebracht. Aanvullend wordt er ook een toelichting gegeven op ingediende moties en amendementen. Als referentiekader wordt hiervoor de behandeling van de samenwerkingsverbanden in het jaar 2020 gehanteerd. Zienswijzen gemeente Westervoort

20 https://wetten.overheid.nl/BWBR0003740/2018-06-13.

15

Verbonden partij

Stuk

Inhoud

Behandeling raad + (datum)21

Veiligheids-en Gezondheidsregio GelderlandMidden

Begroting & kaders 2021 (aangeboden op 18 december 2019

De zienswijze gaat in op het feit dat er risico’s zijn onderkend in de conceptbegroting maar hiervoor nog geen afspraken zijn gemaakt.

De zienswijze is door een te kort tijdspad al onder voorbehoud ingediend door het college. Raad behandelt het als hamerstuk (15 juni 2020).

Samenwerking De Liemers

Jaarstukken 2019 en Conceptbegroting 20212024

Geen zienswijze: er zijn in 2019 al twee tussenrapportages uitgevoerd.

Geen zienswijze ingediend. Raad behandelt het als hamerstuk (15 juni 2020).

MGR SDCG

Jaarstukken 2019 & Concept meerjarenbegroting MGR 2020-2024

Tevreden over resultaten. En goede hoop op kwaliteitsverbetering.

Raad stemt in met de door het college opgestelde zienswijze (15 juni 2020). De zienswijze was al onder voorbehoud verzonden op 16 april 2020 richting de MGR.

Jaarstukken 2019 & Concept meerjarenbegroting 2021

Geen zienswijze jaarstukken, wel op de begroting. Dit in verband met beoogde bezuinigings-maatregelen. In de zienswijze wordt gevraagd om: kritisch te kijken naar de kosten voor structurele taken, ontwikkelingen en ambities met organisatorische en financiële consequenties.

Raad stemt in met de door het college opgestelde zienswijze (15 juni 2020). De zienswijze was al onder voorbehoud verzonden op 1 mei 2020 richting het SALD.

Jaarrekening 2019 & begroting 2021

Geen zienswijze jaarstukken, wel op de begroting. Dit in verband met beoogde bezuinigings-maatregelen. In de zienswijze wordt het volgende benoemd: gelet op de huidige financiële positie van de gemeente Westervoort zijn wij genoodzaakt om onderzoek te doen naar mogelijke bezuinigingen. Een van de mogelijkheden die gezien wordt is niet meer langer deelnemen aan de stichting Economic Board (jaarlijkse kosten € 15.000,-).

Raad stemt in met de door het college opgestelde zienswijze (15 juni 2020). De zienswijze wordt op 16 juni 2020 verzonden. Besluit over de maatregel uit de zienswijze vindt bij de voorjaarsnota plaats (15 juni 2020).

Begroting 1Stroom 2021-2024

Zienswijze ingediend: voorstel voor een hogere taakstelling, vergelijking maken van overheadkosten met vergelijkbare organisaties.

Amendement aangenomen (m.u.v. PvdA): Geheel nieuwe zienswijze ingebracht door de raad met twee punten: 1) organisatie niet in control (niet op tijd verlenen van financiële sturingsinformatie, geen kpi/audits en uitbreiding van risicoparagraaf). 2) noodzaak tot bezuinigen (taakstelling van 1,5 miljoen i.v.m. hoge overheadpercentage). Amendement leidt tot een goed debat. College: AB/DB gaat hierover en buigt zich over het amendement. AB informeert hierover weer de raad (15 juni 2020).

Jaarrekening 2019 & begroting 2021

Zienswijze ingediend: niet nodig om de algemene reserve te vullen met positief resultaat en verzoek om dit te gebruiken om bijdrage partners te verlagen.

Amendement ingediend: roept op om het positieve saldo direct uit te keren aan de gemeente. Aanscherping van de zienswijze. Amendement wordt niet aangenomen, college vindt het te scherp. (15 juni 2020).

Streekarchivariaat de Liemers en Doesburg (SALD)

Regio ArnhemNijmegen

1Stroom

Omgevings-dienst Regio Arnhem

21 https://ris2.ibabs.eu/Agenda/Details/Westervoort/6e531bdb-f83e-4545-8184-23c4e12fc1ff.

16

Presikhaaf Bedrijven

Liquidatieplan en jaarstukken 2019

Zienswijze ingediend.

Geen opmerking en is het eens met het liquidatieplan. Hamerstuk in de raad (12 oktober 2020).

Moties, amendementen en raadsvoorstellen Op 12 oktober 2020 wordt in verband met het vertrek van een wethouder een voorstel besproken over de taakverdeling tussen de wethouders voor de verschillende samenwerkingsverbanden. Dit leidt tot een kort debat. De totale tijdsbesteding van wethouders aan samenwerkingsverbanden blijft gelijk en de herverdeling heeft geen financiële consequenties. Het voorstel wordt aangenomen.22 Op 9 november 2020 ontstaat er bij een aantal fracties ongenoegen over de mate waarin de zienswijze voor 1Stroom door het AB en DB behandeld is. Slechts de helft van het voorgestelde bedrag aan bezuinigingen wordt uitgevoerd. De motie roept op om de ingediende zienswijze nogmaals in het AB en DB te bespreken. De motie wordt aangenomen.23 Op 14 december 2020 wordt er gesproken over het raadsvoorstel versterking Regio Arnhem-Nijmegen. In dit voorstel wordt een aantal beslispunten voorgesteld; over de visie, regionale agenda, en het oprichten van een nieuwe gemeenschappelijke regeling. Deze beslispunten hebben financiële consequenties.24 Het voorstel wordt met een amendement aangenomen, waarin wordt opgeroepen om pas dekking te verstrekken als de provincie daar toestemming voor geeft.

Ook stelt het amendement dat de dekking in dit voorstel gevonden dient te worden in de voorjaarsnota.25 Ervaring raadsleden Bij het indienen van een zienswijze komt het college met een raadsvoorstel: daarin staat het besluit tot het wel of niet indienen van een zienswijze. De raad is kritisch op zienswijzen en ziet het als een eigen product van de raad. Bij het merendeel van de zienswijzen stelt de raad bepaalde wijzigingen voor. Het kan ook voorkomen dat de raad besluit om in tegenstelling tot het raadsvoorstel wél een zienswijze in te dienen. Een raadslid noemt als voorbeeld een recente zienswijze met betrekking tot 1Stroom. De raad vond toen dat de zienswijze steviger aangezet kon worden. Er waren bij de raad veel vragen, bijvoorbeeld over de hoge kostenoverschrijdingen. Daarnaast komt het voor dat de zienswijzen vanuit Westervoort niet altijd stroken met de visie van andere gemeenten, dit kan het college in een lastige positie brengen. Het college zit dan als het ware tussen hamer en aambeeld met een kritische zienswijze. Afstemming in de regio Verschillende partijen spreken met partijgenoten in de regio. Daarnaast werken wethouders binnen De Liemers samen op het gebied van verbonden partijen. Zo proberen zij hun stem te verenigen ten opzichte van grote regiogemeenten als Arnhem en Nijmegen. De wethouders stemmen dan een gezamenlijk standpunt af.

Een aandachtspunt hierbij is dat gemeenteraden soms anders denken over dat standpunt dan de colleges.

2.4 /

Aanvullende sturingsinstrumenten

De raad kan ook sturen middels gerichte opdrachten aan het AB-lid Naast het sturen middels zienswijzen, kan de raad ook sturen door een concrete opdracht mee te geven aan het AB-lid, bijvoorbeeld door een motie of amendement in te dienen. Deze mogelijkheid wordt niet als zodanig beschreven in de kadernota van Westervoort. Met betrekking tot het inmiddels opgeheven samenwerkingsverband Presikhaaf Bedrijven hebben raadsleden in het verleden de wethouder een opdracht meegegeven, die is uiteindelijk goed uitgevoerd. Voor zover bekend is er verder nooit een opdracht meegegeven aan een portefeuillehouder.

22 https://ris2.ibabs.eu/Agenda/Details/Westervoort/6b5b1a10-5aba-46c7-b9d2-fbdf87398401. 23 https://online.ibabs.eu/ibabsapi/publicdownload.aspx?site=Westervoort&id=996d01f8-7c61-4145-95dc-d02fca40cfc7. 24 https://online.ibabs.eu/ibabsapi/publicdownload.aspx?site=Westervoort&id=8e3249be-d67b-4d79-9257-ba680c69ab7e. 25 https://online.ibabs.eu/ibabsapi/publicdownload.aspx?site=Westervoort&id=6756f48f-3d3a-4f8a-aba5-28b24e79ac72.

17

De raad kan zicht vergroten door werkbezoeken of presentaties van samenwerkingsverbanden Vrijwel alle samenwerkingsverbanden organiseren jaarlijks een informatieavond. Aanvullend nodigt de raad soms een specifieke verbonden partij uit voor een toelichting. Medewerkers van de verbonden partijen zijn altijd van harte bereid om een toelichting te komen geven. Bijeenkomsten worden over het algemeen goed bezocht. De gemeente Westervoort wordt vaak door meerdere raadsleden vertegenwoordigd. Voor de MGR SDCG geldt dat er één keer per halfjaar een bijeenkomst is (sinds de coronapandemie is dit tot nu toe twee keer digitaal gedaan). Als de raad extra informatie wil, dan kan die ook geleverd worden door het samenwerkingsverband. Binnen Westervoort is er rondom Presikhaaf Bedrijven gewerkt met raadsrapporteurs, de raadsleden hebben hier positieve ervaringen mee.

2.5 /

Kansen voor de toekomst

Zienswijzen Raadsleden zien het als knelpunt dat zienswijzen van de gemeente Westervoort niet altijd stroken met de strekking van zienswijzen vanuit andere gemeenten. Als gevolg daarvan kan het voorkomen dat de portefeuillehouder van Westervoort in een lastige positie terecht komt. Aanvullende sturingsinstrumenten Raadsleden hebben goede ervaringen met het inzetten van specialisten vanuit de gehele raad voor bepaalde samenwerkingsverbanden. Dit helpt om de visie ten aanzien van samenwerkingsverbanden a-politieker vorm te geven en inhoudelijk bij te dragen aan de ontwikkelingen. Meerdere raadsleden zien mogelijkheden om vaker een beroep te doen op raadsrapporteurs. Raadsleden zien het als knelpunt dat de raad niet altijd in staat is om heldere doelstellingen te formuleren ten aanzien van de uitvoering van beleid binnen de samenwerkingsverbanden. Door meer in te zetten op het formuleren van doelstellingen, kan dit samenwerkingsverbanden helpen om meer monitoringgegevens te verstrekken en dit vergroot het zicht op bepaalde ontwikkelingen. Zo leeft onder raadsleden de wens om meer inzicht te verkrijgen in ontwikkelingen op gemeentelijk niveau. Momenteel wordt er vanuit de samenwerkingsverbanden voornamelijk organisatiebreed gerapporteerd en is er weinig verantwoordingsinformatie op gemeentelijk niveau beschikbaar.

Op het gebied van monitoring ligt volgens de raadsleden met name het knelpunt bij onverwachte financiële overschrijdingen vanuit samenwerkingsverbanden. Een risico hierbij is dat raadsleden zien dat sommige samenwerkingsverbanden moeite hebben met het verstrekken van de juiste managementinformatie. Nadere aandacht hiervoor kan ervoor zorgen dat samenwerkingsverbanden ‘overvraagd’ worden.

Regionale samenwerking Raadsleden zien regionale samenwerking als knelpunt én als kans. Afstemming en samenwerking kunnen binnen bepaalde samenwerkingsverbanden leiden tot het vergroten van de lokale invloed en het maken van een vuist richting de steden Arnhem en Nijmegen. Aan de andere kant zien raadsleden dat er ook binnen regioverband in De Liemers op bepaalde onderwerpen grote verschillen zijn. Meer afstemming kan als risico hebben dat deze verschillen juist uitvergroot zullen worden en het behartigen van gezamenlijke belangen wordt bemoeilijkt.

18

Conclusies en aanbevelingen

In dit hoofdstuk trekken we op basis van onze bevindingen een aantal conclusies, die een antwoord geven op de hoofd- en deelvragen. Naar aanleiding van die conclusies doen we tot slot enkele aanbevelingen.

Conclusies 1. De samenwerkingsverbanden waar de gemeenten Doesburg, Duiven en Westervoort aan deelnemen, vertonen veel overeenkomsten

De gemeente Westervoort neemt deel aan 13 samenwerkingsverbanden. Dit aantal is vergelijkbaar met de gemeenten Doesburg en Duiven, die aan respectievelijk 12 en 14 samenwerkingsverbanden deelnemen. Voor het overgrote deel betreft dit dezelfde samenwerkingsverbanden. Hierbij gaat het hoofdzakelijk om gemeenschappelijke regelingen; er is slechts sprake van enkele coöperaties en vennootschappen. Het grootste deel van de samenwerkingsverbanden heeft betrekking op regionale (bestuurlijke of ambtelijke) samenwerking en de uitvoering van taken binnen het sociaal domein, veiligheid en leefbaarheid. Voor de meeste samenwerkingsverbanden geldt dat een portefeuillehouder lid is van het Algemeen Bestuur (AB). Bij 1Stroom heeft de gemeente daarnaast een vertegenwoordiger in het Dagelijks Bestuur (DB). Een aantal samenwerkingsverbanden kent bepalingen die een eventuele beëindiging van deelname regelen, maar een groot deel ook niet. Het financiële beslag van de samenwerkingsverbanden op de gemeentelijke begroting is in Westervoort € 15.795.066. Dit is ongeveer 41,1% van de begroting, vergeleken met 11,2% in Doesburg en 40,4% in Duiven. De omvang van gemeentelijke bijdragen in Westervoort varieert tussen € 6.700 en € 16.632.000. Zonder de gemeenschappelijke regeling 1Stroom, gaat 17,9% van de begroting naar de samenwerkingsverbanden.

De meeste samenwerkingsverbanden werken met een jaarlijkse bijdrage; slechts enkele werken met outputfinanciering of aandelen. 2. Criteria op grond waarvan tot deelname wordt besloten, zijn voldoende vastgelegd

De gemeenten Doesburg en Westervoort kennen een kadernota verbonden partijen, waarin de werkwijze van de gemeente met betrekking tot samenwerkingsverbanden is vastgelegd, als ook de wijze waarop sturing en controle plaatsvinden. Daarnaast schetsen de kadernota’s in algemene zin aan de hand van welke criteria deelname aan een samenwerkingsverband moet worden gewogen. De gemeenteraad wordt in Westervoort hoofdzakelijk via raadsvoorstellen bij de deelname aan een samenwerkingsverband betrokken. Raadsleden werken met een checklist en geven aan dat voldoen aan wettelijke verplichtingen en het in stand houden van dienstverlening hierbij de belangrijkste overwegingen zijn. 3. Niet alle financiële risico’s worden expliciet benoemd, bestuurlijke risico’s lijken grotendeels in beeld

Gelet op de omvang van de gemeentelijke bijdrage geldt voor de gemeenten Doesburg, Duiven en Westervoort dat de Modulaire Gemeenschappelijke Regeling Sociaal Domein Centraal Gelderland (MGR SDCG) een relatief groot financieel risico met zich meedraagt. Voor de gemeente Westervoort geldt dit daarnaast ook voor 1Stroom en Samenwerking De 19

Liemers. Daadwerkelijke financiële risico’s worden in stukken slechts voor twee situaties expliciet benoemd; als er sprake is van een bezuinigingstaakstelling en als de financieringswijze van een samenwerkingsverband verandert. Daarmee bestaat het risico dat de gemeenten financiële risico’s in twee andere opzichten minder goed op het netvlies hebben staan; de mate waarin de gemeente financieel aansprakelijk is voor samenwerkingsverbanden en de mate waarin samenwerkingsverbanden financieel weerbaar zijn. Bestuurlijke risico’s lijken grotendeels in beeld, of niet van toepassing. Wel valt op dat de gemeenteraden over het algemeen beperkt worden geïnformeerd over de prestaties van samenwerkingsverbanden. Dit beperkt het zicht op (de beheersing van) bestuurlijke risico’s. 4. Risico’s worden (mogelijk) beperkt beheerst, sturingsmogelijkheden worden niet optimaal benut

De gemeenten Doesburg, Duiven en Westervoort gaan verschillend om met de beheersing van financiële en bestuurlijke risico’s. Zo kent de gemeente Westervoort een relatief uitgebreid systeem van risicobeheersing, waarbij samenwerkingsverbanden op basis van veronderstelde risico’s worden voorzien van een specifiek ‘toezichtarrangement’, en worden risico’s in de gemeente Duiven hoofdzakelijk in financiële en bestuurlijke stukken toegelicht. In de gemeente Doesburg is (schriftelijke) aandacht voor risicobeheersing beperkt. Het indienen van zienswijzen is voor alle gemeenteraden een belangrijk middel om op samenwerkingsverbanden te sturen. Die mogelijkheid wordt echter niet optimaal benut. Hoewel de gemeenteraad van Westervoort over het algemeen een actieve rol heeft bij het indienen van zienswijzen, kan dit een wethouder soms in een lastige positie brengen. Regionale afstemming over zienswijzen vindt vooral via partijlijnen plaats. Een tweede manier om ten aanzien van samenwerkingsverbanden te sturen, het geven van een opdracht aan een AB- of DB-lid, wordt in Westervoort zelden gebruikt. Deze mogelijkheid is ook niet opgenomen in de kadernota verbonden partijen. De raad van Westervoort heeft goede ervaringen met het instellen van een raadsrapporteur. 5. De informatievoorziening aan de raad is voldoende, maar biedt ruimte voor verbetering

In elk van de drie gemeenten legt het college op een vergelijkbare manier verantwoording af aan de gemeenteraad over samenwerkingsverbanden. Financiële belangen en resultaten worden weergegeven in P&C-documenten als de begroting, terwijl de beleidsprogramma’s beleidsmatige risico’s beschrijven. Daarbij valt overigens wel op dat informatie over het al dan niet behalen van beleidsdoelstellingen vaak ontbreekt. In Westervoort merken raadsleden daarnaast op dat managementinformatie vaak uitsluitend financieel van aard is. Hierdoor krijgt de raad geen goed zicht op maatschappelijke effecten. Een mogelijke oplossing is het scherper formuleren van doelstellingen; de raadsleden geven aan dat hierin ook voor hen een rol is weggelegd. Informatiebijeenkomsten van de samenwerkingsverbanden worden door de raadsleden gewaardeerd en zijn over het algemeen ook goed bezocht. Wel geven raadsleden aan dat ze behoefte hebben aan meer informatie op gemeenteniveau.

Aanbevelingen 1. Leg criteria voor deelname waar mogelijk vast en maak financiële en bestuurlijke risico’s beter inzichtelijk

Samenwerkingsverbanden controleren en voorzien van goede sturing is geen sinecure. Door duidelijk vast te leggen op grond van welke criteria de gemeente aan een samenwerkingsverband deelneemt, ontstaat een duidelijk kader waaraan die deelname kan worden getoetst. Met name het toevoegen van concrete prestatie-indicatoren strekt in dit verband tot aanbeveling. Aan de hand van dergelijke indicatoren is het resultaat van een samenwerkingsverband makkelijker te duiden en spreken alle betrokken in dit opzicht dezelfde ‘taal’. Hetzelfde geldt voor financiële en bestuurlijke risico’s; door in verantwoordingsdocumenten duidelijk aan te geven met welke financiële en bestuurlijke risico’s rekening wordt gehouden, maakt een college inzichtelijk dat dergelijke risico’s op de radar staan en is het voor raadsleden makkelijker om deze risico’s op waarde te schatten. Voor de gemeente Westervoort lijkt het in dat kader vooral zaak om informatie over enkele financiële risico’s een duidelijker plek te geven in verantwoordingsdocumenten en regelmatig te toetsen of de kadernota en de checklist voldoende aanknopingspunten bieden om de deelname aan samenwerkingsverbanden te wegen. Voor de MGR SDCG geldt bijvoorbeeld dat financiële risico’s een plek zouden kunnen krijgen in het beleidsprogramma Maatschappij. 2.

Faciliteer (regionaal) overleg over zienswijzen en stem het gebruik van sturingsmogelijkheden beter af 20

Zienswijzen zijn een belangrijke manier waarop gemeenteraden invloed kunnen uitoefenen op samenwerkingsverbanden. Door bij het indienen van zienswijzen samen op te trekken, is de kans groter dat de gemeenteraden van (met name) kleinere gemeenten het beleid ten aanzien van een samenwerkingsverband kunnen bijsturen. Een goede afstemming binnen de eigen gemeente is daarvoor echter ook van belang. Door als raad op tijd het gesprek te voeren over het gemeentelijke belang en het college indien nodig per motie te dwingen om dit belang uit te dragen, wordt voorkomen dat raad en college ten opzichte van een samenwerkingsverband tegenover elkaar komen te staan. De noodzaak tot onderlinge afstemming strekt zich ook uit naar de inzet van sturingsmiddelen. Om als gemeente goed te kunnen sturen op samenwerkingsverbanden, is het van belang om voldoende tijd te maken voor het ontwikkelen van een gemeentelijke strategie en duidelijk voor ogen te hebben wanneer bepaalde sturingsmiddelen het beste kunnen worden ingezet. Voor de gemeente Westervoort lijkt het in dit kader vooral zaak om te verkennen hoe het indienen van zienswijzen regionaal beter kan worden afgestemd. Zo zou het voor de hand kunnen liggen om gemeenten te identificeren met vergelijkbare belangen en samen met hen te inventariseren welke mogelijkheden tot afstemming er zijn.

Op tijd het gesprek aangaan met een portefeuillehouder over de wensen die er binnen de raad leven, kan ook helpen om te voorkomen dat de portefeuillehouder in een lastige positie wordt geplaatst; zo stelt de raad de portefeuillehouder in de gelegenheid om het standpunt van de raad tijdig binnen het samenwerkingsverband te communiceren en weet de raad eerder hoe een bepaalde stellingname waarschijnlijk wordt ontvangen. Daarnaast zou de raad vaker gebruik kunnen maken van de mogelijkheid om AB-leden per motie een opdracht mee te geven. Deze mogelijkheid duidelijker verankeren in de kadernota kan helpen om ervoor te zorgen dat ook toekomstige raden deze optie op het netvlies hebben staan. Tot slot zou de raad kunnen overwegen om vaker raadsrapporteurs aan te stellen. De raadsrapporteurs zouden wellicht ook een rol kunnen spelen in het faciliteren van regionale afstemming rondom zienswijzen. 3. Verbeter de informatievoorziening over beleidsinhoudelijke thema’s en zorg voor een goede terugkoppeling over moties en amendementen