Bijlage 1 GEW Nota grondbeleid West Maas en Waal 2024

Nota grondbeleid

Colofon

Inhoudsopgave

Opdrachtgever

Opdrachtnemer

Foto omslag: Scherp Gesteld september 2024 Niets uit deze publicatie mag worden gereproduceerd, verspreid of overgedragen in welke vorm of op welke manier dan ook, met inbegrip van fotokopiëren, opnemen, of andere elektronische of mechanische wijze, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van Gemeente West Maas en Waal en GrondGidsen.

2

1.

Inleiding

3

2.

De principes van het grondbeleid

4

3.

Doelstelling van het grondbeleid

6

4.

De koers van het grondbeleid

7

5.

Het afwegingskader

11

6.

Instrumenten

13

7.

Samenwerken

19

8.

Financieel kader actief grondbeleid

21

9.

Verantwoording en governance

24

10. Routekaart

25

Bijlage I

27

Bijlage II

29

1. Inleiding De vorige nota grondbeleid is vastgesteld in 2021. De uitgangspunten uit deze nota zijn nog steeds actueel, maar door onder andere de inwerkingtreding van de Omgevingswet (Ow), jurisprudentie en wijziging van verslagleggingsregels is een actualisatie van de nota grondbeleid wenselijk.

De nota grondbeleid is een koersdocument. Het geeft West Maas en Waal een handvat om met een routekaart een afweging te maken hoe de ruimtelijke ontwikkeling wordt aangevlogen; gemeentebreed en per individuele kern. Het grondbeleid helpt West Maas en Waal bij het bepalen hoe zij in een dynamische markt met steeds veranderende omstandigheden kan omgaan met haar rol en positie en welke consequenties zijn verbonden aan de keuze die de gemeente hierbij maakt. Daarmee is dit grondbeleid een procesdocument dat onafhankelijk is van bestuurlijke ambities en marktomstandigheden.

3

2. De principes van het grondbeleid Grondbeleid als middel om gemeentelijke ambities te realiseren Grondbeleid is geen doel op zich, maar geeft een koers voor de grondpolitiek. Het is een middel om de bestuurlijke ambities uit het collegeprogramma, de toekomst- en omgevingsvisie en sectoraal beleid zoals volkshuisvesting, economie, gezondheid, duurzaamheid, natuur en landschap waar te maken. Het grondbeleid helpt de gemeente om de leefbaarheid in de kernen te vergroten en een evenwichtige keuze te maken tussen de verschillende belangen en ambities.

uitgangspunt van West Maas en Waal. Slechts als deze aanpak niet tot het gewenste resultaat leidt of kan leiden, wordt, indien het publieke belang dit vereist, overgegaan tot het in een tijdig stadium starten van een onteigeningsprocedure. Gronduitgifte Gronduitgifte geschiedt transparant en met respect voor de eisen uit relevante jurisprudentie zoals het zogenaamde ‘Didam-arrest’. Het college kan gronden uitgegeven met een openbare selectieprocedure met objectieve toetsbare en redelijke selectiecriteria. De uitgifte van particuliere bouwkavels vindt plaats volgens het lotingsreglement. Daarnaast is een-op-een uitgifte mogelijk waarbij het college dit onderbouwt en het voornemen tot een-op-een uitgifte vooraf publiceert. Gronduitgifte geschiedt onder marktconforme voorwaarden en grond- en uitgifteprijzen.

Dynamisch grondbeleid De gemeente kan verschillende rollen van het grondbeleid inzetten. West Maas en Waal past een dynamisch grondbeleid toe. Met het dynamische karakter bepaalt het college per beleidsopgave / bestuurlijke ambitie / ruimtelijk initiatief welke gemeentelijke rol en inzet van instrumenten het beste past. De gemeente maakt op basis van onder andere de bijdrage aan ambities, prioriteit en de gewenste regie de afweging tussen actief grondbeleid, actief faciliterend grondbeleid en faciliterend grondbeleid. De koers van het grondbeleid is facilitair grondbeleid met de mogelijkheid om onderbouwd met een ontwikkelstrategie actief grondbeleid toe te passen. Als de ruimtelijke ontwikkeling in belangrijke mate bijdraagt aan de realisatie van sectorale beleidsdoelstellingen en bestuurlijke ambities dan voert West Maas en Waal een actief faciliterend grondbeleid. Actief grondbeleid wordt niet uitgesloten en kan in uitzonderlijke situaties worden toegepast, als onder meer uit beleidsdoelstellingen blijkt dat sterke sturing vereist is, de ruimtelijke ontwikkeling een hoge prioriteit heeft en leidt tot een waardecreatie in ruime zin. De noodzaak voor een actief grondbeleid moet blijken uit een voorafgaande ontwikkelstrategie.

Als de ruimtelijke ontwikkeling in beperkte mate bijdraagt aan sectorale beleidsdoelstellingen en bestuurlijke ambities dan past de gemeente facilitair grondbeleid toe. Als de ruimtelijke ontwikkeling de belangen van de gemeente schaadt, het kostenverhaal niet is verzekerd en/of economisch niet uitvoerbaar is, dan werkt de gemeente niet mee aan de ontwikkeling.

Als West Maas en Waal over uitgeefbare bouwgronden beschikt, dan stelt het college jaarlijks een grondprijzenbrief vast. Hierbij raadpleegt het college een taxateur. De prijzen omvatten de prijzen voor bouwgrond, zakelijke rechten, groen- en reststroken, huurprijzen etc. Het college is bevoegd om beargumenteerd maximaal 10% van de getaxeerde waarde af te wijken. Kostenverhaal Het kostenverhaal verzekert West Maas en Waal bij voorkeur met een anterieure overeenkomst. Het kostenverhaal voldoet aan de wettelijke kaders en is redelijk en billijk. Als het niet mogelijk is om met een anterieure overeenkomst tot overeenstemming te komen over onder andere het kostenverhaal, dan dient de gemeente het kostenverhaal publiekrechtelijk te verankeren als zij wil overgaan tot een planologische wijziging. Het kostenverhaal van West Maas en Waal is verankerd in het programma kostenverhaal en financiële bijdragen. Financieel Bij de grondexploitaties beperkt West Maas en Waal de risico’s met flexibiliteit, cashflowsturing en risicomanagement. West Maas en Waal past de regels van het Besluit begroting en verantwoording (BBV) toe bij de grondexploitaties.

(Strategische) Aankoop Als de gemeente grond aankoopt dan is dit onder marktconforme condities en wordt de prijsstelling gewaarborgd door een onafhankelijke en onderbouwde taxatie. Strategische aankoop geschiedt met een voorafgaande risicoafweging en met een onderbouwing van de: • noodzaak sterke gemeentelijke sturing; • ontwikkelingstermijn; • prioriteit; • mogelijkheid tot waardecreatie voor de bestaande beleidskaders: De gemeente kan een voorkeursrecht vestigen en de onteigening doelgericht en effectief als instrument inzetten tijdens het verwervingsproces. Minnelijke verwerving vormt het

Governance De raad stelt met deze nota grondbeleid de kaders voor het grondbeleid vast en heeft een controlerende rol. Het college voert het grondbeleid uit binnen de kaders van de nota grondbeleid en legt gemotiveerd verantwoording af over de uitvoering van het grondbeleid in de paragraaf Grondbeleid in de planning en control producten.

4

3. Doelstelling van het grondbeleid Figuur 1 laat de relatie van grondbeleid met sectoraal beleid en bestuurlijke ambities zien. Grondbeleid is een middel en geen doel op zich. Het grondbeleid helpt West Maas en Waal om haar beleid, visie en ambities waar te maken en daarmee maatschappelijke meerwaarde te creëren. De ambities van de West Maas en Waal liggen vast in het collegeprogramma, de omgevingsvisie en sectoraal beleid, onder andere wonen, economie, duurzaamheid, zorg en recreatie.

Ruimtelijke ordening Sectoraal beleid en ambities

omgevingsvisie, dorpskwaliteitsplan

De gemeente bepaalt met het grondbeleid de strategische koers bij ruimtelijke ontwikkelingen. Om te bepalen welke rol de gemeente past en welke instrumenten zij wil inzetten in de ruimtelijke ontwikkeling, is een integrale en overkoepelde sturing essentieel. Het grondbeleid geeft een afwegingskader om te bepalen hoe de gemeente handelt bij ruimtelijke ontwikkelingen waarbij grond en grondposities een rol spelen. Met grondbeleid grijpt de gemeente in op de grondmarkt om te komen tot een efficiënte en rechtmatige verdeling van gronden en van kosten en baten bij de ontwikkeling ervan. De doelstelling van het grondbeleid is: 1. het faciliteren en sturen van bestuurlijk en maatschappelijk gewenste ruimtelijke ontwikkelingen; 2. het rechtvaardig verdelen van kosten en baten tussen gemeente en grondeigenaren op grond van de Omgevingswet; 3. het transparant maken en beheersen van de risico’s van ruimtelijke ontwikkelingen.

Wonen

afwegingskader woningbouw, woonvisie, prestatieafspraken

Economie

regionaal programma werklocaties (RPW)

Grondbeleid

Duurzaamheid

Regionale Energie Strategie (RES)

Bestuurlijke ambities collegeprogramma

Figuur 1 Relatie grondbeleid met sectoraal beleid en bestuurlijke ambities

5

Wanneer gebruikt West Maas en Waal het grondbeleid om koers te bepalen? Er zijn meerdere invalshoeken die vragen om een koers te bepalen. Zo kan een bestuurlijke ambitie het afwegingsproces initiëren, bijvoorbeeld de ambitie om in alle kernen woningen te realiseren. Of als er een gemeentelijke locatie vrijkomt, die om een nieuwe invulling vraagt. Ook kan een private partij een ruimtelijk initiatief voorleggen. Figuur 2 geeft de verschillende invalshoeken weer die vragen om koersbepaling.

beleid (wonen, economie, gezondheid, duurzaamheid etc)

bestuurlijke ambitie

initiatief van een private partij

vrijkomende locatie (bv maatschappelijk vastgoed, ontwikkellocatie)

afweging en keuze rol m.b.v. afwegingskader, ontwikkelstrategie en risico-inventarisatie

leefbaarheid van de kernen

Figuur 2 Aanleiding

6

4. De koers van het grondbeleid West Maas en Waal past een dynamisch grondbeleid toe. Dit betekent dat het college voor ieder initiatief bepaalt welke houding wordt aangenomen en welke rol het college vervolgens wil innemen. Het dynamische karakter van het grondbeleid past bij de ambitie van West Maas en Waal om meer regie te kunnen voeren en daar waar het nodig is actief te handelen. Voor elke rol beschikt de gemeente over instrumenten die ze kan inzetten om te zorgen dat de ambities in een initiatief worden gerealiseerd. Het college bepaalt welke instrumenten het wil inzetten. Voor de inzet van bepaalde instrumenten, zoals het bestendigen van een voorkeursrecht, het beschikbaar stellen van een voorbereidingskrediet of het openen van een grondexploitatie, is een raadsbesluit nodig. Als de situatie in de tijd verandert, kan een bijstelling van de grondpolitiek nodig zijn. Dit kan bijvoorbeeld betekenen dat de houding, de rol en de inzet van instrumenten bij een specifiek initiatief veranderen in de tijd. Het college maakt zijn afweging in drie stappen.

7

Koers

het college voert een dynamisch grondbeleid en past per ruimtelijk initiatief maatwerk toe. De koers is facilitair grondbeleid.

Stap 1. HOUDING Het college bepaalt zijn houding door te beoordelen of het ruimtelijk initiatief past binnen het beleid / visie en prioriteit en potentie heeft. Draagt de ruimtelijke ontwikkeling bij aan de realisatie van sectorale beleidsdoelstellingen en bestuurlijke ambities?

Stap 2. ROL Met argumenten maakt het college een afweging over zijn rol in de ontwikkeling.

Stap 3. INSTRUMENTEN Het college bepaalt de instrumenten om zijn doel te bereiken binnen de gekozen rol.

Ja, in belangrijke mate actieve houding

Actief faciliterend grondbeleid tenzij, in uitzonderlijke situaties Actief grondbeleid

passieve houding

Faciliterend grondbeleid

Ja, in beperkte mate

geen bijdrage niet meewerken

Figuur 3 Koers grondbeleid

8

Welke rollen kan de gemeente kiezen?

In het dynamisch grondbeleid onderscheiden we drie rollen voor de gemeente. Deze drie rollen zijn: actief grondbeleid, actief faciliterend grondbeleid en faciliterend grondbeleid. Hierbij zijn mengvormen mogelijk. Als een initiatief ongewenst is, dan verleent het college geen medewerking aan het initiatief. Onderstaand schema geeft een overzicht van deze rollen en daarna volgt een toelichting van iedere rol. Als een ruimtelijke ontwikkeling ongewenst is, dan werkt West Maas en Waal niet mee.

Rollen in grondbeleid

Figuur 4 Rollen in grondbeleid

Actieve houding

Passieve houding

Rol

Actief faciliterend grondbeleid

Actief grondbeleid

Faciliterend grondbeleid

Kenmerken

gedeelde regie, deels loslaten nadruk op samenwerken aanjagen, stimuleren en verleiden indien nodig risico voornamelijk bij de markt

regie en sturing noodzaak en urgentie grondeigendom gemeente of bereidheid aan te kopen gemeentelijke grondexploite hoger risicoprofiel

reguliere publiekrechtelijke taak en toetsing geen of lage prioriteit gemeente

9

niet meewerken

Actief faciliterend grondbeleid

Wat is de voorkeur van grondbeleid van West Maas en Waal?

De gemeente kiest primair voor deze rol als de ruimtelijke ontwikkeling in belangrijke mate bijdraagt aan gemeentelijke ambities. De gemeente ondersteunt het planologisch proces actief en kan dit ook initiëren. De gemeente denkt actief mee met private partijen. Bij het ontbreken van marktinitiatief stimuleert en verbindt de gemeente, neemt een makelaarsfunctie in en schept het klimaat om een ruimtelijke ontwikkeling van de grond te krijgen. De gemeente beschouwt zich als partner in het project, waarbij zij bereidt is om geen of een beperkt risico te nemen.

West Maas en Waal neemt primair een facilitaire houding aan. Als de ruimtelijke ontwikkeling in belangrijke mate bijdraagt aan de realisatie van een bestuurlijke ambitie of sectoraal beleid, dan past de gemeente actief faciliterend grondbeleid toe. Als de ruimtelijke ontwikkeling, de gemeentelijke ambities in beperkte mate dient, dan kiest de gemeente voor faciliterend grondbeleid. Mocht de ruimtelijke ontwikkeling de belangen van de gemeente schaden, het kostenverhaal niet verzekeren en/of economisch niet uitvoerbaar blijken te zijn, dan werkt de gemeente niet mee aan de ontwikkeling. Het dynamische grondbeleid sluit actief grondbeleid niet uit. Er kunnen zich altijd situaties of omstandigheden voordoen die het wenselijk of wellicht zelfs noodzakelijk maken dat de gemeente zelf de gronden voor de ontwikkeling gaat aankopen. Dit moet dan wel duidelijk blijken uit een ontwikkelstrategie waarbij de prioriteit, de financiële impact op zowel de korte termijn (grondexploitatie) als de lange termijn (meerjarenbegroting, de risico’s en de noodzaak tot een sterke gemeentelijke sturing in kaart zijn gebracht.

Faciliterend grondbeleid

Als de ruimtelijke ontwikkeling in beperkte mate bijdraagt aan de realisatie van gemeentelijke ambities dan kiest West Maas en Waal voor een passief faciliterende houding. De gemeente laat de grondexploitatie over aan private partijen. De gemeente stuurt op basis van haar publiekrechtelijke bevoegdheden. De kosten, die de gemeente maakt om het plan te faciliteren, verhaalt zij op de private partij. Het risico van de ontwikkeling ligt bij de private partij. De gemeente kiest dus voor haar reguliere publiekrechtelijke rol. De gemeente neemt geen initiatief en spoort de markt niet aan. De ontwikkeling heeft voor de gemeente geen of een lage prioriteit. Het initiatief en het ontwikkel- en planologisch proces ligt volledig bij de private partij, behoudens de publiekrechtelijke bevoegdheid van de gemeente. De gemeente toetst vanuit haar publiekrechtelijke rol of de ontwikkeling strookt met haar beleid, doelen en ambities. De gemeente stelt de publiekrechtelijke kaders vast en neemt een zuiver toetsende houding aan waarbij de gemeente enkel faciliteert.

Deze wijze van dynamisch grondbeleid past bij de ambitie om regie te voeren en veerkracht te tonen. Vanuit deze doelstelling blijft het noodzakelijk om alert te zijn en tijdig te anticiperen op veranderende situaties maar ook op kansen en bedreigingen zowel met betrekking tot omstandigheden die zich voor (kunnen) doen als op het te voeren beleid. De koers van het grondbeleid is dus actief faciliterend grondbeleid met de mogelijkheid om onderbouwd met een ontwikkelstrategie actief grondbeleid toe te passen.

Actief grondbeleid

Een actieve rol is voor de gemeente weggelegd als een ontwikkeling hoge prioriteit heeft en in maatschappelijke zin zeer wenselijk is. Met de grondpositie (al dan niet nog te verwerven) voert zij regie boven de haar toekomende publiekrechtelijke bevoegdheden. Dit kan ook betekenen dat de gemeente een actieve rol oppakt als de markt het initiatief niet neemt en ook niet hiertoe te stimuleren is. Soms kan het voor de gemeente simpelweg financieel voordelig zijn om de grondexploitatie zelf te voeren. West Maas en Waal neemt deze rol in uitzonderlijke gevallen, waarbij het college deze keuze goed onderbouwd. De gemeente treedt bij actief grondbeleid op als private partij in de grondmarkt. Voor eigen rekening en risico voert de gemeente de grondexploitatie. De gemeente koopt en ontwikkelt gronden of zoekt risicodragende samenwerking met marktpartijen. De gemeente doorloopt een planologische procedure om de gewenste activiteit en functie te verkrijgen, zorgt er voor dat de grond geschikt wordt gemaakt om op te bouwen (bouwrijp) en te leven (woonrijp).

Niet meewerken

Als een initiatief niet bijdraagt aan of zelfs strijdig is met gemeentelijke ambities en sectoraal beleid dan verleent de gemeente geen medewerking. Denk hierbij onder meer aan een initiatief om de verkeerde woning op de verkeerde plek te bouwen. Ook als een initiatief niet economisch uitvoerbaar is, werkt West Maas en Waal niet mee, omdat het initiatief geen evenwichtige verdeling van kosten en opbrengsten met zich meebrengt.

10

5.

Het afwegingskader

Stap 1. Bepaling houding

Stap 2. Keuze rol net behulp van het afwegingskader grondbeleid

Stap 3. Inzet grondbeleidsinstrumenten afhankelijk rol en omstandigheden

Het college bepaalt eerst zijn houding voor een initiatief. Het college kan een actieve of passieve houding aannemen. Welke houding het college inneemt, hangt af van de mate waarin een initiatief bijdraagt aan de uitvoering van de visies, het beleid en bestuurlijke ambities. Daarnaast is van belang of het initiatief voor de gemeente prioriteit en potentie heeft. Draagt het initiatief in grote mate bij aan de verwezenlijking van de ambities of beleidsopgave van de gemeente, dan zal het college eerder kiezen voor een actieve houding. Dat geeft de mogelijkheid om regie te voeren op het initiatief en te sturen zodat het initiatief het gewenste resultaat oplevert. Als een initiatief nauwelijks bijdraagt aan de beleidsopgave of ambities, dan kan het college een passieve houding aannemen en vanuit haar publiekrechtelijk kader sturen. Daarnaast kan het college besluiten om niet mee te werken aan een initiatief. Dit gebeurt als het initiatief niet past binnen de gemeentelijke visies en het beleid.

Stap 1. Bepaling houding

Stap 2. Keuze rol net behulp van het afwegingskader grondbeleid

Stap 3. Inzet grondbeleidsinstrumenten afhankelijk rol en omstandigheden

In de tweede stap wordt de gemeentelijke rol bepaald.

Ruimtelijke ontwikkeling draagt in grote mate bij aan gemeentelijke ambities

Als uit het onderstaande afwegingskader blijkt dat de ruimtelijke ontwikkeling in belangrijke mate bijdraagt aan sectorale beleidsdoelstellingen en bestuurlijke ambities neemt de gemeente in beginsel een actieve facilitaire rol aan. De uitzondering hierop geldt op het moment dat duidelijk wordt dat een actieve sturing en regie nodig is om de doelen te bereiken. Het adagium is dus: actief faciliterend, tenzij

11

Ambitie/waarden

Risicoprofiel

Rendement

Sturing

Actief faciliterend grondbeleid

West Maas en Waal stuurt op haar ambities maar is bereid tot concessies Tenzij: 1 Ambitie/waarde: hoge prioriteit om te realiseren 2 Marktinitiatief: geen marktinitiatief en gemeente kan markt niet verleiden of stimuleren 3 Grondpositie: in eigendom van de gemeente of gemeente is bereid om weloverwogen te verwerven 4 Risicoprofiel: wel overwogen en aanvaardbaar voor gemeente

West Maas en Waal wil geen of beperkt risico lopen in de ruimtelijke ontwikkeling Het maatschappelijk rendement kan gerealiseerd worden en het financieel rendement is geen vereiste voor de gemeente West Maas en Waal voert regie op de essentiele ambities en waarden en geeft hierbij ook vrijheid aan de markt

Grondpositie

West Maas en Waal heeft geen gronden of is niet bereid om grondeigenaar te blijven of te worden om de ambities en waarden te realiseren

Marktinitiatief

De markt kan met de ruimtelijke ontwikkeling de gestelde ambities en waarden van West Maas en Waal (deels) realiseren

dan actief grondbeleid

Ruimtelijke ontwikkeling draagt in beperkte mate of niet bij aan gemeentelijke ambities

Als blijkt dat de ruimtelijke ontwikkeling in beperkte mate bijdraagt aan de verwezenlijking van de sectorale en bestuurlijke ambities van de gemeente, dan kiest de gemeente voor faciliterend grondbeleid. De gemeente maakt dan de afweging vanuit haar publiekrechtelijke taak en toetsende rol of zij aan de ruimtelijk ontwikkeling meewerkt. De afweging om faciliterend grondbeleid toe te passen of niet mee te werken, hangt er vanaf of aan West Maas en Waal een onevenredige medewerking wordt gevraagd om een ruimtelijke ontwikkeling tot stand te brengen. Dit wordt bepaald aan de hand van onderstaande afwegingskader.

Past in beleid

Kostenverhaal Economische, zelfstandige uitvoerbaarheid

Faciliterend grondbeleid

Niet meewerken

West Maas en Waal kan haar kosten verhalen op de initiatiefnemer van de ruimtelijke ontwikkeling

West Maas en Waal kan haar kosten niet of niet geheel verhalen

De ruimtelijke ontwikkeling kan zonder extra bijdrage dan wel inspanning van de gemeente worden gerealiseerd

De ruimtelijke ontwikkeling is alleen haalbaar met een onevenredige inspanning van de gemeente en de gemeente hiertoe niet bereid

Draagt in beperkte mate bij aan sectoraal beleid of gemeentelijke ambities

12

Strijdig met sectoraal beleid en/of gemeentelijke ambities. West Maas en Waal wil of kan niet afwijken van beleid of beleid niet aanpassen

6.

Instrumenten

De gemeente beschikt over een breed palet aan instrumenten, waarmee zij voorwaarden kan stellen en kan sturen bij ruimtelijke ontwikkelingen. De inzet van deze instrumenten hangt af van het gekozen grondbeleid. Hieronder volgt een overzicht van de instrumenten per rol.

Faciliterend grondbeleid

Stap 3

privaatrechtelijke instrumenten Inzet grondbeleidsinstrumenten

Actief faciliterend grondbeleid

intentie-, anterieure en posterieure overeenkomst

publiekrechtelijke instrumenten

Actief grondbeleid (strategische) verwerving voeren grondexploitatie gronduitgifte

voorkeursrecht onteigening kostenverhaalsregels voorbereidingsbesluit

6.1 Facilitair grondbeleid Sturing met planologische instrumenten

Voorbereidingsbesluit Het voorbereidingsbesluit1 geeft voorbeschermingsregels die de activiteiten moeten voorkomen die in het omgevingsplan of de omgevingsverordening nog zijn toegestaan, maar in het nieuwe omgevingsplan of omgevingsverordening niet meer mogen of alleen onder voorwaarden. De voorbeschermingsregels leggen dus een verbod op bouw- en aanlegactiviteiten die binnen het vigerende omgevingsplan mogelijk zijn. De bescherming van het voorbereidingsbesluit geldt voor één jaar en zes maanden tenzij de wijziging van het omgevingsplan bekend is gemaakt of in werking treedt.

Activiteit en functie van grond Kern van het facilitaire grondbeleid is dat West Maas en Waal vanuit haar publiekrechtelijke rol kan sturen op de ruimtelijke ordening van grond: West Maas en Waal stuurt met de activiteit en functie. De gemeente heeft de bevoegdheid om de activiteit en functie van grond te veranderen en vast te leggen. Als West Maas en Waal planologische medewerking verleent, kan zij kwalitatieve (programmering en duurzaamheid van een plan) en financiële (kostenverhaal) voorwaarden verbinden aan deze medewerking. Als de ruimtelijke ontwikkeling past binnen haar ambities en gestelde (beleids) kaders en daarbij het kostenverhaal vooraf verzekerd is, dan staat niets in de weg om medewerking te verlenen aan de planologische wijziging.

Het voorbereidingsbesluit is onder de Omgevingswet geen zelfstandig besluit meer. Het voorbereidingsbesluit voegt de voorbeschermingsregels toe aan het omgevingsplan of omgevingsverordening. Het voorbeschermingsbesluit is dus een besluit dat het omgevingsplan of de omgevingsverordening daadwerkelijk wijzigt.

Dit instrument gebruikt de gemeente niet alleen om grip op de ontwikkeling te houden, maar ook om actief aan een initiatief mee te werken. De gemeente kan bijvoorbeeld bereid zijn om te investeren in het planologisch proces. Zij kan zo een helder kader schetsen van de ontwikkelmogelijkheden dat de ambities van de gemeente waarmaakt en hiermee een private partij uitnodigen en stimuleren om het initiatief te realiseren.

Dit instrument helpt West Maas en Waal met het bereiken van haar toekomstige ruimtelijke doelstellingen en voorkomt hogere kosten van bijvoorbeeld verwerving, schadeloosstelling en inbrengwaarde. 1

13

artikel 4.14 Ow

De gemeente kan het voorbereidingsbesluit inzetten bij actief en actief faciliterend grondbeleid.

geldende wet- en regelgeving, de redelijkheid en de billijkheid moeten worden gerespecteerd en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur moeten worden nageleefd. De gemeente mag van deze overeenkomst geen misbruik maken door een initiatiefnemer te dwingen onredelijk hoge bijdragen te betalen en/of andere buitensporige verplichtingen aan te gaan. Zo mag de gemeente de medewerking aan een ontwikkeling, die past in een goede ruimtelijke ordening niet weigeren, omdat de initiatiefnemer niet bereid is een overeenkomst te sluiten over het kostenverhaal. De gemeente kan dan altijd terugvallen op de verhaalsmogelijkheden via het publiekrechtelijk spoor. Vooral in de situatie dat het initiatief ook bijdraagt aan gemeentelijke ambities, is het noodzakelijk om haalbare afspraken te maken vanuit een gelijkwaardige positie van partijen.

De raad mag het voorbereidingsbesluit delegeren aan het college. Hiervoor is een aanpassing van het delegatiebesluit nodig. Toetsing Naast een sturende rol heeft West Maas en Waal ook een toetsende rol. De gemeente toetst bij de afhandeling van een omgevingsvergunning of de aanvraag voldoet aan de publiekrechtelijke kaders en regelgeving. Kostenverhaal en kwalitatieve kaders De gemeente is verplicht om de kosten die zij voor een aangewezen (bouw)activiteit2 maakt, te verhalen op de initiatiefnemer. Het kostenverhaal omvat de grondexploitatiekosten3 en daarnaast eventueel de financiële bijdragen4. Het uitgangspunt is dat de gemeente met een privaatrechtelijke overeenkomst haar kosten verhaalt. Als dit niet mogelijk is, dan kan de gemeente het kostenverhaal publiekrechtelijk verankeren. Het beleidsmatige kader wordt vastgelegd in het programma kostenverhaal en financiële bijdragen.

Intentieovereenkomst Bij complexe projecten is het raadzaam om een intentieovereenkomst met een initiatiefnemer te sluiten. De intentieovereenkomst gaat vooraf aan een anterieure overeenkomst. Het is vooral bedoeld om de kaders vast te leggen voor de haalbaarheidsfase en de onderzoeken die van partijen worden verlangd. Belangrijk is dat de gemeente in deze fase van het project al verzekerd is dat de kosten die zij moet maken, worden vergoed. Daarnaast legt deze overeenkomst vast onder welke voorwaarden een gemeente meewerkt en wanneer ze haar inzet beëindigt. De overeenkomst bepaalt welke risico’s elk van de partijen op zich neemt en welke inspanning van elkaar wordt verwacht. De intentieovereenkomst wordt opgevolgd door de anterieure overeenkomst.

Afspraken haalbaarheidsfase Het ruimtelijk proces begint met de initiatieffase waarbij een initiatiefnemer zijn plan om te bouwen of om het gebruik dat in strijd is met het omgevingsplan te wijzigen voor legt aan de gemeente. Voor het indienen van dit principeverzoek zijn leges verschuldigd. De hoogte van de te betalen leges is vastgelegd in de legesverordening. Het college behandelt de principeverzoeken. Als het college wenst mee te werken dan neemt zij een positief principebesluit. In het principebesluit staan de afspraken over de definitiefase, waaronder ook het kostenverhaal van gemeentelijke plan- en apparaatskosten.

Uitblijven van overeenstemming Indien de gemeente en de initiatiefnemer anterieur geen overeenstemming bereiken, heeft de gemeente de keuze om de voorwaarden en het kostenverhaal publiekrechtelijk te verankeren in het omgevingsplan of de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA). De gemeente kan ook besluiten om niet mee te werken aan het initiatief. Als de gemeente besluit haar medewerking aan het initiatief op te schorten omdat de initiatiefnemer niet wil voldoen aan het kostenverhaal, dient de gemeente te motiveren en te onderbouwen dat zij niet aan betaalplanologie doet.

Anterieure overeenkomst Een anterieure overeenkomst is een privaatrechtelijke overeenkomst, waarin het college en een initiatiefnemer afspraken over het initiatief vastleggen. In de anterieure overeenkomst leggen de gemeente en de initiatiefnemer de verdeling van taken, verantwoordelijkheden en risico’s vast. Bovendien biedt de anterieure overeenkomst de mogelijkheid om voorwaarden te stellen waaraan de ontwikkeling moet voldoen. Een gemeente stuurt hiermee privaatrechtelijk op locatie-eisen, programmering en planning, kostenverhaal en financiële bijdragen. De overeenkomst bepaalt welke risico’s elk van de partijen op zich neemt en welke inspanning van elkaar wordt verwacht, gekoppeld aan een planning. Hoewel de anterieure overeenkomst wordt beheerst door het privaatrecht met veel contractsvrijheid, zitten er voor de gemeente wel grenzen aan hetgeen zij van een initiatiefnemer mag verlangen. De anterieure overeenkomst mag niet strijdig zijn met

Publiekrechtelijke verankering van het kostenverhaal en financiële bijdragen De Ow biedt de gemeente een publiekrechtelijke grondslag om de kosten van de grondexploitatie5 en financiële bijdragen6 op de initiatiefnemer te verhalen. Dit instrument is voor de gemeente een middel om het initiatief mogelijk te maken als er met een grondeigenaar geen overeenstemming kan worden bereikt over het sluiten van een anterieure overeenkomst. Gemeente kan hiertoe beslissen als er een urgentie is om het initiatief te realiseren. Daarnaast kan de schaduwberekening van het publiekrechtelijk kostenverhaal helpen om het kostenverhaal via het anterieure spoor vorm te geven. Hiermee toetst de gemeente of de exploitatiebijdrage c.q. financiële bijdrage redelijk en billijk is.

2

artikel 8.13 Ob

5

artikel 13.11 Ow en artikel 8.15 (tabel A en B van bijlage IV) Ob

3

artikel 13.11 Ow en artikel 8.15 (tabel A en B van bijlage IV) Ob

6

artikel 13.22 en 13.23 Ow

4

artikel 13.22 en 13.23 Ow

14

2. Ontwikkelingstermijn De aankoop gebeurt ruim voordat een besluit is genomen over de uitvoering ruimtelijke ontwikkeling. 3. Prioriteit De aankoop dient het belang, de ambities en beleidsdoelstellingen van de gemeente. 4. Mogelijkheid tot waardecreatie Met de aankoop stuurt de gemeente op impact.

6.2 Actief grondbeleid Het voeren van een grondexploitatie Als de gemeente de grondexploitatie voert, dan heeft zij de volledige regie en sturing op het planproces. Hierdoor kan de gemeente haar ambities en kwalitatieve beleidskaders optimaal in de visievorming en de uitwerking tot een concreet plan meenemen. Ze heeft hiermee de meeste grip op het stedenbouwkundige ontwerp, het inrichtingsplan, het (woningbouw)programma en daarnaast de gronduitgifte.

Voorkeursrecht Een gemeente kan het voorkeursrecht vestiBij actief faciliterend grondgen als zij voorziet dat private partijen gronden beleid kan West Maas en om prijsopdrijvende redenen aan willen kopen. Waal ook overwegen om de Dus om speculatie te voorkomen. Of als de instrumenten voorkeursrecht gemeente door grondaankopen regie op de en onteigening in te zetten. ontwikkeling wil behouden, wanneer de ontwikEen private partij realiseert kelaars door voorgenomen aankopen de positie het ruimtelijk initiatief, dat in van de gemeente in het gebied kunnen aantasbelangrijke mate bijdraagt aan ten. Daarnaast kan West Maas en Waal haar de realisatie van gemeentelijke voorkeursrecht ook inzetten om een plek aan ambities, en de gemeente zet de onderhandelingstafel te krijgen. In dit geval vanuit haar actieve houding gebruikt de gemeente haar voorkeursrecht niet daarbij haar instrumenten in om eigenaar van de grond te worden, maar regie om te helpen. te houden op de verkoop van de grond door de grondeigenaar. Zo stuurt de gemeente vanuit een passief verwervingsinstrument op de partij die de grond wil aankopen en kan zij met deze partij aan de voorkant afspraken maken over het resultaat dat zij met de grond wil bereiken, zonder hiervoor eigenaar te worden en het (financiële) risico te dragen.

Grondverwerving7 De gemeente neemt bewust een grondpositie in om het maatschappelijke belang (ambitie) te waarborgen en de regie van de ontwikkeling zelf in de hand te houden. Dit kan vanuit een strategisch oogpunt gebeuren, maar altijd met de gedachte dat de grondaankoop toewijsbaar is aan een concreet doel of eindresultaat. Het besluit om grond aan te kopen is een weloverwogen keuze en volgt uit de keuze om actief grondbeleid te voeren. De gemeente beschikt daarbij over de instrumenten van het voorkeursrecht en onteigening. Een goede voorbereiding aan het begin van het aankoopproces is essentieel om een aankoop succesvol te laten zijn. Een aankoopstrategieplan helpt de gemeente daarbij. Een randvoorwaarde is dat de grondaankoop marktconform is en wordt onderbouwd met een onafhankelijk en volledig onderbouwde taxatie van minimaal één onafhankelijke deskundige. Strategische aankopen Als West Maas en Waal de realisatie van ambities en beleidsdoelstellingen alleen kan bereiken vanuit een actieve rol, dan kan zij strategisch op de grondmarkt handelen. Zij neemt een positie in op de grondmarkt, voordat een planologische beslissing of ander ruimtelijk bestuurlijk besluit is genomen. Dit heeft als voordeel dat de gemeente een concurrerende en marktconforme positie kan innemen. West Maas en Waal verstoort de markt niet en hierdoor blijft een prijsopdrijvend effect uit.

Strategische aankopen kunnen West Maas en Waal helpen in de actieve sturing van een ruimtelijke ontwikkeling. Door cruciale (grond)posities in te nemen, bepaalt zij de richting en uitkomst van de ontwikkeling in een gebied waar ook marktpartijen een positie hebben ingenomen of kunnen innemen. De strategische aankoop wordt alleen verricht als er voorafgaand een risicoanalyse is gemaakt en een onderbouwing waarin onderstaande vier factoren aan bod komen: 1. Noodzaak sterke gemeentelijke sturing De toekomstige ruimtelijke ontwikkeling behoeft een sterke sturing door gemeente. De gemeente schat in dat marktpartijen de ruimtelijke ontwikkeling niet oppakken dan wel niet overeenkomstig de ambities van de gemeente uitvoeren.

7

Het gebruik van het voorkeursrecht om een grondpositie of onderhandelingspositie in te nemen, is alleen effectief als: 1. de gemeente vooraf een duidelijk doel heeft voor de gronden; 2. een aankoopbudget beschikbaar stelt; 3. er bestuurlijk draagvlak is om de grond aan te kopen als de grondeigenaar de grond aanbiedt. Het gebruik van het voorkeursrecht om een grondpositie in te nemen, is alleen te rechtvaardigen als West Maas en Waal vooraf een duidelijk doel voor de gronden heeft, een aankoopbudget beschikbaar heeft en er bestuurlijk draagvlak is om de grond aan te kopen als de grondeigenaar de grond aanbiedt. Let wel: als de gemeente niet overgaat tot aankoop, dan is de grondeigenaar gedurende een periode van drie jaar vrij om zijn grond aan derden te verkopen. Bovendien kan het een stimulans zijn voor andere grondeigenaren om hun met het voorkeursrecht belaste gronden ook aan te bieden aan de gemeente, waardoor het instrument zijn waarde verliest. Een verdere toelichting op de werkwijze van het voorkeursrecht is in bijlage I opgenomen.

Grondverwerving kan breder zijn dan alleen grond en kan ook opstallen omvatten.

15

Onteigening De toepassing van het instrument onteigening geldt als laatste redmiddel. Het is niet de ambitie van West Maas en Waal om dit instrument in te zetten. In uitzonderingsgevallen kan de gemeente onteigening inzetten als ze er binnen de grenzen van redelijkheid en billijkheid niet minnelijk uitkomt met de grondeigenaar en hiervoor alle wegen heeft bewandeld. Stedelijke kavelruil De Ow heeft een nieuw privaatrechtelijk instrument voor stedelijke kavelruil. Stedelijke kavelruil is een privaatrechtelijk instrument en niet publiekrechtelijk afdwingbaar. De eigenaren nemen vrijwillig deel aan de kavelruil en sluiten gezamenlijk een kavelruilovereenkomst. De gemeente kan bij dit proces faciliteren. Dit instrument is vooral toepasbaar bij stedelijke locaties waar het eigendom versnipperd is en de huidige kavelstructuur een belemmering vormt om de gebiedsontwikkeling uit te voeren. Daarnaast biedt stedelijke kavelruil ook een uitkomst bij de herstructurering van oudere gebieden, waarbij de ruil van gebouwen een nieuwe kans voor het gebied kan betekenen. Ook op het snijvlak van het stedelijk en landelijk gebied is de stedelijke kavelruil denkbaar. Dit instrument kan worden ingezet om leegstand van agrarische bedrijfsbebouwing te voorkomen. Stedelijke kavelruil is een voorbeeld van een manier waarop de gemeente haar actieve faciliterende rol kan pakken.

Kavelruil in het landelijk gebied Dit instrument is vrijwillig en een goed alternatief voor de verplichte herverkaveling van het landelijk gebied. Agrarische ondernemers kunnen samen met de gemeente onderzoeken hoe agrarische bedrijfsomstandigheden kunnen verbeteren. De gemeente kan dit instrument inzetten om te komen tot grondposities om de recreatie- en natuuropgave te verstevigen. Hierbij streven partijen naar een win-winsituatie. De gemeente kan dit proces actief faciliteren door bijvoorbeeld de notariële kosten en kadastrale kosten te subsidiëren en een leidende rol in het proces te nemen. Als partijen een kavelruilovereenkomst sluiten, kan de kavelruil in aanmerking komen voor een vrijstelling van de overdrachtsbelasting8. zakelijk recht. Bij bouwgrond voor woningbouw en bedrijventerreinen geeft West Maas en Waal de voorkeur aan verkoop. Bij maatschappelijk en recreatief vastgoed kan de gemeente werken met een zakelijk recht, zoals erfpacht met een recht van opstal.

Gronduitgifte West Maas en Waal volgt bij gronduitgifte de criteria van het Didam-arrest en andere jurisprudentie op dit vlak. De gemeente kan onroerende zaken uitgeven met een openbare selectieprocedure. Ook wel tenderprocedure genoemd. Hierdoor is de uitgifte van bouwgrond en in de vorm van verhuur, verkoop of vestiging van een zakelijk recht van gemeentelijke gronden (en vastgoed) transparant en kunnen (markt)partijen -onder de gestelde selectiecriteria- vrij mededingen bij de gemeentelijke uitgifte van onroerende zaken. West Maas en Waal kan grond uitgeven door deze te verkopen of met een

8

West Maas en Waal kan onroerende zaken ook een-op-een uitgeven. Het college maakt haar voornemen van een-op-een uitgifte tijdig bekend, zodat iedereen daar kennis van kan nemen. Het college motiveert beargumenteerd waarom zij concludeert dat er slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de uitgifte. Zij tracht binnen de vastgestelde kaders en afwegingen het meest optimale resultaat in opbrengst, risico en eventueel wenselijke maatschappelijke doelstellingen te behalen.

artikel 12.47 van Ow

16

Zakelijk recht De uitgifte van gronden geschiedt door middel van overdracht van het eigendomsrecht. Er zijn situaties denkbaar waarbij West Maas en Waal kiest voor een andere vorm. Situaties waarbij de gemeente haar regie wil behouden op de grond en het gebruik hiervan. Dan vormt de uitgifte in erfpacht of het vestigen van een opstalrecht als een goed alternatief voor grondverkoop.

Voorbeelden van een-op-een uitgifte Woningcorporaties De gemeente wenst dat nieuwe sociale huurwoningen duurzaam betaalbaar blijven voor de doelgroep. De gemeente maakt hiervoor concrete prestatieafspraken met de woningbouwcorporaties.

Huur en bruikleen De gemeente kan gronden die zij in eigendom heeft verhuren of in bruikleen geven. Dit is een passend instrument als de gemeente bijvoorbeeld relatief snel weer over de grond wil kunnen beschikken of als ze de grond tijdelijk in gebruik geeft vooruitlopend op een definitieve bestemming of ontwikkeling.

Cultureel, sociaal, maatschappelijk vastgoed Denk hierbij aan sport-, cultuur- en buurtverenigingen, onderwijsinstellingen en nutsbedrijven. Particuliere bouwkavels of bedrijfskavels Nieuwe particuliere bouwkavels en nieuwe bedrijfskavels brengt de gemeente volgens de criteria van het Didam-arrest in verkoop. Bij particuliere bouwkavels geldt het lotingsreglement. Als na deze procedure kavels overblijven dan plaatst de gemeente deze op haar website. Voor de bouwkavels die op de gemeentelijke website staan is transparant en voor iedereen kenbaar dat ze te koop zijn en onder welke voorwaarden. Daarmee zijn er gelijke kansen voor iedereen en is sprake van mededinging. Als er een geïnteresseerde is voor een bouwkavel dan kan de gemeente hier een-op-een mee in gesprek gaan om te komen tot een verkoop.

Indien de gemeente een huurovereenkomst sluit, zorgt zij ervoor dat de huurder geen huurrechten krijgt die een snelle opzegging belemmeren. Huurrechten zorgen er namelijk voor dat het instrument zijn doel voorbij schiet.

Bouwclaim Bij een gebiedsontwikkeling met versnipperd grondeigendom kan het werken met een bouwclaim de integraliteit van de visievorming en uitvoering bevorderen. Grondeigenaren kunnen in dat geval naar rato van hun grondeigendom ontwikkelrechten krijgen.

1. Reguliere pachtovereenkomst De gemeente kan een reguliere pachtovereenkomst aangaan voor land, hoeves, agrarische woningen en losse agrarische bedrijfsgebouwen. De duur van een reguliere pachtovereenkomst voor land en losse gebouwen is zes jaar. Voor hoeves is dat twaalf jaar. Hierna wordt de overeenkomst automatisch met dezelfde termijn verlengd. De prijzen binnen een reguliere pachtovereenkomst moeten voldoen aan het Pachtprijzenbesluit.

Pacht Agrarische gronden kan de gemeente verpachten. Een pachtovereenkomst lijkt op een huurovereenkomst, maar kent specifieke regels9. De gemeente geeft de pachter het gebruik van de agrarische grond voor de uitoefening van bedrijfsmatige landbouw en de pachter betaalt hiervoor een tegenprestatie, de pachtvergoeding. Twee veelvoorkomende pachtovereenkomsten zijn:

Groen- en reststroken De gemeente verkoopt groen- en reststroken alleen aan de eigenaar of eigenaren van een aangrenzende onroerende zaak. Hierdoor is er slechts één of een beperkt aantal geschikte partijen.

2. Geliberaliseerde pachtovereenkomst Geliberaliseerde pacht is alleen mogelijk bij de verpachting van land. Bij geliberaliseerde pacht moet de gemeente de overeenkomst laten toetsen door de Grondkamer. Bij geliberaliseerde pacht zijn de regels flexibeler dan bij reguliere pacht. Zo kan de gemeente als verpachter zelf de looptijd en pachtprijs bepalen (maximaal 6 jaar) en wordt er niet automatisch verlengd.

Uitvoering eerder aangegane overeenkomsten Dit kunnen bestaande rechten, waaronder verlenging of in de plaats stelling van een overeenkomst, een eerste recht van koop, (herhuisvesting van) zittende huurders/gebruikers en gesloten bouwclaimovereenkomsten met marktpartijen zijn.

Naast deze twee veelvoorkomende pachtovereenkomsten bestaat er ook teeltpacht. Daarbij kunnen partijen een pachtovereenkomst aangaan voor één- of tweejarige teelten.

Specifieke doeleinden Voor de uitbreiding en het behoud van netwerken voor gas, water, elektriciteit en communicatie kan het nodig zijn om gronden te verkopen, in erfpacht uit te geven of een zakelijk recht te vestigen. Een voorbeeld hiervan is een transformatorhuisjes.

9

17

artikel 7:311 ev B

De uitgifte in erfpacht en vestigen van een opstal is maatwerk. De condities en vestigingsvoorwaarden zijn afgestemd op marktconforme en redelijke uitgangspunten, waarbij de gemeente een gelijkwaardige rechtspositie inneemt ten opzichte van de zakelijke gerechtigde. De canon of retributie zijn gebaseerd op de kapitaalsrente van het jaar van vestiging vermeerderd met een risico-opslag. De inzet van erfpacht kan worden gebruikt als instrument om een financiering vanuit de markt te overbruggen. Bij een economische terugval is erfpacht een goed middel om de markt te stimuleren de ruimtelijke ontwikkeling toch te realiseren. Prijzen en voorwaarden West Maas en Waal hanteert bij gronduitgifte marktconforme (grond)prijzen en voorwaarden. Er bestaan meerdere rekenmethoden om te komen tot een marktconforme grondprijs, zoals de residuele grondwaardeberekening, de comparatieve methode en de huurwaardekapitalisatiemethode. De marktconforme (grond)prijs is afgestemd op de activiteit en functie en het toekomstig gebruik met het verdienmodel dat daarbij hoort. Zo is de hoogte van de grondprijs voor bouwgrond voor sociale huurwoningen afgestemd op het exploitatiemodel van een woningcorporatie, namelijk het verhuren van sociale huurwoningen binnen de kaders van de woningwet en andere regelgeving.

Als West Maas en Waal over uitgeefbare bouwgronden beschikt, dan stelt het college jaarlijks een (grond) prijzenbrief vast. De gemeente kan voorafgaand aan de besluitvorming een taxateur consulteren. Voor groen- en reststroken wordt een afzonderlijk tarief bepaald.

Residuele grondwaardeberekening Denkwijze van deze methode is dat de waarde van het eindproduct, dus het vastgoedobject (grond en opstal(len)), de waarde van de grond bepaalt. De grondwaarde is het residu dat overblijft als je de marktwaarde vermindert met de btw en de bouw- en bijkomende kosten.

marktwaarde

btw

bouw- en bijkomende kosten, waaronder winst en risico

grondwaarde

18

7.

Samenwerken

De gemeente kan als de ruimtelijke ontwikkeling in grote mate bijdraagt aan de bestuurlijke ambities of sectorale beleidsdoelstellingen besluiten om in samenwerking met de markt te realiseren. De samenwerking kan op verschillende manieren vormgegeven worden. Dit hangt af er vanaf welke rol de gemeente voor zichzelf ziet in deze samenwerking. Zie onderstaand schema voor de glijdende schaal van samenwerkingsverbanden. Een toelichting op de verschillende vormen van samenwerking is gegeven in bijlage II.

Pu

Pr iva iek J te B e o PP (T (P int Ze On (P ouw ra On S P v P l di tw fre tw Co c e S S tio ik Al ntu Co laim ali ikk nc ne ke l r sa eli i a a e e l el) in lit nt ss tie ng g ie) ie) ie bl

Fase Initiatief Haalbaarheid

1. Initiatief 2. Visie en programma 3. Planuitwerking 4. Bouwrijp maken

Realisatie

5. Projectontwikkeling 6. Bouw opstal 7. Woonrijp maken

Beheer

8. Beheer openbaar gebied Actief

Gemeente

Gemeente of private partij

Private partij

Gezamenlijk of private partij

(actief) faciliterend

Gezamenlijk

Figuur 5 Samenwerkingsvormen bij gebiedsontwikkeling (Bron: Deloitte, bewerking GrondGidsen)

19

Het belangrijkste onderscheidende kenmerk van de samenwerking in de verschillende vormen van grondpolitiek is de mate waarin de gemeente risicodragend en in samenwerking met private partijen overgaat tot het voeren van de grondexploitatie. De keuze voor een vorm van Publieke Private Samenwerking (PPS) kan worden gemaakt aan de hand van de navolgende afwegingen: ■ Er is sprake van gemengde private en gemeentelijke eigendomsverhoudingen waardoor samenwerking wenselijk is; ■ De (beschikbaarheid van) specifieke deskundigheid bij een van beide of beide partijen is nodig om de ruimtelijke ontwikkeling tot stand te brengen; ■ Partijen zien noodzaak om het risico te verdelen, waarbij afspraken worden gemaakt over het maximale risico en de verdeling daarvan die partijen willen en kunnen dragen; ■ De wens van de gemeente om van het begin tot het eind van het project de regie over de kwaliteit van de ontwikkeling te voeren; ■ De grote omvang en lange looptijd van de ontwikkeling.

20

8.

BBV richtlijnen De commissie BBV geeft de richtlijnen bij grondexploitaties onder andere voor: ■ het afdekken van verliezen; de gemeente West Maas en Waal dekt verliezen af met een verliesvoorziening op contante waarde; ■ de (tussentijdse) winstneming; bij het bepalen van de tussentijdse winstneming houdt de gemeente rekening met de projectspecifieke risico’s. ■ de kostensoorten; ■ de rentetoerekening; de gemeente hanteert de omslagrente zonder rente toe te rekenen aan het eigen vermogen. Er wordt geen rente gerekend over de tussentijdse winstnemingen; ■ de looptijd.

Financieel kader actief grondbeleid

Bij zowel actief als (actief) faciliterend grondbeleid gaat de gemeente financiële verplichtingen en risico’s aan. De beheersing hiervan vindt plaats binnen de planning & control cyclus van de gemeente en binnen de kaders10 die de commissie BBV voorschrijft . Als de commissie BBV aanvullende richtlijnen voorschrijft of richtlijnen wijzigt dan past de gemeente deze toe. Hiervoor is geen aanpassing van de nota grondbeleid nodig. Actief grondbeleid Bij actief grondbeleid voert de gemeente een grondexploitatie voor eigen rekening en risico. Vaak vraagt dit om investeringen ten behoeve van grondaankoop en planontwikkeling, die de gemeente pas na enkele jaren geheel of gedeeltelijk kan terugverdienen; de zogenaamde badkuip aan voorinvesteringen.

Bij haalbaarheidsonderzoeken voor: ■ activeren voorbereidingskosten (IMVA); ■ activeren van grondaankopen (MVA).

Grondverkoop

O.a. grondaankoop, onderzoeken,

Badkuip voorinvesteringen

omgevingsplanprocedure, plankosten, bouwrijp maken en na gronduitgifte

Kosten

woonrijp maken

Opbrengsten Boekwaarde

Figuur 6 Voorbeeld verloop cashflow grondexploitatie

10

De meest actuele notities betreft ‘Grondbeleid in begroting en jaarstukken’ (2023)

21

De gemeente treedt als private partij in de grondmarkt op; een ‘bedrijf’ als onderdeel van een gemeente, een politieke organisatie. Bij actief grondbeleid is het essentieel om zowel op project (individuele grondexploitatie11)- als portefeuilleniveau (totaal van grondexploitaties) overzicht en inzicht te hebben om goed te kunnen sturen. Het is belangrijk om vanuit beide vertrekpunten te analyseren en te sturen; dus op projectniveau en vervolgens te consolideren op portefeuilleniveau, maar ook vanuit de portefeuille om vervolgens af te dalen naar projecten. Dit is vooral van belang op het gebied van programmering; daarbij kijkt de gemeente verder dan de eigen projecten en neemt ook de projecten van marktpartijen mee. De gemeente analyseert en stuurt op gemeenteniveau door de programmering (het aanbod) van gemeentelijke projecten en particuliere initiatieven af te zetten tegen de behoefte. Hierdoor krijgt de gemeente inzicht hoe het aanbod zich verhoudt tot de behoefte. Deze informatie gebruikt de gemeente om te sturen, haar afzetrisico te bepalen en voor de financieel-economische onderbouwing bij een planologische procedure.

(tussentijdse) winstneming* Positieve grondexploitaties afdekken van risico's (via verliesvoorziening) Negatieve grondexploitaties

Algemene reserve

afdekking te verwachten verlies* Verliesvoorziening

De gemeente stuurt bij grondexploitaties op kasstromen en probeert uitgaven en inkomsten zoveel mogelijk te matchen om een badkuip aan voorinvesteringen te voorkomen; dit heet cashflowsturing. Door flexibiliteit (programmering, fasering) in te bouwen en pas kosten te maken als de gebruikers met hun wensen en commitment aan tafel zitten, verlaagt het risicoprofiel. De gemeente maakt realistische ramingen door zowel kosten als opbrengsten goed te onderbouwen en te faseren. De gemeente verkoopt gronden tegen een marktconforme prijs en marktconforme uitgiftevoorwaarden. De gemeente neemt, zoals het BBV voorschrijft, (tussentijds) winst volgens de percentage of completion; POC-methode. Zodra te verwachten is dat een grondexploitatie verliesgevend is, dekt West Maas en Waal dit verlies af met de voorziening negatieve exploitatiesaldi grondexploitaties.

* via exploitatie van de gemeente Figuur 7 Financiële stromen grondexploitaties

Risicomanagement Minimaal één keer per jaar voert de gemeente een risicoanalyse uit. Dit gebeurt binnen de geldende financiële en ruimtelijke (beleids-)kaders. Bij het openen van een grondexploitatie en bij de tussentijdse herziening van een grondexploitatie maakt de gemeente ook altijd een risicoanalyse. Het risicomanagement omvat het identificeren van risico’s, waarbij de kans van optreden en de mogelijke financiële gevolgen worden ingeschat. Bij het identificeren van de mogelijke risico’s wordt onderscheid gemaakt tussen: ■ Projectoverstijgende risico’s, die bijvoorbeeld te maken hebben met macro-economische, conjuncturele ontwikkelingen; ■ Projectspecifieke risico’s. De eerste stap omvat het identificeren van de risico’s. Daarna wordt berekend wat de mogelijke financiële effecten op de grondexploitatie zijn. Als een grondexploitatie beschikt over voldoende winstpotentie, dan worden de risico’s hiermee opgevangen. Als het geprognosticeerde resultaat ontoereikend is, dan houdt de gemeente binnen het totale gemeentelijke weerstandsvermogen een buffer aan voor dit deel van de risico’s die met de grondexploitaties gepaard gaan.

11

Een grondexploitatie wordt in het BBV bouwgrond in exploitatie genoemd of BIE.

22

In het onderstaande kader staan de spelregels voor het grondbedrijf en de grondexploitaties

Spelregels grondexploitaties Gemeenten zijn gebonden aan de regels van het BBV. De onderstaande spelregels zijn in lijn met de regels van commissie BBV (notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken (2019)” van juli 2019). Actualisatie Jaarlijks actualiseert de gemeente de grondexploitaties, risicoanalyse en de benodigde voorziening en weerstandsvermogen voor de grondexploitaties, namelijk bij het aanbieden van de programmarekening. Het college rapporteert hierover in de paragraaf grondbeleid.

regelen het risico verkleinen? De volgende stap is het kwantificeren van de impact. Wat is het financieel gevolg als het risico zich voordoet? Wat is de kans dat het risico zich voordoet? De benodigde risicoreservering volgt uit de berekening van financieel gevolg x kans. Projectoverstijgende risico’s hangen samen met macro-economische of conjuncturele ontwikkelingen en beleidsmatigeontwikkelingen. De impact van de projectoverstijgende risico’s wordt gekwantificeerd met een scenarioanalyse. West Maas en Waal dekt de risico’s af met haar weerstandsvermogen. Het weerstandsvermogen betreft de algemene reserve.

Winstneming Winstneming vindt plaats volgens de percentage of completion regel; POC-methode. Hierbij geldt dat als aan alle drie de onderstaande voorwaarden is voldaan, (tussentijdse) winst genomen wordt. 1. Het resultaat op de grondexploitatie kan betrouwbaar worden ingeschat; én 2. De grond (of het deelperceel) moet zijn verkocht; én 3. De kosten zijn gerealiseerd (winst wordt naar rato van de realisatie gerealiseerd).

Rekenregels grondexploitaties Looptijd exploitatie Het uitgangspunt is dat de looptijd van een grondexploitatie maximaal 10 jaar is. Als de looptijd langer dan 10 jaar is, dan wordt de langere looptijd gerechtvaardigd met een onderbouwing en treft West Maas en Waal maatregelen om het risicoprofiel te verlagen, bijvoorbeeld door vanaf het tiende jaar geen opbrengstenstijging in de grondexploitatie te berekenen.

Bij de herziening van de grondexploitaties actualiseert de gemeente ook de (tussentijdse) winstnemingen en past deze eventueel aan. De gemeente stort tussentijdse winstnemingen via de exploitatie in de algemene reserve.

Rentetoerekening Het is toegestaan om zowel rente over het vreemd- als over het eigen vermogen te rekenen. West Maas en Waal kiest er voor om in haar grondexploitaties slechts rente te rekenen over het vreemd vermogen. Het te hanteren rentepercentage wordt als volgt bepaald: ■ het rentepercentage van de direct aan de grondexploitatie gerelateerde financiering in het geval van projectfinanciering; ■ het gewogen gemiddelde rentepercentage van de bestaande leningenportefeuille van de gemeente, naar verhouding vreemd vermogen/totaal vermogen, indien geen sprake is van projectfinanciering; ■ indien de gemeente geen externe financiering heeft, dan wordt geen rente toegerekend aan bouwgrond in exploitatie.

Verliesneming en disconteringsvoet Als het verwachte resultaat van een grondexploitatie negatief is, dan treft de gemeente hiervoor direct een voorziening, namelijk de Voorziening Verliesgevende complexen. West Maas en Waal hanteert de disconteringsvoet die het BBV voorschrijft voor zowel de verliesgevende als winstgevende grondexploitaties, thans 2%. De dekking en bijstelling van de voorziening negatieve exploitatiesaldi grondexploitaties komt via de exploitatie uit de algemene reserve. Risicomanagement Jaarlijks voert het college een risicoanalyse uit. De risicoanalyse betreft de projecten projectoverstijgende risico’s. De projectrisico’s zijn projectspecifiek. Denk hierbij aan een hindercontour of verhoogde kans op archeologische vondsten. Projectrisico’s worden eerst kwalitatief inzichtelijk gemaakt; Wat is de oorzaak? Wat is het gevolg? Kunnen beheersmaat-

De rente aan de grondexploitaties wordt toegerekend over de boekwaarde van de bouwgrond in exploitatie per 1 januari van het betreffende boekjaar.

23

9.

Verantwoording en governance

De raad heeft een kaderstellende en controlerende rol. Het college zorgt voor de uitvoering en doet dit binnen de kaders die de raad stelt. Het college legt verantwoording af over de uitvoering van het grondbeleid. De verantwoording is een onderdeel van de jaarlijkse planning & control cyclus. Het college informeert de raad op twee momenten per jaar over de uitvoering van het grondbeleid, namelijk bij de begroting en bij de jaarrekening (onderdeel paragraaf grondbeleid). Dit is conform de BBV-regels. Bij privaatrechtelijke rechtshandelingen die ingrijpende gevolgen kunnen hebben voor de gemeente, geeft het college de raad vooraf de mogelijkheid om wensen en bedenkingen in te brengen (Gemeentewet artikel 169 lid 4).

Grondbeleid

Financieel Grondexploitaties

Verwerving

Gronduitgifte

Grondprijzen Kostenverhaal

Beheergronden

Raad Vaststellen nota grondbeleid Controleren uitvoering door college (paragraaf grondbeleid) Vaststellen winstneming en reservevorming

College Uitvoeren grondbeleid Verantwoording afleggen uitvoering (paragraaf grondbeleid)

Openen, vaststellen, herzien en afsluiten van grondexploitatie Kennisnemen van de uitvoeringsnota ‘Indexering en renteregels Grondexploitaties’ Wensen en bedenkingen strategische aankopen (via seniorenconvent) Vestigen van een voorkeursrecht Besluit tot onteigening Vaststellen van beleidskaders voor gronduitgifte als onderdeel van de nota grondbeleid

Uitvoering grondexploitaties

Vaststellen van de kaders voor (grond)prijzen als onderdeel nota grondbeleid Vaststellen van het programma kostenverhaal en financiële bijdragen

Vaststellen uitvoeringsnota ‘Indexering en renteregels Grondexploitaties’ Aankoop gronden

Vaststellen van uitvoeringskaders voor gronduitgifte, vaststellen van algemene verkoopvoorwaarden, aanpassen van het lotingsreglement particuliere bouwkavels en bedrijfskavels, gronduitgifte (inclusief selectieprocedures, tenders) Vaststellen prijzen voor grond, zakelijke rechten, huur en bruikleen binnen kader nota grondbeleid (grondprijzenbeleid) met een grondprijzenbrief en bij gronduitgifte Sluiten van privaatrechtelijke overeenkomsten, waaronder anterieure en posterieure overeenkomsten en het in rekening brengen van exploitatiebijdragen binnen de kaders van het programma kostenverhaal en financiële bijdragen en de nota grondbeleid Privaatrechtelijke overeenkomsten aangaan, waaronder pacht, erfpacht, recht van opstal, verhuur, ingebruikgeving, verkoop snippergroen.

Het college geeft de raad vooraf de mogelijkheid om wensen en bedenkingen in te brengen, bij privaatrechtelijke rechtshandelingen die ingrijpende gevolgen kunnen hebben voor de gemeente (Gemeentewet artikel 169 lid 4).

24

Sectoraal beleid en ambities

10. Routekaart Ruimtelijke ordening omgevingsvisie, dorpskwaliteitsplan

Waarom Hoe

Wonen afwegingskader woningbouw, woonvisie, prestatieafspraken

Grondbeleid is een middel om gemeentelijke ambities uit andere beleidsterreinen te realiseren.

Economie regionaal programma werklocaties (RPW) Duurzaamheid Regionale Energie Strategie (RES) Bestuurlijke ambities

Vrijkomende locatie Privaat initiatief

Doelstellingen van grondbeleid Het faciliteren en sturen van bestuurlijk en maatschappelijk gewenste ruimtelijke ontwikkelingen. Bij ruimtelijke ontwikkelingen het rechtvaardig verdelen van kosten en opbrengsten tussen gemeente en grondeigenaren. Het transparant maken en beheersen van de risico’s van ruimtelijke ontwikkelingen en projecten.