Luchtvaartnota 2020-2050.pdf

Het aanleggen van internationale zwarte lijsten vergt vaststelling van gezamenlijke criteria omtrent plaatsing op de lijst, privacy vereisten en sanctiemaatregelen. Gebleken is dat de vastlegging van criteria voor de aanpak van unruly passengers internationaal uiterst complex en gevoelig is. • Vastellen rol van de luchthaven. De rol van de luchthaven wordt steeds belangrijker bij de aanpak van unruly passengers. Door digitalisering worden contactmomenten tussen passagiers en luchtvaartmaatschappijen steeds meer beperkt. Hierdoor is het eerste contactmoment voor de luchtvaart­ maatschappijen met een passagier vaak pas bij het boardingproces. Met luchthavens zal worden verkend welke preventieve maatregelen te treffen zijn op de luchthavens om orde verstorend gedrag aan boord te voorkomen. • • Aanpassing van het ICAO-protocol (veiligheid, goede orde en discipline in luchtvaartuigen). Inzake strafbare feiten en bepaalde andere handelingen begaan aan boord van luchtvaartuigen. De aanpassing zal leiden tot verdere uitbreiding van wettelijke instrumenten om de problematiek van orde verstorende passagiers aan te pakken.

2.3.3 Waarborgen vliegveiligheid; verbeterde veiligheid op Schiphol De luchthaven Schiphol, Luchtverkeersleiding Nederland (LVNL), enkele luchtvaartmaatschappijen, tankdiensten en grondafhandelaren werken samen aan het verder verbeteren van de veiligheid van Schiphol. Na het rapport van de OVV (OVV, 2017) heeft de sector die samenwerking verder versterkt en uitgebreid. Zij werken op de raakvlakken van de operaties intensiever samen en ontwikkelden een integraal veiligheidsmanagementsysteem (IVMS). Het systeem gaat verder dan wat op dit moment internationaal verplicht is. Verantwoord vliegen naar 2050 | 25

In oktober 2018 stelden luchtvaartsectorpartijen de ‘Roadmap safety improvement Schiphol’ op met extra maatregelen om de veiligheid te verbeteren. Uitvoering van de maatregelen moet het aantal incidenten op de luchthaven verminderen. De ILT monitort de uitvoering en voortgang van het plan. In de jaarlijkse Staat van Schiphol van de ILT is te zien tot welke ontwikkelingen in de operationele veiligheid dit leidt. Daarnaast ontwikkelt het Rijk een systeemmonitor voor luchtvaartveiligheid. Die brengt het functioneren van het totale stelsel in beeld van beleid, toezicht en operatie dat de veiligheid op Schiphol moet borgen. De monitor wordt op termijn verder ontwikkeld om het luchtvaartveiligheidssysteem in beeld te brengen van de hele Nederlandse luchtvaart. Zie Figuur 2.2 voor de verschillende taken in de luchtvaartveiligheidsketen. Om verdere groei veilig mogelijk te maken, zijn wijzigingen in de infrastructuur, operatie en het luchtruim nodig (OVV, 2017). Daarom start de Rijksoverheid een studie in het kader van de investeringsstrategie voor Schiphol. De studie kijkt naar mogelijke aanpassingen in de luchthaveninfrastructuur en naar het operationeel gebruik op de grond en in de lucht. Hoofdstuk 6 gaat hier verder op in.

TOELATING

KADERS

EASA

(Wet-, regelgeving nW en beleid)

Ie

VV

ICAO

ILT

O L-

(Internationale kaders)

REFLECTIE

Luchtvaartsector

AB

ILT

OPERATIE

TOEZICHT

(Europese kaders)

Figuur 2.2 Taken in de luchtvaartveiligheidsketen

2.3.4 Waarborgen vliegveiligheid; vogels en vliegtuigen Aanvaringen tussen vogels en vliegtuigen kunnen veel schade opleveren voor zowel de vogels als vliegtuigen. In een land als Nederland is het risico op een aanvaring tussen vogels en vliegtuigen altijd aanwezig en nemen diverse partijen en het Rijk maatregelen om aanvaringen te voorkomen. De kans op een botsing tussen vogels en vliegtuigen is het grootst op en in de directe omgeving van een luchthaven. Bepaalde grotere vogelsoorten worden preventief geweerd door op en in de omgeving van luchthavens de ruimte voor hen zo onaantrekkelijk mogelijk in te richten. Tevens zijn er diverse methodes om vogels die een risico kunnen vormen voor de vliegveiligheid te verjagen. Het Rijk kijkt ook voortdurend naar nieuwe mogelijkheden in de aanpak. Om het risico op een botsing tussen vliegtuig en ganzen op en rondom Schiphol te reduceren is in 2012 een regiegroep ingesteld. De regiegroep heeft als doel om met partijen uit de luchtvaart, de agrarische sector, de natuurbescherming en de overheid, maatregelen te treffen om het risico van botsingen tussen vliegtuigen en vogels (met name ganzen) op en rond Schiphol te reduceren. Ook andere luchthavens worden gestimuleerd om de vogelaanvaringspreventie gestructureerd aan te pakken door het instellen van een regionale regiegroep.

In zo’n regiegroep zijn alle betrokken partijen vertegenwoordigd. Om dat proces te ondersteunen is in 2018 het Nederlands Comité vogelaanvaringen ingesteld die overkoepelend aan alle luchthavens werkt. Doel van dit comité is gericht op nationale uitwisseling van ervaringen en het ontwikkelen van strategieën om vogelaanvaringen te voorkomen. Bij het nemen van maatregelen gaat de aandacht vooral uit naar het voorkomen van aanvaringen met de voor grote vliegtuigen meest risicovolle vogelsoorten, zoals ganzen. 26 | Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

Belangrijk onderdeel voor het voorkomen van vogelaanvaringen is het monitoren van vogelvlieg­ bewegingen op en rondom de luchthaven, het analyseren van de data die dit oplevert en een goede risicobeoordeling hiervan. Dit is onderdeel van het veiligheidsmanagementsysteem van een luchthaven. Een mogelijk hulpmiddel voor de monitoring van vogelvliegbewegingen is de inzet van een vogelradar waarmee vogels worden gedetecteerd en hun vliegpaden kunnen worden gevolgd. Volgens recent onderzoek heeft de vogelradar momenteel nog beperkingen voor gebruik bij de dagelijkse vliegoperatie, maar kan het een bruikbaar instrument zijn om meer data te vergaren over de trends in vogelbewegingen op en rondom luchthavens. Het is daarbij primair aan de exploitant van de luchthaven of een dergelijk instrument wordt ingezet, Het Rijk volgt alle nieuwe ontwikkelingen en innovaties op dit gebied nauwlettend. Er worden veel maatregelen genomen om ervoor te zorgen dat vogels niet in de buurt van startende en landende vliegtuigen komen, maar in geval dat er toch een aanvaring plaatsvindt worden vliegtuigen steeds beter ‘vogel-proof’ gemaakt om een fataal vliegtuigongeval te voorkomen.

2.3.5 Waarborgen vliegveiligheid: regels voor drones en onbemande luchtvaart Het gebruik van drones en onbemande luchtvaartuigen neemt sterk toe. Deze ontwikkeling biedt nieuwe kansen voor bedrijven en leidt tot nuttige toepassingen. De overheid wil deze ontwikkeling de ruimte geven en innovatie in technologie en diensten mogelijk maken. Uiteraard moet dit veilig gebeuren. Door drones ontstaan ook nieuwe risico’s. Zoals het misbruik van drones voor terroristische doeleinden. Daarom laat de Rijksoverheid onderzoek doen naar mogelijkheden om drones te detecteren en te neutraliseren. Bijvoorbeeld met verdedigingsdrones, de zogeheten counterdrones. Vanaf 2020 gelden nieuwe Europese regels voor drones. Zo moeten professionele dronevliegers zich registreren en een theorie-examen afleggen over luchtvaartregels, veiligheid en privacy. Dit is een eerste en belangrijke stap naar een Europese dronemarkt met vrij en veilig verkeer van goederen en diensten in de EU. De komende jaren komen er stapsgewijs meer Europese regels. Deze zijn gericht op een veilige operatie van drones en een veilige integratie in het luchtruim. Tijdige nationale implementatie van deze regels is een belangrijke voorwaarde om de Nederlandse dronesector toegang te geven tot de Europese markt. Rond 2030 is er een volledige set van Europese regels voor drones.

Daardoor kunnen ook grote onbemande luchtvaartuigen veilig aan het luchtverkeer deelnemen. Er zijn al plannen voor onbemande luchtvaartuigen voor vrachtvervoer en taxivervoer. Daarom testen onder meer Luchtverkeersleiding Nederland en TU Delft hoe deze op een veilige manier mee kunnen doen in het huidige luchtvaartsysteem. U-Space (de U verwijst naar ‘unmanned’) is de naam van het Europese systeem dat verkeersleiding en andere diensten gaat leveren aan alle luchtvaartuigen in het luchtruim onder de 150 meter. Dit is de plek waar ook onbemande luchtvaartuigen nu al prominent aanwezig zijn. Het systeem werkt automatisch en zorgt ervoor dat bemande en onbemande luchtvaartuigen veilig samen kunnen vliegen. U-Space wordt in stapjes ingevoerd, waarbij de Rijksoverheid nauw samenwerkt met andere Europese partners.

2.3.6 Waarborgen vliegveiligheid: werkomstandigheden luchtvaartpersoneel De afgelopen jaren is er meer aandacht voor de werkomstandigheden van personeel in de luchtvaart en de gevolgen voor de veiligheid. Door toenemende druk op meer efficiency in de processen zijn nieuwe vraagstukken ontstaan op het gebied van arbeidsomstandigheden. Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat richt zich op de vliegveiligheid. Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) gaat over de sociale bescherming van werknemers en het goed functioneren van de arbeidsmarkt. De Europese Commissie zet zich in om sociale kwesties binnen de Europese luchtvaart te onderzoeken en wetten en regels op elkaar af te stemmen. Sociaaleconomische kwesties als risico voor de vliegveiligheid maken onderdeel uit van de basisregels van de European Aviation Safety Agency (EASA). In nationaal verband is er regelmatig overleg tussen de Rijksoverheid, werkgevers (luchthavens, vliegmaatschappijen en LVNL) en de vakbonden, om arbeidsgerelateerde kwesties te bespreken. Ook werken de ILT en Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Inspectie SZW) samen in het toezicht op de sector. Verantwoord vliegen naar 2050 | 27

Dit zijn voor de Rijksoverheid de speerpunten voor sociale vraagstukken in de luchtvaart: • Arbeids- en rusttijden vliegend personeel Binnen de EU zijn er regels voor arbeids- en rusttijden voor het vliegend personeel. Het doel is om het aantal vermoeidheidsvoorvallen terug te dringen en de veiligheidscultuur bij de Europese luchtvaartmaatschappijen te bevorderen. Die regels worden in drie fasen geëvalueerd in opdracht van de Europese Commissie en EASA. • Aandacht voor het grondpersoneel Onderzoeken op Schiphol (OVV, 2017 en NLR, 2018) wijzen op de werkzaamheden in de grond­ afhandelingsprocessen als aandachtpunt voor veiligheid. EASA ontwikkelt regels voor veilige grondafhandeling op Europese luchthavens in een actieplan om veiligheidsrisico’s van grond­ afhandeling te beperken. De belangrijkste acties zijn: – ontwikkelen en verbeteren veiligheidscultuur; – ontwikkelen operationele standaarden; – verbeteren veiligheid materieel; – aandacht voor opleiding grondpersoneel; – vormgeven van toezicht. • Toezicht en handhaving De komende jaren investeert de Rijksoverheid in verdere samenwerking tussen de ILT en de Inspectie SZW en het versterken van hun kennis en capaciteit. Een vereiste voor bedrijven en activiteiten in de luchtvaart is het inrichten van een veiligheidsmanagementsysteem. De borging van veiligheid kan dan gestructureerd verlopen.

Veiligheidsmanagement staat of valt bij het doen van meldingen van risico’s, potentiële gevaren en alle soorten voorvallen door alle betrokkenen in de luchtvaart. Het betreft zowel verplichte als vrijwillige meldingen. Deze meldingen komen alleen maar van bedrijven en medewerkers als men ze niet verzwijgt uit schaamte of uit angst voor bestraffing. Dit vereist bij bedrijven en medewerkers een positieve veiligheidscultuur (just culture), waarbij bedrijven medewerkers aanmoedigen om meldingen te doen, deze meldingen geanonimiseerd opslagen en verwerkt worden en er door de bedrijven van deze meldingen gebruik gemaakt wordt om van te leren en de veiligheid voortdurend te verbeteren. Eén van de activiteiten als onderdeel van het Nederlands luchtvaartveiligheidsprogramma is het stimuleren van de ontwikkeling van een positieve veiligheidscultuur binnen de Nederlandse luchtvaartbedrijven. Dit verhoogt de effectiviteit van activiteiten en maatregelen die worden genomen om de veiligheid te verbeteren.

2.3.7 Waarborgen vliegveiligheid: general aviation De general aviation (ook wel kleine of algemene luchtvaart genoemd) moet zich in de toekomst sterker inzetten voor veiligheid en duurzaamheid. Dat geldt zowel in de lucht als op de grond. De veiligheid in deze sector kenmerkt zich door een grote eigen verantwoordelijkheid van verschillende in de general aviation werkzame partijen. Om de veiligheid verder te verbeteren, staat het leren van ervaringen van anderen en van incidenten en voorvallen bovenaan. De Rijksoverheid maakt het voor de sector makkelijker om voorvallen intern en aan het Analysebureau luchtvaartvoorvallen (ABL) van de ILT te melden. Ook bevordert het Rijk het vrijwillig gebruik van veiligheidsmanagementsystemen en blijvende aandacht voor het voorkomen van luchtruimschendingen (airspace infringements) binnen de general aviation. De sector en de Rijksoverheid wisselen periodiek informatie uit via het door de Rijksoverheid georganiseerde general aviation-platform. Daar wordt ook ieder jaar een actieplan opgesteld waarbij verbetering van veiligheid een belangrijk aandachtspunt is. Naast de voortdurende inzet op verbetering van de veiligheid is ook het beschikken over voldoende ruimte voor de general aviation een belangrijk speerpunt.

28 | Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

Om goede uitvoering van vluchten in de general aviation te waarborgen, streeft de Rijksoverheid naar een nationaal zoveel als mogelijk aaneengesloten lager luchtruim. Hiervoor zullen nieuwe nationale kaders worden ontwikkeld die ook rekening houden met nieuwe gebruikers in het lagere luchtruim. Zoals drones, onbemande vliegtuigen, hoge gebouwen en windmolens.

2.3.8 Waarborgen vliegveiligheid en omgevingsveiligheid Er is een toenemende druk om te bouwen op de schaarse grond in Nederland. Om de veiligheid van het luchtverkeer van en naar luchthavens te waarborgen, legt de Rijksoverheid beperkingen op voor de ruimtelijke ontwikkelingen rond luchthavens. Zoals beperkingen voor de hoogte van gebouwen en windmolens. Gemeenten moeten hun bestemmingsplannen rond luchthavens afstemmen op de beperkingen voor het borgen van de veiligheid voor het luchtverkeer en de omgeving van luchthavens. Verduurzaming van luchthavens is ook in uitvoering en dit zal in de komende jaren verder toenemen. Windenergie is op en in de omgeving van luchthavens nauwelijks mogelijk vanwege de vliegveiligheid. Het benutten van zonne-energie op daken van gebouwen op luchthavens en in de vrije ruimte bij start- en landingsbanen is in sommige gevallen wel een mogelijkheid. De risico’s van het plaatsen van zonnepanelen als obstakels en de mogelijke reflectie worden door de luchthavenexploitant onderzocht in het kader van het veiligheidsmanagementsysteem van de luchthaven. Het toepassen van zonne­ panelen op luchthavens geschiedt alleen als de veiligheid hierdoor niet in gevaar wordt gebracht. Hierbij is wel een integrale afweging aan de orde, ruimte in Nederland is schaars, er is ook ruimte nodig voor de klimaatambities en verstedelijkingsopgave.

Hier wordt in de samenhang tussen de Luchtvaartnota en de Nationale Omgevingsvisie naar gekeken. De luchtvaart is niet meer de enige luchtruimgebruiker. De komst van hoge windmolens, windparken en hoogbouw vergt goede ruimtelijke inpassing voor de veiligheid van het luchtverkeer en de apparatuur van de luchtverkeersleiding. De Rijksoverheid ontwikkelt daarom nieuw beleid voor het waarborgen van veilige vliegroutes bij luchthavens, de goede werking van de apparatuur van de luchtverkeersleiding, vliegroutes voor de general aviation en voor de gebieden waar heel laag gevlogen mag worden. De Rijksoverheid onderzoekt ook hoe lichthinder van obstakelverlichting op hoge objecten voor omwonenden kan worden verminderd. De kans dat een omwonende van een luchthaven te maken krijgt met een vliegtuigongeval is klein. Om het risico voor de omgeving te beperken, geldt er in de zones voor externe veiligheid rond luchthavens een beperking op de ontwikkeling van woningbouw en andere kwetsbare bestemmingen zoals scholen, gemeenschapsruimten en bedrijven. Voor Schiphol geldt sinds 2018 (in een vrij groot gebied rondom de luchthaven) een motiveringsplicht voor omliggende gemeenten bij nieuwe ontwikkelingen ter bepaling van het groepsrisico. De komende tijd onderzoekt het ministerie van IenW of deze maatregel werkt. Zo nodig stelt het ministerie van IenW het beleid bij.

De OVV adviseerde het externe veiligheidsbeleid voor de omwonenden effectiever te maken (OVV, 2017). Het Rijk liet daarom onderzoek doen naar mogelijkheden voor versterking van het beleid. Het onderzoek gaf aan dat de regels voor het baangebruik van Schiphol, in combinatie met de vernieuwing van de vliegtuigvloot en het algemeen veiliger worden van de luchtvaart, positief hebben uitgewerkt voor de veiligheid van de omgeving. In het onderzoek staan ook aanbevelingen voor verdere verbetering van de veiligheid in de omgeving van Schiphol. Voor de komende jaren is het van belang om te blijven monitoren hoe de risico’s voor de omgeving zich ontwikkelen. Daarmee wordt onder meer het groepsrisico in beeld gebracht. Periodiek worden de risicocontouren rondom de luchthaven geactualiseerd.

Verantwoord vliegen naar 2050 | 29

3 Nederland goed verbonden “Van high tech chipmachines tot medicijnen en van bloemen tot levende dieren, de handels- en productiebedrijven in Nederland maken gebruik van luchtvracht om hun goederen de wereld over te sturen. Deze ondernemers zijn daarbij afhankelijk van een goed robuust vrachtnetwerk, bestaande uit vrachtvluchten en luchtvracht in de buik van passagierstoestellen. Nederland loopt voorop in innovaties in digitalisering en ketensamen­ werking met een hoge kwaliteit van douane en inspecties. Dit is essentieel voor de kansen van Nederlandse ondernemers, ons vestigingsklimaat en de werkgelegenheid. Borging van vrachtvluchten, een betrouwbare vrachtoperatie op Schiphol en een koploperspositie in verduurzaming van luchtvracht is de weg voor de toekomst voor luchtvracht in Nederland.” – Evofenedex

30 | Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

Nederland is ook in 2050 internationaal goed verbonden met de voor Nederland belangrijke plekken in de wereld. Deze wereldwijde bereikbaarheid voor personen en goederen levert een belangrijke bijdrage aan onze welvaart en ons welzijn. Nederlandse consumenten en bedrijven kunnen makkelijk naar het buitenland reizen voor zaken, studie, familiebezoek of vakantie. Het wordt niet eenvoudig om dit gewenste toekomstbeeld te bereiken. De opgaven voor veiligheid, klimaat en leefomgeving hebben gevolgen voor de ontwikkeling van de luchtvaart. Door de coronacrisis is de luchtvaart tijdelijk grotendeels stil komen te liggen. Op dit moment is nog onduidelijk hoe en in welk tempo de luchtvaart zal herstellen van deze crisis. Herstel is van belang voor de Nederlandse economie en de werkgelegenheid. Het kabinet verwacht dat op termijn weer schaarste ontstaat op Nederlandse luchthavens. De Rijksoverheid zal beoordelen welke vraag naar de luchtvaart Nederland wil accommoderen, en waar nodig en mogelijk, sturen op netwerkkwaliteit. Het is belangrijk dat de luchtvaartsector wendbaar is en kan inspringen op mondiale (markt)veranderingen.

Belangrijke beslissingen 1. De Rijksoverheid geeft nu en in de toekomst ruimte om met luchtvaart de voor Nederland meest relevante plekken in de wereld te bereiken. Dit gebeurt voor het welzijn en de welvaart van de Nederlanders en binnen de randvoorwaarden voor veiligheid, gezondheid en duurzaamheid (klimaat). 2. Het Rijk zal de vraag naar luchtvaart (vracht en passagiers) selectief ondersteunen, waar die de grootst mogelijke waarde heeft voor de Nederlandse economie. 3. Netwerkkwaliteit speelt daarbij een belangrijke rol. Het Rijk gaat daarom een beleidskader ontwikkelen voor netwerkkwaliteit. Bestaande monitoringsonderzoeken naar de netwerk­ kwaliteit worden uitgebreid. 4. De Rijksoverheid toetst hoe het huidige beleidsinstrumentarium gebruikt kan worden om de netwerkkwaliteit te verstevigen. Ook zet het Rijk waar nodig en mogelijk in op aanpassing van bestaande EU-kaders voor de luchtvaart, waarbij in ieder geval wordt gestreefd naar het creëren van meer ruimte voor nationaal beleid. 5. Voor Caribisch Nederland stelt de Rijksoverheid een brede en meerjarige uitvoerings­agenda op.

3.1 Reismotieven en kenmerken luchtverkeer In 2017 maakte 58% van de Nederlandse bevolking een retourvlucht, zo blijkt uit onderzoek van het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM, 2018a). Het vliegtuig werd om verschillende redenen gebruikt. 7% van de Nederlanders ging voor zaken op de laatst gemaakte vlucht, 13% bezocht vrienden of familie en 78% had vakantie als hoofddoel (KiM, 2018a). Zakelijke reizigers vliegen relatief vaak, wat is terug te zien in de verdeling naar reismotief voor luchthavens (bijvoorbeeld 30% zakelijk op Schiphol). Verder doen productiebedrijven (verladers) een beroep op vrachtmaatschappijen voor de import en export van goederen. Schiphol groeide de afgelopen jaren aanzienlijk.1 Van ongeveer 440.000 vliegtuigbewegingen en 55 miljoen passagiers in 2014 naar 500.000 vliegtuigbewegingen en ruim 71 miljoen passagiers in 2018 (zie Figuur 3.1). Daarmee is ook het plafond van 500.000 vliegtuigbewegingen uit het Aldersakkoord uit 2008 bereikt. Vanuit Schiphol werden in 2018 ruim 300 bestemmingen wereldwijd aangeboden. Het kader Luchtverkeer op Schiphol 2018 beschrijft een aantal kenmerken van het luchtverkeer op Schiphol.

1

Deze paragraaf beschrijft de kenmerken van het luchtverkeer van voor de coronacrisis. De regionale luchthavens komen in hoofdstuk 6 aan bod.

Verantwoord vliegen naar 2050 | 31

Figuur 3.1 Ontwikkeling aantal vluchten, passagiers en vracht (tonnage) op Schiphol (Bron: CBS, 2019a)

800.000 700.000 600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0 2000

2002

2004

Vliegtuigbewegingen

2006

2008

2010

Passagiersaantallen (x 100)

2012

2014

2016

2018

Vracht (x 10)

Luchtverkeer op Schiphol in 2018 Vliegtuigbewegingen • 63% uitgevoerd door Air France-KLM en partners uit de Skyteam-alliantie; • 17% uitgevoerd door budgetmaatschappijen (bv. easyJet en Vueling); • 13% uitgevoerd door overige netwerkmaatschappijen (bv. Lufthansa en United Airlines); • 4% uitgevoerd door vrije-tijdsmaatschappijen (bv. Corendon); • 3% uitgevoerd door vrachtmaatschappijen. Passagiersbewegingen • 63,4% passagiers heeft Schiphol als vertrek- of aankomstpunt (origin destination, OD), 36,6% overstappende reizigers (transferverkeer); • Aandeel transferverkeer: Air France-KLM/Skyteam 95%, waarvan 80% KLM; • Aandeel OD-verkeer op Schiphol: KLM 29,6%, niet-Skyteam-maatschappijen: 52,5%. In 2018 maakte 30% van de passagiers op Schiphol een intercontinentale vlucht. Ongeveer de helft daarvan had Schiphol als vertrek- of aankomstpunt. De intercontinentale vluchten gaan vooral naar Azië en Noord-Amerika. Bron: Schiphol, 2019a.

3.1.1

Kenmerken luchtvracht Schiphol handelt 92% af van de luchtvracht in Nederland. De overige 8% handelt Maastricht Aachen Airport af. 3,2% van de vluchten op Schiphol werd in 2018 uitgevoerd door vrachtvliegtuigen (full freighters). Daarmee werd 57% van de totale vracht vervoerd. De overige 43% werd vervoerd in het vrachtruim van passagierstoestellen (belly freight). Hiermee versterken het passagiers- en vrachtvervoer elkaar. Het is mede aan die combinatie te danken dat Schiphol een belangrijke vrachtluchthaven is.

32 | Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

Het aantal vrachtvluchten op Schiphol daalde in 2018 met 10%, en deze daling zette door in 2019. Een van de oorzaken is dat vrachtmaatschappijen te weinig gebruik maakten van de aan hen toegewezen slots (zie kader voor achtergrondinformatie over de uitgifte van slots). Door slots in voldoende mate te gebruiken bouwen luchtvaartmaatschappijen historische rechten op, waardoor zij in opeenvolgende jaren hun slots kunnen houden. Luchtvracht zorgt voor een groot deel van de toegevoegde waarde en werkgelegenheid op Schiphol en Maastricht. Luchtvaartmaatschappijen vervoerden in 2018 in totaal ruim 1,83 miljoen ton aan goederen van of naar Nederland. Zo’n 30.000 mensen verdienen daaraan een inkomen. Dit levert Nederland € 2,7 miljard op. Dit is ongeveer een kwart van de totale werkgelegenheid en toegevoegde waarde die Schiphol direct of indirect oplevert (waarover meer in paragraaf 3.3). Dit blijkt uit onderzoek van Decisio uit 2019 naar de economische betekenis van luchtvracht op Schiphol. Het is belangrijk een sterke vrachtsector op Schiphol te houden, met het oog op het economisch belang en de (wederzijdse) relatie met het passagiersnetwerk. Om dit belang te borgen heeft het kabinet een zogenaamd lokaal richtsnoer (local rule) van de sector goedgekeurd. Dit moet het makkelijker maken voor vrachtmaatschappijen om hun slots te houden. De local rule wordt toegepast vanaf oktober 2019.

Bij het uitwerken van de nieuwe EU Sloterverordening houdt Nederland oog voor de belangen van de vrachtsector.

Uitgifte slots Een slot is een tijdsperiode waarbinnen een vliegtuig mag opstijgen of landen op een luchthaven. Als op een luchthaven de vraag groter is dan het aanbod, dan wordt zo’n luchthaven aangewezen als slotgecoördineerde luchthaven. Het doel daarvan is om schaarse infrastructuur objectief en transparant te verdelen. Slots worden uitgegeven door een onafhankelijke slotcoördinator. In Nederland is dat het zelfstandig bestuursorgaan Airport Coordination Netherlands (ACNL), waarover meer in hoofdstuk 8. De slotgecoördineerde luchthavens in Nederland zijn momenteel Schiphol, Rotterdam-The Hague Airport en Eindhoven Airport. Naast landingsrechten heeft een luchtvaartmaatschappij een slot nodig om daar te kunnen starten of landen. Door toegewezen slots te gebruiken, bouwen luchtvaartmaatschappijen historische rechten op. Hiermee stellen ze hun slots veilig voor volgende jaren. Maatschappijen die toegewezen slots niet gebruiken, verliezen hun recht om als eerste aanspraak te maken op dezelfde slots in het volgende jaar. Door de toegenomen schaarste op Nederlandse luchthavens staan deze slotregels onder druk.

3.2 Connectiviteit als publiek belang Alle luchtvaartmaatschappijen dragen bij aan de connectiviteit (/verbondenheid) van Schiphol. Dat draagt op zijn beurt bij aan de welvaart van Nederlanders. Het verbindingennetwerk dat luchtvaartmaatschappijen aanbieden vanaf Schiphol, is groter dan je op basis van de thuismarkt zou verwachten. Dat geldt met name voor intercontinentale routes en de hoge frequenties op Europese routes. Dit komt door het zogeheten hub-en-spoke-model van home-carrier Air France-KLM, met Schiphol als naaf (hub) en de verbindingen als spaken (spokes)(Burghouwt, 2017). De luchtvaartmaatschappij laat aankomende en vertrekkende vluchten goed op elkaar aansluiten en trekt daarmee overstappende (transfer)passagiers aan. Schiphol hoort mede daardoor tot de best verbonden luchthavens in de wereld, zie Figuur 3.2. Daarbij dient te worden opgemerkt dat het niet uitsluitend het zakelijk marktsegment of transferpassagiers zijn die aan de connectiviteit en de welvaart bijdragen. Leisurepassagiers en herkomst- en bestemmingsvervoer dragen hier eveneens substantieel aan bij (SEO, 2019a).

Verantwoord vliegen naar 2050 | 33

Figuur 3.2 Directe connectiviteit: Top-20 luchthavens in Europa en Dubai (2019) (Bron: ACI, 2019) Ranking

2009 2018 2019 3 1 1 6 2 2 1 4 3 2 3 4 11 5 5 5 6 6 4 7 7 30 10 8 8 8 9 7 9 10 9 11 11 10 18 12 12 12 13 19 15 14 13 16 15 16 13 16 14 17 17 21 14 18 17 20 19 23 19 20

Luchthaven Connectiviteitsscore 2019 Frankfurt Amsterdam Parijs (Ch. de Gaulle) Londen (Heathrow) Istanbul München Madrid Moskou Barcelona Rome Londen (Gatwick) Wenen Kopenhagen Mallorca Zürich Oslo Parijs (Orly) Stockholm Athene Dubai

0

1.000

Verandering (%) t.o.v. 2018

+0,0 +0,2 +3,2 +0,3 +3,6 -1,6 +4,2 +17,1 +1,9 +2,6 +0,4 +13,8 -2,3 +3,9 +0,3 -2,8 -1,8 -5,2 +7,7 +0,9

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

Die goede connectiviteit heeft als voordeel voor Nederlandse reizigers dat zij vaker en naar meer verschillende bestemmingen rechtstreeks kunnen vliegen. De besparing van reistijd ten opzichte van indirect vliegen (met een overstap op een buitenlandse luchthaven) levert hen welvaartswinst op. De totale welvaartsbijdrage van een luchthaven bestaat uit de som van (1) de reiskostenvoordelen voor zakelijke en niet-zakelijke passagiers, (2) productiviteitswinsten voor bedrijven en (3) de negatieve effecten op de omgeving en het klimaat. Het passagiersvervoer op Schiphol genereerde in 2016 € 4,7 miljard aan welvaart (SEO, 2019b). In de studie Het economisch belang van de hubfunctie van Schiphol (2015) laat SEO zien dat het verdwijnen van de hub tot een sterke reductie leidt van het aantal bestemmingen (-16%, vooral inter­ continentaal) en het aantal vluchten (-39%). SEO schat het welvaartsverlies voor reizigers op 590 miljoen EUR per jaar, en het verlies aan productiviteitswinsten voor bedrijven op 44 miljoen EUR per jaar. Daar staat natuurlijk tegenover dat de negatieve externe effecten voor de leefomgeving, het milieu en het klimaat verminderen. Om die effecten te kunnen kwantificeren wordt een nieuw onderzoek gestart, zie paragraaf 8.6. Ten slotte zijn er bij inkrimping van het netwerk negatieve gevolgen voor de werkgelegenheid en de economie, waarover meer in paragraaf 3.3.

Het Rijk vindt de kwaliteit en continuïteit van het luchtvaartnetwerk op Schiphol een publiek belang met het oog op de borging van de internationale bereikbaarheid van Nederland. Daarom maakte de Nederlandse Staat bij de fusie tussen Air France en KLM in 2004 afspraken met de gefuseerde onder­ neming, de zogeheten staatsgaranties. Air France-KLM heeft daarin onder andere toegezegd te opereren met zowel Parijs Charles de Gaulle als Schiphol als hoekstenen en internationale hubs. In 2019 werd de Nederlandse staat voor 14% aandeelhouder van Air France-KLM. Daarmee heeft Nederland invloed en zeggenschap op het hoogste niveau binnen het bedrijf (de holding). In 2020 is bovendien een omvangrijk pakket aan steunmaatregelen beschikbaar gesteld aan KLM om de klappen van de coronacrisis op te kunnen vangen. Het gaat om een lening van de Staat van 1 miljard euro en een garantie van 2,4 miljard euro voor leningen van commerciële banken. Deze stappen zijn belangrijk om ook in de toekomst het Nederlandse publieke belang te kunnen borgen.

34 | Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

3.3 Economische aspecten luchtvaart 3.3.1

Werkgelegenheid in de luchtvaartsector Uit onderzoek van Decisio (2020, voor de coronacrisis) blijkt dat er op en rond Schiphol ruim 68.000 personen werken aan het ‘luchthavenproduct Schiphol’. Figuur 3.3 laat de verdeling zien van de (directe) werkgelegenheid over verschillende sectoren op de luchthaven.2 Regionale luchthavens bieden bovendien zo’n 5.600 arbeidsplaatsen (FTE). Het gaat om bijvoorbeeld werknemers bij luchtvaartmaatschappijen, beveiligingsdiensten en douane, winkels en restaurants. Ook buiten de luchthavens verdienen veel mensen een boterham aan de luchtvaart. Zoals leveranciers van onderhoudsonderdelen, taxichauffeurs en personeel in het openbaar vervoer. De totale aan Schiphol verbonden werkgelegenheid komt zo op bijna 114.000 banen (93.000 FTE). Dit blijkt uit het rapport Actualisatie economische betekenis Schiphol van Decisio (2020). Vanwege de uitbraak van COVID-19 staat de werkgelegenheid in de luchtvaart en aanverwante sectoren onder druk. Figuur 3.3 Directe werkgelegenheid op Schiphol (Bron: Decisio, 2020)

Luchtvaartmaatschappijen 31.700 banen 46% ) (46%

Grondafhandeling 13.000 banen (19%)

Overig 4.550 banen (7% )

Douane, immigratie, overige overheidsdiensten 3.450 banen (5%) Luchthaven en luchtverkeersleiding sleiding 3.200 banen (5%)

Beveiligingsdiensten 5.650 banen (8% )

Cafés, Restaurants 2.800 banen (4%) 4%)

Detailhandel, dienstverlening or voo passsagiers 2.000 banen (3%)

OV e n t a x i 750 banen 1%) (1%)

On n d e rh o u d , re e p a r a t ie 1.300 banen n (2%)

3.3.2 Economische ontwikkeling en vestigingsklimaat De bijdrage van de luchtvaart aan de Nederlandse economie (bruto binnenlands product, bbp) steeg in vijf jaar tijd met 15,3% tot ruim € 10 miljard in 2018. De directe economische bijdrage van Schiphol komt overeen met ongeveer 0,8 à 0,9 % van het bbp (Decisio, 2020). Er bestaat een relatie tussen economische ontwikkeling en luchtvaart. De groei van de economie stimuleert de luchtvaart en omgekeerd. Regio’s met goede internationale verbindingen groeien harder dan andere. Vooral grote luchthavens hebben een positief effect op de economie. De kennisintensieve dienstenindustrie en de logistiek, twee sectoren die van groot belang zijn voor Nederland, lijken het meest van een luchthaven te profiteren (Planbureau voor de Leefomgeving 2018, Decisio 2020). Nederland is een klein land met een open economie en daarbij is bereikbaarheid van groot belang voor de internationale concurrentiepositie. Een derde van onze welvaart verdient Nederland in het buitenland. Toegang tot (nieuwe) markten, internationaal ondernemerschap, missiegedreven innovatiebeleid en 2

Het gaat om personeel met als standplaats Nederland. Personeel bij in Nederland gevestigde bedrijven maar werkzaam vanuit het buitenland zijn niet meegeteld. Verantwoord vliegen naar 2050 | 35

economische diplomatie vragen om een goede en brede verbondenheid met de rest van de wereld. Meer bedrijvigheid over de grens komt bovendien onze productiviteit en innovatievermogen ten goede. De toepassing van Nederlandse kennis en kunde op het gebied van wereldwijde opgaven met betrekking tot landbouw, energie en gezondheid evenals nieuwe technologie zijn een belangrijk aspect van ons toekomstige verdienvermogen. Verder is het omvangrijke bestemmingennetwerk van Schiphol medebepalend voor het Nederlandse vestigingsklimaat. Naast factoren zoals digitale infrastructuur, gekwalificeerd personeel, het fiscale klimaat en de kwaliteit van de leefomgeving. Het is lastig te kwantificeren hoeveel internationale bereikbaarheid bijdraagt aan het vestigingsklimaat; in MKBA’s worden de indirecte baten geschat tussen 0-30 procent van de directe baten. In de regio rondom een luchthaven kunnen agglomeratievoordelen ontstaan. Het gaat bijvoorbeeld om de uitwisseling van kennis tussen bedrijven. Hierdoor kunnen Nederlandse bedrijven productiever worden, wat bijdraagt aan onze welvaart (CPB & PBL, 2013).

3.3.3 De luchtvaartindustrie Nederland kent veel activiteiten voor de productie en het onderhoud van vliegtuigen. Met een jaaromzet van € 5,5 miljard in 2017 staat de Nederlandse maak- en onderhoudssector op de zesde plaats in Europa. De sector biedt werk aan ongeveer 20.000 mensen, zo blijkt uit gegevens van de brancheorganisatie voor Nederlandse aerospacebedrijven (Luchten Ruimtevaart Nederland, 2019). Ook op het gebied van defensie is Nederland een vooraanstaande speler. Dat gaat onder andere om de productie en onderhoud van het F-35 gevechtsvliegtuig. De maak- en onderhoudsindustrie is breed aanwezig in Nederland, met regionale specialisaties. Zo is de regio rond Amsterdam vooral actief op het terrein van onderhoud. De maakindustrie is vooral aanwezig in Zuid-Holland, Brabant en Overijssel. In Limburg ligt de focus op onderhoud van regionale vliegtuigen. Vanwege de korte afstanden in Nederland en de uitstekende logistieke faciliteiten is Nederland vanuit internationaal perspectief één luchtvaartregio.

3.3.4 Toerisme Het internationale toerisme is mondiaal sterk teruggelopen door de coronacrisis. Mensen gaan minder op vakantie naar het buitenland en er worden nauwelijks congressen georganiseerd in vergelijking met 2019. Ervan uitgaande dat de sector herstelt, worden 29 miljoen buitenlandse bezoekers verwacht in 2030 (NBTC, 2019). Een groot deel komt met het vliegtuig. Het CBS (2019b) becijfert dat inkomend toerisme Nederland € 87,5 miljard euro opleverde in 2018, een groei van 6,4% vergeleken met het jaar daarvoor. Buitenlandse toeristen gaven dat jaar € 32,5 miljard uit. Het aandeel van de buitenlandse toeristen in de bestedingen (van alle toeristen) nam voor de coronacrisis snel toe. Sommige plekken in Nederland worden bezocht door grote aantallen toeristen, wat overlast kan geven. De Rijksoverheid zet in op het aantrekken van toeristen met een hoge toegevoegde waarde. Het Nederlands Bureau voor Toerisme & Congressen (NBTC) stimuleert toeristen minder bekende plekken te bezoeken, en bekende plekken op rustige momenten. Doel is een balans tussen het welzijn van bewoners en het benutten van economische kansen. Deze aanpak is in lijn met het advies Waardevol toerisme (2019) van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur.

3.4 Nationale en internationale ontwikkelingen luchtvaart Deze paragraaf bevat een analyse over hoe ons land en de wereld om ons heen verandert op luchtvaartgebied. Op basis van de verwachte ontwikkeling van zowel vraag als aanbod in Nederland moet op lange termijn rekening worden gehouden met toenemende schaarste. Vanwege de betekenis van luchtvaart voor onze open economie gaat de Rijksoverheid de effecten van schaarste monitoren, met name voor wat betreft de connectiviteit. Het gebruik van de schaarse luchthavencapaciteit moet optimaal bijdragen aan de welvaart en het welzijn van Nederland. 36 | Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

3.4.1 De vraag naar luchtvaart neemt toe, maar de capaciteit blijft achter Tot de coronacrisis was de verwachting dat de wereldwijde vraag naar luchtvaart volgens ICAO (2018), de internationale burgerluchtvaartorganisatie van de Verenigde Naties, tot 2045 jaarlijks met gemiddeld 4,1% zou toenemen. Dat betekent een verdubbeling over 18 jaar. Die verwachtte groei is het hoogst in Azië. Binnen Europa was een gemiddelde jaarlijkse groei van 2,6% voorzien. De verwachting is dat na een periode van herstel de luchtvaart weer richting dit groeitempo klimt. Relevant daarbij zijn blijvende effecten van COVID-19 op het internationaal reisgedrag, bijvoorbeeld door gewenning aan meer online overleg. De aanleg van landingsbanen op de belangrijkste luchthavens in Europa blijft achter bij de verwachte vraag. De verwachting is dat deze trend zich in de toekomst doorzet. Dit komt mede doordat luchthavens dicht bij grote steden liggen en omwonenden overlast ervaren. Doordat de vraag harder stijgt dan het aanbod, ontstaat schaarste. Eurocontrol (2018) verwacht in 2040 een vraaguitval van zo’n 1,5 miljoen vluchten per jaar. Het Europees luchtruim is bovendien op dit moment inefficiënt ingedeeld. Daardoor is er minder ruimte voor verdere groei. Er lopen Europese projecten om dit aan te pakken.

In Nederland moet de herziening van het luchtruim – gericht op meer capaciteit, een efficiëntere benutting en minder hinder – vanaf 2023 voor verbetering zorgen, zie hoofdstuk 6. Ook in Nederland zal de vraag groeien. In een scenario met lage economische groei stijgt de passagiersvraag op Schiphol tot 2030 jaarlijks met gemiddeld 1,6%. Daarna is dat 1,5% tot 2050. In een hoog scenario is het jaarlijkse groeipercentage 3,4% tot 2030 en 2,1% daarna. Om aan die vraag tegemoet te komen zijn in 2030 in het lage scenario 596.000 vliegtuigbewegingen op Schiphol nodig, en in het hoge scenario 782.000. Dit blijkt uit schattingen met het luchtvaartprognosemodel AEOLUS (Significance en To70, 2019), gemaakt vóór de coronacrisis. De voorziene ontwikkeling van de Nederlandse luchthavencapaciteit op langere termijn ligt naar verwachting lager dan de ontwikkeling van de vraag. Zoals beschreven in hoofdstuk 1 kan de sector groei verdienen door te innoveren. Daarnaast voorziet de opening van Lelystad Airport, conform de afspraken uit het Aldersakkoord uit 2008, op termijn in 45.000 vliegtuigbewegingen voor handelsverkeer.

Verantwoord vliegen naar 2050 | 37

3.4.2 Ontwikkelingen in de luchtvaartsector Behalve de vraag naar luchtvaart verandert ook het aanbod. De techniek van vliegtuigen is continu in ontwikkeling, bijvoorbeeld door het gebruik van lichtere materialen, verbeterde aerodynamica en sterkere motoren. Hierdoor kunnen langere afstanden in kleinere vliegtuigen worden afgelegd. Kleine elektrische vliegtuigen worden momenteel ontworpen en getest. Ook bestaan er prototypen drones voor personen- en goederenvervoer, waarbij sommige toepassingen als kansrijk worden ingeschat (KiM, 2017). Bedrijfsmodellen van luchtvaartmaatschappijen worden meer hybride. Sommige budgetmaatschappijen richten zich op transferreizigers en intercontinentale bestemmingen, terwijl dit voorheen vooral door netwerkmaatschappijen werd gedaan. Er worden nieuwe samenwerkingsverbanden gestart tussen netwerkmaatschappijen en budgetmaatschappijen om verbindingen op korte en lange afstand op elkaar te laten aansluiten. Passagiers krijgen meer reisopties. Steeds vaker kunnen zij zelf hun route bepalen, inclusief overstap (selftransfer). Verschillende luchthavens bieden producten die selftransferreizigers ondersteunen, zoals een verzekering in geval van het missen van de overstap. Ook wordt het makkelijker over te stappen tussen trein en vliegtuig. Hierover meer in hoofdstuk 6.

Verder spelen klimaatmaatregelen een grotere rol in het luchtvaartbeleid en de luchtvaartsector. Zo gelden er in Europa afspraken over het beprijzen van rechten voor de uitstoot van CO2. En binnen ICAO werken landen aan afspraken over het beprijzen en compenseren van CO2-uitstoot (CORSIA). Dit heeft naar verwachting een prijsopdrijvend effect en daarmee een dempend effect op de vraag. Meer over het terugdringen van klimaateffecten door de luchtvaart is te lezen in hoofdstuk 5.

3.4.3 Gevolgen schaarste voor netwerk Schiphol De gevolgen van schaarste op een luchthaven zijn afhankelijk van de lokale context, zoals de aanwezigheid, bereikbaarheid en capaciteit van nabijgelegen luchthavens. Er wordt verondersteld dat luchtvaart­ maatschappijen waar mogelijk hun ticketprijzen zullen verhogen om de vraag in evenwicht te brengen met het aanbod. Onderzoek (SEO, 2020; Royal HaskoningDHV et al., 2020a) naar de gevolgen van aanhoudende capaciteitsschaarste op Schiphol laat zien dat er effecten zijn te verwachten op de vervoerssamenstelling en het netwerk. Nederlandse reizigers hebben naar verwachting een relatief hoge betalingsbereidheid om vanaf Schiphol te blijven vliegen. Dit komt onder meer door het grote aanbod, het concurrerend kostenniveau en de goede bereikbaarheid. Een prijsstijging zal tot op zekere hoogte worden geaccepteerd. Voor de (internationale) reizigers met Nederland als bestemming, geldt hetzelfde. Voor transferpassagiers ligt dit anders. Ze hebben meer reisopties en zijn daarom prijsgevoeliger. Luchtvaartmaatschappijen zetten volgens SEO (2020) hun slots in voor vluchten die de meeste winst opleveren. Dit zijn (intercontinentale) vluchten met veel herkomst-bestemmingspassagiers (origin destination, OD) en vluchten met relatief veel zakelijke herkomst-bestemmingspassagiers.

Voorbeelden van intercontinentale bestemmingen met een grote OD-vraag zijn: New York, Dubai, Curaçao, Atlanta en Detroit. Voorbeelden van bestemmingen met veel zakelijk verkeer zijn: Londen, Parijs, Frankfurt, München en Kopenhagen. Op bestemmingen als Gdansk, Hamburg, Warschau, Vilnius en Göteborg vliegen in absolute zin weliswaar minder zakelijke passagiers, maar het aandeel zakelijke passagiers op deze bestemmingen is wel hoog. Dat betekent dat de opbrengst per vlucht relatief hoog is. Extra vluchten naar deze lucratieve bestemmingen gaan volgens de onderzoekers van SEO ten koste van vluchten die minder bijdragen aan het bedrijfsresultaat. Dat zijn vluchten met relatief veel niet-zakelijke passagiers en vluchten met relatief veel transferpassagiers. Maar routes met een hoog transferaandeel zijn wel belangrijk voor het in stand houden van het (intercontinentale) netwerk van de home-carrier (Air France-KLM). Die zal bij beslissingen over het toevoegen dan wel staken van routes rekening houden met de gevolgen daarvan op de rest van zijn netwerk. 38 | Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

Door aanhoudende beperking van de capaciteit kan het Schipholnetwerk verschralen. Het aantal bestemmingen neemt dan af, wat voor OD-passagiers op die bestemmingen extra reistijd betekent. Ook kan de directe connectiviteit minder snel groeien dan die van concurrerende luchthavens in Frankfurt, Parijs en Londen. De netwerkmaatschappijen die op die andere (hub)luchthavens actief zijn, kunnen de groeiruimte daar gebruiken om (transfer)passagiers aan te trekken door het verhogen van de vlieg­ frequentie, en door nieuwe routes te openen. Hoewel de internationale verbondenheid (/connectiviteit) van Schiphol goed blijft, betekent de groei van andere (hub)luchthavens een relatieve verslechtering. Door capaciteitsrestricties krijgen nieuwe luchtvaartmaatschappijen moeilijker voet aan de grond op Schiphol. Bestaande maatschappijen komen door opgebouwde rechten als eerste in aanmerking voor slots. Dit belemmert de concurrentie. Pas wanneer een maatschappij capaciteit op Schiphol vrijgeeft, bijvoorbeeld door vluchten te verplaatsen naar Lelystad Airport of, noodgedwongen, door een faillissement, ontstaat ruimte voor nieuwe maatschappijen en nieuwe routes.

Periodieke gesprekken van de Rijksoverheid met luchtvaartmaatschappijen en luchthavens in bijvoorbeeld de Nationale Klankbordgroep Luchtvaart (NKL, zie hoofdstuk 8) moeten leiden tot concrete afspraken over het borgen van de netwerkkwaliteit.

3.4.4 Veranderend belang hub-en-spoke op Schiphol Het hub-en-spoke-model is in essentie het antwoord van luchtvaartmaatschappijen op de uitdaging om voldoende routedichtheid te generen wanneer de herkomst-bestemmingsmarkt een te geringe omvang heeft. Zoals aangegeven in paragraaf 3.2 zorgt het op Schiphol voor meer directe verbindingen met een groot aantal (intercontinentale) bestemmingen. Veel meer dan op basis van de omvang van de Nederlandse markt kan worden verwacht. De afgelopen vijf jaar daalde het aandeel transferpassagiers op Schiphol naar 36,6% in 2018. Dat is het laagste niveau sinds 1993 (Schiphol, 2019b). Maar, het aantal transferpassagiers op Schiphol bereikte in 2018 juist een record van 25,9 miljoen. Volgens SEO (2020) blijkt uit de toename van transferpassagiers dat het hub-model momenteel nog relevant is. De afname in het aandeel betekent tegelijkertijd dat vluchten minder afhankelijk worden van overstappers. Een resultaat van de mondiale groei van de vraag naar luchtvaart is dat luchtvaartmaatschappijen hun routenetwerken verder uitbreiden. Passagiers zijn daarnaast door toegenomen welvaart vaker bereid om wat meer te betalen voor een directe vlucht in plaats van over te stappen. Ook nieuwe type vliegtuigen maken meer directe verbindingen mogelijk. Het aandeel transferpassagiers neemt door deze ontwikkelingen mondiaal gezien af (SEO, 2020).

Toenemende schaarste, waarbij luchtvaartmaatschappijen zich meer richten op rechtstreekse vluchten, versterkt deze ontwikkeling. Luchtvaartmaatschappijen bepalen hoe ver ze daarin meegaan binnen de marktomstandigheden en concurrentieverhoudingen waarmee zij te maken hebben. Naar verwachting van de onderzoekers van SEO blijft Air France-KLM voor de meeste langeafstandsroutes afhankelijk van transferpassagiers. Ook zal de maatschappij transfermarkten willen blijven bedienen waar hoge opbrengsten per passagier kunnen worden behaald. Op basis van het SEO-onderzoek verwacht het Rijk dat hub-en-spoke op Schiphol de komende jaren nodig blijft om Nederland (vooral intercontinentaal) goed verbonden te houden.

Verantwoord vliegen naar 2050 | 39

Figuur 3.4 Aantal vertrekkende passagiers uitgesplitst naar OD en transfer (Bron: SEO, 2020)

35 Vertrekkende passagiers (miljoen)

Vertrekkende passagiers (miljard)

5 4

3 2

1 0

30 25 20 15 10 5 0

2009

2002

2016

2002

Wereldwijd transfer

2009

2016

Schiphol

OD

3.5 Nederland goed verbonden houden met de wereld Nederland is een klein land, met een grote internationaal georiënteerde economie. Goede internationale bereikbaarheid is en blijft daarom nodig om onze welvaart en welzijn te borgen. Op een aantal Nederlandse luchthavens komen er voorlopig niet of nauwelijks vluchten bij. De beschikbare ruimte is een kostbaar goed, en de Rijksoverheid wil dat die zo zinvol mogelijk gebruikt wordt voor Nederland. Bieden de luchtvaartmaatschappijen momenteel een bestemmingennetwerk aan dat het beste past bij Nederlandse consumenten en bedrijven? Niet per se. Het belang van Nederland kan namelijk afwijken van het belang van luchtvaartmaatschappijen, en toe- en uittreding tot de markt is lastig (de wijze waarop slots worden uitgegeven speelt hierbij een rol, zie kader in paragraaf 3.1.1). Zo raken vrachtmaatschappijen bijvoorbeeld slots kwijt, terwijl er genoeg vraag is en er een breder belang mee is gemoeid voor het intercontinentale netwerk en het Nederlandse bedrijfsleven. Het kabinet maakt daarom een nieuw beleidskader voor de (periodieke) beoordeling van het netwerk. Daarnaast ontwikkelt de Rijksoverheid een uitgebreide monitor om de kwaliteit van onze internationale verbondenheid te volgen. Vervolgens kan de Rijksoverheid acties ondernemen om de netwerkkwaliteit te borgen en te verstevigen. Maar de luchtvaart is sterk geliberaliseerd.

Dit beperkt de beleidsruimte voor de Rijksoverheid. De ruimte die er wel is, wil het Rijk zo goed mogelijk benutten. Daarom wordt het huidige beleidsinstrumentarium tegen het licht gehouden, en toetst het Rijk hoe die gebruikt kan worden om de netwerkkwaliteit te borgen en te verstevigen. Dit beziet het Rijk in samenhang met het verduurzamen van de luchtvaart, waarover meer in hoofdstuk 5. Ook zet het Rijk waar nodig en mogelijk in op het vergroten van de beleidsruimte door het aanpassen van EU-kaders. Het Rijk wil verder de bestaande infrastructuur voor het vervoer over de weg en het spoor beter benutten. Dit vermindert de druk op de schaarse luchthavencapaciteit. Regionale luchthavens moeten zich ontwikkelen voor de regio’s waarin ze liggen. Dit draagt bij aan de netwerkkwaliteit op die luchthavens, waarover meer in hoofdstuk 6.

40 | Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

3.5.1 Introductie beleidskader netwerkkwaliteit De internationale bereikbaarheid van Nederland is een optelsom van de beschikbare modaliteiten: door de lucht, via het spoor, over de weg en over het water. De Raad voor de leefomgeving en infrastructuur adviseert in zijn rapport Luchtvaartbeleid: een nieuwe aanvliegroute (2019) daarom om te inventariseren hoeveel en welke verbindingen nodig zijn om onze internationale bereikbaarheid te waarborgen. De omvang en kwaliteit van het benodigde luchtvaartnetwerk van Nederland, dat wil zeggen van Schiphol en de regionale luchthavens van nationale betekenis samen, moet daarvan een afgeleide zijn volgens de Raad. Het kabinet neemt dit idee over, en gaat de mobiliteitsbehoefte van diverse gebruikersgroepen voor de lange termijn in beeld brengen. Het kabinet ontwikkelt ook een beleidskader netwerkkwaliteit voor de beoordeling van onze internationale verbondenheid. Het begrip netwerkkwaliteit en de vijf marktsegmenten die eerder in het kader van het Aldersakkoord werden gebruikt, worden hierbij heroverwogen. In de Wet luchtvaart is netwerkkwaliteit nu gedefinieerd als: ‘de directe beschikbaarheid van een omvangrijk, wereldwijd en frequent bediend lijnennet’. Daarbij is ook de relatie met de Nederlandse economie van betekenis, gelet op wat eerder in dit hoofdstuk is beschreven.

Tot op zekere hoogte zijn er positieve externe effecten voor Nederland als vestigingsplaats. Daarbij komt dat de reistijdwaardering van zakelijke passagiers hoog is en zij minder snel dan leisurepassagiers kunnen wisselen van bestemming. Verder wordt bij de ontwikkeling van het beleidskader rekening gehouden met nationale en internationale ontwikkelingen in de luchtvaart, zoals beschreven in paragraaf 3.4. Die ontwikkelingen kunnen van invloed zijn op de manier waarop verschillende marktsegmenten bijdragen aan de kwaliteit van het netwerk. Vervolgens kan het beleidskader worden gebruikt voor een inventarisatie van de netwerkkwaliteit op de Nederlandse luchthavens. Zo kan er periodiek een uitspraak worden gedaan over de kwalitatieve ontwikkeling van het netwerk. Daaruit kan worden afgeleid of de schaarse (luchthaven)capaciteit optimaal wordt gebruikt voor Nederland. Op basis van een dergelijke uitspraak kan de Rijksoverheid binnen de kaders van het bestaande en nog te ontwikkelen beleidsinstrumentarium acties ondernemen om de netwerkkwaliteit te borgen en te verstevigen.

3.5.2 Uitbreiding instrumentarium monitoring De Rijksoverheid laat elk jaar de Monitor Netwerkkwaliteit en Staatsgaranties uitvoeren. Die toont de ontwikkeling van het routenetwerk van Schiphol en vergelijkt deze met concurrerende luchthavens. Ook vergelijkt de monitor de netwerken van Air France-KLM op Schiphol en Parijs Charles de Gaulle. Daarmee kan het Rijk controleren of de afspraken over de staatsgaranties bij de fusie van Air France en KLM worden nageleefd. Het Rijk breidt het monitoringsinstrumentarium uit om de mogelijke effecten van schaarste op het netwerk van verbindingen in beeld te krijgen. Ook worden eventueel effectenstudies uitgevoerd. In het te ontwikkelen beleidskader netwerkkwaliteit krijgen ook regionale luchthavens en het internationale spoorvervoer een plaats. Dit geeft een integraal beeld van de internationale bereikbaarheid van Nederland. Aan de hand van het beleidskader netwerkkwaliteit en de monitoringsresultaten kunnen periodiek conclusies worden getrokken over de kwalitatieve ontwikkeling van het netwerk. Vervolgens kan de Rijksoverheid binnen de kaders van het bestaande en nog te ontwikkelen beleidsinstrumentarium acties ondernemen om de netwerkkwaliteit te borgen en te verstevigen. Ook zullen de resultaten als basis dienen voor het bestuurlijk gesprek over de kwalitatieve ontwikkelingen met de luchthavens en andere relevante partijen.

3.5.3 Versteviging van de netwerkkwaliteit De Rijksoverheid kan direct invloed uitoefenen op het versterken van de netwerkkwaliteit door het luchtvaartpolitieke beleid. Bijvoorbeeld door het verlenen van routevergunningen. Meer indirect doet het Rijk dit door de opening van Lelystad airport, in combinatie met de introductie van een verkeersverdelingsregel en het verbeteren van de landzijdige bereikbaarheid van luchthavens. Ook kan binnen de kaders van de Europese slotverordening worden gezocht naar ruimte om de netwerkkwaliteit te beïnvloeden, Verantwoord vliegen naar 2050 | 41

bijvoorbeeld door een dusdanige inzet van additionele slotallocatieregels waardoor nieuwe slots eerder worden uitgegeven ten behoeve van bestemmingen die het netwerk verder verstevigen. Ten slotte kunnen andere instrumenten van de Rijksoverheid worden benut, zoals belastingheffing, regulering, vergunningverlening en aandeelhouderschap, binnen de mogelijkheden en in samenspraak met relevante partijen.

Afwegingskader routevergunningenbeleid Eén van de instrumenten die de Rijksoverheid heeft om invloed uit te oefenen op de netwerk­ kwaliteit is het afsluiten van luchtvaartverdragen met andere landen en het verlenen van route­vergunningen aan luchtvaartmaatschappijen. Wanneer een luchtvaartmaatschappij van, naar of via een Nederlandse luchthaven wil vliegen, moet de maatschappij een routevergunning aanvragen bij het Rijk. Een routevergunning wordt verleend als de aanvraag past binnen de kaders van de geldende luchtvaartverdragen. Als een aanvraag niet binnen deze kaders past, maakt de Rijksoverheid een keuze over het alsnog verlenen van de routevergunning. Ook kan besloten worden om de geldende luchtvaartverdragen aan te passen of een nieuw luchtvaartverdrag af te sluiten. Dit afwegingskader routevergunningenbeleid is vastgelegd in de Vergunningennota luchtvaart en de daarop gebaseerde Beleidsregel vergunningen voor geregeld en ongeregeld luchtvervoer. Bevordering van de netwerkkwaliteit is het primaire streven. Daarnaast kunnen maatschappelijke en economische aspecten een rol spelen.

Bij de toetsing van de mogelijkheden om met het huidige instrumentarium te sturen op netwerkkwaliteit, krijgt het beleidskader netwerkkwaliteit een ondersteunende functie. Zo speelt netwerkkwaliteit binnen het huidige afwegingskader routevergunningenbeleid een belangrijke rol (zie kader). Na vaststelling van het beleidskader netwerkkwaliteit toetst het Rijk of het huidige afwegingskader routevergunningenbeleid kan worden aangescherpt. Naast het zo goed mogelijk benutten van de mogelijkheden die het Rijk nu heeft om te sturen op netwerkkwaliteit, wordt ook ingezet op het vergroten van de beleidsruimte door aanpassing van EU-kaders, zoals de Europese slotverordening. Nederland is een van de eerste landen in de Europese Unie die aanloopt tegen capaciteitsgrenzen op de grootste luchthaven van het land. Ook in andere lidstaten zal dit de komende jaren gebeuren. Dit vereist dat opnieuw moet worden gekeken naar de vraag of de EU-kaders de verbondenheid binnen de EU en de verbondenheid tussen de EU en de rest van de wereld voldoende waarborgen. Dezelfde aanpak kiest Nederland bij de luchthavengelden. Die zijn ingekaderd door Europese regels (Europees mededingingsrecht, Europese richtlijn luchthavengelden) en door nationale regelgeving (Wet luchtvaart). Daarmee kunnen de luchthavengelden nu niet worden gebruikt om te sturen op netwerkkwaliteit.

De Europese Commissie voerde een evaluatie uit van de richtlijn luchthavengelden en bekijkt de mogelijkheden en wenselijkheid van een herziening van de richtlijn. Bij een eventuele herziening zet Nederland in op het bieden van meer ruimte voor sturing op netwerkkwaliteit. Ook voert het Rijk een vergelijkend onderzoek uit naar het systeem en de invulling van de luchthavengelden in andere EU-lidstaten om van die ervaringen te leren.

42 | Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

3.6 Luchtvaart Caribisch Nederland en Koninkrijkslanden Luchtvaart is voor Caribisch Nederland van vitaal belang voor de economie, vervoer van bewoners, goederen, toerisme, maar ook ziekenvervoer. Het is een levensader; een pijler onder de economische en sociale ontwikkeling. Om de bereikbaarheid van de eilanden te waarborgen ligt er óók de opgave om in te zetten op de luchtvaartthema’s: veilig, verbonden, duurzaam, gezond en leefbaar. Waarbij, gelet de achterstand in de infrastructuur op de eilanden, de invulling van de thema’s anders kan liggen. Figuur 3.5 Koninkrijkslanden Caribisch gebied

Haïti

Dominicaanse Republiek

St. Maarten Saba St. Eustatius

Curaçao Aruba

Bonaire

Venezuela

Het Koninkrijk der Nederlanden bestaat sinds 10 oktober 2010 uit de landen Curaçao, Aruba, Sint Maarten en Nederland. Bonaire, Sint Eustatius en Saba (Caribisch Nederland) zijn openbare lichamen, onderdeel van Nederland en vallen rechtstreeks onder de verantwoordelijkheid van de Rijksoverheid. Hoewel de primaire focus op de eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba ligt, wordt de inzet hierop, in het bredere perspectief gezien met de overige autonome landen (Aruba, Curaçao en Sint Maarten) in het koninkrijk. De eilanden zijn elk verantwoordelijk voor de eigen (internationale) luchthaven. Dit zijn grote financiële en bestuurlijke opgaven, ook voor het op peil houden van kennis en capaciteit. De aanpak van de verbetering van de luchthavens is de afgelopen tien jaar in nauwe samenspraak met de openbare lichamen door het Rijk opgepakt en uitgevoerd. Vanwege de bijzondere positie van Caribisch Nederland in bestuur, locatie en lokale uitdagingen is maatwerk nodig, ook voor de luchtvaart. De bereikbaarheid van de eilanden is alleen mogelijk met goede infrastructuur en het naleven van internationale veiligheidseisen. Tijdens het participatietraject voor de Luchtvaartnota op Bonaire, Sint Eustatius en Saba zijn bewoners, bedrijven, organisaties en bestuurders op de eilanden gevraagd naar hun wensen en ideeën over de luchtvaart.

Uit deze bijeenkomsten bleek dat versterking van de infrastructuur prioriteit heeft. Betaalbare en frequente verbindingen versterken het sociaal en economisch perspectief. In het regeerakkoord van 2017 staat dat het kabinet wil investeren in de eilanden. Voorwaarde is dat goed bestuur en financiële verantwoording op een afdoende niveau zijn geborgd. Ook moeten de eilanden zorgen voor een reëel instandhoudingsbudget. Met zijn reactie op de voorlichting van de Raad van State en het IBO-rapport (Kamerbrief, 4 oktober 2019) geeft het kabinet nader invulling aan zijn ambities. Verantwoord vliegen naar 2050 | 43