Bijlage 1 GEW Nota grondbeleid West Maas en Waal 2024

Ja, in belangrijke mate

Ambitie/waarden

Afwegingskader

Risicoprofiel

West Maas en Waal voert dynamisch grondbeleid. De koers van het grondbeleid is primair actief facilitair grondbeleid. Draagt de ruimtelijke ontwikkeling bij aan de realisatie van sectorale beleidsdoelstellingen en bestuurlijke ambities?

Ja, in beperkte mate

Actief faciliterend grondbeleid

Niet meewerken

Kostenverhaal

West Maas en Waal kan haar kosten verhalen op de initiatiefnemer van de ruimtelijke ontwikkeling

West Maas en Waal kan haar kosten niet of niet geheel verhalen

Economische, zelfstandige uitvoerbaarheid

De ruimtelijke ontwikkeling kan zonder extra bijdrage dan wel inspanning van de gemeente worden gerealiseerd

De ruimtelijke ontwikkeling is alleen haalbaar met een onevenredige inspanning van de gemeente en de gemeente hiertoe niet bereid

Draagt in beperkte mate bij aan sectoraal beleid of gemeentelijke ambities

West Maas en Waal wil geen of beperkt risico lopen in de ruimtelijke ontwikkeling Het maatschappelijk rendement kan gerealiseerd worden en het financieel rendement is geen vereiste voor de gemeente

Sturing

West Maas en Waal voert regie op de essentiele ambities en waarden en geeft hierbij ook vrijheid aan de markt

Grondpositie

West Maas en Waal bezit geen gronden of is niet bereid om grondeigenaar te blijven of te worden om de ambities en waarden te realiseren De markt kan met de ruimtelijke ontwikkeling de gestelde ambities en waarden van West Maas en Waal (deels) realiseren

Nee

Faciliterend grondbeleid

Past in beleid

West Maas en Waal stuurt op haar ambities maar is bereid tot concessies

Rendement

Marktinitiatief

Koers

Strijdig met sectoraal beleid en/of gemeentelijke ambities. West Maas en Waal wil of kan niet afwijken van beleid of beleid niet aanpassen

Tenzij: 1 Ambitie/waarde: hoge prioriteit om te realiseren 2 Marktinitiatief: geen marktinitiatief en gemeente kan markt niet verleiden of stimuleren 3 Grondpositie: in eigendom van de gemeente of gemeente is bereid om weloverwogen te verwerven 4 Risicoprofiel: wel overwogen en aanvaardbaar voor gemeente dan actief grondbeleid 25

Wat INSTRUMENTEN Welke instrumenten zet je in voor de gekozen rol?

FINANCIEEL KADER Welke geldstromen spelen er bij de gekozen rol?

Actief faciliterend grondbeleid

Faciliterend grondbeleid

Actief grondbeleid

Publiek rechtelijk

Sturing via activiteiten en functies, exploitatieplan, beleidskaders en omgevingsvergunning

Sturing via activiteiten en functies, kostenverhaalsregels, beleidskaders en omgevingsvergunning

Sturing via activiteiten en functies, beleidskaders en omgevingsvergunning voorkeursrecht en onteigening

Privaat rechtelijk

Intentie- en anterieure overeenkomst

Intentie- en anterieure overeenkomst

Grondverwerving, intentie-, samenwerkings-, koop- en ontwikkelovereenkomst, zakelijke rechten

Publiek rechtelijk

Leges (principeverzoek, omgevingsvergunning)

Leges (principeverzoek, omgevingsvergunning)

Leges (principeverzoek, omgevingsvergunning)

Goed kostenverhaal (plankosten, planschade, openbare werken, bovenwijkse voorzieningen) Beheersen plan- en apparaatkosten

Goed kostenverhaal (plankosten, planschade, openbare werken, bovenwijkse voorzieningen) Beheersen plan- en apparaatkosten

Verankeren in intentie- en anterieure overeenkomst met waarborg zekerheden, budgetsturing

Verankeren in intentie- en anterieure overeenkomst met waarborg zekerheden, budgetsturing

Privaat rechtelijk

VERANTWOORDING EN GOVERNANCE Hoe verantwoord je en wie mag wat?

Uitvoering grondbeleid

CAPACITEIT Welke capaciteit zet je in voor de gekozen rol?

Inzet gemeente door: Projectleider

Cashflowsturing en risicomanagement binnen grondexploitaties, marktconforme uitgifteprijzen

Paragraaf grondbeleid

Paragraaf grondbeleid

Integraal projectverantwoordelijk en projectaansturing, bewaken haalbaarheid

Integraal projectverantwoordelijk en projectaansturing, projectmanagement, onderhandelingen marktpartijen ondersteunt door planeconoom en medewerker grondzaken / privaat jurist

Ruimtelijke ordening/ planologie

Kaders en voorwaarden stellen, planologische procedure

Kaders en voorwaarden stellen, planologische procedure

Kaders en voorwaarden stellen, planologische procedure

Stedenbouwkundige

Kaders voor ruimtelijke kwaliteit en initiatief hierop toetsen

Kaders voor ruimtelijke kwaliteit en initiatief hierop toetsen

Kaders voor ruimtelijke kwaliteit en initiatief hierop toetsen

Bouwregisseur

Verbinder, makelfunctie, netwerker, woningbouwprogrammering per kern en kaders woningbouwprogramma

Woningbouwprogrammering per kern en kaders woningbouwprogramma

Woningbouwprogrammering per kern en kaders woningbouwprogramma

Planeconoom

Toetsen economische haalbaarheid en berekenen kostenverhaal

Toetsen economische haalbaarheid en berekenen kostenverhaal

Grondexploitatie, risicomanagement en marktconforme grondprijzen

Intentie- en anterieure overeenkomst

Intentie- en anterieure overeenkomst

Verwervingsstrategie, onderhandelingengronduitgifte, grondverwerving, intentie-, samenwerkings-, koop- en ontwikkelovereenkomst, zakelijke rechten

Grondzakenmedewerker/ privaat jurist

26

Bijlage I – toelichting publiekrechtelijke instrumenten Voorkeursrecht Vestigen van voorkeursrecht12

Prijsvaststelling Als de gemeente en de grondeigenaar geen overeenstemming bereiken over de prijs, dan kan de grondeigenaar de gemeente verzoeken om de rechtbank te vragen om een prijsvaststellingsprocedure15 te starten. De rechtbank benoemt dan deskundigen die de werkelijke waarde16 vaststellen. Na het vonnis van de rechtbank heeft de grondeigenaar de keuze om tot verkoop over te gaan. Als een grondeigenaar besluit om het verkoopproces te staken, blijft het voorkeursrecht gevestigd op deze gronden. De gemeente kan op basis van het voorkeursrecht de grondeigenaar niet dwingen om verder te gaan met het verkoopproces. Als de gemeente niet meewerkt aan een prijsvaststellingsprocedure of hierover geen besluit heeft genomen, dan kan de grondeigenaar de rechtbank verzoeken om te bepalen dat de gemeente medewerking verleent aan de eigendomsoverdracht17.

Een gemeente kan het voorkeursrecht vestigen als zij voor de betreffende gronden een andere activiteit of functie beoogt. Er dient een concrete vestigingsgrondslag te bestaan. Deze grondslag geeft concreet inzicht in de voorziene functiewijziging van de grond. De functiewijziging is al toebedeeld in een omgevingsplan, een omgevingsvisie of een omgevingsprogramma. Als dit nog niet het geval is, kan de gemeente door middel van een gemotiveerde voorkeursbeschikking een functie toedenken aan een perceel grond. Het vestigen en bestendigen van een voorkeursrecht gaat gepaard met verplichte stappen en termijnen. Denk hierbij aan de publicatie van het voorkeursrecht, het informeren van de grondeigenaren met een aangetekende brief, het inschrijven in de basisregistratie Kadaster Publiekrechtelijke beperkingen (BRK-PB) (o.b.v. de Wkpb (Wet Kenbaarheid Publiekrechtelijke beperkingen)) etc. Belanghebbenden kunnen een zienswijze, bezwaar of beroep indienen.

actie

Haalbaarheid: ontwikkelmogelijkheden en businesscase Om een gedegen besluit te kunnen nemen om voorkeursrecht te vestigen, is het essentieel om de ontwikkelmogelijkheden en businesscase helder te hebben. Wat voor (woningbouw)programma kan er gerealiseerd worden? Wat is het globale financiële plaatje? En wat zijn de risico’s?

termijnen

Na het bestendigen van het voorkeursrecht kan een integrale projectgroep de haalbaarheid van de locatie nader onderzoeken en een ontwikkel- en verwervingsstrategie opstellen.

voorlopig voorkeursrecht (collegebesluit ) 3 maanden zelfstandige voorkeursbeschikking (raadsbesluit) 3 jaar omgevingsvisie of omgevingsprogramma 3 jaar omgevingsplan 5 jaar beschikking tot verlenging voorkeursrecht op grond van omgevingsplan 5 jaar

Gemeente koopt niet aan Als de gemeente niet overgaat tot aankoop, nadat de grondeigenaar zijn gronden aan de gemeente heeft aangeboden, dan is de grondeigenaar gedurende een periode van drie jaar vrij om zijn grond aan derden te verkopen. Het voorkeursrecht als grondbeleidsinstrument verliest dan zijn waarde. Bovendien kan het een stimulans zijn voor andere grondeigenaren om hun met voorkeursrecht belaste gronden ook aan te bieden aan de gemeente, in de hoop dat de gemeente deze gronden ook niet wil aankopen en zodoende het voorkeursrecht vervalt.

Figuur 8 Schema duur voorkeursrecht onder Ow Aanbieding grondeigenaar Als de grondeigenaar de grond aanbiedt dan moet dit volgens de wettelijke regels13 gebeuren. Hij moet zijn voornemen kenbaar maken door een aangetekende brief te sturen die voldoet aan de wettelijke vereisten. De gemeente moet dan binnen zes weken14 met een collegebesluit laten weten of zij in beginsel de grond wil aankopen. De onderhandeling over de grondaankoop begint dan. De onderhandeling is niet aan een termijn gebonden.

Communicatie en omgevingsmanagement Het vestigen van een voorkeursrecht is een passief instrument. Het kan wel indruk maken op de eigenaren en de omwonenden. Het is van belang om aandacht te hebben voor communicatie en omgevingsmanagement om het mogelijke aankooptraject en de toekomstige planologische procedure niet te frustreren.

12

artikel 7.1 Ob

15

artikel 9.16 Ow

13

artikel 9.12 Ow

16

conform artikel 15.21 tot en met 15.25 Ow

14

artikel 9.13 Ow

17

artikel 9.18 Ow

27

Onteigening Onteigening kan alleen worden toegepast als is voldaan aan de criteria van onteigeningsbelang, noodzaak en urgentie. Om aan het onteigeningsbelang te voldoen moet het initiatief planologisch mogelijk zijn gemaakt. Bijvoorbeeld met een vastgesteld omgevingsplan of een verleende omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsactiviteit (hierna: BOPA). De toekomstige vorm van ontwikkeling moet hierbij afwijken en is zelfs in de nieuwe situatie uitgesloten.

ling als basis voor het aanbod aan de grondeigenaren vormen hierbij het uitgangspunt. De onderhandeling zal binnen die kaders lopen. De grondeigenaar weet daarmee wat hij kan verwachten en waar hij wettelijk gezien recht op heeft. Die kaders bepalen ook of de onderhandeling binnen de grenzen van redelijkheid en billijkheid verlopen. Het wordt hierdoor snel inzichtelijk of een grondverwerving kansrijk is of niet. De keuze om over te gaan tot een onteigening wordt hiermee beter onderbouwd. Met een tweesporenbeleid en daarmee een onteigeningsprocedure achter de hand wordt vaak bereikt dat de onderhandeling zich concentreert op de werkelijke waarde van de eigendommen en de schade die de eigenaar leidt als gevolg van de verwerving. Het feit dat de onteigening concreet kan worden ingezet, werkt mee aan genormaliseerde verhoudingen aan de onderhandelingstafel en de uitgangspunten waarover de partijen in overleg zijn.

In de onteigeningsprocedure wordt een duidelijk onderscheid gemaakt tussen het bestuursrechtelijke spoor en het privaatrechtelijke spoor. Het bestuursrechtelijke spoor regelt de eigendomsovergang. De raad krijgt in dit publiekrechtelijke spoor een meer prominente rol. Zij neemt de onteigeningsbeschikking nadat de belanghebbenden hun zienswijze kenbaar hebben kunnen maken. De raad legt de onteigeningsbeschikking ter bekrachtiging voor aan de bestuursrechter. De belanghebbenden kunnen bij de bestuursrechter bedenkingen indienen. Hoger beroep dient bij de Raad van State aangetekend te worden. De eigendomsoverdracht vindt bij notariële akte plaats.

Een aanbod op volledige schadeloosstelling is gebaseerd op een geldelijke vergoeding. De gemeente laat de werkelijke waarde van de eigendommen taxeren en maakt een inschatting van de schade die voortvloeit uit de grondverwerving. Hiermee volgt West Maas en Waal de onteigeningsleer en blijft zij binnen de wetgeving en jurisprudentie.

De hoogte van de schadeloosstelling volgt het privaatrechtelijke spoor. De gemeente verzoekt de civiele rechter na bekendmaking van de onteigeningsbeschikking om de schadeloosstelling vast te stellen.

Onteigening kan bestuurlijk gevoelig liggen. Het college neemt de raad mee in het onteigeningsproces.

De gemeente streeft naar een minnelijke oplossing bij grondaankoop, maar schuwt de inzet van het instrument onteigening niet. Dit speelt in de gevallen dat de gemeente binnen de grenzen van redelijkheid en billijkheid tot het uiterste is gegaan om de grond op minnelijke wijze te verkrijgen, maar de grondeigenaar niet wil verkopen of aan de verkoop objectief toetsbare onredelijke voorwaarden stelt. Als er geen alternatieven denkbaar zijn en de ontwikkeling dreigt hiermee te vertragen dan wel niet realiseerbaar te zijn, dan kan onteigening als instrument een oplossing bieden. De inzet van onteigening moet daarom een afweging zijn in een aankoopstrategie. Aan de voorkant van het aankoopproces kan de gemeente een inschatting maken of zij de gronden op een minnelijke wijze kan verkrijgen dan wel dat zij verwacht om eventueel het instrument van onteigening in te zetten. Deze afweging bepaalt de wijze waarop de grondverwerving wordt ingestoken. Bij een planmatige verwerving kan het zogenaamde ’tweesporenbeleid’ een uitkomst bieden.

Aankoopstrategieplan Het aankoopstrategieplan is een instrument dat de gemeente helpt bij complexe en omvangrijke aankopen. Doel is om minnelijk te verwerven. Het aankoopstrategieplan is maatwerk en voor elk project anders. Het aankoopstrategieplan dwingt de gemeente ook na te denken over de inzet van onteigening en Wet voorkeursrecht gemeenten als de grond voor de noodzakelijk ruimtelijke ontwikkeling niet kan worden verkregen. Het aankoopstrategieplan stippelt een duidelijke koers uit en zorgt er voor dat de instrumenten van actief grondbeleid weloverwogen worden ingezet en gerechtvaardigd. Dit voorkomt dat onnodig tijd wordt verloren in het proces en geen draagvlak voor de inzet van de instrumenten bestaat. Het aankoopstrategieplan is een verantwoordingsdocument. Het geeft kaders waarbinnen West Maas en Waal het aankoopproces doorloopt en waaraan het bestuur kan toetsen. Het bestuur wordt meegenomen in de stappen van het proces en neemt op basis hiervan op cruciale momenten besluiten.

Het tweesporenbeleid wil zeggen dat de grondverwerving als het ware wordt beschouwd als een onteigening. Het doel blijft om minnelijk overeenstemming te bereiken. Maar blijft deze overeenstemming uit dat kan West Maas en Waal het middel van onteigening inzetten. Het tweesporenbeleid geeft hierin structuur: op de achtergrond worden de voorbereidingen voor een onteigening getroffen. Het onteigeningsdossier wordt in orde gemaakt, zodat de raad efficiënt de onteigeningsbeschikking kan nemen als duidelijk wordt dat minnelijke aankoop niet lukt. Dit voorkomt onnodig tijdsverlies. Het tweesporenbeleid zorgt er ook voor dat het verwervingsproces en de onderhandeling met de grondeigenaren binnen kaders plaatsvindt. De kaders van de volledige schadeloosstel-

Een aankoopstrategieplan omvat tenminste: ■ Doel en visie van de verwerving; ■ Lijst van eigenaren en te verwerven percelen; ■ Bijzonderheden eigendom; ■ Planning met go/no go momenten voor onteigening; ■ Strategie voor de verwerving (tweesporenbeleid onteigening); ■ Overzicht van de risico’s; ■ Inschatting van de verwervingskosten; ■ Alternatieve scenario’s (wat als het doel niet kan worden bereikt).

28

Bijlage II – toelichting samenwerkingsvormen

Bouwclaimmodel Het bouwclaimmodel is een bijzondere vorm van actief grondbeleid en wordt veelal gekozen als marktpartijen grondeigendommen hebben in het plangebied. Het is een samenwerkingsvorm in het spoor van actief grondbeleid. In het bouwclaimmodel verkopen de marktpartijen hun grond aan de gemeente onder de voorwaarde dat zij bij de gronduitgifte bouwrijpe grond mogen terugkopen met een vooraf overeengekomen programmering waarmee zij hun bouwrechten veiligstellen. De gemeente voert de grondexploitatie en draagt zorg voor het bouw- en woonrijp maken van het gebied. De marktpartijen nemen, net als bij actief grondbeleid, de realisatie van het vastgoed voor hun rekening. Als in een gebied sprake is van versnipperd eigendom in handen van marktpartijen en de gemeente wenst een actieve rol in te nemen, is deze variant veelal te prefereren boven de zelfrealisatie door alle afzonderlijke marktpartijen. De gemeente kan dan haar regierol beter invullen en zo de gewenste ontwikkelingen op de locatie beter sturen. Concessiemodel Bij het concessiemodel heeft de gemeente (geheel dan wel gedeeltelijk) het grondeigendom. Via bijvoorbeeld aanbesteding of prijsvraag wordt niet-bouwrijpe grond overgedragen aan een marktpartij. In een samenwerkingsovereenkomst worden vervolgens de afspraken vastgelegd. Na realisatie komt de openbare ruimte weer in handen van de gemeente.

De gemeente beperkt zich bij het concessiemodel tot het stellen van randvoorwaarden, bijvoorbeeld met een stedenbouwkundig programma van eisen, masterplan of kwaliteitsnormen. Dit model kenmerkt zich door een strikte publiek-private rolverdeling, waarbij een marktpartij een groot deel van de traditionele overheidstaken (bijvoorbeeld de aanleg van voorzieningen en infrastructuur) uitvoert en risico’s draagt. Zowel de grond- als de opstalexploitatie is voor rekening en risico van de marktpartij. Bij een dergelijke overdracht van overheidstaken moet zeker gesteld worden dat de marktpartij deze werken conform de regels van het (Europees) aanbestedingsrecht en het gemeentelijk aanbestedingsbeleid zal aanbesteden. De gemeente kiest bij het concessiemodel nadrukkelijk voor samenwerking om zo ook de kennis, kunde en capaciteit van marktpartijen bij de gewenste gebiedsontwikkeling optimaal te kunnen benutten en/of omdat zij het risico voor de ontwikkeling niet wil dragen. De belangrijkste voorwaarde voor het bereiken van positieve effecten bij de toepassing van het concessiemodel ligt vooral in de rolvastheid en professionaliteit van partijen. Bij een concessie moet voldoende ruimte gegeven worden aan de marktpartij. Afspraken over het kwaliteitsniveau en programma dienen vooraf op hoofdlijnen te worden vastgelegd.

Joint-venture Wanneer in een gebied diverse partijen (waaronder de gemeente) grondeigendom hebben, kunnen zij besluiten samen te gaan werken door het sluiten van samenwerkingsovereenkomsten dan wel door voor de samenwerking een aparte rechtspersoon op te richten, bijvoorbeeld een Grond Exploitatie Maatschappij (GEM). De GEM kan dan de gezamenlijke grondexploitatie voeren en gronden uitgeven, vaak op basis van een gezamenlijk opgesteld en vastgesteld masterplan voor het gebied. Meestal wordt als uitgangspunt gehanteerd dat de grondexploitatie minimaal een budgettair neutraal saldo heeft. De risico’s van de grondexploitatie worden gedragen door alle deelnemende partijen. De gemeente behoudt haar publiekrechtelijke verantwoordelijkheden.

29