20220131-rv-eindrapport-sterk-bestuur-bijlage-2-eindrapport-def.pdf

| 45 | Sterk Bestuur Westervoort

De taken zijn gekoppeld aan de drie hoofdorganen van de gemeente. Het werk van de raad en het college kan niet worden uitbesteed. Als dat wel gebeurt is er sprake van verlies van zelfstandigheid en is er sprake van bestuurlijke fusie of overname. Wel kunnen er bevoegdheden deels worden overgedragen. Bij een gemeenschappelijke regeling (GR) worden bevoegdheden ondergebracht in de GR. Dat speelt ook bij het concept van het federatief verband, een constructie die feitelijk mogelijk is maar nog niet in Nederland in gebruik is. Voor de bestuurlijke toekomst van Westervoort werken we vier scenario’s uit. Twee vallen er af. Het scenario van volledige zelfstandigheid werken wij niet uit. Wij zien dit niet als een realistisch scenario voor de gemeente Westervoort. De ontvlechtingskosten, de kosten en de energie voor het opnieuw opbouwen van een organisatie en de grote opgaven die er voor de gemeente liggen, maken dat dit niet haalbaar is. Ook werken wij het federatief verband niet uit. Alhoewel het federatief verband een zeer aantrekkelijke constructie is om taken die in regionaal verband worden uitgevoerd meer democratisch te legitimeren, is de constructie nog niet in gebruik en het ontwikkelpad van Westervoort, gezien de urgentie in de gemeente, te onzeker. Wij onderscheiden voor de bestuurlijke toekomst van Westervoort de volgende vier scenario’s: 1.

de ambtelijke fusie (huidige situatie); 2. de bestuurlijke fusie met de gemeente Duiven (variant A) / Liemerse gemeenten (variant B); 3. de regiegemeente; 4. het opgaan in Arnhem.

3.2

De wijze van uitwerken

Scenariodenken is naar de toekomst kijken vanuit verschillende kijkvensters. Scenariodenken helpt om gefundeerde strategische beleidsbeslissingen te nemen. Het structureert de informatie en maakt onzekerheid zichtbaar. Hierdoor ontstaat er een gewogen inschatting van de toekomst. De keuze voor een bestuurlijke toekomst voor de gemeente Westervoort (in scenario’s) is op de volgende manier uitgewerkt en beoordeeld: ● Kenmerken; ● Randvoorwaarden; ● Risico's; ● Kansen; ● Weging voor Westervoort op basis van de condities voor bestuurskracht: ○ Omvang; ○ Bestuurscultuur; ○ Motivatie; ○ Hulpbronnen; ○ Samenwerking en participatie.

| 46 | Sterk Bestuur Westervoort

3.3

De ambtelijke fusie

3.3.1 Kenmerken Bij een ambtelijke fusie blijven de gemeenten en gemeentebesturen in tact. Dat betekent dat iedere gemeente een eigen gemeenteraad, griffier, college van B en W en gemeentesecretaris behoudt. Iedere gemeente behoudt haar eigen P&C-cyclus. Er is één ambtelijke organisatie die deelnemende gemeenten faciliteert. De focus ligt op schaalvergroting om kwaliteit en klantgerichtheid te verhogen, kwetsbaarheid te verminderen en kosten te verminderen. Er zijn bij een ambtelijke fusie twee opties: ● een aparte juridische entiteit; ● het gastheermodel; de ene gemeente voert alle taken voor de andere uit. Westervoort en Duiven kozen eerder in 2016 voor de oprichting van een aparte juridische entiteit in de vorm van de werkorganisatie 1Stroom. In dit scenario gaan we uit van handhaving van de huidige situatie, een verbetering van de bestuurlijke samenwerking en een verdere verbetering van de organisatie (1Stroom). De gemeenten Westervoort en Duiven hebben in deze constructie na de opstart wijzigingen doorgevoerd (per 1 september 2021). Er is nu gekozen om één algemeen directeur aan te stellen die de organisatie samen met de gemeentesecretarissen van de gemeenten aanstuurt. De algemeen directeur is primair verantwoordelijk voor de organisatie 1Stroom. De gemeentesecretarissen concentreren zich op de adviserende rol richting beide colleges.

Daarnaast is de aansturing door het MT aangepast en zijn de teams anders vormgegeven (aantal teams is ook gereduceerd). De beleidsvorming en voorbereiding ligt grotendeels bij de fusieorganisatie en samenwerkingsverbanden. Zeker in relatie tot de grote opgaven gebeurt dit met andere gemeenten en publieke organen, denk hierbij bijvoorbeeld aan de ODRA, VGGM, et cetera. De kaderstelling ligt als primaat bij de gemeenteraad. Op door gemeenten gezamenlijk uitgevoerde taken (bijvoorbeeld binnen een GR) is er ook in de kaderstelling veel onderlinge afhankelijkheid. De beleidsuitvoering ligt helemaal bij de fusieorganisatie. De uitvoeringstaken worden door de fusieorganisatie gedaan, maar er zijn ook uitvoerings- en bedrijfsvoeringstaken die door samenwerkingsverbanden worden gedaan. Een voorbeeld is de IT-dienstverlening bij RID de Liemers. ZUS: De uitvoering ligt bij een ambtelijke organisatie en er wordt in veel verschillende samenwerkingsverbanden met medeoverheden en andere partners samengewerkt op regionale opgaven. De ambtelijke organisatie werkt voor twee raden en colleges. De mate waarin er bestuurlijk afstemming en verbinding is tussen de samenwerkende gemeenten, de wijze waarop zij samen de organisatie aansturen en zich in de regio manifesteren bepaalt in sterke mate of de bestuurskracht wordt vergroot.

| 47 | Sterk Bestuur Westervoort

3.3.2 Randvoorwaarden ● Omdat alle uitvoering van de gemeente Westervoort niet meer in eigen hand is (ook 1Stroom kan men niet meer zelfstandig aansturen) en taken zijn belegd bij samenwerkingsverbanden, zal de sturing van raad en college meer gericht moeten worden door een duidelijke sturing op netwerk en samenwerking. Het hebben van gezamenlijk opvattingen over wat er binnen de constructies gerealiseerd moet worden is dan essentieel voor effectiviteit en efficiency. ● De gemeenten Westervoort en Duiven moeten dezelfde intentie hebben bij de samenwerking. In paragraaf 2.1 zijn de succesfactoren en faalfactoren van een ambtelijke fusie geschetst. De constatering aldaar was dat in de constructie van 1Stroom weeffouten zitten die betrekking hebben op deze factoren. Het is zaak om deze zaken op te lossen en de samenwerking tussen de gemeenten Duiven en Westervoort en de sturing op 1Stroom daarop in te richten. ● De horizon van de samenwerking, de wil om dit voor een lange(re) periode te doen, moet aanwezig zijn (stabiliteit, investering, werkgeverschap, et cetera). Deze intentie is nog steeds bij de gemeenten Duiven en Westervoort aanwezig. We constateren echter dat deze intentie onder druk staat: de ambities van beide gemeenten lopen uit elkaar en de financiële situatie van de gemeente Westervoort vertraagt eerder de samenwerking dan dat deze wordt versterkt.

Dit leidt er ook toe dat om de samenwerking heen (afspraken over gemeenschappelijke financiering), de gemeente Duiven ervoor kiest om bepaalde ontwikkelingen zelf te financieren. Met deze financiering worden medewerkers aangetrokken voor de specifiek Duivense opgaven. ● Het is van belang elkaars context en belangen te kennen en te erkennen. We constateren dat vanuit beide gemeenten getracht wordt de samenwerking te optimaliseren. Echter zien we dat de samenwerking (vooral op bestuurlijk niveau) geen natuurlijke constructie is. Dit komt terug in de volgende constateringen in paragraaf 2.1: ○ Ambities tussen de gemeenten Duiven en Westervoort lopen uit elkaar (groeiende wil tot verschil), dat zet de samenwerking in 1Stroom onder druk; ○ Weeffouten aanwezig in samenwerking 1Stroom, deze werken door in de uitvoering en zetten daarbij de uitvoeringskracht van 1Stroom onder druk; ○ Het gezamenlijk bestuurlijk eigenaarschap en opdrachtgeverschap ten aanzien van 1Stroom is kwetsbaar.

3.3.3 Risico’s ● Het motief voor de ambtelijke fusie. Beide gemeenten werken nu samen om zelfstandig te blijven. Wanneer er tegenslagen ontstaan, zal er samen tot adequate oplossingen gekomen moeten worden. Op het moment dat er tussen de gemeenten te weinig binding is ontstaan, zal het komen tot gezamenlijke oplossingen heel moeilijk zijn. Dit omdat het leidmotief uitgaat van individuele belangen in plaats van gezamenlijke belangen. ● Gemeentelijke kleur/beleidsvrijheid blijft onder druk staan. Harmonisatie is voor de prestaties op de 4K noodzakelijk (kwaliteit, kwetsbaarheid, kosten, klantgerichtheid). ● Een gemeente kan niet meer zelfstandig ingrijpen op bedrijfsvoering in de (gezamenlijke) ambtelijke organisatie. Dit vraagt om heldere afspraken en een duidelijke rolneming. ● Veranderende politieke kleur en wisseling van sleutelfiguren zet het model onder druk.

| 48 | Sterk Bestuur Westervoort

● Verschillende motieven/doelen bij de start van de organisatie zorgen voor een spanningsveld. ● Invloed bestuur op ambtelijke organisatie neemt na verloop van tijd af. ● Dynamiek van één ambtelijke organisatie: neiging tot harmonisatie. ● Synergievoordelen blijven beperkt (nog beperkte slag op efficiency en innovatievermogen). Wanneer we kijken naar deze risico’s die spelen bij een ambtelijke fusie, is de constatering dat deze allen op dit moment van toepassing zijn voor 1Stroom. Zie hiervoor ook paragraaf 2.1.

3.3.4 Kansen ● Het versterkt de uitvoeringskracht in de breedte. ● Het biedt een stevig antwoord op toekomstige ontwikkelingen. ● Het versterkt de (strategisch) bestuurlijke positie in de regio, mits er voldoende wordt samengewerkt. ● Het draagt bij aan krachtiger ‘afschalen’ naar inwoners en ondernemer. ● Schaalvoordelen (bijvoorbeeld werkgeverschap, inkoop, verminderen kwetsbaarheid). ● Alles is nog in huis waardoor er relatief goed kan worden verbonden tussen bestuur en organisatie. ● Slagkracht op grote opgaven, mits er de bereidheid is om gezamenlijke koers te varen. ● Bestendigen van samenwerking, relatieve rust, de organisatie begint ‘op stoom’ te komen. Zoals aangegeven in hoofdstuk 2 waren bovenstaande punten ambities bij de oprichting van 1Stroom in 2018. Wanneer we naar de afzonderlijke punten kijken en deze afzetten tegen onze bevindingen in hoofdstuk 2, zien we dat de uitvoeringskracht enigszins is versterkt door het samenvoegen van twee ambtelijke organisaties in 1Stroom. De mate van kwetsbaarheid is afgenomen doordat er meer sprake is van onderlinge vervangbaarheid en mogelijkheden tot sparring en daarmee verhoging van kwaliteit van advies en dienstverlening. We zien echter dat door de zaken die benoemd zijn in paragraaf 2.1 de uitvoeringskracht onder druk staat.

Dit betekent ook dat het inspelen op toekomstige ontwikkelingen in het huidige construct moeilijk zal zijn. Vanuit onze bevindingen zien we ook dat de positie in de regio voor verbetering vatbaar is. De gemeenten Duiven en Westervoort maken nog geen gezamenlijke vuist in de regio. Dit wordt veroorzaakt doordat ambities uiteen lopen en er geen duidelijke visie op de regio aanwezig is. Tevens is de capaciteit van de gemeente Westervoort beperkt om in de regio te leveren. Op het gebied van dienstverlening is er een kleine verbetering waarneembaar. Inwoners ervaren nog wel een afstand tot de gemeente en verwachten meer snelheid en slagkracht. Inwoners in Westervoort blijken in ieder geval sterke ideeën te hebben over hoe het anders kan en worden graag uitgenodigd om hierover na te denken.

| 49 | Sterk Bestuur Westervoort

3.3.5 Weging van de ambtelijke fusie voor Westervoort In dit scenario is sprake van een verbetering ten opzichte van de huidige situatie (zie beschreven in hoofdstuk 2). In paragraaf 2.3 is reeds ingegaan op de huidige uitvoeringscapaciteit, besliscapaciteit en verantwoordingscapaciteit van de gemeente Westervoort en 1Stroom en de weging daarvan. Onze constatering is dat op alle drie de onderdelen verbeterpunten zijn door te voeren om toe te groeien naar een robuuste gemeente en organisatie om zo te kunnen anticiperen op de huidige en toekomstige ontwikkelingen. Deze verbeterpunten sommen wij hieronder op hoofdlijnen op: ● Ontwikkel een visie en bijbehorende strategie op de toekomst van de gemeente Westervoort. Wat voor een gemeente wil de gemeente Westervoort zijn en richt daar de uitvoering en het opdrachtgeverschap richting 1Stroom op in. ● Investeer in het samenspel (gemeenschappelijk bestuurlijk commitment) tussen bestuur en de organisatie. In de huidige situatie is er sprake van ‘concurrentie’ tussen beide gemeenten ten aanzien van 1Stroom. Hierbij is de sturing diffuus en lopen ook de rollen ten aanzien van eigenaarschap en opdrachtgeverschap door elkaar heen. Dit dient doorbroken te worden. ● Ontwikkel samen met de gemeente Duiven een visie en strategie op de doorontwikkeling van 1Stroom.

● Vertaal deze visie en strategie door in een uitvoeringsplan om de organisatie op het gewenste peil te brengen en borg deze uitvoering. Dit betekent onder andere: ○ Investeer in de organisatie (kwalitatieve en kwantitatieve zin) op dusdanige wijze dat de huidige dienstverlening op het gewenste niveau komt, alsmede dat de dienstverlening en advisering naar de toekomst geborgd is (rekening houdend met toekomstige ontwikkelingen). Dit betekent een investering in het strategische en tactische kader van 1Stroom. Onderdeel hiervan is ook de versterking van de adviesrol richting het bestuur: proactief het bestuur in stelling brengen om weloverwogen besluiten te nemen op basis van verschillende mogelijkheden (en consequenties). ○ Versterk de sturing op integraliteit en onderlinge samenwerking in de organisatie. Dit betekent bijvoorbeeld meer werken vanuit gezamenlijke opgaven en toegevoegde waarde vanuit verschillende expertises en disciplines ten aanzien van deze opgaven. Vanuit de nieuwe organisatiestructuur (per 1 september 2021) zijn hier eerste stappen in gezet. Het is nu een kwestie om dit in de praktijk te brengen en te borgen in de processen en manier van werken. ○ Breng de basis op orde qua processen (in kaart brengen, vastleggen en voltooien PDCA) en systemen. De opgave op dit vlak is groot (zie ook onderdeel ‘Hulpbronnen organisatiekracht’ in paragraaf 2.1).

Het is van belang om hier prioritering in aan te brengen vanuit de directie en het management en hier de tijd voor te nemen en in te investeren (budget vrijmaken). ○ Los de weeffouten in de constructie 1Stroom volledig op. In paragraaf 2.1 zijn deze benoemd. De organisatie heeft een eerst stap gezet door middel van een nieuwe organisatiestructuur. Vervolgstappen zoals hier opgesomd, zijn nodig. ○ Richt het gezamenlijk opdrachtgeverschap en eigenaarschap ten aanzien van 1Stroom goed in en borg de aansturing.

| 50 | Sterk Bestuur Westervoort

● Ontwikkel als gemeenten Duiven en Westervoort een visie en bijbehorende strategie op de regio. Dit betekent een focus op gezamenlijke strategische positiebepaling, agendering en lobby. Dit betekent inzicht in de gemeenschappelijke ambities en gedeelde waarden van de gemeenten Duiven en Westervoort. Om dit te ontwikkelen en toe te passen is meer strategische en tactische beleidskracht nodig die de organisatie op dit moment ontbeert. Hiervoor is een noodzakelijke investering in de organisatie nodig. Bovenstaande acties betreffen een majeure opgave en investering voor zowel de gemeente Westervoort als de gemeente Duiven. De acties vragen tijd, capaciteit, lef, creativiteit en geld om in uitvoering te brengen en structureel te borgen in de gemeenten en organisatie. Op dit moment ontbeert de gemeente Westervoort de financiële slagkracht om deze investering te doen. Daarnaast is de arbeidsmarkt dusdanig krap, dat het maar de vraag is of 1Stroom de benodigde capaciteit kan werven die noodzakelijk is om de transitie te maken. Wij achten de haalbaarheid van dit scenario laag, omdat de randvoorwaarden nog onvoldoende worden ingevuld en de inzet om dit te doen hoog is. Wij schatten in dat dit tot een suboptimale oplossing leidt met een beperkte versterking van de bestuurskracht.

3.4

De bestuurlijke fusie gemeente Duiven/Liemerse gemeenten

3.4.1 Kenmerken Bij een bestuurlijke fusie is er feitelijk sprake van een herindeling. De betrokken gemeenten houden op te bestaan en worden samengevoegd tot één nieuwe gemeente. De focus ligt ook bij de bestuurlijke fusie op schaalvergroting om kwaliteit en klantgerichtheid te verhogen, kwetsbaarheid te verminderen en kosten te verminderen. Door bestuurlijk te fuseren creëren gemeenten eenduidigheid in de aansturing. Ze worden door één bestuur vertegenwoordigd in regionale samenwerkingsverbanden. De regionale samenwerkingsverbanden veranderen niet door een bestuurlijke fusie. De positie van een gefuseerde gemeente in die samenwerkingsverbanden verandert wel. Het is aannemelijk dat er meer invloed kan worden uitgeoefend op de richting van de regionale samenwerkingsverbanden en die taken die bij andere organisaties zijn belegd. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de verbonden partijen. Voor een herindeling is instemming van het Rijk benodigd en kent twee varianten: een reguliere samenvoeging en een lichte samenvoeging. Bij een reguliere samenvoeging verdwijnen alle gemeenten die bij de herindeling betrokken zijn en bij de lichte samenvoeging blijft in ieder geval één gemeente bestaan. De rechtsgevolgen zijn voor de gemeente die overblijft beperkt. Gemeenten worden bij formele wet ingesteld en opgeheven.

Bij het voornemen tot herindeling volgt daarom een procedure conform de Wet algemene regels herindeling (Wet Arhi). Bij de samenvoeging met meerdere Liemerse gemeenten is er sprake van het vormen van een nieuwe ambtelijke organisatie. Bij een samenvoeging van Westervoort en Duiven kan de huidige organisatie van 1Stroom doorgaan onder één bestuur. Bij een bestuurlijke fusie is dit het grootste verschil met de huidige situatie. Er is één kaderstellende raad, één college verantwoordelijk voor de uitvoering en één ambtelijke organisatie die voor het college werkt.

| 51 | Sterk Bestuur Westervoort

Bij het vormen van een nieuwe gemeente krijgt de herindelingsgemeente te maken met overgangskosten, ook wel frictiekosten genoemd. Vanuit de algemene uitkering krijgt de nieuwe gemeente een bedrag toegewezen om deze kosten te dekken. Dit betreft een eenmalig bedrag dat over een periode van vijf jaar wordt uitgekeerd. Daarnaast treden er effecten op ten aanzien van de uitkering van het gemeentefonds (algemene uitkering en overige uitkeringen) en de BUIG-uitkering. Onze ervaring is veelal dat de uitkering gemeentefonds (oude setting) bij herindeling lager wordt, mede omdat de ‘vast bedragen’ in het gemeentefonds in de nieuwe situatie slechts één keer worden ontvangen. Ten aanzien van de BUIG-uitkering is de verwachting dat zich schaalvoordelen zullen voordoen, waardoor een voordeel wordt behaald. ZUS: alle hoofdtaken liggen bij de (nieuwe) gemeente. Echter worden er veel hoofdtaken uitgevoerd in verschillende samenwerkingsverbanden met mede-overheden en andere partners. Een deel van de uitvoeringstaken en bedrijfsvoering blijft uitbesteed.

3.4.2 Randvoorwaarden ● Het huidige rijksbeleid is dat de herindelingen in beginsel vanuit gemeenten zelf geïnitieerd moeten worden. Het moet dus door beide gemeenten bestuurlijk gewenst zijn. ● Het besluit en de uitvoering worden gedragen door beide besturen. ● Er is geïnvesteerd in draagvlak onder inwoners. Het helpt daarbij om het Liemerse karakter van de eigen en de nieuwe gemeente te benadrukken. ● Er is een gedragen visie voor de nieuwe gemeente en er is overeenstemming over de prioriteiten van die nieuwe gemeente. ● Van de start wordt geïnvesteerd in een vorm van uitvoering die gericht is op eigenheid van de verschillende kernen van de gemeente. Dit moet bestuurlijk worden verankerd door bijvoorbeeld de wethouders te koppelen aan de kernen.

3.4.3 Risico’s ● Onvoldoende draagvlak uitmondend in een politiek klimaat dat alleen gericht is op deelbelangen (bijvoorbeeld de eigen dorpskernen). ● Geen coherentie tussen identiteit en de huidige beleving van gemeenten = gemeenschap. Verlies van verbinding tussen politiek en samenleving. ● Overschatten van de ‘opbrengsten’. Per saldo zal de financiering van de nieuwe gemeente niet groter zijn. Opbrengsten zullen voornamelijk ontstaan in meer efficiency binnen de organisatie. Meer macht en kracht in de uitvoering en samenwerking, maar geen directe financiële opbrengsten.

3.4.4 Kansen ● Er kan winst behaald worden op de kwaliteit van uitvoering. Door één bestuur is er weer een logische samenhang en eenduidigheid in sturing op de organisatie. ● Het bestuurlijke proces wordt simpeler en efficiënter. Veel zaken worden maar één keer gedaan in plaats van twee keer (of zelfs drie keer (P&C-cyclus)).

| 52 | Sterk Bestuur Westervoort

● Na samenvoeging zal de slagkracht van de nieuwe gemeente toenemen. Hierbij plaatsen wij de opmerking dat gewenste verbeterpunten, zoals genoemd bij ambtelijke fusie (zie paragraaf 3.3), hier ook van toepassing zijn. ● De regionale positie verbetert. Er is meer kans op een samenhangende regionale Liemerse strategie. ● Geen extra capaciteit/expertise aantrekken voor de eigen organisatie. ● Een bestuurlijke fusie geeft meer samenhang in de vertegenwoordiging van de gemeente in belangrijke regionale samenwerkingsverbanden en uitvoering.

3.4.5 Weging van de bestuurlijke fusie voor Westervoort We onderscheiden voor Westervoort twee mogelijkheden voor bestuurlijke fusie. Enerzijds bestaat de mogelijkheid om in te zetten op een fusie van de Liemerse gemeenten (Duiven, Westervoort en Zevenaar) en anderzijds bestaat de mogelijkheid om in te zetten op een fusie tussen Westervoort en Duiven. De eerste optie is in 2014 verkend66 en toen is hiervoor niet gekozen. De gemeente Zevenaar is bestuurlijk gefuseerd met de voormalige gemeente Rijnwaarden en de gemeenten Westervoort en Duiven hebben gekozen voor een ambtelijke fusie. De mogelijkheid om te fuseren met de Liemerse gemeente achten wij niet op korte termijn een reële mogelijkheid. Het bestuurlijke gesprek hierover wordt, zover wij hebben geconstateerd, nog niet gevoerd en staat niet op de agenda. Wel wordt onderkend dat een dergelijke fusie de positie van de nu nog individuele gemeenten in de regio stevig zou versterken. Op dit moment maken alle Liemerse gemeenten onderdeel uit van de Groene Metropool Regio. Deze samenwerking is gericht op uitvoering en dat vraagt sterke individuele gemeenten die hun vraag kunnen articuleren. Uit de gesprekken maken wij op dat de gezamenlijke agendabepaling voor de regio de Liemers vanuit de individuele gemeenten nog sterk kan worden verbeterd.

Wij zien dit als gemiste kans omdat de Liemerse schaal juist voor inwoners en bedrijven een coherent en logisch geheel zou zijn. Vanuit het perspectief van Westervoort: het zou de bestuurskracht aanzienlijk versterken. De tweede mogelijkheid voor Westvoort is de fusie met Duiven. Die mogelijkheid is, als we kijken naar de organisatie van beide gemeenten, het minst ingrijpend. Uiteraard is de impact op het bestuur van de gemeente wel groot. Als we kijken naar de uitvoeringscapaciteit, besliscapaciteit en verantwoordingscapaciteit dan is het reëel om te verwachten dat deze in een bestuurlijk gefuseerde gemeente zullen toenemen. Maar er zijn ook kanttekeningen. Veel van de verbeteringen die nodig zijn voor het scenario van de ambtelijke fusie, moeten ook bij een bestuurlijke fusie worden opgepakt. We taxeren de ontwikkeling van de onderliggende condities voor bestuurskracht op de volgende wijze:

BMC & De Baas Management, 2014, Uitwerking herindelingsvarianten de Liemers, De Liemerse gemeenten, januari 2014, p. 1-41. 66

| 53 | Sterk Bestuur Westervoort

Scenariodenken: verwachte ontwikkeling van de condities voor bestuurskracht Omvang

●

●

Bestuurscultuur

●

● ● ●

Motivatie

●

●

Hulpbronnen

●

● ●

Samenwerking en participatie

| 54 | Sterk Bestuur Westervoort

●

Er ontstaat een grotere gemeente, maar er is geen aanvullende financiering (slechts eenmalig ter dekking van de frictiekosten). Een deel van de structurele financiering valt weg (vast bedrag bestuur). Hier staat tegenover dat de kosten voor bestuur zullen afnemen. Het saldo zal om en nabij neutraal zijn. Westervoort kan meeliften op de financiële armslag die de gemeente Duiven inbrengt. Er zal tijd nodig zijn om tot een nieuwe bestuurscultuur te komen. Dat is geen vanzelfsprekendheid en zal veel aandacht vragen. De impact voor lokaal bestuur, de huidige partijen in de raad en huidige sleutelpersonen is groot. De bereidheid van fracties, raadsleden en college om nieuwe verbindingen aan te gaan, bepaalt in sterke mate het succes. De organisatie werkt nog met één bestuur. Dat zal leiden tot meer eenduidigheid in de aansturing en een meer natuurlijke oriëntatie van de organisatie op bestuur. De ontwikkeling van de bestuurlijke slagvaardigheid is sterk afhankelijk van de verbinding die wordt gemaakt in de aanloop naar herindeling. Met andere woorden: wordt voor de lokale identiteit gebruikt als argument om niet te fuseren dan zal dit nog lang van invloed zijn. Medewerkersbetrokkenheid. Samenhang van bestuur en organisatie versterkt de beleving dat men voor een samenhangende lokale context werkt in plaats van voor een organisatie. Organisatorische gezondheid (organisatiekracht).

Om toe te groeien naar een toekomstbestendige en robuuste gemeente zijn de genoemde maatregelen bij scenario 1: ambtelijke fusie (zie paragraaf 3.3) ook hier van toepassing. Er komt tijdelijk aanvullende financiering die kan worden ingezet ter verbetering van de organisatie. Financiële gezondheid (financiële stand van zaken en financieel handelen). De gemeente Duiven staat er op dit moment voldoende financieel voor. Het samenvoegen van de gemeenten Duiven en Westervoort maakt dat de gemeente Westervoort meelift op de financiële positie van de gemeente Duiven. Andersom beredeneerd, zal de financiële positie van de gemeente Duiven wel verslechteren ten opzichte van de huidige situatie. De eigenheid en identiteit van Westervoort kan in de nieuwe gemeente onder druk komen.

● ●

Mits goed aangepakt kan een gezamenlijke regionale identiteit helpen om de lokale identiteit te behouden. Mits goed ingericht kan de bewonersparticipatie worden versterkt, bijvoorbeeld door het werken met lokale vertegenwoordiging vanuit de verschillende kernen.

Tabel 5: duiding van het scenario bestuurlijke fusie (scenario 2) langs de elementen van bestuurskracht

We verwachten dat door het verbeteren van de condities voor bestuurskracht de uitvoeringskracht, besliskracht en de verantwoordingscapaciteit zullen toenemen. Echter kunnen veel van de verbeteringen ook worden gerealiseerd in het scenario van de ambtelijke fusie. De bestuurlijke fusie creëert wellicht een meer afgedwongen context hiertoe. Het zal de randvoorwaarden voor het werk van de ambtelijke organisatie verbeteren. De positionering in de regio zal versterken. Voor een gefuseerde grotere gemeente zal het makkelijker zijn om in samenwerkingsverbanden en netwerken te investeren door een grotere capaciteit en omdat het een groter aantal inwoners vertegenwoordigt.

3.5

De regiegemeente

3.5.1 Kenmerken De regiegemeente kan op verschillende manieren worden vormgegeven. De mix van zelf doen, uitbesteden en samenwerken (‘ZUS’) kan op verschillende manieren worden vormgegeven. Een variant die dan genoemd wordt, is de netwerkgemeente67. Het uitgangspunt is echter dat de gemeente die hiervoor kiest meer regisseur wil worden en minder zelf wil doen of in het netwerk wil oplossen. Vaak ontstaat die wens wanneer gemeenten zich realiseren dat bepaalde maatschappelijke vraagstukken beter opgelost kunnen worden door de relevante partijen in het desbetreffende veld. Dit standpunt kan gevoed zijn door financiële redenen alsmede door een gebrek aan capaciteit en/of kennis en kunde binnen de eigen organisatie. De gemeente wordt in dit geval opdrachtgever en trekt zich terug uit de uitvoering. De gemeente is beleidsmaker en besteedt taken uit aan een andere gemeente (en/of aan externe partijen). De beleidsvorming en -voorbereiding wordt voor een belangrijk deel zelf gedaan en deels in samenwerking. Dit brengt met zich mee dat op verschillende schaalniveau's dient te worden geschakeld. Dit stelt hoge eisen ten aanzien van de invulling van de rollen van opdrachtgever en -nemer in de gemeente (versterking tactisch en strategisch vermogen in de gemeente). Vanwege het ontbreken van een eigen uitvoering neemt de afhankelijkheid van anderen wel toe.

De kaderstelling ligt bij de gemeenteraad. Op door gemeenten gezamenlijk uitgevoerde taken (bijvoorbeeld binnen een GR) is er ook in de kaderstelling veel onderlinge afhankelijkheid, omdat veel kennis bij de GR aanwezig is en omdat de gemeente niet de enige opdrachtgever is die iets wil. Sturen op wat er gebeurt in het netwerk wordt steeds belangrijker.

67

Gemeente Zundert, 2020, De Karavaan: op weg naar een moderne overheidsorganisatie, juni 2020, p. 1-131.

| 55 | Sterk Bestuur Westervoort

Omdat Westervoort met 1Stroom en alle samenwerkingsverbanden alles al 'buiten de deur' heeft staan zou de regiegemeente in de context van Westervoort ook kunnen bestaan uit een kleine kring van 'kern'-ambtenaren die rechtstreeks voor het bestuur werken waarbij de uitvoering bij 1Stroom zou kunnen blijven. Een constructie die het bestuur meer comfort kan geven maar weer risicovol is in het creëren van nieuwe bevoegdheidsdiscussies (wie gaat erover en wie stuurt erop). ZUS: op een beperkte schil van eigen ambtenaren na wordt alle uitvoering extern gedaan. De focus ligt op regievoeren, uitbesteden samenwerken en netwerken.

3.5.2 Randvoorwaarden ● De gemeente dient over voldoende kennis en kunde te beschikken om andere partijen aan te sturen (sturingskwaliteiten). ● Om regie te voeren moet er voldoende kennis en begrip zijn van beleid en uitvoering. Sturen is anders moeizaam. ● Er moet beschikbaarheid en bereidheid bij andere gemeenten en de markt zijn om de taken uit te voeren. ● Er dient sprake te zijn van zeer goed relatiebeheer (ambtelijk en bestuurlijk). Er is een professionele inkooporganisatie nodig. ● De afhankelijkheid van anderen voor de uitvoering vraagt de acceptatie dat maatwerk niet altijd kan worden geboden of (te) duur is.

3.5.3 Risico’s ● De afhankelijkheid van andere partijen voor de uitvoering wordt groot en de sturing op leveranciers is complex en beperkend, zeker als het medeoverheden betreft. ● De mate waarin de regiegemeente invloed kan uitoefenen is beperkt en indirect. ● De momenten van sturing beperken zich grotendeels tot de contractering. ● Sterke afhankelijkheid van de kwaliteit van het relatiebeheer en accounthouderschap. ● Eigen kennis en kunde verwatert snel, de directe verbinding met de uitvoering treedt hierdoor in verlies (scheiding proces en inhoud/uitvoering). ● Er kan verlies ontstaan van eigenheid van de gemeenten naar de inwoners en maatschappelijke partners. ● In de huidige arbeidsmarkt is het complex om de juiste inhoudelijke deskundigheid te binden, verlies van knowhow ligt op de loer. ● Er ontstaat een risico op een ongelijkwaardige informatiepositie. Kennis uit de uitvoering bereikt beleid niet en omgekeerd. ● Escalatie is complex. Sturing krijgt vorm via relatie en contract, maar directe binding ontbreekt. ● Verzwakking van 1Stroom, omdat een deel van de strategische en tactische beleidskracht ontvlochten dient te worden ten behoeve van de gemeente Westervoort. Het gevolg hiervan zijn frictiekosten. ● Als ook andere taken uit 1Stroom worden gehaald is er sprake van frictiekosten.

| 56 | Sterk Bestuur Westervoort

3.5.4 Kansen ● Door te werken met meerdere uitvoeringspartners kan een optimum worden gezocht van kwaliteit en lage kosten: kostenbesparing door effectiviteit en marktwerking. ● Alles beleidsmatig en financieel in eigen hand. ● Zeer korte lijnen, overzichtelijke organisatie. ● De gemeente benadrukt haar zelfstandigheid en haar eigen keuzeruimte.

3.5.5 Weging van de regiegemeente voor Westervoort De dienstverlening voor inwoners is in dit model goed op niveau te houden. Zeker als er sprake is van standaard dienstverlening die moet worden geboden en ingekocht kan worden bij medeoverheden. Het inkoopmodel kan er wel voor zorgen dat samenhang verloren gaat in de uitvoering van beleid (bijvoorbeeld als er alleen wordt ingezet op de aanbieder tegen de laagste prijs). Dit is tegen te gaan door te werken met slechts enkele partners (opzetten van strategisch leveranciersmanagement68). Dit zullen dan toch meestal medeoverheden zijn. Omdat de geboden dienstverlening in het verlengde ligt van hun bestaande uitvoering, is de mate waarin er gestuurd kan worden op maatwerk gering. Enerzijds benadruk je als gemeente je zelfstandigheid, anderzijds gaat het eigen gezicht verloren omdat het meestal de dienstverlening van andere gemeenten is die je voor je gemeente inkoopt. Het model biedt veel vrijheid in de keuze met wie gewerkt wordt. Dit kent echter de nodige beperkingen. Wat betreft de grotere opgaven moet er nog steeds worden samengewerkt met vaste partners in de regio. Dat betekent dat Westervoort blijft samenwerken met de regio’s en de gemeenten waarmee nu ook wordt samengewerkt.

De kernorganisatie versterkt weliswaar het gevoel van directe sturing bij bijvoorbeeld het college van B en W, maar alsnog moet door middel van netwerken en sturing richting gegeven worden aan de uitvoering bij 1Stroom en partners. Dit kan het werken onnodig complex maken. De netwerkorganisatie oprichten en het apart zetten van een deel van de ambtenaren kan ook het onbedoelde neveneffect hebben dat er een 'wij/zij'-cultuur ontstaat in de samenwerking in plaats van synergie en samen optrekken. Daarom scoort het model laag op uitvoeringskracht. Dit is vanuit de analyse (zie hoofdstuk 2) net het punt waarop versterking gezocht zou moeten worden. Wat betreft beslis- en verantwoordingscapaciteit scoort het model voor Westervoort ook niet sterk. Weliswaar houdt Westervoort met dit model alles in eigen hand, maar de mate waarin er echt vanuit autonomie kan worden gehandeld is beperkt, omdat de dienstverlening voor een belangrijk deel bepaalt hoe de gemeente door inwoners en maatschappelijke partners wordt ervaren.

Kraljic, P., 1983, Purchasing must become supply management, Harvard Business Review, vol. 61, issue 5, pp. 109-117. 68

| 57 | Sterk Bestuur Westervoort

Scenariodenken: verwachte ontwikkeling van de condities voor bestuurskracht Omvang

●

De gemeente blijft in omvang gelijk. Het eigen ambtelijk apparaat is klein. De kwetsbaarheid neemt in die zin niet af.

Bestuurscultuur

●

Bestuur werkt nauw samen met een kernorganisatie en kan na verwachting goed worden gefaciliteerd. De uitvoering is moeilijk rechtstreeks door bestuurders te beïnvloeden. Dit past minder goed bij de huidige werkcultuur in Westervoort. De raad en het college komen op meer afstand van de beleidsuitvoering.

● ● Motivatie

●

● Hulpbronnen

● ●

Samenwerking en participatie

●

●

●

De bestuurlijke slagvaardigheid (besluitvorming) kan toenemen, maar de afhankelijkheid van samenwerking wordt alleen maar groter. Medeoverheden laten zich niet door aanbestedingen leiden en helpen elkaar in de uitvoering om strategisch voordeel te halen. De kernorganisatie is klein maar zal zich identificeren met Westervoort. Dit kan de motivatie en betrokkenheid versterken. Aanbestedingen kunnen voordeel opleveren, maar kunnen ook hogere kosten met zich meebrengen. Kostensturing wordt, als er eenmaal een contract is, moeilijker. Mede omdat kennis uit de uitvoering nodig is om keuzes te onderbouwen en sturing te geven. Bestuur kan door de uitbesteding van de (beleids)uitvoering verder focussen op de verbinding met de lokale gemeenschap en inwoners. Stuurbaarheid op bijvoorbeeld klachten in de uitvoering wordt complexer. Bestuur zal moeten focussen op het onderhouden van zeer goede relaties in de regio (in verband met bereidheid van medeoverheden om zich als leverancier aan Westervoort te verbinden). Het bestuur vertegenwoordigt nog steeds een relatief klein aantal inwoners in de regio waardoor het lastig zal blijven een verschil te maken.

Tabel 6: duiding van het scenario regiegemeente (scenario 3) langs de elementen van bestuurskracht

3.6

Bestuurlijke fusie: opgaan in Arnhem

3.6.1 Kenmerken Bij het opgaan in Arnhem houdt de gemeente Westervoort als zelfstandige gemeente op te bestaan. Feitelijk is er sprake van een vorm van bestuurlijke fusie, zoals wij in paragraaf 3.4 al bespraken, maar dan in een lichte setting. Voor dienstverlening, ontwikkeling en innovatie van beleid wordt gebruikgemaakt van de omvang van de stad Arnhem en het ambtelijke apparaat. Bij de overdracht worden er in een bestuurlijk convenant meerjarige afspraken gemaakt hoe de overnemende gemeente om zal gaan met de verdwijnende gemeente. Op die wijze kan de verdwijnende gemeente de belangen van inwoners borgen69. Stuurgroep Horizon & Stip, 2016, Eindrapportage Keuzeproces Fusiegemeente, Gemeente Haarlemmerliede & Spaarnwoude, 14 juni 2016, p. 1-65. 69

| 58 | Sterk Bestuur Westervoort

Toegankelijk bestuur, wat kan inspelen op de lokale behoeften, kan bijvoorbeeld georganiseerd worden door middel van een wethouder die specifiek de kern Westervoort in zijn of haar portefeuille krijgt.

3.6.2 Randvoorwaarden ● De (bestuurlijke) bereidheid en bestuurlijke verstandhouding van beide gemeenten voor de overname moet goed zijn. ● Er moet erkenning en begrip van wederzijdse belangen zijn. ● Ondergebrachte taken moeten ‘couleur locale’ houden op voor Westervoort belangrijke aspecten, de stad Arnhem moet dit erkennen en willen organiseren. ● Acceptatie dat een aantal keuzes in de wijze van uitvoering niet meer lokaal kan worden gemaakt.

3.6.3 Kansen ● Stabiliteit in de uitvoering en bedrijfsvoering. ● De borging van kennis en capaciteit. ● De taken waar een gemeente moeilijk onderscheid op kan maken liggen dan niet meer in eigen hand. ● Versterking van de aanpak van sociale structuur van Westervoort door een stad die hiertoe de kennis en middelen tot haar beschikking heeft. ● Continuïteit op de beleidsuitvoering (zichtbaar voor de inwoner) geborgd. ● Efficiënt; de kracht van de omvang (ook bijvoorbeeld op innovatie) kan worden gebruikt, ontzorging.

3.6.4 Risico’s ● De grotere stad kan snel als dominant worden ervaren, wat ten koste gaat van de beleving van de eigenheid van Westervoort. ● Een beleidsuitvoering die geënt is op de stad en niet op de context van de kern Westervoort. ● Frictiekosten zullen relatief hoog zijn: ontvlechtingen uit 1Stroom en samenwerkingsverbanden in de Liemerse regio. Denk bijvoorbeeld aan RID de Liemers. ● Samenwerking in de Liemers kan onder druk komen. ● Positie van de gemeente Duiven en de andere Liemerse gemeenten wordt onder druk gezet.

3.6.5 Weging van het opgaan in de gemeente Arnhem voor Westervoort De dienstverlening kan op een goed niveau worden aangeboden. Er is sprake van een opschaling qua organisatiekracht en investeringskracht, doordat gebruikt wordt gemaakt van de organisatie en het volume van de gemeente Arnhem. Hierdoor kan de kwetsbaarheid verder worden verminderd en kan de kwaliteit van dienstverlening en advisering worden vergroot. De bedrijfsvoering van grote gemeenten is over het algemeen op een goed niveau georganiseerd waardoor vraagstukken op het gebied van compliance, maar ook het verwerken van nieuwe wetgeving en dergelijke goed zijn geregeld. De slagkracht op grotere opgaven neemt toe en er is integrale weging op een grotere schaal mogelijk.

| 59 | Sterk Bestuur Westervoort

Ook op het gebied van de versterking van de sociale structuur kan Westervoort belang hebben bij de kennis, de ervaring en de investeringscapaciteit van Arnhem. Dit geldt voor lobby en voor concrete afspraken. De grote gemeenten (gezamenlijk) kunnen met het Rijk afspraken maken over gerichte investeringen, denk hierbij aan de aanpak van specifieke wijken en gebieden. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan de wijze waarop de aanpak Arnhem-Oost vorm krijgt en de investeringen die daar worden gedaan. Westervoort zou van een dergelijke aanpak veel voordeel kunnen hebben. Uiteraard zullen over de wijze waarop en de specifieke behoeften van Westervoort maatwerkafspraken moeten worden gemaakt. Er dienen goede afspraken gemaakt te worden over de borging van lokaliteit en nabijheid van de gemeente in Westervoort. De lokale verbinding kan bijvoorbeeld worden gemaakt met een wethouder die de kern Westervoort als specifiek aandachtsgebied heeft en een dorpsraad die verbinding met de lokale gemeenschap vormgeeft. Scenariodenken: verwachte ontwikkeling van de condities voor bestuurskracht Omvang

● ●

Bestuurscultuur

●

● ● Motivatie

●

● Hulpbronnen

● ●

Samenwerking en participatie

● ● ●

Er ontstaat een grote gemeente. Met een groot ambtelijk apparaat met dito kennis en investeringsvermogen. Aantrekkelijk voor werknemers en voor partners. De inzet in Westervoort wordt onderdeel van de integrale afweging in de stad. Er is geen enkele reden om aan te nemen dat het grotere Arnhem niet gericht zal investeren in de kern Westervoort. De impact voor lokaal bestuur, de huidige partijen in de raad en huidige sleutelpersonen is groot. De bereidheid van fracties, raadsleden en college om nieuwe verbindingen aan te gaan bepaalt in sterke mate het succes. Medewerkers worden een onderdeel van de gemeente Arnhem. Dit zal voor een aantal medewerkers een kans betekenen maar ook voor een aantal minder aantrekkelijk zijn, wat tot verloop kan leiden. In de nieuwe context kan dit worden opgevangen. Betrokkenheid op Westervoort is binnen de gebiedsgerichte aanpak van Arnhem goed te organiseren. De frictiekosten (ontvlechting uit 1Stroom) zullen behoorlijk zijn maar zullen voor een deel kunnen worden opgevangen door de extra uitkering die wordt ontvangen. Arnhem is goed in staat om de financiële situatie in Westervoort op te vangen. Westervoort als onderdeel van Arnhem zal de samenwerking in de Liemers onder druk zetten. Bestuurskracht van de gemeente Duiven komt onder druk te staan. Inwonersparticipatie zal met een wijkwethouder en dorpsraad goed ingevuld kunnen worden.

Dit kan zelfs leiden tot een versterking van betrokkenheid en gemeenschapsgevoel.

Tabel 7: duiding van het scenario ‘opgaan in de gemeente Arnhem’ (scenario 4) langs de elementen van bestuurskracht

| 60 | Sterk Bestuur Westervoort

Wij denken dat het opgaan van Westervoort in Arnhem de bestuurskracht op alle onderdelen zal versterken. Het biedt vanuit het perspectief van uitvoeringskracht de meeste kansen op een duurzame inzet op datgeen dat Westervoort nodig heeft. Vanuit het perspectief van het versterken van de sociale structuur verwachten we, zeker als hier specifieke afspraken over worden gemaakt, dat er aanvullend kan worden ingezet op de versterking van Westervoort met investeringen die in de andere scenario's niet zijn te realiseren. Of dit scenario ook bestuurlijk een goede match oplevert, is sterk afhankelijk van de positie en houding die beide gemeentebesturen naar elkaar innemen. Het gaat over respect en vertrouwen. Hierin is, onder meer door het dossier rondom de Windmolens, wel het nodige werk te verrichten. De mate waarin men hierin slaagt bepaalt in sterke mate de kans van slagen van dit scenario. o mate van afhankelijkheid.

| 61 | Sterk Bestuur Westervoort

H4 | Conclusies & advies In dit hoofdstuk trekken wij onze conclusies en doen een advies met het oog op een toekomstbestendige organisatie en toekomstbestendig bestuur.

4.1

Conclusies

De huidige bestuurskracht van de gemeente Westervoort is niet voldoende om richting de toekomst een robuuste gemeente te kunnen zijn. Uit het onderzoek blijkt dat de condities van bestuurskracht op dit moment nog onvoldoende worden ingevuld. Dit blijkt uit de volgende zaken: Bestuurscultuur ● Het bestuurlijk samenspel in de gemeente is nog niet optimaal. ● Bestuur staat op te veel afstand van de organisatie. ● Sturing vanuit het bestuur is reactief en nog weinig van langetermijnvisie en strategie. ● Er wordt afstand tussen bestuur en samenleving ervaren. ● Bestuur en organisatie versterken elkaar op dit moment nog onvoldoende. ● Ambities tussen Duiven en Westervoort lopen uit elkaar (groeiende wil tot verschil), dat zet de samenwerking in 1Stroom onder druk. ● Weeffouten aanwezig in samenwerking 1Stroom, deze werken door in de uitvoering en zetten daarbij de uitvoeringskracht van 1Stroom onder druk. Een eerste stap door de organisatie in het oplossen hiervan is gezet door middel van een nieuwe organisatiestructuur per 1 september 2021. ● Het gezamenlijk bestuurlijk eigenaarschap en opdrachtgeverschap ten aanzien van 1Stroom is onvoldoende ontwikkeld en kwetsbaar. Motivatie ● De organisatie is intern gericht. ● De motivatie binnen de organisatie is wisselend. ● Medewerkers missen waardering en vertrouwen.

Hulpbronnen - organisatiekracht ● De organisatie 1Stroom heeft sinds medio 2020 de weg omhoog gevonden. In de periode 2018-2020 was de organisatiekracht zwak - de basis was niet op orde, sturing ging niet goed en er ging veel fout. ● Strategisch/tactisch vermogen van de organisatie dient versterkt te worden. ● Anders vasthouden: vernieuwde visie, kaders en sturing vanuit directie en MT is noodzakelijk. ● Beweging naar voren: focus aanbrengen, keuzes maken, aandacht voor borgen en implementatie en proactief sturen (voltooien PDCA-cyclus) is noodzakelijk. Hulpbronnen - financiële gezondheid (financiële stand van zaken en financieel handelen) ● De huidige financiële positie van de gemeente Westervoort is zwaar onvoldoende.

| 62 | Sterk Bestuur Westervoort

Samenwerking en participatie ● Visie op de regio (welke toegevoegde waarde heeft welke samenwerking voor Westervoort?) ontbreekt nog, terwijl de afhankelijkheid van Westervoort van de regio en partners groot is. ● Bijdrage van Westervoort voor de regio staat onder druk vanwege gebrek aan hulpbronnen. ● Focus van Westervoort is naar binnen gekeerd en nog niet naar buiten gericht. ● Positie in de regio kan worden versterkt: gezamenlijke vuist maken (Duiven Westervoort). Om de bestuurskracht te versterken dienen binnen het huidige construct (ambtelijke fusie Duiven-Westervoort (1Stroom)) veel zaken te worden verbeterd. Om de bestuurskracht van de gemeente Westervoort op peil te houden en dusdanig robuust te maken zodat deze voldoende is om in te kunnen spelen op toekomstige ontwikkelingen, zijn verschillende maatregelen noodzakelijk. Wij onderscheiden daarbij de volgende maatregelen: ● Ontwikkel een visie en bijbehorende strategie op de toekomst van de gemeente Westervoort. Richt daar de uitvoering en het opdrachtgeverschap richting 1Stroom op in. ● Investeer in het samenspel (gemeenschappelijk bestuurlijk commitment) tussen bestuur en de organisatie. ● Ontwikkel samen met de gemeente Duiven een visie en strategie op de doorontwikkeling van 1Stroom.

● Vertaal deze visie en strategie door in een uitvoeringsplan om de organisatie op het gewenste peil te brengen en borg deze uitvoering. Dit betekent onder andere: ○ Investeer in de organisatie (kwalitatieve en kwantitatieve zin) op dusdanig wijze dat de huidige dienstverlening op het gewenste niveau komt, alsmede dat de dienstverlening en advisering naar de toekomst geborgd is. ○ Versterk de sturing op integraliteit en onderlinge samenwerking in de organisatie. ○ Breng de basis op orde qua processen (in kaart brengen, vastleggen en voltooien PDCA, kwaliteitsborging) en systemen. ○ Los de weeffouten op in de constructie 1Stroom. ○ Richt het gezamenlijk opdrachtgeverschap en eigenaarschap ten aanzien van 1Stroom goed in en borg de aansturing. ● Ontwikkel als gemeenten Duiven en Westervoort een visie en bijbehorende strategie op de regio. Haalbaarheid van deze opgave is relatief klein, gezien de aanwezige capaciteit bij de gemeente en de beperking van de arbeidsmarkt. Het realiseren van de maatregelen om de bestuurskracht te versterken zijn majeur van omvang voor zowel de gemeente Westervoort als Duiven. Het vergt tijd, capaciteit, lef, creativiteit en geld om in uitvoering te brengen en structureel te borgen in de gemeenten en organisatie.

Op dit moment ontbeert de gemeente Westervoort de financiële slagkracht om deze investering te doen en daarnaast is de arbeidsmarkt dusdanig krap, dat het maar de vraag is of 1Stroom de benodigde capaciteit kan werven die noodzakelijk is om de transitie te maken. Ook is het de vraag of beide deelnemende gemeenten voldoende gezamenlijke richting en commitment kunnen ontwikkelen.

| 63 | Sterk Bestuur Westervoort

De gemeente Westervoort zit ‘vast’: keuzes zijn noodzakelijk. De gemeente Westervoort zit ‘vast’. De ruimte om keuzes te maken wordt door de situatie steeds verder beperkt. De gemeente zit in financiële zin vast en ook in de zin van de beperkte uitvoeringskracht en overall qua bestuurskracht. Nu is wellicht door het (tijdelijke) extra geld vanuit het Rijk (incidentele gelden Jeugd) een directe crisis afgewend. Maar de gemeente Westervoort is qua condities op de onderdelen van bestuurskracht (bestuurscultuur, hulpbronnen (financiën en organisatie)) en samenwerking niet in voldoende mate in staat de grote opgaven die eraan komen op te pakken en uit te voeren. De eerste stap is erkennen en accepteren dat dit zo is, voordat een vervolgstap gezet kan worden. Dit is lastig maar wel belangrijk. Daarna kunnen keuzes gemaakt worden ten aanzien van de toekomst. Als dit uitblijft neemt de bestuurskracht niet toe, waarbij de dienstverlening en voorzieningen richting de eigen inwoners alleen maar meer onder druk komen te staan. Zolang deze stap niet gezet wordt, hebben nadere vervolgstappen richting bestuurlijke scenario’s (2, 3 en 4) geen zin. Bestuurlijke verkenning gericht op mogelijkheden en toegevoegde waarde van scenario’s.

Als er kan worden uitgesproken dat bestuurlijke zelfstandigheid op termijn niet haalbaar is, kan een bestuurlijke verkenning met de spelers in de regio worden gestart. De gesprekken hebben een meer open karakter op het moment dat Westervoort helder is over haar perspectief. Op deze wijze kunnen de andere gemeenten ook uitgedaagd worden om na te denken over de toegevoegde waarde die zij de inwoners, bedrijven en instellingen in Westervoort kunnen bieden. De keuze welk scenario het beste past bij de belangen van de inwoners, bedrijven en instellingen in Westervoort kan pas definitief worden gemaakt na deze gesprekken. Wij geven wel onze beschouwing weer hoe wij de scenario’s zien en welk verschil deze scenario’s kunnen maken ten aanzien van de bestuurskracht van Westervoort (het vermogen van een gemeente om de wettelijke en autonome taken adequaat uit te voeren met als belangrijkste belanghebbenden de inwoners, bedrijven en instellingen in Westervoort). De verdiepende analyse op de scenario’s is terug te lezen in hoofdstuk 3. Op basis van het onderzoek concluderen wij dat scenario 4 (bestuurlijke fusie: opgaan in Arnhem) de bestuurskracht voor Westervoort het meest laat toenemen. Tevens is deze mogelijkheid qua complexiteit van realisatie het op een na minst groot. Dit heeft vooral te maken met het aantal actoren.

De impact op de Liemerse gemeenten en het gezamenlijke aandeel in samenwerkingsverband is wel groot en daar zal in de uitwerking rekening mee moeten worden gehouden. Wanneer wij kijken naar het perspectief ‘borging van de regionale en lokale identiteit’ (zie paragraaf 2.1) concluderen wij dat scenario 2 (variant ‘bestuurlijke fusie: één Liemerse gemeente’) de beste optie is. Bij dit scenario wordt ook goed voldaan aan de randvoorwaarden voor bestuurskracht. Dit scenario is echter complexer van aard om te realiseren, omdat meerdere actoren betrokken zijn. Daarnaast ligt dit scenario (nog) niet op de bestuurstafels van de gemeenten Duiven en Zevenaar.

| 64 | Sterk Bestuur Westervoort

Ten aanzien van scenario 2, bestuurlijke fusie met Duiven, concluderen wij dat dit scenario het minste verschil zal maken op de condities ten aanzien van bestuurskracht. Wij verwachten wel dat de condities van bestuurskracht bij dit scenario zullen verbeteren. Dit heeft allereerst te maken met een eenvoudigere manier van sturing en beleidskeuzes (één bestuur). Echter zal er sprake zijn van eenzelfde situatie qua organisatie als bij het verbeteren van de huidige situatie ten aanzien van de ambtelijke fusie 1Stroom. Aangaande scenario 3, regiegemeente, concluderen wij ook dat dit scenario de bestuurskracht beperkt zal versterken. De opgave voor het realiseren van dit scenario is in onze optiek groter dan het realiseren van scenario 1. Voor het realiseren van de regiegemeente is een grote financiële slagkracht nodig: taken worden buiten de deur gezet en dat vraagt ruimte in kapitaal (investeren) en binnen de exploitatie. Daarnaast spelen er risico’s ten aanzien van mee- en tegenvallers rondom aanbesteden. Tevens is er voor scenario 3 een grote investering nodig in het strategisch en tactisch kader van de organisatie. Dit is juist wat de organisatie 1Stroom op dit moment ontbeert. De sturing wordt complexer (sterke nadruk op accountmanagement en contractmanagement is randvoorwaardelijk) en de gemeente wordt nog meer afhankelijk van externe partners.

4.2 Advies Er zijn een aantal realistische scenario's en voor alle scenario's zijn goede samenwerkingsrelaties en goede samenwerkingsvaardigheden noodzakelijk. De afhankelijkheid van die samenwerking voor het handhaven en versterken van bestuurskracht brengt mee dat de gemeente Westervoort scherp moet hebben wat haar (strategische) prioriteiten zijn en op welke punten compromissen gesloten moeten worden. Geen van de scenario's is eenvoudig en vraagt commitment van de betrokken partijen. Er is vertrouwen nodig dat in voldoende mate de belangen van Westervoort en haar inwoners zijn geborgd in de toekomst. Alle uitgewerkte scenario's voor Westervoort zijn voor hun succes in sterke mate afhankelijk van het gesprek met inwoners, ondernemers, maatschappelijke instellingen en buurgemeenten in de regio. Dat betekent dat een besluit van de gemeenteraad van Westervoort ten aanzien van de scenario's in dit rapport de basis is van een proces van verdere uitwerking en verkenning. In het vervolgproces is het van belang om verschillende beslismomenten in te bouwen waarin er opnieuw wordt uitgesproken of de verdere uitwerking van het scenario en het werken naar de uitkomst wordt doorgezet (go-/no-go). Met de scenario's hebben wij laten zien welke keuzes mogelijk zijn en wat daarvan verwacht kan worden.

We hebben adviezen gegeven over de benodigde verbetering als er voor handhaving van de huidige ambtelijke samenwerking wordt gekozen. We hebben ook een inschatting van de andere mogelijke scenario's gegeven en de mate waarin zij de bestuurskracht kunnen versterken. De scenario’s om op te gaan in Arnhem, een grote Liemerse gemeente en een fusie met Duiven zullen allemaal de bestuurskracht versterken maar de mate waarin zij dat zullen doen verschilt.

| 65 | Sterk Bestuur Westervoort

De mogelijkheid om te fuseren met Arnhem biedt de meeste kans om de uitvoeringskracht en daarmee de bestuurskracht te versterken. De optie om tot een grote Liemerse gemeente te komen, sluit beter aan bij de regionale identiteit en een logische beleving van de verbinding gemeenschap - gemeente. Het advies is om te onderkennen dat zelfstandigheid op termijn niet houdbaar is. Daarna kan een verdere verkenning worden gestart waarbij, op basis van gesprekken met de verschillende gemeenten in de regio, kan worden beoordeeld wat het meest haalbare en wenselijke scenario is.

| 66 | Sterk Bestuur Westervoort

Literatuurlijst Bronnen van de gemeente Westervoort ●

1Stroom (2017). Ambtelijke fusie Duiven/Westervoort: Besturingsfilosofie, p. 1-21.

●

1Stroom (2020). Doorontwikkeling 1Stroom - De volgende stap, p. 1-16.

●

1Stroom (2021). Sociaal Jaarverslag 2020, p. 1-13.

●

1Stroom (2021). Voortgangsrapportage: Inzicht in de voortgang van de ambtelijke fusieorganisatie, p. 1-18.

●

1Stroom (2021). Organogram 1Stroom, p. 1.

●

Gemeenten Doesburg, Duiven, Montferland, Westervoort en Zevenaar (2020). Liemerse Woonagenda: de koers voor 2020-2025, p. 1-14.

●

Gemeenten Duiven & Westervoort (2016). Dienstverleningsconcept gemeenten Duiven en Westervoort - Aandacht voor wat nodig is, p. 1-16.

●

Gemeente Westervoort (2011). Levende aders II: Groenstructuurplan Gemeente Westervoort, p. 1-105.

●

Gemeente Westervoort (2013). “Samen een boom opzetten”: Bomenbeleidsplan gemeente Westervoort, p. 1-58.

●

Gemeente Westervoort (2015). Wegenbeleidsplan 2015 - Hoofdrapport “Verantwoord en veilig…", p. 1-31.

●

Gemeente Westervoort (2016). Raadsvoorstel: Vaststellen kaders voor ambtelijke fusie Duiven Westervoort, p. 1-8.

●

Gemeente Westervoort (2016) Raadsvoorstel: Go / no-go document ambtelijke fusie Duiven-Westervoort, p. 1-6.

●

Gemeente Westervoort (2017). Aanpak Fase 2 Implementatie Omgevingswet Duiven & Westervoort, p. 1-18.

●

Gemeente Westervoort (2018). Coalitieakkoord Westervoort 2018-2022, CDA, SP & D66, p. 1-20.

●

Gemeente Westervoort (2018). Collegevoorstel Participatiebeleid, p. 1-2 + bijlagen.

●

Gemeente Westervoort (2018). Erfgoednota Westervoort, p. 5-7.

●

Gemeente Westervoort (2018). Participatie in Westervoort, p. 1-8.

●

Gemeente Duiven en Westervoort (2019). Beleidsplan Schuldhulpverlening 2019-2022, p. 1-17.

●

Gemeenten Duiven en Westervoort (2019). Inburgering en participatie, p. 1-25.

●

Gemeenten Duiven en Westervoort (2020). Samen Sterk, 1Stroom, p. 1-39.

●

Gemeente Westervoort (2020). Basis in Beeld in Westervoort, p. 1-27.

| 67 | Sterk Bestuur Westervoort

●

Gemeente Westervoort (2020). Aandachtsvelden in het sociaal domein “Decentralisatie, integraliteit en transformatie”, p. 1-53.

●

Gemeente Westervoort (2020). Grondstoffenplan Westervoort - Samen minder afval, p. 1-45.

●

Gemeente Westervoort (2020). Inclusie Agenda 2020-2022, p. 1-12.

●

Gemeente Westervoort (2020). Jaarstukken Westervoort 2019, p. 76.

●

Gemeente Westervoort (2020). Meerjarenbegroting 2021-2024, p. 1-157.

●

Gemeente Westervoort (2020). Programmabegroting 2021-2024, p. 79.

●

Gemeente Westervoort (2021). Financieel herstelplan Westervoort, p. 1-81.

●

Gemeente Westervoort (2021). Ontwerp Omgevingsvisie Westervoort. p. 1-99.

●

Gemeente Westervoort (2021). Programmabegroting 2022-2025 gemeente Westervoort (CONCEPT), p. 1-139.

●

Gemeente Westervoort (2021). Treasurystatuut gemeente Westervoort 2021, p. 1-6.

●

Gemeente Westervoort (2021). Woonvisie 2021-2030, p. 1-39.

●

Gemeenten Duiven en Westervoort (2021). Dashboard Sociaal Domein Wmo & Jeugdzorg, p. 1-12.

●

Liemerse gemeenten (2019). Economische visie de Liemers 2040, gemeenten Duiven, Westervoort en Zevenaar, p. 1-3.

●

Liemerse gemeenten (2020). Bestuurlijke opdracht 2021 -2023 voor RSD de Liemers, p. 1-36.

Externe bronnen ●

Andersson Elffers Felix (2020). Stelsel in groei, Een onderzoek naar financiële tekorten in de jeugdzorg. Den Haag: Ministerie van VWS, BZK, Financiën en JenV, en de VNG.

●

Anthony, R.N., & V. Govindarajan, 1995, Management Control Systems (8th ed.), Chicago: Irwin.

●

Bedrijventerrein Westervoort (2021). Via: https://www.bedrijventerreinwestervoort.nl/het-bedrijventerrein/

●

Berenschot (2018). Ambtelijke fusie Heerhugowaard – Langedijk Fase 1 - Initiëren en Verkennen, gemeenten Heerhugowaard en Langedijk, p. 1-31.

●

Berenschot (2018). Een vlucht naar voren of een duurzaam perspectief? - De effecten, kansen en risico’s van ambtelijke fusies in kaart gebracht, Provincies Gelderland en Zuid-Holland, p. 1-108.

●

Berenschot (2020). Verkenning van het concept ‘federatiegemeente’, Ministerie van Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties, p. 1-51.

| 68 | Sterk Bestuur Westervoort

●

Bredewold, F.H., Albas, M.J., & J. Slendebroek- Meints. (2010). Naar een sociaal krachtig Westervoort, 'Sociale samenhang en leefbaarheid in gemeente Westervoort'. Zwolle: Centrum voor samenlevingsvraagstukken

● ●

BMC & De Baas Management (2014). Uitwerking herindelingsvarianten de Liemers, p. 1-41. BMC (2017). Sterkte-zwakteanalyse BEL Combinatie - Onderzoek naar de organisatiekracht, BEL Combinatie, p. 1-82.

●

BMC (2018). Evaluatie Noaberkracht De kracht, balans en kansen van samen, juni 2018, gemeenten Dinkelland en Tubbergen, p. 1-35 + bijlagen.

●

BMC (2020). Het kraakt en piept - Uitvoeringskracht in het fysiek domein, VNG, p. 1-51.

●

BMC (2020). Organisatieontwikkeling gemeente Hollands Kroon - Onderzoek naar de effectiviteit, efficiëntie en een eenduidig beeld van buiten, Toetsingskamer Gemeente Hollands Kroon, p. 1-62.

●

BMC (2021). Actualisatie herverdeling leidt tot verdere verschuiving, p. 1-5.

●

BMC (2021). Financiële analyse: BIG TIRE.

●

BMC (2021). Quickscan Sociaal domein: Analyse maatregelen Sociaal Domein gemeente Westervoort, p. 1-33.

●

Bureau Stedelijke Planning (2021). Naar een toekomstbestendig centrum in Westervoort, p. 67.

●

Centraal Bureau voor de Statistiek (2021). Via: www.cbs.nl.