Bijlage 1 - Rapport Bestuurskrachtonderzoek Wassenaar dd 06-12-2016

Bestuurskrachtonderzoek Wassenaar Leren en ontwikkelen

BMC Advies B.V. December 2016 drs. R. Wever J. de Wit MSc S. van Die MSc ing. J.H.R. van Luijk Correspondentienummer: AD-0612-83182

BESTUURSKRACHTONDERZOEK GEMEENTE WASSENAAR

INHOUD HOOFDSTUK 1

VERLEDEN, HEDEN, TOEKOMST

3

1.1

Wassenaar: groen dorp met rijke geschiedenis

3

1.2

Wat verstaan we onder bestuurskracht?

4

1.3

De meerwaarde van bestuurskrachtonderzoek

4

1.4

Onderzoeksdoel bestuurskrachtonderzoek Wassenaar: leren en ontwikkelen

6

1.5

Methodologische verantwoording

8

DE GEMEENTE VAN DE TOEKOMST

10

HOOFDSTUK 2 2.1

De veranderende rol van de gemeente: trends en ontwikkelingen

10

2.2

Demografie en migratie

11

2.3

Economie en arbeidsmarkt

11

2.4

Sociaalmaatschappelijk: netwerksamenleving

12

2.5

Technologie en informatisering

12

2.6

Ecologie: energie, duurzaamheid en milieu

13

2.7

Politiek, bestuur en organisatie

13

PROFIEL EN AMBITIES VAN WASSENAAR

15

HOOFDSTUK 3 3.1

In het kort

15

3.2

Bevolking

15

3.3

Bestuur en organisatie

16

3.4

Interactie met de samenleving

19

3.5

Dienstverlening

19

3.6

Sociaal

20

3.7

Fysiek

20

3.8

Economie

21

3.9

Financiële positie

22

3.10

Samenwerking in de regio

25

3.11

Bestuurskrachtonderzoek uit 2010

26

HOOFDSTUK 4

ANALYSE OP BASIS VAN HET NORMENKADER 1/56

28

BESTUURSKRACHTONDERZOEK GEMEENTE WASSENAAR

4.1

Gemeente als bestuur en beleidsmaker

29

4.2

Gemeente als medeoverheid in de regio

31

4.3

Gemeente als organisatie

33

4.4

Gemeente als dienstverlener

35

4.5

Samengevat: de bestuurskracht van Wassenaar

36

HOOFDSTUK 5

HANDELINGSPERSPECTIEVEN

40

BIJLAGE 1

NORMENKADER BESTUURSKRACHT

41

BIJLAGE 2

BRONNENLIJST

52

BIJLAGE 3

OPBRENGSTEN GENERATIEGESPREKKEN EN WERKATELIERS

54

2/56

BESTUURSKRACHTONDERZOEK GEMEENTE WASSENAAR

Hoofdstuk 1 1.1

Verleden, heden, toekomst Wassenaar: groen dorp met rijke geschiedenis Wassenaar is lange tijd een klein dorp gebleven. In de Gouden Eeuw ontstonden er buitenplaatsen van rijke Haagse burgers. In 1795 telde Wassenaar 26 buitenplaatsen. Rond 1805 werd de ’Heerweg’ tussen Den Haag en Haarlem (de huidige Rijksstraatweg, nu beter bekend als de N44/A44) bestraat. Omstreeks 1840 liet de broer van koning Willem I, prins Frederik, het paleisje ’De Paauw’ bouwen, waar hij tientallen jaren gewoond heeft en dat thans dient als gemeentehuis van Wassenaar. Na de aanleg van de spoorlijn Rotterdam Hofplein - Scheveningen (het tracé daarvan vormt de tegenwoordige Landscheidingsweg) in 1907/'08 begon Wassenaar zich te ontwikkelen als villadorp voor rijke havenbaronnen en -industriëlen. Deze ontwikkeling stagneerde tijdens de Eerste Wereldoorlog, maar vanaf de jaren twintig en dertig verrezen veel grote villa's in de bosrijke omgeving van het dorp Wassenaar. Tussen de wereldoorlogen verrees ook de nieuwe wijk De Kieviet in de buurt van het negentiende-eeuwse lustslot Kasteel Oud-Wassenaar. De gemeente Wassenaar bestaat nu, met ruim 25.000 inwoners, uit een dorpskern met daaromheen een bosrijke omgeving met veel villa's en landhuizen. De buitenplaatsen bieden in deze tijd onderdak aan bedrijven en consulaten. Maar Wassenaar is met de groei van het aantal inwoners ook meer gewoon geworden.

25% van de woningvoorraad bestaat uit corporatiewoningen en met inwoners die gebruikmaken van de voorzieningen voor de lagere inkomens zoals huurtoeslag. Dat betekent dat Wassenaar een gemeente is geworden met een gemengd samengestelde bevolking en een woonklimaat dat licht boven het gemiddelde van Nederland ligt. Wassenaar grenst aan Den Haag met welke gemeente het dorp veel gemeen heeft, zoals de aanwezigheid van veel expats, ambassades en dergelijke. Ook is er door strand en toerisme een belangrijke verbinding met de gemeente Katwijk. Wassenaar grenst verder aan de gemeente Voorschoten, waar al jarenlang goede betrekkingen mee worden onderhouden. Van oudsher hebben de twee plaatsen een gezamenlijke geschiedenis. Het kasteel Duivenvoorde speelt een symbolische rol in de in 2011 tot stand gekomen volledige ambtelijke samenvoeging onder de naam Werkorganisatie Duivenvoorde. Tijdens de sessies met inwoners, bedrijven en organisaties die we hebben gehouden, bleek dat mensen Wassenaar waarderen om de volgende kernmerken:

3/56

BESTUURSKRACHTONDERZOEK GEMEENTE WASSENAAR

1.2

Wat verstaan we onder bestuurskracht? Van gemeenschap naar gemeente. Het is voor een gemeentebestuur een behoorlijke uitdaging: aan de ene kant wordt zij geconfronteerd met mondiale problemen, zoals het klimaat, de economische crises en terrorisme en decentralisaties in het sociale en fysieke domein, die zich doorvertalen naar vraagstukken op lokaal niveau. Alle gemeenten werken daarom samen met andere gemeenten, gemiddeld in zestien samenwerkingsverbanden.1 Aan de andere kant zijn gemeenten in toenemende mate afhankelijk van maatschappelijke partners die op belangrijke thema’s steeds vaker eindverantwoordelijk zijn voor de uitvoering (ook wel vermaatschappelijking), zonder dat zij onder jurisdictie van de gemeente vallen. Te denken valt hierbij aan zorg- en welzijnsinstellingen en corporaties, maar soms ook bedrijven en semi-publiekrechtelijke instellingen. In het programma Krachtig Bestuur van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) wordt een krachtig bestuur omschreven als een bestuur dat is toegesneden op zijn taken. Meer expliciet gaat het om ‘het vermogen van gemeenten om de wettelijke en autonome taken adequaat uit te voeren en hiervoor in de maatschappelijke context de juiste verbindingen aan te gaan.

Bij de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Kwaliteitsinstituut Nederlandse Gemeenten (KING) wordt niet alleen uitgegaan van taken, maar gaat het ook om een effectieve en efficiënte aanpak van maatschappelijke vraagstukken die in een gemeente (of regio) kunnen spelen. Bestuurskracht hangt dan samen met autonome en wettelijke taken, alsook met de wijze waarop je als bestuur samen met inwoners, instellingen en collegaoverheden de voornoemde opgaven en taken kunt (laten) oppakken. De definitie zoals gehanteerd in dit onderzoek luidt als volgt: Bestuurskracht Het vermogen van een overheidsorgaan om de wettelijke en autonome taken én de ambities die het overheidsorgaan heeft, adequaat uit te voeren en hiervoor in de bestuurlijke en maatschappelijke context de juiste verbindingen aan te gaan.

1.3

De meerwaarde van bestuurskrachtonderzoek Koster et al (2009)2 concluderen dat er vijf positieve ervaringen zijn op het gebied van werken met een bestuurskrachtonderzoek. Bestuurskrachtonderzoeken blijken een goed instrument te zijn om binnen de gemeente strategische discussies op gang te brengen tussen raad, college en management. Steeds meer gemeenten werken met toekomstvisies of willen daarmee gaan werken. In een aantal gevallen zijn die als het ware ‘gestold’ door politieke afspraken in coalitieakkoorden. Tijdens de rit worden de uitgangspunten het liefst zo weinig mogelijk ter discussie gesteld. Strategische discussies verdwijnen naar de achtergrond, de jaarlijkse cyclus van Planning & 1 2

TU Twente, Effecten regionaal bestuur, 2015. BMC, 100 bestuurskrachtonderzoeken als basis voor een nieuwe methode, 2009.

4/56

BESTUURSKRACHTONDERZOEK GEMEENTE WASSENAAR

Control (P&C), bijstellingen op basis van circulaires en discussies over lopende dossiers vullen de agenda. Bij vrijwel alle gemeenten doorbreekt het bestuurskrachtonderzoek een dergelijke routine. Bestuurskrachtonderzoeken geven een goed beeld van het profiel van de gemeente en de organisatiefase. In de bestuurskrachtonderzoeken wordt een zo precies mogelijk beeld gegeven van de opgaven die de gemeente zichzelf stelt (de ambities) die worden afgezet ten opzichte van de middelen en organisatie. De auteurs constateren dat vooral in kleinere gemeenten een worsteling zichtbaar is. Dat beeld varieert echter met de opgaven. Schaalgrootte speelt daarbij vaak een rol, maar niet altijd. Bestuurskrachtonderzoeken dragen door de interactieve wijze van onderzoeken bij aan een leerproces binnen de gemeente (spiegelen). De uitkomsten van het bestuurskrachtonderzoek komen interactief tot stand. Gesprekrondes (interviews) met management, college, gemeenteraden en maatschappelijke partners in het werkgebied van de gemeente vinden plaats over het profiel en de conclusies over de bestuurskracht. Dat kan bij de profielschets soms leiden tot reacties zoals: ‘het is goed dat het nog eens op een rijtje staat, maar we herkennen het beeld en het levert weinig nieuws op.’ Volgens de auteurs zou het vreemd zijn als dat anders was.

Volgens hen zijn er twee mogelijkheden; de spiegel klopt niet, omdat de onderzoekers er niet in zijn geslaagd het profiel goed te ‘vangen’ (de foto klopt niet), maar het kan er ook op duiden dat er binnen de gemeente verschillende belevingen zijn over het profiel van de gemeente. Verschillen tussen management, college, gemeenteraad en maatschappelijke partners komen dan boven tafel en leveren stof op voor politiek-maatschappelijke discussie. Dat kan er weer toe leiden dat een toekomstdiscussie nog niet opportuun blijkt omdat er nog te veel meningsverschil bestaat over het heden. Als de startfoto wel klopt, dan levert de uitgevoerde zogenoemde ‘krachtenveldanalyse’ (maatschappelijke organisaties, bedrijfsleven, inwoners, regiogemeenten et cetera) volgens de auteurs een schat aan informatie op inzake de verbetering van het uitvoerend vermogen van de gemeente. Het biedt handvatten om het presterend vermogen van de gemeente te versterken. Bestuurskrachtonderzoeken maken onderlinge vergelijking van gemeenten goed mogelijk. De bestuurskrachtonderzoeken kennen qua structuur een gelijke opzet waarbij de laatste hoofdstukken een beoordeling geven van de bestuurskracht bij de onderzochte gemeenten. Dat wordt verbonden met de (regionale) context, eigen ambities en de sterkten en zwakten van de gemeentelijke organisatie.

Onderlinge vergelijking is op basis van deze beschrijvingen goed mogelijk. Het is echter geen benchmark, ook niet als zodanig bedoeld, maar een bestuurlijke analyse over bestuurskracht, de daarbij behorende knelpunten en perspectieven voor samenwerking. Bestuurskrachtonderzoeken sluiten goed aan op andere instrumenten zoals ‘waar staat je gemeente’ en zijn onderdeel van een zich verder ontwikkelend pakket van kwaliteitszorg voor gemeenten. De bestuurskrachtonderzoeken schetsen een beeld van de gemeente als bestuurder, medeoverheid (samenwerken), dienstverlener en organisatie. De basis daarvoor is deskresearch, aangevuld met inbreng vanuit managementteam, college, raad en 5/56

BESTUURSKRACHTONDERZOEK GEMEENTE WASSENAAR

maatschappelijke organisaties. Het geeft een ‘van binnen naar buiten beeld’: Welke opgaven ziet de gemeente en welke ambitie heeft zij daarmee? Op welke rollen liggen de accenten? Wat zijn de sterke en zwakke punten? Welke middelen en welke organisatiekracht kan de gemeente daarvoor inzetten? ‘Waar staat je gemeente’ vult een dergelijk beeld aan met de cijfers uit benchmarks en van het Centraal Bureau voor Statistiek et cetera. Daarnaast biedt deze website inzicht hoe de inwoners tegen de gemeente aankijken. Veelal gaat het bij dergelijke instrumenten niet om absolute waarheden, maar meer om indicatieve beelden. Het zijn hulpmiddelen voor de gemeente bij verdere stappen op het terrein van kwaliteitsverbetering. 1.4

Onderzoeksdoel bestuurskrachtonderzoek Wassenaar: leren en ontwikkelen De gemeente Wassenaar heeft een onderzoeksvraag geformuleerd waarin zij haar gemeentelijke ambities afzet tegen de mogelijkheden om deze ambities waar te maken. Dit is in de centrale vraag als volgt omschreven:

De bijbehorende onderzoeksvragen luiden als volgt: 1. Politiek en bestuur: beschikt de gemeente over een slagvaardig bestuur, is de gemeente in staat om maatschappelijke doelen te realiseren voor haar inwoners en hoe is het samenspel tussen raad, college en burgemeester? 2. Organisatorisch: heeft de totstandkoming van de gemeentelijke werkorganisatie (met als doel: dienstverlenend, professioneel, sterk en ambitieus) bijgedragen aan de bestuurskracht, is de werkorganisatie in staat om nieuwe ontwikkelingen op te pakken en is er sprake van heldere doelstellingen en planning en een helder budget? 3. Samenwerking in de regio: leidt de toename van regionale samenwerking tot effectiever bestuur, is er een afwegingskader en wat zijn de gevolgen voor de democratische legitimatie? 4. Betrekken van burgers en bedrijven: in hoeverre slaagt de gemeente Wassenaar erin om inwoners, maatschappelijke partners en het bedrijfsleven te betrekken in de (uitvoering van) gemeentelijke opgaven? Is er sprake van communicatie en transparantie? 5. Externe ontwikkelingen: met welke veranderingen, in- en extern, heeft de gemeente te maken, nu en in de toekomst? Waar liggen kansen en risico’s?

6/56

BESTUURSKRACHTONDERZOEK GEMEENTE WASSENAAR

6. Terugblik en vergelijking: hoe ziet de bestuurskracht van de gemeente Wassenaar eruit in vergelijking met andere gemeenten en eerder uitgevoerde bestuurskrachtonderzoeken? Deze vragen zijn vertaald in het normenkader (bijlage 1). Het doel van dit (empirisch) bestuurskrachtonderzoek is om de gemeente een goed beeld te geven van de kwaliteit van het eigen functioneren. Zodoende beoogt het onderzoek een bijdrage te leveren aan het debat en beleidsontwikkeling ten aanzien van de bestuurskracht van de gemeente. Het onderzoek draagt daarmee bij aan het presterend vermogen van de gemeente in de toekomst. Met een blik op en verbinding tussen het verleden, het heden en de toekomst:

7/56

BESTUURSKRACHTONDERZOEK GEMEENTE WASSENAAR

1.5

Methodologische verantwoording Om een professioneel en gefundeerd oordeel te kunnen geven over de bestuurskracht van de gemeente Wassenaar, maken de onderzoekers gebruik van diverse kwantitatieve en kwalitatieve onderzoeksmethoden. Daarbij vormen het door de gemeenteraad geaccordeerde normenkader en onderzoeksplan de basis. Het normenkader heeft drie belangrijke functies: de onderzoekers worden in staat gesteld vanuit een zekere distantie het empirische onderzoek uit te kunnen voeren (neutraal en objectief), het biedt een venster om alle informatie te ordenen en te structureren en het versterkt de navolgbaarheid van het onderzoek (hoe zijn de conclusies tot stand gekomen?). Tevens reikt het normenkader invalshoeken en taal aan om met elkaar het gesprek te kunnen voeren over de verschillende componenten van bestuurskracht. De interne focus van het bestuurskrachtonderzoek wordt bepaald door middel van documentenstudie, tientallen interviews (zowel politiek-bestuurlijk als ambtelijk, zowel op 8/56

BESTUURSKRACHTONDERZOEK GEMEENTE WASSENAAR

groepsniveau als individueel) en werksessies. Waarbij de documentenstudie als basis dient en de interviews en werksessies dienen ter verdieping, aanscherping en verduidelijking. Aangezien gemeenten steeds vaker en intensiever samenwerken op lokaal en regionaal niveau, vormt de spiegel van buiten een tweede belangrijke bouwsteen. Daarbij levert participatie vanuit inwoners (generatiegesprekken op basis van loting), ondernemers en maatschappelijke organisaties en instellingen een belangrijke bijdrage om te kunnen bepalen hoe samenwerkingskrachtig de gemeente opereert in het lokale speelveld. Door ‘het rondje in de bestuurlijke regio’ (buurgemeenten en regionale samenwerkingsverbanden) krijgen de onderzoekers inzicht in de samenwerkingsrelaties van Wassenaar en de bijdrage die de gemeente daarin levert. In bijlage 2 is de volledige bronnenlijst te vinden.

9/56

BESTUURSKRACHTONDERZOEK GEMEENTE WASSENAAR

Hoofdstuk 2

De gemeente van de toekomst Gemeenten bevinden zich niet in een tijdperk van verandering, maar in een verandering van tijdperk. Het is daarom van belang juist nu na te denken over wat de wensen en eisen aan het gemeentebestuur van de toekomst zijn. Wat is een passende besturingsfilosofie, welke rolopvatting en competenties van raadsleden, collegeleden en ambtelijke organisatie vraagt dat? Hoe moet de organisatie eruit komen te zien en hoe kan gebruikgemaakt worden van de samenlevingskracht? Maatschappelijke veranderingen vereisen van gemeenten en gemeentelijke organisaties een sterke mate van adaptiviteit. Externe ontwikkelingen kennen een wisselwerking met de gemeente. Dit hoofdstuk geeft een aantal algemene trends en ontwikkelingen aan die een ontwikkelopgave impliceren voor iedere gemeente in Nederland. Een eerste blik op de wensen en eisen aan het gemeentebestuur van de toekomst, direct te relateren aan de bestuurskracht van de gemeente Wassenaar en de context waarbinnen de gemeente opereert, nu en in de toekomst. We kijken daarbij naar Demografische, Economische, Sociaal-maatschappelijke, Technologische, Ecologische en Politieke ontwikkelingen (DESTEP) en schetsen trends en ontwikkelingen.

2.1

De veranderende rol van de gemeente: trends en ontwikkelingen Het Ministerie van BZK heeft, mede naar aanleiding van de decentralisaties in het sociaal domein, de belangrijkste trends en ontwikkelingen visueel geschetst 3. De hoeveelheid en diversiteit van de trends en ontwikkelingen toont aan dat gemeenten voor een complexe en uitdagende opgave staan. En dat gemeenten ook voor keuzes staan: waar gaan we ons op focussen (ambities)?

3

Trends en ontwikkelingen voor de gemeenten van de toekomst, ministerie van BZK, 2014.

10/56

BESTUURSKRACHTONDERZOEK GEMEENTE WASSENAAR

2.2

Demografie en migratie De bevolking van de vier grote steden zal de komende decennia sterk blijven groeien, terwijl het zuiden en oosten van het land en Zeeuws-Vlaanderen krimp laten zien. Ook de samenstelling van de Nederlandse bevolking verandert; in leeftijdsopbouw, naar herkomst en dus ook naar woonplaats. De recente migratiestromen uit conflictgebieden zoals Syrië, Irak, Libië, Afghanistan en Eritrea hebben ook consequenties voor gemeenten. Vergrijzing brengt daarnaast onder meer met zich mee dat de arbeidspopulatie daalt, de druk op de gezondheidszorg toeneemt en de vraag naar levensloopbestendige woningen groeit. Ontgroening heeft op de korte termijn gevolgen voor het onderwijs en maatschappelijke voorzieningen en op de iets langere termijn ook gevolgen voor de arbeidspopulatie en aanwas voor clubs en verenigingen. Een belangrijke oorzaak van die bevolkingsdaling is het wegtrekken van gezinnen en jongeren naar steden en regio’s met grotere economische activiteit. De verschillen tussen de economisch sterke en zwakke regio’s zullen hierdoor verder toenemen, met gevolgen voor de leefbaarheid en het voorzieningenniveau. Het aantal huishoudens stijgt gestaag: tot 2040 komen er in Nederland nog 1 miljoen huishoudens bij. Het aantal paren en gezinnen blijft vrijwel constant, terwijl het aantal alleenstaanden sterk toeneemt.

2.3

Economie en arbeidsmarkt Economische groei is niet meer vanzelfsprekend, dat heeft de crisis van de afgelopen jaren aangetoond. Het is zelfs de vraag of de economische groeicijfers van vóór de crisis ooit nog zullen worden gehaald. Inmiddels zijn er forse tekenen van herstel, maar de lage rentestand en werkloosheid onder vijftigplussers getuigen van een broos herstel. De arbeidsmarkt wordt in toenemende mate een regionale aangelegenheid, waarbij de rol van steden en stedelijke agglomeraties bepalend is voor welvaart en groei. Die belangrijke rol van de steden heeft zijn weerslag op de niet-verstedelijkte delen van ons land. Op regionaal niveau zoeken bedrijfsleven, overheden en kennisinstellingen elkaar op (triple helix-samenwerking). Zij formuleren gemeenschappelijke ambities en stimuleren in dat netwerk de innovatie en economische ontwikkeling. Het verdienvermogen van Nederland wordt in belangrijke mate bepaald door de manier waarop kennis kan circuleren, mensen hun capaciteiten kunnen vergroten, en werk, wonen, leren en creëren met elkaar verbonden worden. Al die zaken worden echter op hun beurt gereguleerd door instituties die veranderingen ofwel blokkeren ofwel in goede banen leiden. Het gaat daarbij om het benutten en versterken van natuurlijke concurrentievoordelen. Complementariteit is daarbij een belangrijk aspect.

De opkomst van een ICT-georiënteerde (diensten)economie vertaalt zich in de opkomst van Smart Factories, interneteconomie (Internet of Things), 3D-printing en de zelfrijdende auto. Ook vervaagt de grens tussen (thuis)werken en vrije tijd en tussen vaste en flexibele contracten (zzpeconomie). Ook de verdere groei van het (internationale) toerisme is noemenswaardig. 11/56

BESTUURSKRACHTONDERZOEK GEMEENTE WASSENAAR

2.4

Sociaalmaatschappelijk: netwerksamenleving De klassieke verticale opbouw van de samenleving, waarvan overheid, kerk en het democratisch bestel de verticale pijlers vormen, schuurt steeds vaker aan tegen de horizontale netwerksamenleving, waarin autoriteit en gezag op niet-klassieke (niethiërarchische) wijze zijn georganiseerd. Die netwerksamenleving ontwikkelt zich snel en onvoorspelbaar; individuen én organisaties kiezen steeds weer opnieuw hun eigen plaats en rol daarin. In een aantal decennia is onze samenleving flink veranderd. We zijn hoger opgeleid, mondiger, rijker en vooral ook zelfbewuster geworden, de emancipatie- en onderwijsprogramma’s hebben effect gehad met als gevolg individualisering. Dat vraagt om een antwoord en een andere houding van de overheid. De overheid heeft niet meer het monopolie op de publieke zaak; inwoners nemen het heft zelf vaker in handen, individueel of met elkaar, in kleine sociale verbanden en in grote digitale fora. We zien zorgcoöperaties ontstaan en andere bewonersinitiatieven waar inwoners (soms samen met instellingen, organisaties en bedrijven) uit verantwoordelijkheidsbesef en welbegrepen eigenbelang de verantwoordelijkheid nemen voor publieke voorzieningen. De (financiële) noodzaak van gemeenten om de nieuwe taken in het sociaal domein op een andere manier uit te voeren, geeft een extra impuls aan deze ontwikkelingen.

Dit samenwerken met inwoners, maatschappelijke organisaties, bedrijven en kennis- en onderwijsinstellingen zorgt voor nieuwe vraagstukken en dilemma’s. Er ontstaat in ieder geval spanning op het gebied van publieke verantwoording, democratische kwaliteit en governance. Een publieke taak is niet langer een overheidstaak. Daarnaast dreigt er ook een tweedeling in de samenleving, bijvoorbeeld tussen hoger- en lageropgeleiden en stedelingen en niet-stedelingen.

2.5

Technologie en informatisering Snelle en volledige beschikbaarheid van juiste informatie is de crux van de moderne informatiesamenleving. Dat stelt eisen aan de informatiehuishouding in gemeenten. Het draait daarbij niet zozeer om alle informatie voor de eeuwigheid te bewaren, maar om het (digitaal) organiseren van informatie. Informatie heeft steeds meer een netwerkkarakter. Het landelijke e-Depot biedt daarbij een blik op de toekomst: een centrale digitale documentatievoorziening. ICT wordt al ingezet als strategisch middel om maatschappelijke doelen te realiseren en dienstverlening te optimaliseren. Snelle en volledige beschikbaarheid van juiste informatie is de crux van de moderne informatiesamenleving. Dat stelt eisen aan de informatiehuishouding in gemeenten. Het gaat er daarbij niet zozeer om alle informatie voor de eeuwigheid te bewaren, maar om het (digitaal) organiseren van informatie. Informatie heeft steeds meer een netwerkkarakter. Overheidsinformatie moet betrouwbaar en van voldoende kwaliteit zijn. Dat raakt in de kern de legitimatie van het werk. Gemeenten moeten 12/56

BESTUURSKRACHTONDERZOEK GEMEENTE WASSENAAR

rekening houden met nationale, Europese en internationale regels voor beveiliging en privacy. Slordig omgaan met persoonlijke gegevens raakt direct aan de betrouwbaarheid van de overheid, bijvoorbeeld bij het bieden van zorg en ondersteuning. De balans tussen die verschillende behoeften maakt de opgave niet primair technisch, maar ook politiek en bestuurlijk. Het digitaal aanvragen en het thuisbezorgen van paspoorten zal gewoon worden. Veel gemeenten zijn actief op Twitter, Facebook en Whatsapp. In navolging van websites als Booking.com, Zoover, Airbnb en Uber zal ook de dienstverlening van gemeenten binnen een aantal jaren digitaal steeds vaker direct van feedback worden voorzien. Het gebruik van social media en groter wordende hoeveelheden data zijn van belang voor een effectieve gemeente. Beleidsmatig kan er bijvoorbeeld slim gebruikgemaakt worden van data. Een gemeente die weet waar de hotspots voor criminaliteit zijn, kan de aanwezige politiecapaciteit optimaal inzetten. Een gemeente die weet hoe de lokale vervoersstromen lopen en de ongelukgevoelige kruispunten kent, kan gericht investeren in verkeersmaatregelen en alternatieve routes. Ook de Omgevingswet kent een belangrijke digitale component: voor inwoners en bedrijven is het straks mogelijk om de gehele vergunningaanvraag digitaal te volgen. 2.6

Ecologie: energie, duurzaamheid en milieu Klimaatverandering heeft grote effecten op Nederland: zeespiegelstijging, heftige buien, droogtes, hittegolven en nieuwe ziekten. Waterveiligheid en het tegengaan van overstromingen zijn belangrijke opgaven. De energieproductie wordt decentraler (meer lokaal) en duurzamer (minder aardgas). Lokale energiesystemen vergen ruimte: op daken (zon), in gebouwen (warmtepomp, warmteopslag), bij bedrijven (biomassa-inzameling), in de ondergrond (warmte/koudeopslag) of in de omgeving (windmolens). Voor veel milieuproblemen is een succesvolle aanpak gevonden, maar er blijven nog genoeg uitdagingen bestaan, zoals al in het Energieakkoord en ook het akkoord van Parijs is onderkend. Gemeenten kunnen daarvoor veel werk verrichten. Duurzaamheid vraagt om gedragsverandering van mensen, maar speelt bijvoorbeeld ook een rol bij het fysieke beleid. Luchtkwaliteit en leefbaarheid, wateropvang, hergebruik van materialen, energiebesparing en het gebruik van duurzame energie vormen in steeds meer gemeenten een belangrijk onderdeel van de beleidsagenda (al dan niet in samenwerking met inwoners, bedrijven en organisaties).

2.7

Politiek, bestuur en organisatie De verhouding tussen samenleving en bestuur verandert. Zoals David van Reybrouck stelde in zijn boek ‘Tegen verkiezingen’ (2013): er is iets vreemds aan de hand met onze democratie: iedereen lijkt ernaar te verlangen, maar niemand gelooft er nog in. De dalende opkomstcijfers bij (lokale) verkiezingen en lidmaatschap van politieke partijen (minder dan 300.000) zijn veelzeggend. Recent zijn er diverse publicaties verschenen die ingaan op de veranderingen in het lokaal bestuur. Zo wijst de Commissie Toekomstgericht lokaal bestuur in haar oproep op de meervoudigheid van het lokaal bestuur: het lokaal bestuur moet de meervoudigheid van de democratische samenleving erkennen en daar ook naar handelen. Het moet uitnodigend zijn voor vernieuwing en verbreding van democratische vormen en ruimte geven aan variëteit. 13/56

BESTUURSKRACHTONDERZOEK GEMEENTE WASSENAAR

Het moet investeren in en zoeken naar een constructieve samenwerking tussen (verticale) representatieve en (horizontale) participatieve democratische vormen (‘doe-democratie’, de opkomst van gelote inwonertoppen in de geest van de G1000). En investeren in democratische kwaliteit van processen, mensen en organisaties binnen de overheid en in de lokale samenleving. Dat bestuur geeft ook zelf het goede voorbeeld door een respectvolle omgang met inwoners, ondernemers en maatschappelijk middenveld, geeft ruimte voor dialoog en staat spelverruwing niet toe. Onze samenleving vraagt om flexibiliteit in de manier waarop het bestuur de maatschappelijke opgaven oppakt. Daarvoor is verscheidenheid nodig, zowel in werkwijze als in structuur. En duidelijkheid over de rollen en posities van hen die samen het openbaar bestuur vormen. Dit is recent herhaald door honderden bestuurders, politici, inwoners, ondernemers en wetenschappers in de Code Oranje waarin wordt opgeroepen tot meer ruimte voor experimenten om de kloof tussen inwoners en bestuur kleiner te maken.

Een VNG-denktank kwam met de publicatie Maatwerkdemocratie, waarin onder meer gepleit werd voor minder raadsleden (meer focus vanuit versterkte ondersteuning), een vergroot lokaal belastingaandeel, herijkte afspraken over taken en rollen tussen raad, college en inwoners en riep op om niet vooruit te vluchten in gemeentelijke samenwerking, daar waar herindeling eigenlijk aan de orde was. Ook de rol en positie van de ambtenaar vragen aandacht. Als werkwijze en structuur van het bestuur meer verscheidenheid vraagt, moet dat ook gevolgen hebben voor de rol en de (rechts)positie4 van de ambtenaar. Nu is de ambtenaar slechts dienaar van het gemeentebestuur. Maar in de praktijk werkt hij voor de samenleving zonder dat hij daaraan verantwoording aflegt of verantwoordelijk wordt gehouden. Het is de vraag of die klassieke rolverdeling in een modern en eigentijds bestuurlijk systeem nog past. Er vindt een verschuiving plaats van inhoudelijke deskundigheid naar (netwerk)competenties zoals verbinden, analyseren, duiden en communiceren.

4

Op 8 november 2016 stemde de Eerste Kamer in met het wetsvoorstel normalisering rechtspositie ambtenaren.

14/56

BESTUURSKRACHTONDERZOEK GEMEENTE WASSENAAR

Hoofdstuk 3 3.1

Profiel en ambities van Wassenaar In het kort Wassenaar is een gemeente in de provincie Zuid-Holland. De gemeente telde op 1 januari 2016 25.914 inwoners en heeft een oppervlakte van 50,93 km² (CBS Statline). Wassenaar is ruim opgezet en kent een diversiteit aan natuur (bos, zee en duinen) en historische landgoederen, waarvan sommige rijksbeschermd gezicht. De gemeente grenst aan de gemeenten Voorschoten, Katwijk, Leidschendam-Voorburg en Den Haag. Samen met Voorschoten en Leidschendam-Voorburg vormt Wassenaar het Landschap Duin, Horst en Weide. Wassenaar heeft een kustlijn van ruim 8 km. Ook recreatiepark ‘landgoed Duinrell’ (1 miljoen bezoekers per jaar) is gesitueerd in Wassenaar en vormt zodoende een icoon van Wassenaar. Wassenaar fungeert als groen leef- en woonmilieu met verschillende toeristische en recreatieve mogelijkheden in een verstedelijkte regio. Daarnaast wordt Wassenaar gekenmerkt door de aanwezigheid van expats en internationale residenties zoals de Amerikaanse ambassade, de Amerikaanse school en de Indonesische school (internationaal karakter). Wassenaar scoort al jaren hoog in het nationale onderzoek (Elsevier) naar beste woongemeenten: in 2016 op plek 7. De gemeente mag zichzelf de beste woongemeente van Zuid-Holland noemen.

3.2

Bevolking5 Wassenaar is fors kleiner dan de omliggende gemeenten Den Haag (516.000 inwoners), Leiden (121.000 inwoners) en Leidschendam-Voorburg (74.000 inwoners). De buurgemeente Voorschoten kent daarentegen een vergelijkbaar inwonersaantal. Sinds 2004 is het inwonertal (slechts) met ongeveer 250 personen gegroeid. Dit komt overeen met een toename van 0.6%. De groei zit onder het gemiddelde van de voormalige plusregio Haaglanden (+6,8%), de provincie Zuid-Holland (+3,2%) en heel Nederland (+3,2%). Binnen de leeftijdsopbouw van de bevolking hebben de leeftijdscategorieën 20-30 en 30-40 jaar een lager aandeel dan in Nederland. Dit past in het beeld van een gemeente met hoge woningprijzen, gelegen tussen twee grote steden Den Haag en Leiden waar veel jongeren naartoe trekken. Wassenaar heeft in vergelijking met de rest van Nederland meer inwoners van 65 jaar en ouder. De grijze druk is hoog (43,3% inwoners van 65 jaar en ouder ten opzichte van 15-64 jaar, ten opzichte van 27,8 in Nederland) en Wassenaar is een van de meest vergrijsde gemeenten in haar omgeving. De vergrijzing is vergelijkbaar met overeenkomstige gemeenten zoals Heemstede en Bloemendaal.

5

Bron: www.waarstaatjegemeente.nl

15/56

BESTUURSKRACHTONDERZOEK GEMEENTE WASSENAAR

3.3

Bestuur en organisatie Bestuur Gemeenteraad (totaal 21 zetels) VVD 4 zetels CDA 4 zetels Wat Wassenaar Wil 3 zetels D66 3 zetels Passie voor wassenaar 2 zetels GroenLinks 2 zetels Democratisch Liberalen Wassenaar 1 zetel Hart voor Wassenaar 1 zetel PvdA 1 zetel

College van B&W Burgemeester Jan Hoekema Wethouder Bert Doorn (CDA) Wethouder Freddy Blommers (D’66) Wethouder Inge Zweerts-de Jong (Passie voor Wassenaar) Wethouder Leo Maat (Groen Links)

Wassenaar heeft de afgelopen jaren enkele bestuurlijke conflicten gehad. Diverse interventies hebben daarop plaatsgevonden. Vanaf 2014 is er een min of meer stabiele periode aangebroken. Na de verkiezingen van maart 2014 is weer een ‘regulier’ partijpolitiek college samengesteld van CDA, D66, Passie voor Wassenaar, GroenLinks en PvdA. De PvdA ondersteunt de coalitie (levert geen wethouder). De coalitiepartijen hebben samen een meerderheid van 12 van de 21 zetels en werken op basis van het coalitieakkoord ‘Vernieuwen, verbinden, vertrouwen’. Vergeleken met de vorige bestuursperiode (20102014) zit de VVD niet meer in de coalitie en zijn Passie voor Wassenaar, GroenLinks en de PvdA aan de coalitie toegevoegd. Veel actiepunten uit het coalitieakkoord zijn inmiddels gerealiseerd. Organisatie Met ingang van 1 januari 2013 vormen de ambtenaren van de gemeenten Wassenaar en Voorschoten één ambtelijke organisatie voor twee gemeenten onder de naam ‘Werkorganisatie Duivenvoorde’ (WODV). De ambtenaren die eerst voor beide gemeenten afzonderlijk werkten, zijn in deze organisatie ondergebracht (met uitzondering van de griffies). De beide gemeenten kennen een eigen gemeentebestuur: college van B&W (inclusief eigen gemeentesecretaris) en gemeenteraad. De Werkorganisatie bedient twee colleges van B&W en twee raden.

De twee secretarissen vormen gezamenlijk ook de directie van de werkorganisatie. De ambtelijke organisatie is juridisch verankerd in een Gemeenschappelijke Regeling (GR). Dit betekent sturing vanuit het algemeen bestuur (AB) en dagelijks bestuur (DB). Het AB wordt gevormd door de beide voltallige colleges. Het DB bestaat uit beide burgemeesters en twee wethouders van beide gemeenten. De voorzitter van het AB is de voorzitter van de WODV. De WODV wordt aangestuurd door de concerndirectie. De concerndirectie bestaat uit twee directeuren, die tevens gemeentesecretaris zijn van Voorschoten en Wassenaar. Via 16/56

BESTUURSKRACHTONDERZOEK GEMEENTE WASSENAAR

de concerndirectie vloeien de opdrachten de werkorganisatie in en uit richting beide colleges (schakelfunctie). Een belangrijke drijfveer voor ambtelijk integreren was efficiënter werken. De gemeenten kenden een opgave vanuit de gemeenteraden om 10% van de fte te bezuinigen. Deze taakstelling kon alleen worden behaald bij ambtelijke integratie. Criteria voor de samenwerking waren: a. kwaliteit dienstverlening (door schaalgrootte meer continuïteit en slagkracht); b. efficiency/financiën (voldoen aan formatieve en personele taakstellingen); c. invloed in partnerships (serieuze gesprekspartner); d. besturing (optimale schaal, bestuurlijke legitimatie). In 20146 is de ambtelijke integratie door de rekenkamercommissie voor het eerst geëvalueerd; het betrof de eerste twee criteria – met vooraf vastgestelde indicatoren (nulmeting). Conclusie: op deze indicatoren wordt goed gescoord. Ook de taakstelling (-10% fte) is gerealiseerd. Er zijn verbeterpunten genoemd op het gebied van communicatie, afstemming van de werkprocessen en ICT (verminderen werkbelasting). Er is in hetzelfde jaar ook een bevlogenheidsonderzoek onder personeelsleden gehouden. De organisatie scoort goed op de modules bevlogenheid en inhoud van het werk (in lijn met conclusies rekenkamercommissie).

Het blijkt dat de onderlinge en interne communicatie, het werkplezier, de samenwerking tussen de afdelingen en resultaatgerichtheid verbeterd kunnen worden. Hierop volgend is voor de periode 2015-2018 een nieuw concernplan opgesteld (en een jaarplan voor de periode 2016-2017) die moet(en) inspelen op de verbeterpunten. De geformuleerde ambities zijn onder andere. goed opdrachtgeveropdrachtnemerschap, versterking eigenaarschap bij bestuurders, leidinggevenden en medewerkers, resultaatafspraken DB-concerndirectie, kwaliteit/potentie medewerkers in beeld (Studio Duivenvoorde) en standaardisatie van werkprocessen. In 20157 heeft op de ambtelijke inzet (omvang functies) een benchmarkonderzoek (Berenschot) plaatsgevonden. Daaruit blijkt dat het ambtelijk apparaat 26,3 fte boven het gemiddelde in de referentiegroep ligt. De referentiegroep zijn gemeenten uit dezelfde grootteklasse als de WODV en is gecorrigeerd voor taken die gemeenten verzelfstandigen, uitbesteden of via een GR uitvoeren. De specifieke werkvorm van de WODV, te weten het werken voor twee gemeenten, wordt gezien als van belang voor de omvang van de benodigde formatie. Gewezen wordt op inefficiënties (denk aan meerdere publieksbalies en meer overleg, advies en informatie ten aanzien vanbestuurders), het ontwikkelen van visies en beleid voor twee gemeenten en het bedienen van meerdere regio’s en samenwerkingsverbanden.

Volgens het Berenschot-onderzoek vraagt de organisatievorm ‘werkorganisatie’ om een extra inzet van in totaal 30,5 fte (12 fte voor de inhoudelijke taken en 18,5 fte voor de overhead). Tenslotte is in aangegeven dat de inhuurkosten van Duivenvoorde fors lager (-47%) zijn dan gemiddeld in de referentiegroep. Rekening houdende met een gemiddeld inhuurtarief van 6 7

Rekenkamercommissie, Monitoring en evaluatie integratie Wassenaar-Voorschoten, juni 2016. Berenschot, Benchmark ambtelijk apparaat, februari 2015.

17/56

BESTUURSKRACHTONDERZOEK GEMEENTE WASSENAAR

€ 70,― en een taakomvang van 1.350 uur per jaar voor een fulltimer, beschikt de gemeente over 14,3 fte minder inhoudelijke formatie als gevolg van de lage inhuurkosten.

Samengevat leidt dit tot de volgende conclusie: 1. Extra formatie boven de benchmark: 2. Extra benodigde formatie vanwege construct WODV 3. Tekort formatie door minder inhuur

26,3 fte 30,5 fte 14,3 fte

Samengevat betekent dit dat er een tekort is op de BBV-taken, oftewel de taken voor beleid en vergunningverlening, van 18,5 fte. In cijfers betekent dit, rekening houdend met gemiddelde kosten per fte van € 75.000,― het volgende: Extra kosten overhead als gevolg van keuze voor werkorganisatie: Extra kosten BBV-taken als gevolg van keuze voor werkorganisatie: Totaal extra kosten:

€ 1.387.500,― € 900.000,― € 2.287.500,―

Tekort op BBV-formatie, inclusief lager inhuur:

€ 1.350.000,―

Bovenstaande berekening gaat uit van de netto formatie, omdat dit volgens het rapport van Berenschot het beste vergelijkende beeld geeft. De bruto formatie omvat ook de formatie voor uitvoerende taken die de gemeente zelf uitvoert. Dat is lastig vergelijken omdat de mate van uitbesteding de vergelijking verstoort. Op deze plaats merken wij wel op dat bij bovenstaande constateringen Berenschot aangeeft dat de formatie voor uitvoerende taken lager is dan het gemiddelde van de referentiegroep (-10,7 fte). De vraag is gesteld of inzichtelijk is te maken welke formatie er nodig zou zijn geweest als er geen ambtelijke fusie had plaatsgevonden. Het MT8 van de WODV heeft eerder deze analyse gemaakt waarbij de omvang van de formatie voor de ambtelijke fusie is doorgetrokken naar 2017. Deze analyse laat zien dat de besparing op de loonkosten dankzij de ambtelijke fusie circa € 2,5 miljoen bedraagt, als de extra inzet vanwege onder meer de drie decentralisaties, vastgoed, vluchtelingen en extra projecten buiten beschouwing worden gelaten. Een dergelijke vergelijking is echter lastig te maken aangezien er in de afgelopen vier jaar beduidend andere eisen aan de gemeenten zijn gesteld. Enerzijds zijn de samenleving en het besturen complexer geworden. Anderzijds heeft de crisis in heel Nederland een reductie noodzakelijk gemaakt van de ambtelijke formatie bij gemeenten.

In hoofdstuk 3 hebben wij de trends uit het onderzoek van het Ministerie van BZK geschetst. De hoeveelheid en

8

Presentatie van MT aan DB WODV, 22.08.2016

18/56

BESTUURSKRACHTONDERZOEK GEMEENTE WASSENAAR

diversiteit van de trends en ontwikkelingen toont aan dat gemeenten voor steeds complexere en uitdagender opgaven staan. Onderstaand overzicht geven wij enkele hoofdpunten weer:  Regionalisering van het lokaal bestuur.  De spanningen tussen bevolkingsgroepen in de samenleving nemen toe.  Juridisering van de samenleving.  Lokale economie verzwakt.  Er is sprake van nieuwe taken waarvoor andere kennis en vaardigheden nodig zijn.  Creëren van nieuwe samenwerkingsvormen met burgers.  Realiseren van integrale, domeinoverstijgende, vernieuwing.  Gemeente wordt regisseur van maatschappelijke velden.  Verzakelijking van dienstverlening. Dit is geen uitputtende lijst en ook niet alle trends vragen om meer ambtelijke inzet, maar wij willen hiermee illustreren dat het ondubbelzinnig beantwoorden van de vraag wat de kosten zouden zijn als er niet was gefuseerd, niet is te maken. Wel wijzen wij erop dat de keuze voor het laten samengaan van de ambtelijke organisaties inhoudelijk een verstandige keuze is geweest. Immers, in 2011 vond de gemeenteraad van Wassenaar het nodig om het college de opdracht te geven om de slagvaardigheid en kwaliteit van de ambtelijke organisatie te verhogen.

Als de fusie niet had plaatsgevonden, was het denkbaar geweest dat de decentralisaties minder adequaat waren aangepakt, de financiële knelpunten groter waren geweest en de inhoudelijke kwaliteit te veel was achtergebleven. 3.4

Interactie met de samenleving In het coalitieakkoord is als belangrijk punt opgenomen dat het vertrouwen in de lokale politiek moet worden hersteld door onder meer inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties beter te betrekken bij het beleid. Instrumenten die uit het coalitieprogramma voortvloeien zijn onder andere een participatieraad vanuit inwoners, wijkwandelingen door het college en een raadgevend referendum. Als structurele maatregel heeft de raad de nota Samenspraak vastgesteld en is de inspraakverordening gewijzigd. De mate van samenspraak wordt georganiseerd rondom de zes treden van de participatieladder: 1. Zelf organiseren 2. (Mee)beslissen 3. Coproduceren 4. Adviseren 5. Raadplegen 6. Informeren Een voorbeeld van een door inwoners genoemd succesvol samenspraakproces is de herinrichting van het parkeerterrein en omgeving aan de Dr. Mansveltkade.

3.5

Dienstverlening9 Inwoners van Wassenaar zijn tevreden met de dienstverlening van de gemeente (een 6,9 tegenover 6,7 landelijk gemiddeld). Goede dienstverlening aan inwoners en ondernemers acht het college van groot belang. Die moet tijdig, duidelijk, klantgericht en toegankelijk zijn. Het Klant Contact Centrum (KCC) beoogt een basisvoorziening te zijn die werkt vanuit het 9

www.waarstaatjegemeente.nl

19/56

BESTUURSKRACHTONDERZOEK GEMEENTE WASSENAAR

klantbelang. Ook ondernemers en mensen met een zorgvraag kunnen hier terecht. De dienstverlening wordt digitaal aangeboden, tenzij persoonlijk contact een meerwaarde heeft of gewenst is. Het uitgangspunt is ‘digitaal waar het kan, persoonlijk waar nodig’. Bijzondere aandacht gaat uit naar dienstverlening aan de inwoners die de Nederlandse taal niet machtig zijn.

Als het gaat om (digitale) dienstverlening scoort Wassenaar ook bovengemiddeld: De leefomgeving beoordelen inwoners als schoon (63% versus 65% landelijk) en er is veel waardering voor de buurt (8,1 versus 7,9 landelijk). 3.6

Sociaal10 De gemeenten Leidschendam-Voorburg, Voorschoten en Wassenaar hebben zich in 2014 samen voorbereid op de drie grote decentralisaties. Om continuïteit te waarborgen is er eind 2014 gekozen voor een haalbaar dienstverleningsmodel dat voor de toegang tot niet-vrij toegankelijke voorzieningen nog is gebaseerd op de drie sectoren jeugd, Wmo en participatie. Naast de sectorale toegangen is een gebiedsteam ingericht; het ACT-team. Dit ACT-team jaagt de netwerken in de wijken en buurten aan door sector overstijgende intervisie- en themabijeenkomsten te organiseren voor professionals. In de Startnotitie transformatieagenda (juni 2015) komen de sectorale ontwikkelrichtingen in samenhang bij elkaar. De agenda wordt gebruikt als onderlegger bij alle activiteiten die direct of indirect verband houden met de transformatie. Kijkende naar het aantal personen dat in Wassenaar gebruikmaakt van een bijstandsuitkering, valt op dat dit fors onder het landelijk gemiddelde zit: 243 per 10.000 inwoners versus 405 landelijk. Het sociaal-cultureel kapitaal (hierbij draait alles om de sociale interacties binnen een samenleving, kernbegrippen zijn sociale rechtvaardigheid en maatschappelijke betrokkenheid) is met een score van 55 van de 100 bovengemiddeld (landelijke score: 48 van de 100).

3.7

Fysiek Wonen11 In 2016 bedroeg het aantal woningen in de gemeente Wassenaar 12.210. Van de woningvoorraad behoort 53,7% tot de koopsector. Dit aandeel is lager dan in gemeenten uit 10 11

www.waarstaatjegemeente.nl CBS Statline, laatste meting 2013.

20/56

BESTUURSKRACHTONDERZOEK GEMEENTE WASSENAAR

dezelfde grootteklasse (56,2%). Van de huurwoningen bevindt 55,7% zich in de sociale huursector en 44,3% in de particuliere huursector (in Nederland is 68,7% sociale huursector en 31,3 particuliere huursector). De gemiddelde WOZ-waarde is met € 478.000,― beduidend hoger dan het gemiddelde in Zuid-Holland (€ 197.000,―). De functiemengingsindex (FMI) weerspiegelt de verhouding tussen banen en woningen en varieert tussen 0 (alleen wonen) en 100 (alleen werken). Bij een waarde van 50 zijn er evenveel woningen als banen. In de gemeente Wassenaar bedraagt de FMI: 43,8%. Daarmee is de gemeente meer een woon- dan werkgemeente. De hoofddoelstelling van het woonbeleid voor Wassenaar luidt: ‘Behoud van Wassenaar als aantrekkelijke woongemeente voor de brede groep inwoners.’ De speerpunten van het beleid:  Alle doelgroepen (jongeren, gezinnen, ouderen, alleenstaanden) kunnen goed wonen in Wassenaar.  Vergroten van de slaagkans en voor middeninkomens, jongeren, starters en jonge gezinnen op de woningmarkt.  Een levensloopvriendelijke gemeente: langer zelfstandig wonen in de wijk in een passende woning voor ouderen en mensen met een beperking. Aandacht voor kwetsbare groepen.  Verduurzaming van de woningvoorraad.  Het borgen van de uitvoering van het woonbeleid door goede samenwerking met corporaties en andere partijen en monitoring.

Grondbeleid In het coalitieprogramma is aangegeven dat er mogelijke kansen en ontwikkelingen liggen rond het project Den Deijl (waardige entree van het dorp; politiek-gevoelige discussie in verband met aankoop gronden van Mens) en rond de draf- en renbaan Duindigt. De locatie Duindigt is geen gemeentelijk eigendom. Daarnaast worden mogelijkheden voor ontwikkelingen voorzien rondom het havengebied en bedrijfsterrein Maaldrift. De structuurvisie bepaalt de strategie voor de vier ontwikkelgebieden. De vaststelling van de structuurvisie heeft recent plaatsgevonden. De gemeente Wassenaar heeft op dit moment geen in exploitatie genomen gronden noch bouwgrond in exploitaties. 3.8

Economie Ambities In het coalitieakkoord 2014-2018 is opgenomen dat ondernemers de ruimte krijgen om te ondernemen. De doelstelling van het gemeentelijk economisch beleid is een robuuste lokale economische structuur die bijdraagt aan de levendigheid en sociale samenhang van de Wassenaarse samenleving en bovendien past binnen het streven naar een duurzame ontwikkeling van de gemeente. Een economische structuur die door de gemeente netjes wordt beheerd met zorg voor de voorzieningen en activiteiten die bijdragen aan de hoogwaardige werk- en woonomgeving van Wassenaar. De kracht van Wassenaar ligt dan ook vooral in de afnemers van de geniet- en gemakeconomie.

21/56

BESTUURSKRACHTONDERZOEK GEMEENTE WASSENAAR

Op een zestal punten wordt de economische visie uitgewerkt, namelijk detailhandel, horeca, toerisme, bedrijventerreinen, kantoren, de zzp’er, ondernemersklimaat en bereikbaar en woningbouw. Voor wat betreft het speerpunt ondernemersklimaat zijn de volgende maatregelen vastgelegd:  Blijvende aandacht voor ondernemerscontacten en accountmanagement.  Deregulering en vermindering van administratieve lasten.  Goede informatievoorziening aan starters op het Wassenaarse ondernemersloket.  Aanhaken op regionaal loket voor ondernemerschap en business development.  Samenwerken met expats-organisaties om woon- en leefklimaat van expats te verbeteren. Voor de uitvoering van de visie is een Economische Werkprogramma 2016-2019 opgesteld. Werkgelegenheid De omvang van de beroepsbevolking is in totaal 10.600 (CBS Statline, laatste meting 2013). Hiervan zijn zo’n 10.000 personen ook daadwerkelijk aan het werk. De totale werkgelegenheid bedraagt 9.630 arbeidsplaatsen (LISA-vestigingenregister, 2014), waarvan er circa 3.800 worden ingevuld door inwoners uit Wassenaar. Wassenaar heeft dagelijks een inkomende pendel van circa 6.100 werknemers. Deze personen komen voornamelijk uit Den Haag (1.900), Leiden (700) en van buiten de provincie (950). Hiertegenover staat een uitgaande pendel van ruim 6.200 personen, voornamelijk naar Den Haag (2.000), Rijswijk (350) en elders in het land (2.500).

53% van de beroepsbevolking is hoogopgeleid (opleiding op hbo- of wo-niveau), gemiddeld in Nederland is dit 30%. Inkomen Het gemiddeld besteedbaar inkomen van particuliere huishoudens in de gemeente bedraagt € 52.200,― en is hoger dan het gemiddeld besteedbaar inkomen in de groep gemeenten van vergelijkbare bevolkingsomvang (€ 36.700,―). Dit ligt ook boven het gemiddelde van € 34.800,― in Nederland12. 3.9

Financiële positie Bij de start van de werkorganisatie was de opdracht om 10% fte te bezuinigen. Naast deze bezuinigingsmaatregel is in Voorschoten een amendement aangenomen om nog eens een bezuiniging van € 255.000,― te realiseren per 1 januari 2016. De bijdrage aan de werkorganisatie is met ingang van 2016 met (meer dan) € 255.000,― door Voorschoten verlaagd. De bezuiniging is hiermee gerealiseerd. Wassenaar heeft extra personeel afgenomen, in omvang gelijk aan de reductie van Voorschoten (€ 255.000,―). Gezien de omvangrijke vastgoedproblematiek is afgesproken dat Wassenaar deze taakstelling overneemt en hiervan 2 fte gaat inzetten op vastgoed gerelateerde activiteiten, zoals de Taskforce Vastgoedmanagement. De resterende 1,2 fte wordt ingezet voor projecten zoals het havengebied. Voor de begroting 2017 wordt een bijdrage boven het niveau van 2015 verwacht. Als oorzaak worden ontwikkelingen op het personeelsgebied genoemd (verwachte landelijke cao-afspraken en individueel keuzebudget).

12

Wassenaar.incijfers.nl; besteedbaar huishoudinkomen 2013.

22/56

BESTUURSKRACHTONDERZOEK GEMEENTE WASSENAAR

Wassenaar Wassenaar: Wassenaar:

€ 14.431.075,― € 14.440.134,― € 15.962.119,―

(Jaarrekening 2015) (Vastgestelde bijdrage 2016) (Begroting 2017)

Al geruime tijd is duidelijk dat de begroting van Wassenaar geen gunstig financieel meerjarenperspectief heeft en dat er na het begrotingsjaar 2016 sprake is van een oplopend tekort. In de samenvatting van het rapport ’Oog voor de begroting’ uit 2015 van de Rekenkamercommissie, is gesignaleerd dat de gemeente Wassenaar geen meerjarig structureel en reëel evenwicht heeft in de begroting. De Wassenaarse financiële situatie is in het verleden altijd zeer goed geweest hetgeen tot uitdrukking kwam in de aanzienlijke liquiditeitspositie die ook nu nog altijd geen voorzienbare tekorten kent. De vermogenspositie van Wassenaar is dan ook heel goed te noemen, met grote reserves en een uitstekend weerstandsvermogen (zie onderstaande afbeelding uit de gemeentebegroting 2016-2019).

De afgelopen jaren ziet Wassenaar zich evenwel geconfronteerd met een afnemende algemene uitkering van het gemeentefonds waardoor de exploitatie structureel uit het lood is geraakt. De uitdaging ligt er om de komende jaren baten en lasten weer structureel met elkaar in overeenstemming te brengen. Omdat dit proces enkele jaren in beslag zal nemen en de nodige (personele) frictiekosten met zich mee zal brengen, lijkt het onvermijdelijk dat een deel van het ten gevolge van de verkoop van het gemeentelijk belang in Nuon Energy aanwezige vermogen ingezet zal moeten worden. Dit veranderingstraject vraagt erom dat in een integrale afweging inhoudelijke keuzen worden gemaakt om tot de beoogde bestendige situatie te komen. De Kadernota 2016 is op advies van de commissie Bestuur & Middelen niet door de raad vastgesteld. De programmabegroting 2016-2019 toont voor Wassenaar een negatief meerjarenbeleid. Het nadeel van € 1.066.867,― in 2016 loopt op naar een nadeel van € 1.588.286,― in 2019 (zie afbeelding).

23/56

BESTUURSKRACHTONDERZOEK GEMEENTE WASSENAAR

In de begroting zitten verschillende dekkingsvoorstellen. Het voor de toezichthouder bepalende begrotingsjaar 2016 was hiermee sluitend (begrotingsoverschot € 144.085,―). De provincie heeft in de begrotingsbrief 2016 echter nadrukkelijk vastgesteld dat de meerjarenraming 2017-2019 niet sluitend is. Over de ombuigingsmaatregelen/taakstellingen merkten zij het volgende op: ‘In uw begroting is rekening gehouden met ombuigingsmaatregelen tot een bedrag van ruim € 1 miljoen. Deze maatregelen zijn nog onvoldoende om ook de tekorten in de meerjarenraming 2017-2019 te dekken. Wij gaan ervan uit dat u maatregelen zult nemen die ertoe leiden dat ook voor deze jaren structureel en reëel evenwicht tot stand wordt gebracht.’ Bij de Kadernota 2017 zijn verschillende dekkingsvoorstellen gedaan, omdat de financiële situatie tussentijds is verslechterd. In de begroting is dit uiteindelijk geconcretiseerd, waardoor het meerjarenperspectief uiteindelijk licht positief sluit.

Wij constateren dat bij drie omvangrijke voorstellen nog niet concreet is gemaakt hoe de besparingen zijn te realiseren en direct terugslaan op de omvang van de formatie voor de WODV, namelijk:  Accommodaties (€ 500.000,―). Voor een belangrijk deel wordt een bezuiniging behaald door het gezamenlijk huisvesten van de werkorganisatie voor de gemeenten Wassenaar en Voorschoten.  Meer mensen, minder papier (€ 270.000,―). Er worden vier terreinen genoemd waardoor minder inzet noodzakelijk is: meer participatie, minder bureaucratie, meer overlaten aan de samenleving en mindere beleidsvisies maken. 24/56

BESTUURSKRACHTONDERZOEK GEMEENTE WASSENAAR



Beheerplannen € 200.000,―). Die besparing moet invulling krijgen door de verantwoordelijkheid voor beheer over te dragen aan verenigingen, burgerparticipatie en het afstoten van eigendommen.

De begroting wordt voor de korte termijn sluitend door een onttrekking uit de reserve frictiekosten. 3.10

Samenwerking in de regio De visie zoals beschreven in het coalitieakkoord luidt als volgt: ’Wassenaar blijft een zelfstandige gemeente. De gemeente werkt intensief samen met de gemeente Voorschoten. Ook op enkele beleidsthema’s trekken Wassenaar en Voorschoten vanuit een gezamenlijk belang samen op. Bij een aantal van deze thema’s is ook de gemeente Leidschendam-Voorburg betrokken. Op grotere schaal werkt Wassenaar sinds jaar en dag samen in het Stadsgewest Haaglanden. Het vormen van strategische allianties met naastgelegen gemeenten in Haaglanden en de Leidse regio kan kansen bieden om zaken opnieuw en op het meest ideale schaalniveau te organiseren. Wij participeren daarom actief in bestaande samenwerkingsverbanden waarin wij de belangen behartigen van Wassenaar in de regio.”

Wassenaar kijkt verschillende kanten op als het gaat om samenwerking:  richt zich voor economie en vervoer op de metropoolregio Den-Haag-Rotterdam (MRDH) (juridische vorm: GOL). De MRDH werkt aan de Agenda Economisch Vestigingsklimaat en de Agenda Bereikbaarheid. In samenhang met de oprichting van de MRDH is per 1 januari 2015 de plusregio Haaglanden geliquideerd.  richt zich recent meer op de samenwerking met Voorschoten, Leidschendam-Voorburg (vooral rond de decentralisaties) en ook op de overige gemeenten in de regio Haaglanden. Met Voorschoten en Leidschendam-Voorburg is een gezamenlijke afdeling Werk & Inkomen (juridische vorm: Overeenkomst).  werkt op het gebied van wonen samen met omliggende gebieden uit de plusregio Haaglanden. Afschaffing van de plusregio heeft geen afbreuk gedaan aan de samenwerking (uit Programmabegroting 2016-2019).  volgt de ontwikkelingen in de Leidse regio, ook wel bekend als Economie 071. Wassenaar is geen officiële deelnemer in de overeenkomst (juridische vorm: Overeenkomst). Er zijn bestuurlijk oriënterende gesprekken over afstemming met de Economische Agenda 071. In het rapport ‘Grip op samenwerking’ concludeert de Rekenkamercommissie dat in de bestuurlijke oriëntatie van Wassenaar een oriëntatie naar het noorden en het zuiden is te zien.

Voor Wassenaar is het realiseren van economische schaalvoordelen bij samenwerking een belangrijk motief. Quote van het college: ‘De gemeenten Voorschoten en Leidschendam-Voorburg zijn, als onze directe buurgemeenten, in beginsel de natuurlijke samenwerkingspartners, mits het schaalniveau voldoende is om de belangen van de 25/56

BESTUURSKRACHTONDERZOEK GEMEENTE WASSENAAR

gemeente in het samenwerkingsverband […] te realiseren’’. De spelregels voor samenwerking zijn vastgelegd in een Nota Verbonden Partijen (2015), met onder andere kaders zoals: afweging zelf doen of samenwerking, afweging van samenwerkingsvormen en partners en een repertoire van instrumenten om grip te houden. Kijkend naar de uiteenlopende oriëntaties op bestuurlijk, fysiek, sociaal en veiligheidsgebied is de volgende kaart te maken (hoe donkerder het groen, des te meer samenwerkingsverbanden): De congruentiescore (de mate waarin Wassenaar met dezelfde gemeenten samenwerkt op diverse beleidsterreinen) bedraagt 16,19% (gemiddeld voor Nederlandse gemeenten: 19,12%).13

3.11

Bestuurskrachtonderzoek uit 2010 In 2010 heeft bureau Partners + Pröpper in opdracht van het college van B&W een bestuurskrachtonderzoek uitgevoerd. De centrale conclusie was dat de bestuurskracht van de gemeente Wassenaar matig was. De kwalificatie matig gold zowel voor de realisatie van de maatschappelijke opgaven als voor de bestuurlijke voorwaarden. Op een aantal terreinen was de bestuurskracht goed (veiligheid, zorg en welzijn en groen en cultuur). Een meervoud aan zaken bestempelde het bureau echter als matig (verkeer en ruimte, economische zaken, recreatie en toerisme, jeugd, milieu en digitale dienstverlening). Wettelijk was het op nogal wat terreinen onvoldoende. Ook kwam naar voren dat het politiek-bestuurlijk leiderschap matig was (onder andere het ontbreken van een strategische visie, gebrek samenspel raadcollege). Ook de ambtelijke capaciteit kwam tekort (gebrek aan formatie). De raad reageert wisselend op het rapport. Van waardering (VVD) tot aan twijfel over de validiteit (‘als je je huis laat onderzoeken door een inspecteur, dan moet je eerst weten of je de juiste inspecteur hebt die de juiste manier onderzoekt en vanuit de juiste kaders’’ – Wat Wassenaar Wil, raadsnotulen 24 januari 2011 of ’’het is niet ons rapport, maar het rapport van dat bureau’’ – CDA, raadsnotulen 28 februari 2011).

Gemene deler in de politieke reacties is dat het rapport te veel stuurt op nauwe samenwerking of fusie met de gemeente Voorschoten. Lokale partijen als Wat Wassenaar Wil en Democratische Liberalen Wassenaar vrezen dat de samenwerking een voorportaal is van een bestuurlijke fusie. Wel amendeert de raad naar aanleiding van het onderzoek het college om:  de kwaliteit van het politiek-bestuurlijk leiderschap en samenspel te verhogen; 13

Congruentie drukt de mate van overeenkomst tussen verschillende regio-indelingen uit. Als twee of meer regioindelingen identiek zijn dan is het gemiddelde congruentiepercentage 100%. Het gemiddelde congruentiepercentage is het gemiddelde percentage van alle gemeenten tezamen.

26/56

BESTUURSKRACHTONDERZOEK GEMEENTE WASSENAAR

 slagvaardigheid en kwaliteit van de ambtelijke organisatie te verhogen;  diverse vormen van samenwerking te benutten, waarbij steeds de voor Wassenaar meest optimale partner/samenwerkingsvorm wordt gekozen.

27/56

BESTUURSKRACHTONDERZOEK GEMEENTE WASSENAAR

Hoofdstuk 4

Analyse op basis van het normenkader Om de bestuurskracht van de gemeente Wassenaar anno 2016 te beoordelen wordt een normenkader gehanteerd. Dit normenkader biedt een houvast om de verzamelde informatie te kunnen ordenen en een professioneel en onafhankelijk oordeel te kunnen vormen. Het kader is ontwikkeld op basis van tientallen bestuurskrachtonderzoeken14 en doorontwikkeld mede in het licht van de in hoofdstuk 2 geschetste trends en ontwikkelingen. Ook biedt het een perspectief op belangrijke componenten van de hoofdvraag: de ambities en de externe omgeving waarin de gemeente Wassenaar opereert. Het gehanteerde normenkader ziet er schematisch als volgt uit: