Zienswijze GroenLeven B.V. d.d. 3 mei 2023

Stibbe

Aangetekend

Aan het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad van de gemeente Westerveld Postbus 50 7970 AB Havelte

Tevens per e-mai 1: infogemeentewesterveld.nl

Amsterdam Brussels London Luxembourg

mr. J.C. van Oosten Advocaat Advocaten en notarissen Beethovenplein 10 Postbus 75640 1070 AP Amsterdam Nederland T +31 20 546 06 62 M +31 6 270 971 56 F +31 205460710 jan.vanoosten@stibbe.com www.stibbe.com Onze ref.

JvO/PvL 1044159-29054811 Uw ref

330791 Datum

3 mei 2023

ZIENSWIJZE inzake het ontwerpbesluit tot weigering van de omgevingsvergunning en ontwerpbesluit tot weigering van de verklaring van geen bedenkingen voor de realisatie van een zonne park (Diever, Bosweg ter hoogte van Hoogersmilde, sectie B, nr. 4055)

Geacht college, geachte raad, Hierbij breng ik als advocaat en gemachtigde tijdig een zienswijze naar voren namens de besloten vennootschap GroenLeven B.V., met zetel te Leeuwarden en adres 8911 AD Leeuwarden, Lange Marktstraat 5, ingeschreven in het handelsregister onder nummer 54505801 (hierna te noemen: “GroenLeven”) over het ontwerpbesluit tot weigering van de omgevingsvergunning en over het ont werpbesluit tot weigering van de verklaring van geen bedenkingen voor de realisatie van een zonne park (Diever, Bosweg ter hoogte van 1-loogersmilde, sectie B, nr. 4055). Een kopie van het uittreksel uit het Handelsregister van de Kamer van Koophandel met betrekking tot GroenLeven is bijgevoegd als bijlage 1. Op 7 maart 2023 heeft de gemeenteraad van de gemeente Westerveld (de “Gemeenteraad”) besloten niet mee te werken aan de aangevraagde omgevingsvergunning en daarmee geen ontwerpverklaring van geen bedenkingen (“vvgb”) af te geven. Een kopie van het ontwerpbesluit tot weigering van de vvgb is bijgevoegd als bijlage 2. Op 22 maart 2023 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Westerveld (het “College”) het ontwerpbesluit tot weigering van de omgevingsvergunning opgesteld (met ken merk 330791). In het ontwerpbesluit heeft het College het voornemen geuit om de omgevingsver gunning te weigeren wegens strjdigheid met het vigerende bestemmingsplan.

Ook verzet de goede ruimtelijke ordening zich volgens het College tegen de afwijking van dat bestemmingsplan. Een ko pie van het ontwerpbesluit tot weigering van de omgevingsvergunning is bijgevoegd als bijlage 3. Zowel het ontwerpbesluit tot weigering van de omgevingsvergunning als het ontwerpbesluit tot wei gering van de vvgb zijn gezamenlijk ter inzage gelegd van 23 maart tot en met 4 mei 2023. Een kopie

Stibbe N.V. is geregistreerd hij de Kamer van Koophandel onder nummer 341 98700. Alle diensten worden verricht op basis van een overeenkomst van opdracht met Stibbe NV. die uitsluitend door Nederlands recht wordt beheerst. De algemene voorwaarden van Stibbe N.V. zijn van toepassing en bevatten een beperking van aansprakelijkheid. Deze algemene voorwaarden zijn beschikbaar op verzoek en via ssww.stibbe.com/generalconditions

Stibbe

van deze publicatie is bijgevoegd als bijlage 4. Uit deze publicatie volgt dat een zienswijze tegen beide besluiten kan worden gericht aan het College. GroenLeven meent dat de Gemeenteraad de zienswijze gericht tegen het ontwerpbesluit tot weigering van de vvgb zelf moet beoordelen.’ Om deze reden is deze zienswijze zowel gericht aan het College, als de Gemeenteraad. 1.

RAADSSAMENVATTING

(1)

De aanvraag van de omgevingsvergunning is aan het verkeerde bestemmingsplan getoetst, omdat is voorbijgegaan aan het planologische kader dat van toepassing is: het ‘Reparatieplan buitengebied Westerveld’ (2016). Uit de toelichting op dit bestemmingsplan en bijbehorende uitspraak over dit bestemmingsplan volgt dat de Gemeenteraad met dit bestemmingsplan een andere bedoeling heeft gehad dan hetgeen nu planologisch is vastgelegd, maar dit doet er niet aan af dat het ‘Reparatieplan buitengebied Westerveld’ (2016) juridisch gezien nu eenmaal het planologische toetsingskader vormt voor de aanvraag omgevingsvergunning. Het project is hiermee niet in strijd en er is voor het College dan ook geen grond de aanvraag te weigeren. Dit betekent dat de onjuiste voorbereidingsprocedure is gevolgd, er geen vvgb is vereist en de omgevingsvergunning inmiddels van rechtswege is verleend. GroenLeven heeft het Col lege om deze reden inmiddels in gebreke gesteld wegens niet tijdig beslissen op de aanvraag. Het College heeft overigens herhaaldelijk een verzoek tot een gesprek en/of overleg met GroenLeven over (het verschil van mening over) de planologische situatie geweigerd, ook weer nadat GroenLeven het College in gebreke heeft gesteld.

(2)

Daarnaast is het College bij de toetsing van de aanvraag omgevingsvergunning van onjuiste, inhoudelijke uitgangspunten uitgegaan: zowel qua maatvoering als de functionele inrichting van het plangebied. GroenLeven heeft aan haar aanvraag verschillende documenten, gege vens en rapporten toegevoegd waaruit de juiste projectomschrjving blijkt. Hieraan heeft het College ten onrechte geen aandacht aan besteed. Als dat het wel had gedaan, had het College moeten oordelen dat het geen reden had de aanvraag omgevingsvergunning te weigeren.

(3)

Het College heeft bovendien het bestemmingsplan waaraan het de aanvraag heeft getoetst, onjuist toegepast, waardoor ten onrechte de conclusie wordt getrokken dat het project hierin niet zou passen. Het bestemmingsplan waaraan is getoetst is een verouderd plan (1995), waarvan een gedeelte van het bestemmingsplan, gelet op de jurisprudentie hierover, onvol doende duidelijk en concreet is geformuleerd om als toetsingskader te dienen voor de aan vraag omgevingsvergunning. Het College heeft de wijze van toetsing van de aanvraag om gevingsvergunning aan dit bestemmingsplan niet juist uitgevoerd. Had het College de aan vraag wel op de juiste wijze aan dit bestemmingsplan getoetst, had het tot de conclusie moe ten komen dat het project hiermee niet in strijd is. Ook in dat geval is de onjuiste voorberei dingsprocedure gevolgd, is er geen vvgb vereist en is de omgevingsvergunning inmiddels van rechtswege verleend.

(4)

Daarbij komt nog dat het bestemmingsplan waaraan is getoetst (1995) door het College ge durende lange tijd niet inzichteljk, niet toegankelijk en niet beschikbaar geweest. Ook is het

Zie bijvoorbeeld ABRvS 28juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1678, r.o. 4.3.

(2)

Stibbe

plan niet genoemd in bestemmingsplannen (en of uitspraken hierover) van later datum, ter wijl dit voor andere, oudere bestemmingsplannen wel het geval was. Het bestemmingsplan heeft gedurende het hele voortraject ook niet op www.ruimteliikeplannen.nl gestaan, maar staat daar sinds kort ineens wel op. Kortom, GroenLeven kan een haar niet bekend plan niet worden tegengeworpen. Nadat GroenLeven ermee bekend is geworden dat het College de aanvraag heeft getoetst aan het bestemmingsplan uit 1995, heeft zij meermaals het College verzocht de stukken te verstrekken en hierop een toelichting te geven. Pas in een heel laat stadium (op 1 maart 2023) heeft zij een incompleet plan (artikel 6 en de plankaart) ontvangen, waarna zij in het gemeentelijk archief de overige beschikbare delen van het plan heeft kunnen inzien. (5)

Tot slot is de afweging in het kader van een goede ruimtelijke ordening (om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen) onvolledig, onzorgvuldig en onj Ul St uitgevoerd. Vanzelfsprekend allereerst omdat van een onjuiste proj ectomschrjving (zowel qua maatvoering als qua functionele indeling) is uitgegaan, maar ook schiet de moti vering op essentiële onderdelen aantoonbaar (ernstig) te kort. Dit betekent ook dat ten on rechte geen aandacht is besteed aan de door GroenLeven verstrekte documentatie, terwijl deze gegevens wel stuk voor stuk zijn toegevoegd als bijlage bij het ontwerpbesluit tot wei gering van de omgevingsvergunning.

(6)

Het College heeft de Gemeenteraad kortom voorzien van een onjuiste weergave van het pro ject en het toepasselijke planologische kader en daarmee van een ondeugdelijke onderbou wing om hieraan geen medewerking te verlenen.

2.

ACHTERGROND

(7)

GroenLeven is voornemens een zonnepark te realiseren aan de Bosweg in Hoogersmilde (ge meente Westerveld) (het “Project”) en heeft hiervoor op 25juni 2022 een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend. Het College is voornemens deze aanvraag te weigeren.

(8)

GroenLeven meent allereerst dat de aanvraag niet aan het juiste bestemmingsplan is getoetst. Als het Project wel aan hetjuiste bestemmingsplan wordt getoetst, had geconstateerd moeten worden dat het Project daarmee niet in strijd is.

(9)

Daarnaast meent GroenLeven dat voor de toetsing van de aanvraag is uitgegaan van een on juiste projectomschrjving en de aanvraag dus onzorgvuldig en onvolledig is getoetst.

(10)

Als het Project op basis van de juiste, inhoudelijke uitgangspunten aan het juiste bestem mingsplan was getoetst had de omgevingsvergunning moeten worden verleend. Daarom heeft GroenLeven het College bij brief van 6 april 2023 in gebreke gesteld wegens niet tijdig beslissen op de aanvraag (bijlage 5). De reguliere voorbereidingsprocedure is immers van toepassing, omdat er geen sprake is van strijdigheid met het geldende planologisch regime. Het College heeft hierop gereageerd bij brief van 26 april 2023 (bijlage 6).

(11)

Zelfs wanneer het Project wordt getoetst aan het naar uw oordeel vigerende bestemmings plan, moet worden geconcludeerd dat het Project hiermee niet in strijd is en er bovendien —

—

(3)

Stibbe

geen strijd is met een goede ruimtelijke ordening. (12)

In deze zienswijze brengt GroenLeven allereerst kort de verschillende standpunten in kaart (paragraaf 3). Hierna volgt een overzicht van de planologische situatie ter plaatse (paragraaf 4), waarna kort de relevante, beschikbare wet- en regelgeving en jurisprudentie aan bod komt (paragraaf 5). Deze paragrafen vormen de kaders en dienen ter onderbouwing van de invul ling van het primaire standpunt van GroenLeven dat aan het verkeerde bestemmingsplan is getoetst. Een uitgebreide toelichting van dit primaire standpunt komt vervolgens aan bod (paragraaf 6), gevolgd door een toelichting op het secundaire standpunt van GroenLeven: dat in de planologische toets is uitgegaan van een onjuiste projectomschrijving en de samenhang van functies niet wordt erkend. De zienswijze wordt afgesloten met een conclusie (paragraaf 7).

3.

VERSCHILLENDE STANDPUNTEN OP HOOFDLIJNEN

3.1.

Standpunt College en Gemeenteraad

(13)

GroenLeven begrijpt uit de ontwerpbesluiten dat u van oordeel bent dat voor de toets van de aanvraag omgevingsvergunning moet worden teruggevallen op het onherroepelijke bestem mingsplan ‘Buitengebied Smilde agrarische gronden’ (1995), omdat de bestemming ‘Agra risch —2’ in het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ (2012) in de uitspraak van 6 augustus 2014 door de Afdeling is vernietigd. U meent dat het Project in strijd is met het bestemmingsplan ‘Buitengebied Smilde agrarische gronden’ (1995). Tot slot bent u van oordeel dat met het Project geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening, waardoor volgens u de omge vingsvergunning ook niet kan worden verleend op grond van artikel 2.12, lid 1, onder a, sub 3 Wabo. —

—

3.2.

Standpunt GroenLeven

(14)

GroenLeven meent dat voor de toetsing van de aanvraag niet moet worden teruggevallen op het bestemmingsplan ‘Buitengebied Smilde agrarische gronden’ (1995). Dit allereerst om dat het ‘Reparatieplan buitengebied Westerveld’ (2016), dat van toepassing is op het projectgebied, slechts gedeeltelijk is vernietigd en voor het overige dus in werking is. —

(15)

Zelfs als GroenLeven uw redenering volgt (in die zin dat de bestemming ‘Agrarisch —2’ is vernietigd in het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ (2012)), wordt nog niet toegekomen aan de toets aan het bestemmingsplan ‘Buitengebied Smilde—agrarische gronden’ (1995), omdat de archeologische dubbelbestemming en algemene regels van het bestemmingsplan ‘Buiten gebied’ (2012) niet zijn vernietigd en daarmee dus het planologische toetsingskader vormen.

(16)

De aanvraag omgevingsvergunning is dus aan het verkeerde planologische kader getoetst. De aanvraag past binnen het vigerende bestemmingsplan en dit betekent dat de omgevings vergunning had moeten worden verleend met gebruikmaking van de reguliere voorberei dingsprocedure, een vvgb is dan niet vereist.

(17)

Ook is het Project volgens GroenLeven wel inpasbaar in het bestemmingsplan ‘Buitengebied

(4)

Stibbe

Smilde —agrarische gronden’ (1995), als dit bestemmingsplan het toetsingskader zou vormen voor het Project. Ook in dat geval had de omgevingsvergunning moeten worden verleend met de reguliere voorbereidingsprocedure, wederom zonder dat een vvgb vereist is. (18)

Los van de inhoudelijke toets aan het bestemmingsplan ‘Buitengebied Smilde agrarische gronden’ (1995) is voor GroenLeven tot voor kort bovendien ten onrechte niet duidelijk en/of inzichtelijk geweest dat en waarom ti meent dat dit bestemmingsplan van toepassing is op de aanvraag. GroenLeven had dit bovendien op geen enkele wijze kunnen en/of moeten weten. Dit heeft geleid tot een rechtsonzekere situatie.

(19)

Tot slot levert het Project geen strijdigheid op met een goede ruimtelijke ordening, waardoor de aangevraagde omgevingsvergunning ook kan worden verleend op grond van artikel 2.12, lid 1, onder a, sub 3 Wabo.

4.

PLANOLOGISCHE SITUATIE

(20)

Op www.ruimtelijkeplannen.nl wordt de volgende informatie over de planologische situatie ter plaatse weergegeven:

—

Bestemmingsplan

Vaststellingsdatum

Bijzonderheden

‘Buitengebied Smilde—agrarische gronden’

21 december 1995

(Gedeeltelijke) onthouding goedkeuring (2juli 1996).

Bestemmingsplan bied’

5juli 2012

Gerechtelijke uitspraak Buitengebied (6 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:20 14:2942)

Bestemmingsplan ‘Reparatieplan buitengebied Westerveld’

29 maart 2016

Gerechtelijke uitspraak ‘Repa ratieplan buitengebied Wes terveld’ (30 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:20 17:2342)

Bestemmingsplan ‘Buitengebied Westerveld 2018’

13 december 2019 (niet in werking)

Gerechtelijke uitspraak ‘Buitengebied Westerveld 2018’ (21 2021, juli ECLI:NL:RVS:2021 :1603)

Voorbereidingsbesluit perscale datacenters’

‘hy-

8 november 2022

Bestemmingsplan ‘Kleinschalige hernieuwbare energie’

20 december 2022

‘Buitenge-

-

-

(5)

Stibbe

ömgevingsvergunning ‘weigering zon Bosweg’

Bekendmaking ontwerpbesluit: 22 maart 2023

-

(21)

In de hiernavolgende paragrafen is deze planologische situatie uitgediept, waar relevant voor de aanvraag omgevingsvergunning.

4.1.

Bestemmingsplan ‘Buitengebied Smilde

(22)

Het bestemmingsplan ‘Buitengebied Smilde agrarische gronden’ is vastgesteld op 21 de cember 1995. Op de bijbehorende plankaart is aan de percelen waar het Project op ziet de bestemming ‘heide ontginningsgebied’ toegekend.

—

agrarische gronden’ —

-

HEIDE-ONTGINNINGS5EBIEO

6

gronh

bo,- e, I,nd,dop,bot.

(23)

In artikel 3 van dit bestemmingsplan staat dat de aan de gronden toegekende doeleinden met het plan worden nagestreefd, op de wijze zoals in dat artikel in hoofdlijnen is beschreven. Ook staat hierin dat de algemene beschrijving in hoofdlijnen naast hetgeen specifiek in de beschrijving in hoofdlijnen bij o.a. de bestemming ‘heide ontginningsgebied’ staat. De spe cifieke beschrijvingen in hoofdlijnen hebben een aanvullende werking op de algemene be schrjving in hoofdlijnen. -

(6)

Stibbe

jli: Al’irr’. hrIjvtngffiuIQQf4fljgIg De een de gronden toegekende doeleinden zu$en, uitgaande van dein de toelichting omschreven huidige situatie, met het plan worden nagestreefd op de wijze, zoals hierna in hoofdlijnen Is beschreven. Deze algemene Beschrijving In Hoofdlijnen staat naast hetgeen specifiek in de Beschrijving In Hoofdlijnen bij do bestemmingen ‘Open veenontnnlngs gebied’ (astikeI 4). Half-open veenontginningsgebied’ (artikel 5) en ‘Heide— ontginnlegsgebled’ (1c.l 6). alsmede in de bestemmingen ‘Woondoeleln den’ (artikel?) en ‘Veqblsrecreatleve doel&nden’ (arllkeI 12) is opgenomen. De specifieke BeectgWvlngen In Hoofdlijnen bevatten aanvuWencie bepalingen ten opzichte van de algemene Beschrijving in Hoofdlijnen.

(24)

In artikel 6(A) is de doeleindenornschrijving opgenomen voor de gronden binnen de bestem ming ‘heide-ontginningsgebied’, inclusief een schema waarin de rangorde van de functies is aangegeven: DoeI.lnd.nomachrljvlng A.

De op de kaart voor helde—ontninningsgebled aangewezen gronden zijn bestemd voor: 1. do uitoefening van het agrarisch bedrijf; 2. dagrecreatiet medegebruW; 3. infrastructurele voorzlerwngen. waaronder watmiopen; 4. doeleinden van Iandsch, en natuur. zijnde het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de iandschpeiie en natuurlijke waarden van het helde-ontginningsgebled; 5. doeleinden van bosbouw; één en ander met inachineining van een onderlinge rangorde van de fUncties, zoals weergegeven in het nevoigende schema, waarbij in de linker kolom de lunctie is omschreven waarvan wordt uitgegaan bij de rangordebepaiing.

atariach be1Jf agrlech beIjt

—

boebouw

boouw

endechap nnett,jr

daec.attet gebtuh

Wra ntuir

nevengesctct

nevengescllkt

bovengeeiNkt

boven.. geec*t

nevenge.cNkt

neve ectikt

nevenge-

,c ended en

neveng.-

nev.ngeechkt

deeaewi.1 gebnik

ondvgescI*t

nevengescNkt

ondeigeicNkt

(natte) W*astojctjx,

ondetge— ,cl*t

ondeig.idikt

aid.i’g.— sclikt

t

(25)

bov.ngescNkt

boven geecNkt neven g..cNkt

neveng.— eCNkt

Vervolgens staat in artikel 6(B), per functie, de specifieke beschrijving in hoofdlijnen. Deze heeft dus een aanvullende werking op de algemene beschrijving in hoofdlijnen uit artikel 3. In artikel 6(B) wordt onderscheid gemaakt tussen ‘instructies ten aanzien van uitvoering en afstemming’ en ‘toetsingscriteria voor ontwikkeling en beheer’. Op figuur 4b, behorende bij artikel 6(B), zijn functietyperingen toegekend aan de gronden in het plangebied. De percelen waar het Project op ziet zijn hierop voorzien van de functietypering ‘bosgebied met natuur-, landschaps- en recreatiefunctie met laatseljk landbouwgronden’.

(7)

Stibbe

f bosgebied met natuur—, Iandschs— en receaUe(uncte

Ef[] (26)

met pIaasek twdbouwronden

In artikel 6.2.1.2 staat dat “daar waar plaatselijk landbouwgronden voorkomen (zie figuur handhaving van een landbouwfiinctie, eventueel in gedeeltelijke 4b,) wordt gestreefd combinatie net houtteelt”. naar

(27)

Daarnaast worden in artikel 6.2.2 algemene criteria gegeven waarin staat dat geen onevenre dige afbreuk aan de instructies uit artikel 6.2.1.2 mag worden gedaan. Ook staat in dit artikel dat ondergeschikte doeleinden geen ernstige afbreuk mogen doen aan bovengeschikte doel einden. Onder- en nevengeschikte doeleinden mogen geen onevenredige afbreuk doen aan elkaar.

4.2.

Bestemmingsplan ‘Buitengebied’ (2012) en bij behorende gerechtelijke uitspraak.

(28)

Het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ is vastgesteld op 5juli 2012 en kent aan de percelen de enkelbestemming ‘Agrarisch —2’ en de dubbelbestemming ‘Waarde Archeologie 3’ toe. —

/‘

IMO

.::::;—::::-::;::::::::1

.::::::::

.::

.:::—:: .

:

.

:

:‘

:. :

.::::::::::::-j::

:::: : : : : : : :

.

: : :: :

1L. (8)

Stibbe

(29)

Op 6 augustus 2014 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de “Af deling”) de plandelen met de bestemming ‘Agrarisch 2’ vernietigd, inclusief planregel 4 (die ziet op de bestemming ‘Agrarisch 2’). Ook heeft de Afdeling artikel 69 sub g (van de algemene gebruiksregels) en artikel 73.3 (van de overige regels) vemietigd.2 —

—

(30)

Voor alle duidelijkheid, de dubbelbestemming ‘Waarde

4.3.

Bestemmingsplan ‘Reparatieplan buitengebied Westerveld’ (2016) en bijbehorende ge rechtelijke uitspraak

(31)

Op 29 maart 2016 is het bestemmingsplan ‘Reparatieplan buitengebied Westerveld’ vastge steld. In de toelichting behorende bij dit plan staat:

—

Archeologie 3’ is niet vernietigd.

“De agrarische bestemmingen uit hei bestemmingsplan Buitengebied Westerveld 2012 maken geen deel uit van het reparatieplan. Hiervoor wordt, vanwege de speci fieke probiematiek een apart beste,niningsplan opgesteld.” (32)

Op www.ruimteljkeplannen.nl zijn op de verbeelding behorende bij het ‘Reparatieplan bui tengebied Westerveld’ geen bestemming(en) aangewezen: er is geen ‘plek info’ gevonden: ReparatiepIn b.utengebed Westerveld (*.nvente tVeMerVeht

b...emmn

..a.tge.t..ld(2016-05-9)

1

Ptt)0NF0

2OUI.ll47EH

2203704. 548246.6 6.... plek int..

so.,den

0, is nog) geen »kOonfo ge... dene, 40 p141. Controles, 07 0n opteMaafde 0141, in 141 plan ligt do.., b,nn.flanVtû,en van hel plan te Ilikoen non..”. Wanneer 01 gnnn ,enltaalopleva,tk.nhel 000rkoaneodate, gnnp)eIöntObnohabaaris Raadpleeg de dWulnenten o010 011.1 inlOrmaije oloahalplon.

(33)

Wel zijn er regels, een toelichting, bij lagen bij de toelichting en een vaststellingsbesluit be schikbaar gesteld.

(34)

In artikel 2 van de planregels staat dat “voor zover gronden binnen deze herzieningzijn voor zien van een beste,n,ningsvlak net de bestemming Agrarisch 2’, de regels van artikel 4 van het bestemmingsplan Buitengebied Westerveld 5 juli 2012 van toepassing [zijn].” -

2

ABRvS 6augustus2014, ECLI:NL:RVS:2014:2942, r.o. 5 1.2.

(9)

Stibbe

(35)

Dit is opmerkelijk, omdat artikel 4 van het bestemmingsplan uit 2012 door de Afdeling is vernietigd (zoals toegelicht in de vorige paragraaf).

(36)

In artikel 34 staat voor wat betreft de dubbelbestemming ‘Waarde Archeologie 3’ dat “de regels van het bestemmingsplan Buitengebied Westerveld 5 juli 2012 worden binnen de be stemming ‘Waarde Archeologie 3’ gewijzigd dan wel aangevuld zoals hierna is aangegeven. Behoudens onderstaande wijziging blijven de overige regels van artikel 61 ongewijzigd van toepassing.” In artikel 34.1 wordt vervolgens de planregel uit het bestemmingsplan ‘Buiten gebied’ (2012) met een korte tekst aangevuld. —

-

(37)

Tegen de achtergrond van de uitspraak van de Afdeling van 6 augustus 2014 (ECLI:NL:RVS:20l4:2942), wordt inzichtelijk wat de Gemeenteraad heeft willen bereiken met het niet toekennen van bestemming(en) aan (onder andere) de percelen waar de aanvraag omgevingsvergunning op ziet.

(38)

In de uitspraak van 6 augustus 2014 werd namelijk niet alleen het bestemmingsplan ‘Buiten gebied’ (2012) gedeeltelijk vernietigd, maar werd ook het reparatieplan, ‘Buitengebied Re paratieplan 2013’ vernietigd. In dit reparatieplan was de bestemmingsregeling voor onder andere de bestemming ‘Agrarisch 2’ volledig uitgeschreven, maar werd tegelijkertijd aan een groot deel van de percelen geen bestemming toegekend. —

(39)

De Gemeenteraad heeft hierover ter zitting betoogd: “4.2. De toelichting bij het reparatieplan vermeldt dat met de vaststelling van dat plan geen inhoudelijke wijzigingen zijn beoogd ten opzichte van de regeling in het bestemmingsplan “Buitengebied”, en dat het gaat otn ondergeschikte aanpassingen die geen gevolgen hebben voor opbouw en inhoud van het bestemmingsplan. Verder volgt uit de toelichting dat een belangenafweging achterwege is gelaten, omdat de raad van mening is dat met de wijzigingen geen belangen worden geschaad. Ter zitting is van de zijde van de raad uiteengezet dat met het reparatieplan uitslui tend is beoogd bij de vaststelling van het bestemmingsplan “Buitengebied” opgetre den fouten te herstellen. De bepalingen in het reparatieplan die een volledig uitge schreven beste,n,ningsregeling bevatten, zoals met betrekking tot “Agrarisch 2” en “Wonen “, zijn uitsluitend opgenomen omdat de raad ervan uitging dat een bestem mingsplan behalve een verbeelding ook de daarbij behorende regels moet bevatten. Beoogd is de in het reparatieplan opgenomen bestemmingsregelingen voor deze be stemmingen gelijkluidend te laten zijn mnet de bestemnmingsregelingen die gelden op grond van het bestemmingsplan “Buitengebied”. (onderstreping Stibbe) -

“

(40)

De Afdeling oordeelde dat dit leidt tot onduidelijkheid over welke bestemmingsregeling geldt voor gronden waaraan in het reparatieplan geen nieuwe bestemming is toegekend, omdat niet uitdrukkelijk in het reparatieplan is vastgelegd dat de raad had beoogd voor die gronden de

ABRvS 6 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2942, r.o. 4.2.

(10)

Stibbe

bestemmingen uit het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ 2012 te handhaven:

“4.4. Onduidelijk is echter welke bestemmingsregeling geldt voor de gronden waar aan in het reparatieplan geen nieuwe bestemming is toegekend. Gezien de toelichting bij het reparatieplan en de nadere uitleg van de raad Ier zitting gaat de Afdeling ervan uit dat is beoogd voor die gronden de bestemtning te handhaven die daaraan is toegekend in het bestemmingsplan “Buitengebied”, en dat verder is beoogd voor deze gronden de beste,n,ningsregeling van dat plan te laten gelden, met voor zover van toepassing de wijzigingen die in de planregels van het reparatieplan zijn ver woord. In het reparatieplan, waarvan het plangebied samenvalt met dat van het be stemnmingsplan “Buitengebied” en dat daardoor voor het hele gebied als de meest recente planologische regeling heeft te gelden, is dat echter niet uitdrukkelijk vast gelegd. Dit betekent dat in zoverre onduidelijkheid bestaat over de vraag welke be stemmingen gelden voor de desbetreffende gronden, en welke regels daarop van toe passing zijn. -

“

(41)

De Afdeling voegt daaraan, met het oog op verdere besluitvorming, toe:

“5.1. Met het oog op verdere besluitvorming wijst de Afdeling er, mogelijk ten over vloede, op dat de hiervoor gesignaleerde onduidelijkheid in belangrijke mate is ver oorzaakt door de keuze van de raad om in één reparatieplan, waarvan het plange bied geheel samenvalt met dat van het bestemmingsplan “Buitengebied’ enerzijds het herstel van fouten in de regels van dat plan en anderzijds het toekennen van andere bestemmingen aan sommige in dat plan begrepen gronden Ie willen regelen. Herstel van fouten in de regels van het bestemmingsplan “Buitengebied” dient logi scherwijze te gebeuren in een plan waarvan het plangebied samenvalt met dat van het oorspronkelijke bestemmingsplan. Voor de toekenning van nieuwe bestemmingen aan gronden die in het bestemmingsplan “Buitengebied’ naar later inzicht van de raad niet de juiste bestemming hebben gekregen, is het echter niet nodig een plan op te stellen dat van toepassing is binnen het gehele plangebied van het bestem mningsplan “Buitengebied”. Daarvoor volstaat een plan waarvan het plangebied is beperkt tot de gronden waarvan de bestemming wordt gewijzigd.

Op grond van ar tikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) dienen in een dergelijk plan, behalve de aanwijzing van bestemmingen, ook de regels met betrek king tot die bestemmingen te zijn vastgelegd maar daarbij kan uiteraard waar nodig worden verwezen naar de regels van het oorspronkelijke bestemmingsplan.”5 (42)

Met inachtneming van hetgeen de Afdeling heeft overwogen over het reparatieplan ‘Buiten gebied Reparatieplan 2013’ heeft de Gemeenteraad vermoedelijk met het ‘Reparatieplan bui tengebied Westerveld’ (2016) beoogd het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ (2012) op na volgbare en duidelijke wijze te repareren. De Gemeenteraad heeft dan ook vermoedelijk be

ABRvS 6 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2942, r.o. 4.4. ABRvS 6 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2942, r.o. 5.1.

(11)

Stibbe

oogd voor de gronden waaraan op de verbeelding geen bestemming is toegekend, de bestem ming te handhaven die daaraan is toegekend in het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ (2012). (43)

Dit staat ook in de toelichting behorende bij het ‘Reparatieplan buitengebied Westerveld’ (2016), waarin de plansystematiek wordt uitgelegd (paragraaf 2.1): “Er is gekozen voor de vorm van een herziening, die toegevoegd wordt op de bas is bestemmingen uit het bestemmingsplan Buitengebied die nu al voor het buitengebied gelden. Zowel de regels, de verbeelding als de toelichting worden op een aantal pun ten herzien, maar blijven voor het overige van kracht. Het gaat om ondergeschikte aanpassingen, die geen gevolgen hebben voor de opbouw en inhoud van het bestem mingsplan. De bestemmingen die op de verbeelding zijn opgenomen, moeten vergezeld gaan van regels. Voor die beste,nmingen worden de bestemmingsregels uit het bestemmings plan Buitengebied van overeenkomstige toepassing verklaard. Daarmee verschillen de bestemmingen voor percelen die deel uitmaken van het moederplan en deze her ziening niet van elkaar, zodat er geen twijfel kan bestaan welke bestemming voor de percelen van kracht is. Daar waar enkel aanpassing in de regels nodig is, zonder een aanpassing van de verbeelding, is volstaan met enkel de wijziging van de betreffende regel. Deze wijzi ging in de regels is vervolgens voor alle percelen waarop die wijziging ziet van toe passing, zowel de percelen in het bestemmingsplan Buitengebied als deze herzie ning.” (onderstreping Stbbe)

(44)

Dit wordt in paragraaf 2.4 van de toelichting nog nader uitgediept: “Er is dus voor gekozen om het reparatieplan vorm te geven als een aanpassing van het mnoederplan van zowel de regels als de verbeelding. Omdat er regels worden aangepast binnen bestemmingen die in het reparatieplan niet op de verbeelding staan, is als grens van het reparatieplan het gehele buitengebied genomen. Dat be tekent dat de aanpassing van de regels geldt voor alle beste,nmingen die binnen het plangebied zijn gelegen. In de regels is aangegeven dat die aanpassingen zien op de specifieke regels van het moederplan, en dat het reparatieplan alleen van toepassing is op de aanpassing. De overige regels blijven ongewijzigd en buiten beschouwing. Daarnaast zijn er gronden op de verbeelding waarbij ook de verbeelding is aange past en gronden een nieuwe of aangepaste bestemming is gegeven. Voor de meeste percelen gelden daarbij de regels die in het mnoedemplan zijn opgenomen, inclusief de in dit reparatieplan opgenomen aanpassingen. Daar waar nieuwe bestemmingen, of zoals met het Dwingelderveld specifieke bestemmningen uit een ander plan zijn toegevoegd, zijn daarvoor de bestemmingsregels in zijn geheel opgenomen. Het reparatieplan moet zo in samenhang met het moederplan als een geheel worden

(12)

Stibbe

gelezen. Het blijven evenwel in Juridische zin twee gescheiden documenten. Dejuri dische relatie wordt gelegd via de verbeelding en de digitale koppeling met de re ge/s.” (onderstreping Stibbe) (45)

De bedoeling van de Gemeenteraad is duidelijk, de uitvoering echter (wederom) niet. In het ‘Reparatieplan buitengebied Westerveld’ (2016) heeft de Gemeenteraad aan het overgrote deel van de gronden geen bestemming toegekend. De planregels bevatten geen uitgeschreven bestemmingsregels (zoals wel het geval was in 2013), maar deze bevatten slechts verwijzin gen naar de regels uit het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ (2012), al dan niet aangevuld met wijzigingen en/of aanpassingen.

(46)

Hierbij is echter van belang dat hetgeen staat in artikel 2 van het ‘Reparatieplan buitengebied Westerveld’ (2016) in dit artikel alleen van toepassing is verklaard op gronden die binnen de herziening zijn voorzien van een bestemmingsviak met de bestemming ‘Agrarisch —2’. Voor alle duidelijkheid: de gronden waar de aanvraag omgevingsvergunning voor het Project op ziet zijn niet voorzien van deze bestemming en overigens ook niet van een andere bestem ming. Ook is voor deze gronden niet op andere wijze uitdrukkelijk vastgelegd welke regels dan wel gelden voor deze gronden, terwijl dit reparatieplan voor het hele plangebied als de meest recente planologische regeling heeft te gelden.

(47)

Op 30augustus2017 heeft de Afdeling het ‘Reparatieplan buitengebied Westerveld’ (2016), vernietigd voor zover het betreft artikel 13, lid 13.3 onder h sub 1 en lid 13.4.6 De beroepsgronden in deze procedure waren overigens ook alleen gericht op het perceel Bosrand 18 te Dwingeloo met de bestemming ‘Horeca 2’. —

(48)

Voor alle duidelijkheid: voor het overige is dat reparatieplan dus in stand gebleven.

4.4.

Bestemmingsplan ‘Buitengebied Westerveld 2018’ en bij behorende gerechtelijke uit spraak

(49)

Het bestemmingsplan ‘Buitengebied Westerveld 2018’ is vastgesteld op 3 december 2019 en kent aan de percelen de enkelbestemming ‘Agrarisch —2’ en de dubbelbestemming ‘Waarde Archeologie 3’ toe.

—

6

ABRvS 30 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2342, r.o. 13.

(13)

Stibbe

flNMIR(EN

(50)

In de toelichting staat dat werd beoogd “de geldende bestemmingsplannen, wijzigingplannen en partiële herzieningen voor het buitengebied /teJ integreren in één bestemmingsplan”. Wat verder nog opvalt in de toelichting is dat er blijkbaar op 27juni 2017 ook nog een bestem mingsplan is vastgesteld, ‘Buitengebied Agrarische Gronden’, dat door de Afdeling op 17 juli 2019 is vernietigd.7

(51)

Op 21juli 2021 heeft de Afdeling het gehele bestemmingsplan ‘Buitengebied Westerveld 201 8’ vernietigd.8 Dit bestemmingsplan is hierom dan ook niet in werking.

4.5.

Voorbereidingsbesluit ‘hyperscale datacenters’

(52)

Dit voorbereidingsbesluit laat GroenLeven buiten beschouwing vanwege het ontbreken van de relevantie hiervan voor aanvraag omgevingsvergunning voor het Project.

4.6.

Bestemmingsplan ‘Kleinschalige hernieuwbare energie’

(53)

Het bestemmingsplan ‘Kleinschalige hernieuwbare energie’ is in die zin voor de aanvraag omgevingsvergunning niet relevant, omdat dit bestemmingsplan na datum van de aanvraag is vastgesteld.

(54)

Wel is relevant dat in artikel 3 van dit bestemmingsplan de van toepassing verklaring is ge regeld. In dit artikel worden de bestemmingsplannen opgesomd waarop de regels uit dit be stemmingsplan van toepassing zijn. In dit overzicht wordt het bestemmingsplan ‘Buitenge bied’ (2012) genoemd en ook een aantal oudere bestemmingsplannen. Het bestemmingsplan

ABRvS 17juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2467, r.o. 6. 8

ABRvS 21juli2021, ECLI:NL:RVS:2021:1603, r.o. 18.

(14)

Stibbe

‘Buitengebied Smilde

—

agrarische gronden’ (1995) wordt hierin niet genoemd.

4.7.

Overig

(55)

De Gemeenteraad is er kennelijk van overtuigd dat het toetsingskader voor ruimtelijke ont wikkelingen, voor gronden waaraan in het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ (2012) een agra rische bestemming was toegekend, wordt gevormd door de bestemmingsplannen die in wer king waren voorafgaand aan het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ (2012).

(56)

Ongeacht of dit een juist uitgangspunt is en op zorgvuldige wijze uitputtend is geregeld in de geldende planologische regelingen op de betreffende locaties, heeft de Gemeenteraad deze lijn als volgt inzichtelijk gemaakt.

(57)

Op www.ruimtelijkeplannen.nl waren tot voor kort (in ieder geval tot (kort voor) 22 maart 2023) in de gemeente Westerveld vier oude bestemmingsplannen gepubliceerd: Buitengebied Diever (vastgesteld op 23 april 1997), Buitengebied Dwingeloo (vastgesteld op 15juli 1993), Buitengebied Vledder (vastgesteld op 30juni 1992 en Buitengebied Havelte (vastgesteld op 19 december 1985). 1-let bestemmingsplan ‘Buitengebied Smilde agrarische gronden’ (1995) trof GroenLeven voor het eerst aan op 22 maart 2023 en zal dus kort daarvoor (mo gelijkJvermoedeljk tegelijkertijd met de bekendmaking van het ontwerpbesluit tot weigering van de omgevingsvergunning) geüpload zijn. —

(58)

Voor elk van deze bestemmingsplannen is een gelijkluidende leeswijzer opgenomen d.d. fe bruari 2022: ToelIchting bestemmingsplannen voor de agrarische gronden Voor het overgrote deel van de gronden gelegen in het buitengebied van de gemeente Westerveld is het bestemmingsplan Buitengebied Westerveld” (vastgesteld juli 2012) het geldende bestemmingsplan en daarmee het toetsingskader voor ruimtelijke ontwikkelingen. Dit geldt niet voor de gronden die binnen dit bestemmingsplan een agrarische bestemming hadden. De bestemmingen “Agransch-1”, Agrarisch-2 en Agransch Paardenhouderij” zijn namelijk op 6 augustus 2014 vernietigd uit dit plan. In het geval van deze gronden moet worden teruggevallen op de daarvoor geldende bestemmingsplannen. Dit zijn de bestemmingsplannen buitengebied van vÖÖr de gemeentelijke herinrichting. —

(59)

Het bestemmingsplan ‘Buitengebied Smilde’ (1995) is dus pas sinds (kort voor) 22 maart 2023 zichtbaar enlof ter beschikking gesteld op www.ruimtelijkeplannen.nl. Dit bestem mingsplan was voor die datum niet kenbaar, ook niet op andere wijze dan publicatie op www.ruimtelijkeplannen.nl, bijvoorbeeld door aan dit bestemmingsplan te refereren of dit te benoemen in bestemmingsplannen en/of gerechtelijke uitspraken van later datum (zoals wel het geval voor de andere oudere bestemmingsplannen op locaties waarde bestemming ‘Agra risch 2’ gold). —

5.

WETTELIJK KADER

5.1.

Wettelijke grondslag bestemmingsplan en bestemmingen

(15)

Stibbe

(60)

Artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening (de “Wro”) bevat de grondslag voor het vast stellen van een bestemmingsplan door de Gemeenteraad. In dit artikel staat dat “ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven.”

(61)

Artikel 3.1.3 van het Besluit ruimtelijke ordening (het “Bro”) beschrijft vervolgens dat een bestemmingsplan “naast de bij ofkrachtens de wet voorgeschreven bestemmingen en regels, in elk geval een beschrijving van die bestemmingen [bevatj, waarbij per bestemming het doel of de doeleinden worden aangegeven.”

(62)

De Wro en Bro bevatten geen regels over het onderscheid tussen enkel- en dubbelbestem mingen en/of het stellen van algemene regels. Wel is in de Regeling standaarden ruimtelijke ordening 2012 bij de opstelling van een bestemmingsplan het gebruik van de RO Standaar den, waaronder de Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen 2012 (de “SVBP2O12”) verplicht gesteld. De SVBP2O12 beschrijft de eisen voor de digitale verbeelding en indeling van planregels. Zo is bijvoorbeeld bepaald dat de (dubbel)bestemmingen altijd betrekking hebben op geometrisch bepaalde vlakken en kunnen volgens de SVBP2OI2 algemene regels in één artikel worden opgenomen of per onderwerp een eigen artikel krijgen.

(63)

Ook staat in de SVBP2OI2 dat een bestemmingsplan, naast bestemmingen, ook dubbelbe stemmingen kan bevatten: “Er is sprake van een dubbelbestemmning indien op een stuk grond twee of meer on afhankelijk van elkaar voorkomende bestemmingen voorkotnen, waarbij er sprake is van een rangorde tussen de dubbelbestemming en de daarmee samnenvallende be stemmning. In de planregels wordt de verhouding tussen de functies van beide be stemmingen aangegeven. De specifieke kenmerken van dubbelbestemnmingen bren gen met zich mee dat deze een willekeurig gebied ten opzichte van bestemmingen beslaan; soms meerdere bestemmingen deels of geheel overlappend, soms binnen een bestemming. Een dubbelbestemming heeft altijd betrekking op een geometrisch bepaald vlak. Dubbelbestemmningen in de vorm van een lijn of een punt komen niet voor.”

5.1.1. (64)

Beschrijving in hoofdlijnen

Voor de inwerkingtreding van de Wro, vormde artikel 10 lid 1 Wet op de Ruimtelijke Orde ning (de “WRO”) de wettelijke grondslag voor het vaststellen van een bestemmingsplan door de gemeenteraad. In dit artikel stond: “voor het gebied van de gemeente, dat niet tot een bebouwde kom behoort, stelt de gemeenteraad een bestemmingsplan vast, waarbij, voor zo ver dit ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening nodig is, de bestemnming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en zo nodig, in verband met de bestemming, voor schrflen worden gegeven omtrent het gebruik van de in het plan begrepen grond en de zich daarop bevindende opstallen. Deze voorschrijien mogen slechts om dringende redenen een beperking van het meest doelmnatige gebruik inhouden en mogen geen eisen bevatten met betrekking tot de structuur van agrarische bedrijven. Onder grond wordt water mede begre pen.”

(16)

Stibbe

(65)

In artikel 12 lid 1 onder a van het bijbehorende Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (het “BRO”) stond dat een bestemmingsplan wordt vervat in “een omschrijving van de in het plan vervatte bestemnmningen, waarbij per beslemnming het doel ofde doeleinden worden aangege ven, die met het oog op een goede ruimnteljke ordening aan de in het plan begrepen gronden worden toegekend, alsmede in voorkomend geval, een beschrijving in hoofdlijnen van de wijze waarop met het plan dat doel of die doeleinden worden nagestreefd.”

(66)

Volgens de Nota van Toelichting behorende bij het BRO kon de beschrijving in hoofdlijnen dienen als beleidslijn voor de gemeente bij het nastreven van de doeleindenomschrijving in het bestemmingsplan.9 Daarin staat ook dat de beschrijving in hoofdlijnen als onderdeel van het plan als zodanig bindend is en dus ook het referentiekader vormt voor de toetsing van vergunningaanvragen (meer in het bijzonder bij de hantering van vrijstellingsbevoegdhe den).O

(67)

Bij invoering van de Wro in 2008 is ook het huidige Bro in werking getreden. Hierin komt de beschrijving in hoofdlijnen niet meer voor (niet in artikel 3.1.3. maar ook niet anderszins). In de Nota van Toelichting behorende bij het l3ro staat hierover dat de beschrijving in hoofd lijnen niet past “in het uitgangspunt van de Wro dat er een scheiding dient te zijn tussen beleid en normnstelling. In de praktijk is voorts gebleken dat de bih voornamelijk werd ge bruikt voor een beleidsmatige beschrijving van de samenhang van functies binnen één be stemming of de samenhang van functies binnen of buiten het plangebied of de samenhang met ruimtelijk relevant sectorbeleid. De bih werd ook gebruikt om elementen van de beoogde uitvoering of de samenwerking met projectontwikkelaars (PPS) te beschrijven. Omdat deze elementen eerder thuishoren in een structuurvisie of in de toelichting bij het bestemmings plan, is van een regeling van de bih in het Bro afgezien.”

(68)

De schrapping van de beschrijving in hoofdlijnen betekent volgens de Nota van Toelichting dat deze geen onderdeel meer kan uitmaken van het bestemmingsplan. Deze kan wel “als onderdeel van de toelichting bij het bestemnmningsplan blijven voortbestaan. De rol ervan in de toetsing van de uitvoeringsbesluiten van het bestemmingsplan door de rechter wordt daar mee een andere. De bih wordt alsdan een beleidsstuk.”2

5.2.

Jurisprudentie

5.2.1. (69)

Gevolgen gedeeltelijke vernietiging bestemmingsplan

In artikel 8:72 Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) staat dat dat de bestuursrechter het be streden besluit geheel of gedeeltelijk kan vernietigen (lid 1), waarmee de rechtsgevolgen van dat besluit ook (deels) worden vernietigd (lid 2). Vernietiging heeft dus tot gevolg dat het Stb. 1985, 627, p. 16 (NvT BRO).

0

Stb. 1985, 627, p. 27 (NvT BRO). Stb. 2008, 145, p. 32 (MvT Bro).

12

Stb. 2008, 145, p. 32 (MvT Bro).

(17)

Stibbe

besluit (gedeeltelijk) injuridische zin geacht moet worden nooit te hebben bestaan. (70)

Uit de jurisprudentie volgt dat in geval van partiële vernietiging van een bestemmingsplan, slechts voor die vernietigde plandelen het voorheen geldende bestemmingsplan op die plan delen herleeft.’3 Een ouder bestemmingsplan herleeft in zoverre dus niet alleen in die geval len wanneer het gehele bestemmingsplan wordt vernietigd. Bij een partiële herziening moe ten de gevolgen hiervan per plandeel in kaart worden gebracht.

(71)

Dit betekent dat als gevolg van een partiële vernietiging —tot aan het moment dat een besluit van later datum onherroepelijk is geworden een partiële herleving van het oude planolo gisch regime ontstaat. Hiermee kan een lappendeken van geldende bestemmingsplannen ont staan in één plangebied, waarbij voor verschillende plandelen verschillende bestemmings plannen van kracht zijn. —

(72)

In de jurisprudentie is bovenstaande ook, specifiek voor reparatieplannen, bevestigd door de Afdeling. Als het reparatieplan geen betrekking heeft op bepaalde gronden, is op die gronden het moederplan van toepassing.’4 5.2.2.

Gevolgen gedeeltelijke vernietiging van een plandeel

(73)

Voor wat betreft de zelfstandige waarde van een overgebleven dubbelbestemming, na ver nietiging van de enkelbestemming in dat plandeel, is er nauwelijks jurisprudentie voorhan den.

(74)

Op 30 november 2016 heeft de Afdeling bepaald dat de dubbelbestemmingen in beginsel mee gaan in de vernietiging van een plandeel, tenzij er aanknopingspunten zijn hierover an ders te oordelen:

“De Afdeling stelt vast dat in het dictuin van de uitspraak van 18 mei 2011 staat dat het besluit van de raad van de gemeente Margraten van 15 december 2009 tot vast stelling van het besteintningspian “Kern Noorbeek” wordt vernietigc voor zover het betreft het plandeel met de bestemming “Wonen” aan de 12e Septemberlaan. Bij de vernietiging van een plandeel gaan de dubbelbestemmingen in beginsel mee in de vernietiging, tenzij er aanknopingspunten zijn otn hierover anders te oordelen. In dit geval zijn dergelijke aanknopingspunten er niet. Gelet hierop is het standpunt van het college dat ondanks de uitspraak van de Afdeling van 18 mei 2011 het bestem ,ningsplan uit 2009 van kracht bleef onjuist. Het bestemmingsplan “Kern Noorbeek” van 17 februari 1977 ging aan het bestemmingsplan van 15 september 2015

Zie bijvoorbeeld ABRvS 16 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3298, r.o. 6, ABRvS 3 november

2021, ECLI:NL:RVS:2021:2408, r.o. 16 en ABRvS 2 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3325, r.o. 42.

Zie bijvoorbeeld ABRvS 30mei2018, ECLI:NL:RVS:2018:1798, r.o. 9.1 en 9.2.

(18)

Stibbe

vooraf”5 (onderstreping Stibbe)

(75)

De Afdeling heeft in deze uitspraak niet toegelicht wanneer wel sprake is of kan zijn van aanknopingspunten om van dit uitgangspunt af te wijken.

(76)

Wel is er een annotatie verschenen bij deze uitspraak. Daarin wordt het standpunt van de Afdeling, dat bij vernietiging van een plandeel de dubbelbestemmingen in beginsel meegaan, onderschreven. Toegelicht wordt dat de Afdeling dit standpunt niet onderbouwt, maar be toogd wordt dat de verwevenheid tussen de enkel- en dubbelbestemmingen een rol speelt. Ook wordt betoogd dat een expliciet uitgesproken vernietiging van de dubbelbestemming (bij vernietiging van een enkelbestemming) bij zou dragen aan de rechtszekerheid. Tot slot over de aanknopingspunten om van dit standpunt af te wijken: vermoed wordt dat deze ge zocht moeten worden in de uitspraak waarbij de vernietiging wordt uitgesproken, waarbij de betreffende planregeling ook een rol kan spelen.’6

(77)

Een paar weken eerder, op 9 november 2016, heeft de Afdeling een uitspraak gedaan waarin “gelet op de specfieke omstandigheden van dit geval” anders is geoordeeld (lees: de dubbelbestemming niet is meegegaan in de vernietiging van de enkelbestemming):

“In het bestemmingsplan “Hoek van Holland woongebied” was aan het perceel zowel de bestemming “Wonen” als de inedebestemming “Waarde Cultuurhistorie” toegekend. Tegen dit bestemmingsplan heeft onder meer fappellant sub 1] beroep ingesteld. Bij de uitspraak van 14 mei 2014 heeft de Afdeling het bestemmingsplan vernietigd, voor zover het betreft het plandeel met de bestemming “Wonen” dat be trekking heeft op de percelen aan de [locatie]-3 0 en de Concordiastraat 1-3. -

-

Gelet op de specifieke omstandigheden van dit gevaL moet naar het oordeel van de Afdeling ervan worden uitgegaan dat bij de uitspraak van 14 mei 2014 het bestem mingsplan dal betrekking heeft op het perceel niet in zijn geheel is vernietigd maar uitsluitend voor zover daarin aan het perceel de bestemming “Wonei”is toegeke mi In dit geval is de mnedebestemming “Waarde Cuituurhistorie” die in het bestem mningsplan is opgenomen dan ook voor het perceel blijven gelden. De Afdeling acht daarbij van belang dat ,Tappellant sub 1/ zich in het beroep tegen het bestemmings plan uitsluitend heeft gekeerd tegen de aan het perceel toegekende bestemming “Wo nen” en niet tegen de medebestemmning “Waarde Cultuurhistorie Die medebe stemnming is ook niet betrokken bij de op de bestemming “Wonen” gerichte vernieti giiig. De medebestemming “Waarde Cultuurhistorie” heeft niet een zodanige func tionele samenhang met de besie,nming “Wonen” dat zij zonder laatstgenoemde be stemming zinledig wordt. Voorts acht de Afdeling van belang dat [appellant sub 1/ bil een ander oordeel slechter af zou zijn dan wanneer hij niet tegen het bestem mingsplan was opgekomen. Als ervan zou worden uitgegaan dat het gehele bestem -

-

“.

-

ABRvS 30november2016, ECLI:NL:RVS:2016:3 178. r.o. 5.6. ABRvS 30november2016, ECLI:NL:RVS:2016:3 178, m. nt. H.J.K. de Vries(nr. 11 tlm 13).

(19)

Stibbe

mingsplan voor het perceel is vernietigd, heeft dit, nu voorafgaand aan dit besten, mingsplan geen ander plan voor het perceel gold tot gevolg dat de bouwaanvraag alleen aan de bouwverordening hoeft 1e worden getoetst.”7 (onderstreping Stibbe) (78)

In bovengenoemde uitspraak heeft de Afdeling dus geoordeeld dat ervan moet worden uitge gaan dat de medebestemming waarvan GroenLeven aanneemt dat dit gelijk is aan een dub belbestemming— is blijven gelden, terwijl de enkelbestemming is vernietigd. Uit de gekozen bewoording “gelet op de specijïeke omstandigheden van het geval” lijkt de Afdeling inder daad de ruimte te nemen voor het oordeel dat een dubbelbestemming niet per definitie mee gaat met de vernietiging van een enkelbestemming. —

(79)

De Afdeling heeft in deze uitspraak de volgende omstandigheden van belang geacht voor haar oordeel, waarvan de eerste drie meer algemeen en de laatste meer casuïstisch van aard is: 1) of het beroep zich ook expliciet tegen de medebestemming richtte; 2) dat de medebestemming niet is betrokken bij de vernietiging; 3) het ontbreken van een zodanige functionele samenhang tussen de enkel- en medebe stemming dat de medebestemming zinledig wordt zonder enkelbestemming; 4) dat appellant bij een ander oordeel slechter af was geweest.

(80)

Bij het laatstgenoemde aspect achtte de Afdeling in de voorliggende procedure van belang dat de appellant ook al was opgekomen tegen het bestemmingsplan (en ook specifiek tegen de bestemmingen op de betreffende percelen) waaraan de voorliggende omgevingsvergun ning werd getoetst.

(81)

Kortom, op grond van de zeer beperkt aanwezige jurisprudentie over dit onderwerp merkt GroenLeven op dat de vraag of een dubbelbestemming meegaat in een vernietiging van een enkelbestemming, erg casuïstisch is en dus sterk afhankelijk van de specifieke omstandighe den van het geval.

5.2.3. (82)

Beschrijving in hoofdlijnen

Zoals hiervoor in paragraaf 5.1.1 beschreven is de beschrijving in hoofdlijnen met de invoe ring van de Bro niet in stand gehouden. Over de toetsingsfunctie van de beschrijving in hoofdlijnen is sinds de invoering en ook nog (ver) na de afschaffing de nodige jurisprudentie verschenen.

ABRvS 9november2016, ECLI:NL:RVS:2016:2961, r.o. 3.1.

(20)

Stibbe

(83)

Volgens de Afdeling kan een beschrijving in hoofdlijnen, “primair afhankelijk van de be woordingen”, de burger bindende bepalingen bevatten.’8

(84)

Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat een beschrijving in hoofdlijnen de wijze weergeeft waarop de doeleinden van het bestemmingsplan worden gerealiseerd. De beschrij ving in hoofdlijnen kan alleen functioneren als rechtstreekse toetsingsnorrn voor het toege

stane gebruik “wanneer een in de beschrijving in hoofdlijnen opgenomen artikel duidelijk en concreet is gefor,nuleerd’.’9 Daarbij heeft de Afdeling in haar jurisprudentie ook duidelijk gemaakt dat een dergelijke toetsing er niet toe kan leiden “dat een concreet bebouwingsvoor

schrft uit het bestetniningsplan opzij gezet kan worden”.2° (85)

Daarnaast heeft de Afdeling geoordeeld dat wanneer in een beschrijving in hoofdlijnen waarin de term ‘nastreven’ of ‘nagestreefd’ wordt gebruikt, geduid wordt op een inspannings verplichting en niet op een resultaatsverplichting. In die gevallen is de beschrijving in hoofd

lijnen “onvoldoende duidelijk en concreet gefor,nuleerd om als rechtstreeks aanvullend toet singskader voor bouii’vergunningen te kunnen dienen”.2’ Hierbij wordt door de Afdeling on der meer nog in aanmerking worden genomen of een bouwplan wel of niet in strijd is met de doeleindenomschrijving en of het bouwplan voldoet aan de bouwvoorschriften van het be stemmingsplan 22

6.

TOELICHTING STANDPUNTEN GROENLEVEN

6.1.

Reparatieplan buitengebied Westerveld (2016)

(86)

Gelet op het plangebied van het ‘Reparatieplan buitengebied Westerveld’ (2016)— dat gelijk is aan het plangebied van het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ (2012) is dit reparatieplan het meest recente geldende planologisch regime voor dit plangebied, ongeacht de bedoeling die de Gemeenteraad kennelijk met dit reparatieplan voor ogen had (zoals staat in de toelich ting bij dit reparatieplan en is beschreven in paragraaf 4.3). —

(87)

Aan de gronden waar de aanvraag omgevingsvergunning voor het perceel op ziet is in dit

Zie bijvoorbeeld ABRvS 26juni1997, ECLI:NL:RVS:1997:AN5555 en ABRvS 29januari 2003, ECLI:RVS:2003:AF3505, r.o. 2.15.12. Zie bijvoorbeeld ABRvS 17 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4584, r.o. 4.1. 20

Zie bijvoorbeeld ABRvS 12 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA2894, r.o. 7.1. ABRvS 12september 3.2 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX7108, oktober 2010, r.o. en ABRvS 6 ECLI:NL:RVS:2010:BN9552, r.o. 2.4.1.

21

Zie bijvoorbeeld ABRvS 28juli2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN2599, r.o. 2.3.2, ABRvS 12 september 2012. ECLI:NL:RVS:2012:8X7108, r.o. 3.2 en ABRvS 1 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:8Z9076, r.o. 3.2.

22

Zie bijvoorbeeld ABRvS 23 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1639, r.o. 2.1.

(21)

Stibbe

reparatieplan geen bestemming toegekend. Dit betekent dat niet duidelijk is welke bestem ming(en) gelden voor deze gronden en welke regels daarop van toepassing zijn. (88)

Het reparatieplan verwijst in de regels, specifiek in artikel 2 van de planregels (Agrarisch 2), wel terug naar het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ (2012), maar alleen “voor zover gron den binnen deze herziening zijn voorzien van een bestemmingsviak met de bestemming Agra risch 2e’. Dat is voor de gronden waar de aanvraag omgevingsvergunning op ziet dus uit drukkelijk niet het geval.

—

-

(89)

Uit de toelichting behorende bij het ‘Reparatieplan buitengebied Westerveld’ (2016) blijkt dat de Gemeenteraad heeft bedoeld de agrarische bestemmingen uit het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ (2012) geen deel uitte laten maken van het reparatieplan, maar dit is niet wat in de planregels in combinatie met de verbeelding is vastgelegd.

(90)

Dit betekent dat de aanvraag omgevingsvergunning getoetst moet worden aan de ‘witte vlek’ binnen het ‘Reparatieplan buitengebied Westerveld’ (2016). Dit heeft tot gevolg dat de aan vraag omgevingsvergunning voor het Project niet strijdig is met het ‘Reparatieplan buiten gebied Westerveld’ (2016). Hierom bestaat er dan ook geen grond voor het College om de aanvraag te weigeren, een vvgb is dan ook niet vereist.

(91)

Om deze reden heeft GroenLeven het College in gebreke gesteld wegens niet tijdig beslissen (bijlage 5). Het College heeft hierop gereageerd bij brief van 26 april 2023 (bijlage 6). Uit deze reactie volgt dat het College inderdaad erkent dat aan de gronden waar de aanvraag omgevingsvergunning op ziet niet de bestemming ‘Agrarisch 2’ is toegekend. Het College trekt hieruit de conclusie dat hiermee wordt teruggevallen op het bestemmingsplan ‘Buiten gebied Smilde agrarische gronden’ (1995), GroenLeven is het daarmee dus oneens. —

—

(92)

Het standpunt van GroenLeven is niet dat aan de bestemming ‘Agrarisch 2’ van het ‘Repa ratieplan buitengebied Westerveld’ (2016) moet worden getoetst (die bestemming rust im mers niet op de gronden waarde aanvraag omgevingsvergunning op ziet), maar aan de ‘witte vlek’ die resteert, zoals toegelicht in paragraaf 6.1 (en paragraaf 4.3). Het College weer spreekt dit in zijn reactie op de ingebrekestelling (bijlage 6) niet en heeft ook niet eerder op dit standpunt gereageerd. GroenLeven heeft herhaaldelijk verzocht om een gesprek met het College om haar standpunt nader toe te lichten. Dit heeft het College keer op keer geweigerd. Ook bij toezending van de reactie op de ingebrekestelling (bijlage 6) laat het College weten niet open te staan voor een gesprek (bijlage 7).

6.2.

Bestemmingsplan ‘Buitengebied’ (2012)

(93)

Als de Gemeenteraad in zijn bedoeling en/of toelichting op het reparatieplan wordt gevolgd, zou dit betekenen dat de agrarische bestemmingen uit het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ (2012) geen deel uitmaken van het ‘Reparatieplan buitengebied Westerveld’ (2016). Uit gaande van deze lijn zou dan moeten terug worden gevallen op het voorgaande planologisch regime: het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ (2012).

(94)

De Afdeling heeft de bestemming ‘Agrarisch

—

—

2’ in het bestemmingsplan ‘Buitengebied’

(22)

Stibbe

(2012) vernietigd met haar uitspraak van 6 augustus 2014. Dit betekent dat hieraan niet ge toetst kan worden en het planologische toetsingskader wordt gevormd door de andere be stemming op deze locatie: de archeologische dubbelbestemming ‘Waarde Archeologie 3’. Deze bestemming is door de Afdeling immers niet vernietigd. —

(95)

Aanknopingspunten voor het oordeel dat de dubbelbestemming ‘Waarde Archeologie 3’ op deze locatie niet mee is gegaan in de vernietiging van de enkelbestemming ‘Agrarisch 2’ zijn, gelet op de jurisprudentie, dat: —

—

1) in de beroepsprocedure over het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ (201 2) het beroep over de gronden ‘Agrarisch 2’ zich niet (ook) expliciet richtte tegen de daarop geldende dubbelbestemming ‘Waarde Archeologie 3’; —

—

2) de dubbelbestemming ‘Waarde Archeologie 3’ bovendien niet expliciet is vernie tigd in de uitspraak van 6 augustus 2014; —

3) de dubbelbestemming ‘Waarde Archeologie 3’ niet zinledig is geworden door de vernietiging van de enkelbestemming ‘Agrarisch —2’. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de toelichting op de toekenning van deze dubbelbestemming in de toelichting op het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ (2012): bij het bepalen van de verwachtingswaarde per plandeel is de Archeologische beleidsadvieskaart gemeente Westerveld en het daaraan ten grondslag liggende rapport nr. 2021 van RAAP Archeologisch advies bureau BV als uitgangspunt genomen, ongeacht de enkelbestemming die op het be treffende plandeel rust. —

(96)

Daarnaast kan, meer op de specifieke casus toegespitst, aansluiting worden gezocht bij het feit dat voor de gronden waarop de aanvraag omgevingsvergunning ziet (tot (kort voor) 22 maart 2023) geen ander bestemmingsplan was gepubliceerd op www.ruimtelijkeplannen.nl, of anderszins blijk is gegeven van het van toepassing zijn van het bestemmingsplan ‘Buiten gebied Smilde agrarische gronden’ (1995). Dit is te meer van belang nu de Gemeenteraad hier kennelijk voor andere plandelen in het plangebied (waarvoor de agrarische enkelbestem mingen van het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ (2012) vernietigd waren) al wel van over tuigd was, blijkens de publicatie (inclusief opgelegde leeswijzer uit 2022) op www.ruimte lijkeplannen.nl en de verwijzing naar deze oudere plannen in bijvoorbeeld het bestemmings plan ‘Kleinschalige hernieuwbare energie’. —

(97)

Dit zou ertoe leiden dat de aanvraag omgevingsvergunning voor het Project getoetst moet worden aan de archeologische bestemming ‘Waarde Archeologie 3’ uit het bestemmings plan ‘Buitengebied’ (2012) en de aanvraag daarom met inachtneming van de archeolo gische regels niet strijdig is met het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ (2012). Ook in dit geval heeft het College geen grond de aanvraag te weigeren, een vvgb is dan ook niet vereist. —

—

—

6.3.

Bestemmingsplan ‘Buitengebied Smilde

(98)

Zelfs als GroenLeven het standpunt zou volgen dat het toetsingskader voor de aanvraag om gevingsvergunning voor het Project wordt gevormd door het bestemmingsplan ‘Buitengebied

—

agrarische gronden’ (1995)

(23)

Stibbe

Smilde agrarische gronden’ (1995), is er geen grond de aanvraag te weigeren. Het Project is hiermee namelijk niet in strijd. —

(99)

In de ontwerpbesluiten is toegelicht waarom de aanvraag niet zou passen binnen het bestem mingsplan ‘Buitengebied Smilde agrarische gronden’ (1995): —

“Gelet op de omvang van het aan te leggen zonnepark 37 hectare aan bouwwerken excl. hekwerk en transformatorhuisjes kan worden gesteld dat dit primair een be drfsmatige functie betreft en dat natuur- en landbouwontwikkeling ondergeschikt zijn (projectlocatie wordt voor 80% bebouwd met bouwwerken,). Het project heeft derhalve geen relatie met de landbouvfunctie die conform het bestemmingsplan is gegeven aan de projectlocatie. De aanvraag betreft de aanleg van een geheel zon neparlç waarbij zowel de zonnepanelen als de omzetting van agrarisch naar natuur een aanzienlijke impact heeft op het landschap. Door de aanleg van een zonnepark en omzetting naar natuur kan de landbouufunctie, welke primair dient te zijn binnen de projectiocatie confor,n het bestemmingsplan, niet worden gehandhaafd.” —

-

(100)

Allereerst wordt uitgegaan van een onjuiste projectomschrjving. De aanvraag omgevings vergunning is door GroenLeven uitvoerig toegelicht. Deze toelichting, waarin het Project op zorgvuldige wijze wordt beschreven maakt ook als bijlage 10 onderdeel uit van het ontwerpbesluit tot weigering van de omgevingsvergunning, In de ontwerpbesluiten wordt uitgegaan van een percentage bouwwerken van 80%. Dat is niet juist. Binnen het project wordt slechts 39% van de projectlocatie voorzien van zonnepanelen. In dit percentage is bovendien uitge gaan van de meest ruime invulling, waarbij de beweegbare zonnepanelen de zonnepanelen kunnen in- en uitklappen (zie ter illustratie bijlage 8 voor een dwarsprofiel) zijn uitgeklapt. Gelet op de wijze van meten in artikel 2.3 van de planregels, is dit ‘uitgeklapte’ percentage niet relevant. De oppervlakte van een bouwwerk wordt op grond van dit artikel gemeten “tussen (de buitenste verticale projectie van) de buitenzijde van de gevels (en/ofhet hart van de scheidsmuren)”. De formulering van de oppervlaktebepaling in het bestemmingsplan is duidelijk niet toegewezen op zonnepanelen. Hoe dan ook, gaat het bij de toetsing van een aanvraag omgevingsvergunning om de vraag of sprake is van strjdigheid met het bestem mingsplan. Een onduidelijk, algemeen bestemmingsplan leidt minder snel tot strijd. —