Bijlage 3. BRE-onderzoeksrapport Midden-Holland 54301
Tekst van het document
EINDRAPPORT
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem Midden-Holland Peter Teunisse, Sam Huberts, Eleonore Stockmann, Annelore Beukema, Caspar van den Berg
68246 | Vertrouwelijk | 6 februari 2023
Het BRE Midden-Holland | Eindrapport
Inhoudsopgave 1.
2.
Inleiding ..................................................................................................................................................... 3 1.1
Vergelijkend onderzoek naar Bestuurlijk Regionale Ecosystemen .......................................................................................................................................................... 4
1.2
BRE-onderzoek in Midden-Holland ............................................................................ 4
1.3
Aanpak .............................................................................................................................................................................. 6
1.4
Leeswijzer ..................................................................................................................................................................... 7
Inzicht: Hoe functioneert het BRE Midden-Holland? .. 8 2.1
(Hoe) draagt het samenspel binnen het BRE bij aan publieke waardecreatie? ................................................................................................................. 9
2.2 (Hoe) draagt het samenspel tussen de drie ecosystemen bij aan publieke waardecreatie? ...................................................................................... 12 2.3 Hoe verhouden draagvlak en publieke waardecreatie zich tot elkaar? ................................................................................................................................................................. 15
3.
Conclusie ................................................................................................................................................ 17
4.
Uitzicht: handelingsperspectief ..................................................................... 21 4.1 De waarde van regionale samenwerking in MiddenHolland .......................................................................................................................................................................... 22 4.2 Het hoe .......................................................................................................................................................................... 22
5.
Overzicht .............................................................................................................................................. 28 5.1
Deelvraag 1. Wat zijn specifieke kenmerken van de regio? ............................................................................................................................................................................... 29
5.2 Deelvraag 2. Hoe ziet het BRE eruit? ................................................................ 32 5.3 Deelvraag 3. Hoe ziet het maatschappelijk ecosysteem eruit? ................................................................................................................................................................................... 41 5.4 Deelvraag 4. Hoe ziet het economisch ecosysteem eruit? ................................................................................................................................................................................. 45 5.5 Deelvraag 5. Welke publieke waarde wordt er in de regio gerealiseerd? ..................................................................................................................................................... 50 5.6 Deelvraag 6. Welke organisatorische capaciteit is er? ..... 54 5.7 Deelvraag 7. In hoeverre is er draagvlak voor het BRE? . 56
6. 7. 8.
2
Bijlage 1 Aanpak vergelijkend onderzoek .................................. 60 Bijlage 2 Respondenten ............................................................................................ 62 Bijlage 3 Geraadpleegde documenten ........................................... 63
Zicht op Gouda
HOOFDSUK 1
Inleiding
Het BRE Midden-Holland | Eindrapport
1.1
Vergelijkend onderzoek naar Bestuurlijk Regionale Ecosystemen
Wat is een Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem? De Nederlandse staatsinrichting lijkt op het
Het kabinet-Rutte IV investeert stevig in de aanpak van de
eerste gezicht overzichtelijk: Rijk, provincies en
klimaattransitie, stikstof, bereikbaarheid, woningbouw en
gemeenten, aangevuld met waterschappen, elk
de arbeidsmarkt – thema’s waarop Nederlandse regio’s de
met hun eigen taken en bevoegdheden. De praktijk
afgelopen jaren steeds intensiever zijn gaan samenwerken en
is echter veel complexer. Naast de drie formele
waarvoor de regio ook ‘aan de lat stond’. Voor enkele van deze
bestuurslagen wordt er veelvuldig samengewerkt in
thema’s voorziet het kabinet voor het Rijk een belangrijke
‘de regio’: op het schaalniveau boven de gemeente
regierol. Hierdoor komt het samenspel tussen ‘multischalig
en onder de provincie. Dit netwerk van bestuurlijke
besturen’ en de (gezamenlijke) slagkracht van het binnenlands
samenwerkingsverbanden in een regio noemen
bestuur in een nieuw daglicht te staan. Dit alles vraagt om een
wij het Bestuurlijk Regionale Ecosysteem (BRE).
nieuwe rolverdeling tussen het Rijk en de regio.
Het aantal samenwerkingsverbanden verschilt per BRE (hoe donkerder de lijn in de figuur, hoe meer
Maar wat is ‘de regio’ eigenlijk? Welke resultaten behaalt de
samenwerking tussen twee gemeenten). Ook de
regio en hoe meten we die? Aan volksvertegenwoordigers,
mate van congruentie in samenwerking binnen
bestuurders en ambtenaren de moeilijke opgave om, zonder
BRE’s loopt sterk uiteen.
duidelijkheid over deze concepten, kaders en meetinstrumenten, het succes van hun regio te vergroten en te zorgen voor meer publieke waarde. Om meer grip te krijgen op ‘de regio’ en de factoren die bijdragen aan het realiseren van publieke waarde in die regio, doen de Rijksuniversiteit Groningen en Berenschot hier onderzoek naar. We voeren in tien regio’s veldonderzoek uit, waaronder Midden-Holland. Het samenspel tussen het Bestuurlijk Regionale Ecosysteem (BRE), het economische ecosysteem en het maatschappelijke ecosysteem staat hierbij centraal. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft zich financieel en inhoudelijk gecommitteerd aan het onderzoek.
1.2 BRE-onderzoek in Midden-Holland Het Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem Decentrale overheden in elke regio staan voor grote maatschappelijke opgaven: investeren in wonen en bereikbaarheid, klimaatadaptatie en het creëren van een sterke, innovatieve economie. Met de complexiteit van de opgaven neemt het belang van samenwerking in de regio, tussen gemeenten, het waterschap en de provincie én met maatschappelijke en economische partners, bij de totstandkoming van publieke waarde toe. Voorliggende eindrapportage beschrijft het onderzoek naar deze samenwerking, op de schaal van Midden-Holland. De regio ligt in het oosten van de provincie Zuid-Holland 4
Het BRE Midden-Holland | Eindrapport
en heeft 244.253 inwoners1. De regio bestaat uit de
In dit onderzoek ligt de focus op het functioneren van
gemeenten Bodegraven-Reeuwijk, Gouda, Krimpenerwaard,
de bestuurlijke levensgemeenschap, onderling en in
Waddinxveen en Zuidplas. Deze gemeenten hebben een lange
interactie met de economische en maatschappelijke
samenwerkingshistorie, waarbij men sinds 2015 in deze
levensgemeenschappen (de rode pijlen in figuur 2) en met
vorm met vijf gemeenten samenwerkt (na een periode van
de biotoop. Het gaat hierbij in essentie om het vinden van
herindelingen tussen 2010 tot 2015 ).
balans tussen de drie ecosystemen. Vanuit de theorie en
2
rekening houdend met relevante contextfactoren komen we In de regio wordt zowel op bovenregionaal, regionaal als
tot handelingsperspectieven hoe je als bestuurlijk regionaal
subregionaal niveau in verschillende samenwerkingsverbanden
ecosysteem bij kan dragen aan een florerend ecosysteem.
samengewerkt. Het goed vormgeven van al deze samenwerkingen om te komen tot publieke waarde voor
De biotoop: de schaal van Midden-Holland
de inwoners en het gebied van Midden-Holland, is de
Een regio is per definitie een pluriform iets: de grenzen van
inzet waaraan gemeenten, provincie en soms ook de
een regio zijn niet met een stanleymes af te snijden en al naar
hoogheemraadschappen/waterschappen samenwerken.
gelang opgaven dat vragen, verschuift ook de schaal van de regio (meestal) mee. Echter, een onderzoek vraagt ook om afbakening
Scope van het onderzoek
van het onderzoeksobject: anders blijft de scope variabel.
Dit onderzoek focust zich op ‘de regio’, bestaande uit verschillende ecosystemen. Als we het begrip ecosysteem door
Voor dit onderzoek hanteren we een afbakening van de regio
een bestuurskundige bril bekijken, dan kan het worden gezien
vanuit de empirie3: wij beschouwen de schaal van Midden-
als een min of meer afgebakend geografisch gebied (de regio),
Holland (dat wil zeggen de gemeenten, de provincie en de drie
waarbinnen bestuurlijke, economische en maatschappelijke
hoogheemraadschappen/waterschappen) als één BRE:
actoren (de levensgemeenschappen) in wisselwerking met
y
en in onderlinge afhankelijkheid van elkaar, en met de
De vijf gemeenten: Bodegraven-Reeuwijk, Gouda, Krimpenerwaard, Waddinxveen en Zuidplas;
bestaande omstandigheden in het gebied (de biotoop), werken
y
De provincie Zuid-Holland;
aan de aanpak van maatschappelijke opgaven. De regio is
y
De Hoogheemraadschappen van Rijnland, Stichtse
dus opgebouwd uit verschillende levensgemeenschappen die
Rijnlanden en Schieland en Krimpenerwaard
onderling in meer of mindere mate met elkaar in contact staan en, in wisselwerking met de biotoop, maatschappelijke opgaven
We rapporteren in het onderzoek zoveel mogelijk op het niveau
realiseren. Schematisch ziet dit er als volgt uit:
van de regio Midden-Holland. Daar waar relevant maken we een uitsplitsing naar gemeenten.
Bestuurlijke levensgemeenschap (BRE) Biotoop (Gebiedskenmerken) Alphen aan den RIjn
Woerden
Gouda
Maatschappelijke levensgemeenschap Figuur 2
Economische levensgemeenschap
Visualisatie regionaal ecosysteem
Binnen de scope van het onderzoek hebben we tevens aandacht 1 2
5
Januari, 2022. Gouda en Waddinxveen zijn al lange tijd zelfstandige gemeenten. Er is in 2010 gesproken over een mogelijke herindeling, welke na een referendum onder inwoners van Waddinxveen destijds als optie is uitgesloten. Krimpenerwaard is sinds 1 januari 2015 een gemeente, na samenvoeging van de gemeenten Nederlek, Ouderkerk, Vlist, Bergambacht en Schoonhoven. Zuidplas is sinds 1 januari 2010 een gemeente, na samenvoeging van de gemeenten Moordrecht, Nieuwerkerk aan den IJssel en ZevenhuizenMoerkapelle. Bodegraven-Reeuwijk is sinds 1 januari 2011 een gemeente, na samenvoeging van de gemeenten Bodegraven en Reeuwijk.
voor de boven- en interregionale schaal, in het bijzonder Regionale Samenwerking Alphen-Gouda-Woerden (AGW) en de Metropoolregio Den Haag-Rotterdam (MRDH).
3
In bijlage 1 is de precieze aanpak uiteengezet.
Het BRE Midden-Holland | Eindrapport
Onderzoeksvragen De centrale onderzoeksvraag van dit onderzoek naar regio Midden-Holland luidt: Hoe succesvol is het BRE Midden-Holland in het realiseren van publieke waarde, welke factoren spelen hierin een rol en hoe kan de samenwerking worden verbeterd? We beantwoorden deze onderzoeksvraag aan de hand van de volgende deelvragen: Overzicht (beschrijvend)
Inzicht (verklarend)
1. Hoe ziet het BRE eruit? 2. Hoe ziet het maatschappelijk ecosysteem eruit? 3. Hoe ziet het economisch ecosysteem eruit? 4. Wat zijn specifieke kenmerken van de regio? 5. Welke publieke waarde wordt er in de regio gerealiseerd? 6. Welke organisatorische capaciteit is er? 7. In hoeverre is er draagvlak voor het BRE?
Uitzicht (handelingsperspectief)
8. (Hoe) draagt het samenspel binnen het BRE bij aan publieke waardecreatie? 9. (Hoe) draagt het samenspel tussen de drie ecosystemen bij aan publieke waardecreatie? 10. Hoe verhouden draagvlak en publieke waardecreatie zich tot elkaar?
11. Hoe kan het BRE beter bijdragen aan publieke waardecreatie? 12. Hoe kan de samenwerking binnen het BRE worden verbeterd? 13. Hoe kan de samenwerking tussen het bestuurlijk, maatschappelijk en economisch ecosysteem worden verbeterd?
1.3 Aanpak Het onderzoek bestaat uit zes fasen (zoals weergegeven in figuur 2) en is begeleid door een ambtelijke klankbordgroep en een bestuurlijke stuurgroep. De samenstelling van deze groepen is te vinden in de bijlage.
01
Startgesprek, plannen activiteiten
Start Figuur 3
02
Cijfers, documenten, oriënterende interviews
03
Dataverzameling
Analyse
Analyse
04
Interviews, enquêtes, focusgroepen
Dataverzameling
Aanpak BRE-onderzoek in Midden-Holland
De eerste twee fasen van het onderzoek hebben als doel feitelijkheden over het BRE Midden-Holland - de kenmerken van het gebied, de spelers in en verbindingen met het maatschappelijk en economisch ecosysteem en de gewenste en gerealiseerde publieke waarde - in beeld te brengen. Deze bevindingen zijn gebaseerd op data- en documentanalyse, welke in eerste instantie zijn beschreven in een ‘foto’ van BRE Midden-Holland. Dit document is in september geverifieerd door de ambtelijke begeleidingsgroep en de bestuurlijke begeleidingscommissie en vormt de basis voor hoofdstuk 5. De ‘foto’ diende als startpunt voor de gesprekken met experts uit de regio die in de fase daarna plaatsvonden. In totaal hebben wij veertien gesprekken gevoerd die van belang zijn voor het bestuurlijke, economische en/of maatschappelijke Midden-Hollandse ecosysteem. Daarnaast zijn er drie thematische focusgroepen georganiseerd rondom de
6
05
Analyse
Analyse
06
(Concept) rapport en presentatie
Rapportage
Het BRE Midden-Holland | Eindrapport
thema’s economie & arbeidsmarkt, ruimtelijke opgaven4
1.4 Leeswijzer
en sociaal maatschappelijke opgaven . De gesprekspartners 5
zijn geselecteerd op basis van de in de foto uitgevoerde
Hoofdstuk 2 tot en met 4 bevat de kernredenering.
netwerkanalyse, suggesties vanuit de ambtelijke
In hoofdstuk 2 beginnen we met het geven van inzicht in hoe
begeleidingsgroep en bestuurlijke begeleidingscommissie en door
het BRE Midden-Holland functioneert. Dit hoofdstuk geeft
de sneeuwbalmethode toe te passen waarbij gesprekspartners
een aanzet tot hoofdstuk 3 en hoofdstuk 4. Hoofdstuk 3 bevat
werd gevraagd onmisbare actoren aan te wijzen.
een samenvatting van de bevindingen en in hoofdstuk 4 staat het handelingsperspectief centraal. Hoe kan het BRE Midden-
Ook is er via de regiogriffier van Midden-Hollandse een
Holland, uitgaande van de ecosysteemtheorie en rekening
vragenlijst onder gemeenteraadsleden uitgezet waarbij de
houdend met de contextfactoren, zijn samenwerking verbeteren
focus lag op regionale identiteit en draagvlak voor regionale
om zo meer publieke waarde te genereren?
samenwerking. De vragenlijst heeft 4,5 week opengestaan en er zijn twee herinneringen gestuurd. De enquête had een
Hoofdstuk 5 bevat de inhoudelijke basis voor hoofdstuk
respons van 57, hiervan waren 39 resultaten bruikbaar (de
2 tot en met 4. In hoofdstuk 5 geven we antwoord op de
overige 18 waren niet volledig ingevuld). De respondenten zijn
beschrijvende deelvragen. Wat zijn de gebiedskenmerken en
niet evenredig verdeeld over de regio: in Bodegraven-Reeuwijk
welke publieke waarde wordt er in de regio gecreëerd? Hoe
reageerden zes raadsleden, in Gouda zestien, in Krimpenerwaard
zien het Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem (hierna: BRE),
twee, in Waddinxveen negen en in Zuidplas zes.
Maatschappelijk Regionaal Ecosysteem (hierna: MRE) en het Economisch Regionaal Ecosysteem (hierna: ERE) eruit?
Via de RUG is er een vragenlijst uitgezet onder inwoners. De
In hoeverre is er capaciteit en draagvlak voor regionale
vragenlijst is door 324 respondenten ingevuld. We hebben uit
samenwerking?
elke gemeente reacties ontvangen, gemiddeld waren dit er 65 per gemeente. De resultaten uit de inwonersenquête hebben we
In de bijlagen beschrijven we de opzet van het onderzoek en de
verwerkt in de rapportage.
respondenten en geraadpleegde documenten.
Dit document is het eindrapport waarin de centrale onderzoeksvragen worden beantwoord en waarin er aanbevelingen worden gedaan voor het versterken van de samenwerking in het BRE Midden-Holland. We hebben het BRE-onderzoek eveneens uitgevoerd in een zestal andere casusregio’s, te weten Groningen, Drenthe, Friesland, Noordoost Brabant, Noord-Holland Noord en ZuidHolland Zuid. Naast Midden-Holland nemen momenteel ook de regio Flevoland, Zuid-Limburg en het Rijk van Nijmegen als casusregio aan het onderzoek deel. In dit rapport vergelijken we het BRE Midden-Holland op een aantal punten met de zes reeds afgeronde casusregio’s, om een eerste indruk te geven van de verschillen tussen de BRE’s.
4 5
7
Zoals landschap, duurzaamheid, wonen, bodemdaling, recreatie. Zoals sociaal domein, gezondheid, sport, cultuur.
Waddinxveen
HOOFDSTUK 2
Inzicht: Hoe functioneert het BRE Midden-Holland? In dit hoofdstuk geven we inzicht in het functioneren van het BRE. Dit doen we door middel van de beantwoording van de onderzoeksvragen 8 tot en met 10. Op elk van deze deelvragen geven we eerst een algemeen antwoord. Vervolgens gaan we dieper in op een aantal elementen.
Het BRE Midden-Holland | Eindrapport
2.1 (Hoe) draagt het samenspel binnen het BRE bij aan publieke waardecreatie?
samenstellingen. Wat ons opvalt is dat Midden-Holland regelmatig als subregio functioneert in verschillende bovenregionale samenwerkingsverbanden (bijvoorbeeld in de Veiligheidsregio Hollands-Midden) en zich daarnaast nog tot
Deze vraag laat zich niet met een volmondig ja of nee
een breed gremium aan bovenregionale regio’s verhoudt. Dan
beantwoorden. Wij constateren dat het samenspel binnen het
gaat het bijvoorbeeld om samenwerkingsverbanden als Novi
BRE Midden-Holland op bepaalde onderdelen zonder meer
gebied Groene Hart en Bestuurlijk Overleg Economie Zuid-Holland.
bijdraagt aan publieke waardecreatie. Op andere onderdelen
Binnen deze ‘grotere gehelen’ functioneert Midden-Holland als
is dit minder het geval. Dit lichten we toe aan de hand van de
vehikel voor de deelnemende gemeenten om de eigen invloed op
navolgende bevindingen. Bij de beantwoording van deze vraag
bovenregionale afstemming te vergroten. Dit lijkt noodzakelijk
besteden we ook aandacht aan verklarende factoren voor het
doordat de regio als het ware ligt ingeklemd tussen een aantal
al dan niet effectieve samenspel tussen Midden-Hollandse
andere, grotere, regio’s. In deze gremia kunnen de gemeenten
overheden binnen het BRE.
uit Midden-Holland gemeenschappelijk een sterker geluid laten horen. Volgens gesprekspartners lukt dit in wisselende mate,
Hét BRE Midden-Holland bestaat
maar gaat dit steeds beter.
Het BRE Midden-Holland is bestuurlijk een overzichtelijk geheel, waarin vijf gelijkwaardige gemeenten samenwerken
De verhouding tot andere (vaak grotere) regio’s en de ook
in een netwerksamenwerking. Deze samenwerking is
geldende externe oriëntatie7 van de gemeenten in Midden-
een voortzetting, in nieuwe vorm, van de eerdere ISMH-
Holland vraagt verder om een doorlopende afweging en balans:
samenwerking6. In de hernieuwde samenwerking richt het BRE
wat doe je samen en wat pak je in een ander verband op? Dit
zich op strategische samenwerking op een vijftal beleidsthema’s,
vraagt in deze regio, vaker dan in veel andere regio’s die we
die staan beschreven in de Strategische Agenda regio Midden-
onderzoeken, om een voortdurende afweging van ‘de juiste
Holland (2019). Deze samenwerking wordt vanuit de
schaal’ waarop een opgave het best kan worden aangevlogen.
Gemeenschappelijke Regeling Midden-Holland (7,9 fte geleverd op dit niveau geregeld en de regio krijgt vorm in bestuurlijke
Verplichte uitvoeringssamenwerking gebeurt bovenregionaal (en naar wens)
tafels en andersoortige afstemmingsoverleggen (en informele
De verplichte uitvoeringssamenwerkingen waar Midden-
momenten). Vanuit deze samenwerking wordt afstemming en
Holland aan deelneemt zijn bovenregionaal georganiseerd.
visievorming tussen de gemeenten gefaciliteerd.
Zo geldt Hollands Midden met achttien gemeenten als
vanuit de gemeenten) gecoördineerd. Bestuurders treffen elkaar
schaal voor de veiligheidsregio en de GGD (Hecht). Deze Het schaalniveau van Midden-Holland wordt zo gebruikt om
bovenregionale schaal zorgt volgens de gesprekspartners voor
diverse regionale opgaven het hoofd te bieden. Het schaalniveau
een zekere professionaliteit en slagkracht. De omgevingsdienst
heeft door zijn overzichtelijkheid potentie voor samenwerking
werkt daarentegen voor zes gemeenten, waaronder behalve de
en het ontwikkelen van een gedeelde gerichtheid op een
gemeenten in Midden-Holland ook Alphen aan den Rijn valt.
selectie van inhoudelijke onderwerpen. We zien hier ook al de
Ook de omgevingsdienst heeft volgens betrokkenen voldoende
resultaten van, bijvoorbeeld van gedeelde opgaven en ambities,
massa om professioneel te zijn.
zoals bodemdaling, bereikbaarheid en de arbeidsmarktaanpak. Daarbij vraagt het zoeken naar gemeenschappelijk belang en de
Gesprekspartners zijn tevreden over het functioneren van deze
balans tussen ‘het stedelijke’ en ‘het landelijke’ karakter van het
verplichte uitvoeringssamenwerkingen. In deze samenwerkingen
gebied continu om aandacht van de regio.
wordt publieke waarde tot stand gebracht. Vanuit deze verplichte uitvoeringssamenwerkingsverbanden wordt Midden-
De rol van het BRE als radar in grotere gehelen
Holland ook positief beoordeeld. Gesprekspartners geven
Het BRE Midden-Holland is niet in zichzelf gekeerd
aan dat de regio als één regio optreedt. Als goed voorbeeld
en interacteert juíst met allerlei andere BRE’s, veelal
wordt door gesprekspartners ook de RES (als semi-verplicht
bovenregionaal. Ook daar komen de bestuurders elkaar
samenwerkingsverband) genoemd: in dit geval is er door
tegen, op verschillende schaalniveaus en in wisselende
gemeenten en raden een vrij soepel proces doorlopen, dat naar
6
9
In de ISMH-samenwerking kostte de uitvoering van wettelijke taken door de milieudienst en GGD de meeste tijd. Deze taken zijn inmiddels elders ondergebracht. In de huidige netwerksamenwerking wordt met name strategisch samengewerkt. Zie voor meer informatie hierover hoofdstuk 5.
tevredenheid van onderop is vormgegeven. We zien op basis 7
Dan gaat het bijvoorbeeld om samenwerking tussen Krimpenerwaard en Rotterdam, en tussen Bodegraven-Reeuwijk en Alphen aan den Rijn.
Het BRE Midden-Holland | Eindrapport
van de data ook dat de regio er voor wat betreft het hebben van
Tabel 1 Visies en agenda’s in Midden-Holland
een brede welvaart er goed voor staat ten opzichte van de rest
Tafel
Visies/agenda’s
uitvoeringssamenwerkingen.
Economie, Onderwijs en Arbeidsmarkt
Economische Visie Midden-Holland 2020 Regionale detailhandelsstructuurvisie 2021 Midden-Hollandse bedrijventerreinstrategie 2020
Niet-verplichte samenwerking leidt tot indirecte8 publieke waarde op de schaal van Midden-Holland
Ruimte en wonen
Regionale agenda wonen Midden-Holland 2019 Agenda verstedelijking en mobiliteit 2020
Verkeer en vervoer
Regionaal uitvoeringsprogramma Verkeersveiligheid 2022-2024 MiddenHolland 2021 Regionaal verkeer- en vervoerplan MiddenHolland 2017 Uitvoeringsprogramma RVVP RMP 2022 Gebiedsagenda mobiliteit regio MiddenHolland (2022) (jaarlijks geactualiseerd)
Sociaal domein
Samenwerkingsovereenkomst Jeugd en Wmo regio Midden-Holland 2022-2024 Dynamisch programma sociaal domein Midden-Holland 2020
Duurzaamheid
RES 1.0 2021
van Nederland. Dit leidt daarmee niet tot een heroverweging van het bestuurlijk samenspel rondom deze verplichte
Niet-verplichte samenwerking gebeurt op de schaal van Midden-Holland in een aantal samenwerkingsverbanden. Daarbij gaat het allereerst om de netwerksamenwerking (GR Midden-Holland) met de bijbehorende bestuurlijke tafels en daarnaast ook om samenwerkingen als de MKB-deal Ondernemend Midden-Holland. We zien dat het aantal samenwerkingsverbanden in de regio Midden-Holland relatief beperkt is (MKB-deal Ondernemend MiddenHolland; Convenant detailhandelsbeleid Midden-Holland; RES Midden-Holland; Bestuurlijke commissie Bentwoud). Dit hangt waarschijnlijk samen met de institutionalisering van de netwerksamenwerking, waar veelvormige samenwerking onder valt. De directe resultaten van deze niet-verplichte samenwerkingen zijn volgens de meeste gesprekspartners beperkt (naast die van de netwerksamenwerking, waar we zo op ingaan). Wanneer we inzoomen op de netwerksamenwerking in Midden-Holland wordt duidelijk dat via vijf bestuurlijke tafels gewerkt wordt aan publieke waardencreatie: (1) Economie, onderwijs en arbeidsmarkt; (2) Ruimte en wonen; (3) Verkeer en vervoer; (4) Sociaal domein; en (5) Duurzaamheid. Aan deze tafels nemen bestuurders uit alle gemeenten deel en hier zijn ook secretarissen aan verbonden.
Aan de verschillende tafels wordt gewerkt aan gezamenlijke visies en agenda’s voor de regio, en een aantal coördinatoren zorgt op deze onderdelen voor de coördinatie van de werkzaamheden binnen de netwerksamenwerking. In de volgende tabel geven we een aantal voorbeelden van deze visies en agenda’s, van de afgelopen jaren (dit betreft een niet-uitputtende selectie).
In de regio Midden-Holland wordt op deze wijze gestructureerd indirecte publieke waarde gecreëerd. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om (het bijdragen aan) het binnenhalen van middelen en het opstellen van bovenstaande beleidsdocumenten. Ook ondersteuning van ondernemers en/ of maatschappelijke partijen valt hier onder. De regio werkt op deze wijze aan een gemeenschappelijke gerichtheid en ‘smeert’ zo ook de onderlinge samenwerking. Ten opzichte van de andere BRE-regio’s valt daarbij op dat het de regio goed lukt samen te werken bij een aantal geselecteerde onderwerpen (in ieder geval betreffende de visievorming). Wanneer we naar deze onderwerpen kijken, valt ons verder op dat de inhoudelijke uitdagingen en de daaraan verbonden behoefte aan samenwerking zeer verschillend van aard is. Zo lijkt meer congruentie op schaalniveau te bestaan voor de samenwerking binnen het sociaal domein (met een gemeenschappelijke regionale contractmanagementorganisatie op de schaal van Midden-Holland) dan binnen het domein ruimte en wonen, waar juist veel strategische afstemming nodig is voor bovenregionale samenwerkingen.9 Resultaten daarvan zijn bijvoorbeeld de lobbyagenda rondom de Algeracorridor en ook wordt de woningbouw in Zuidplas door gemeenten als een regionaal (in plaats van gemeentelijk) succes gezien.
8
10
We maken in het onderzoek onderscheid tussen directe en indirecte publieke waarde. Directe publieke waarde is dat wat je bereikt voor de samenleving en/of een gebied. In dit onderzoek beschrijven wij directe publieke waarde aan de hand van brede welvaartsindicatoren. Alle handelingen en (beleids) producten die hieraan voorafgaan, zijn randvoorwaardelijk en leveren indirecte publieke waarde op. Denk aan het binnenhalen van middelen, het opzetten van subsidiestromen, ondersteuning van ondernemers en/of maatschappelijke partijen en vertegenwoordiging richting Rijk en Europa.
Het is lastig om de directe publieke waardencreatie binnen de tafels te meten op basis van voorliggend onderzoek. 9
Een overzicht van deze samenwerkingsverbanden is te vinden in hoofdstuk 5.
Het BRE Midden-Holland | Eindrapport
Gesprekspartners geven aan dat de resultaten van de tafels
gerichtheid onder bestuurders in de regio, ligt er al wel een
met name ‘strategisch’ (en daarmee indirect) van aard blijven.
hele stevige basis voor een zo doorleefd mogelijk verhaal.
Er is in de voorbije jaren hard gewerkt aan visievorming,
Verschillende betrokkenen van regionaal en bovenregionaal
strategiebepaling en het zetten van eerste gezamenlijke stappen.
niveau zeggen behoefte te hebben aan een gemeenschappelijk
Maar de uitvoering van deze strategieën blijft ook achter bij de
verhaal waarin al deze facetten samenkomen. Zo een verhaal
wens tot realisatie van (in ieder geval een groot deel van de)
helpt de regio ook in gesprekken met externe partijen, zoals de
gesprekspartners. Hiervoor worden met name het gebrek aan
provincie en het Rijk.
capaciteit om te kunnen samenwerken en de ‘vrijblijvendheid’ de huidige opzet is de realisatie van de tafels erg afhankelijk van
De band met de provincie biedt de regio vooral potentie voor publieke waardencreatie
de inzet van de leden (en voorzitter) en daarmee kwetsbaar. De
De provincie en de regio Midden-Holland werken op
huidige vorm van lichte netwerksamenwerking levert daarmee
inhoudelijke beleidsterreinen samen, waarbij de bestuurlijke
het risico op van ‘een lege huls’. Waar het verhaal naar buiten
tafels ook als aanspreekpunt gelden voor de provincie. We zien
toe concreet is, is de directe publieke waardencreatie en het
nog in beperkte mate inhoudelijke samenwerking tussen de
komen tot concrete resultaten in de huidige opzet beperkt
regio Midden-Holland en de provincie voor de langere termijn,
mogelijk.
al verschilt dit wel per ‘tafel’. Zo wordt in de beleidsplannen
van de samenwerking door gemeenten als reden genoemd. In
met name gesproken over strategische samenwerking door
Het gemeenschappelijke verhaal van Midden-Holland leidt beperkt tot (indirecte) publieke waardencreatie
‘aansluiting te organiseren bij de provincie’ zonder dat dit
De regio Midden-Holland is volgens veel gesprekspartners
beperkt gemeenschappelijke doelen bepaald.
concreet gemaakt wordt.11 In sommige gevallen wordt wel over concrete samenwerking gesproken.12 Er zijn op dit vlak slechts
niet per se een voor de hand liggende regio. Of zoals ook in de Economische visie Midden-Holland 2020 staat beschreven:
De provincie legt het initiatief neer bij de regio. De provincie
‘Midden-Holland wordt - ook door zichzelf - momenteel wel ervaren
stimuleert de regio om met een gezamenlijk verhaal, plan of
als een gebied met weinig sociale, economische en bestuurlijke
concreet doel te komen. De provincie ziet mogelijkheden om
samenhang.’ De grote verschillen in de regio en de wijze waarop
deze plannen vervolgens te ondersteunen. Hierbij merken we op
de regio zich verhoudt tot andere, vaak grotere, regio’s, vragen
dat Midden-Holland ook voor de provincie van meerwaarde kan
volgens ons juist om een duidelijk gemeenschappelijk verhaal
zijn. Met de juiste ondersteuning kan de provincie een positieve
over ‘waar je waarom samen van bent’. Het bestaansrecht van
impact op deze regio hebben en een verschil maken. Dit vraagt
de regio berust voor een deel op deze bredere dynamiek van het
ook dat de provincie de regio kent en op waarde schat.
gezamenlijk op kunnen trekken. Daarbij heeft de regio ook juist de omliggende ‘grote’ regio’s iets te bieden (zoals ruimte en
Verder draagt de provincie bij aan bovenregionale initiatieven
werknemers).
die indirecte publieke waarde creëren voor de regio, bijvoorbeeld de inspanning voor de Regiodeal bodemdaling,
In de strategische agenda Midden-Holland (2019) wordt de
tussen Gouda, Alphen aan den Rijn, Woerden, de provincie, de
regio neergezet als een regio van verbinding. Er worden vier
hoogheemraadschappen/waterschappen en de rijksoverheid.
overkoepelende opgaven beschreven en er wordt ingegaan op randvoorwaarden voor een succesvolle samenwerking. Dit document biedt weliswaar een basis voor de samenwerking in Midden-Holland, maar dit beschrijft niet waarom de regio samenwerkt en wat de basis is voor de keuzes voor domeinen waarbinnen men samenwerkt. De agenda geeft volgens ons daarmee onvoldoende perspectief op Wat de regio MiddenHolland is en waar de regio voor staat. Met de strategische agenda, het uitgewerkte strategische kernverhaal met lobbydoelstellingen10, de uitgevoerde studies naar de kracht van de regio en de ontwikkeling van (meer) gemeenschappelijke 10
11
WePublic. 2021. Stevigere positionering van de regio. Midden-Holland: de regio midden in de Randstad.
11 12
Dit geldt bijvoorbeeld voor het Programma Economie, Onderwijs, Arbeidsmarkt. We zien dit veel binnen het Programma Verkeer en Vervoer. Bijvoorbeeld bij het vervolg geven aan twee onderzoeken over groot en zwaar landbouw- en vrachtverkeer; het komen tot een afweging ten aanzien van landbouwverkeer op de hoofdrijbaan of de parallelweg op provinciale N-wegen en de ‘Korte Termijn Aanpak’ (Vervolg op Beter Benutten): inzet door de Verkeersonderneming op onder andere de Werkgeversaanpak.)
Het BRE Midden-Holland | Eindrapport
2.2 (Hoe) draagt het samenspel tussen de drie ecosystemen bij aan publieke waardecreatie?
Midden-Holland maar waar inmiddels meerdere gemeenten, waterschappen en provincies in zitten). Op het niveau van de regio wordt samengewerkt in de Werkregio ruimtelijke adaptatie Midden-Holland.
Ook het antwoord op deze vraag is genuanceerd. We zien dat er op de schaal van Midden-Holland in beperkte mate
Zorg en welzijn
sprake is van een congruent ERE en MRE. Economische en
Het vraagstuk van zorg en welzijn wordt grotendeels op
maatschappelijke partijen bewegen zich veelal (ten opzichte van
bovenregionale schaal georganiseerd. Hier zijn volgens
het BRE Midden-Holland) binnen lokale en bovenregionale
gesprekspartners verschillende verklaringen voor: 1) Midden-
netwerken. Hierdoor vindt samenwerking tussen de drie
Holland is geen logische regio om op te acteren voor
ecosystemen vooral op sectoraal, lokaal of bovenregionaal
zorgaanbieders vanwege de relatief kleine schaal, 2) de vijf
schaalniveau plaats. Incidenteel werken het ERE en MRE
gemeenten hebben andere wet- en regelgeving op het gebied
samen op de schaal van Midden-Holland: dit is dan vaak
van zorg (weinig harmonisering) en 3) vanuit het BRE wordt
ingegeven vanuit de bestuurlijke scope van het BRE. Hier komt
deze samenwerking in beperkte mate gecoördineerd. In de
bijvoorbeeld ook het initiatief voor de triple helix-samenwerking
bovenregionale samenwerkingsverbanden treedt Midden-
in de regio uit voort. We constateren dat het samenspel op
Holland volgens gesprekspartners echter als één blok op. Gouda
onderdelen wel bijdraagt aan (indirecte) publieke waardecreatie.
neemt in deze samenwerkingsverbanden het voortouw namens Midden-Holland. Voorbeelden van deze samenwerkingen zijn
Deze hoofdbevinding lichten we toe aan de hand van een aantal
Fundis en ZW Connect.
deelbevindingen. Allereerst beschrijven we hoe het ERE en MRE eruitzien. Daarna gaan we in op wat het samenspel tussen de
Arbeidsmarkt
drie ecosystemen oplevert en tot slot staan we stil bij een aantal
Bovenregionaal is voor het onderwerp arbeidsmarkt het
verklarende factoren.
samenwerkingsverband Promen13 georganiseerd en op de schaal van Midden-Holland bestaat het werkgeversservicepunt
Het ERE en MRE onder het vergrootglas
(WSP). Binnen het WSP is Gouda kartrekker geweest wat
Eerder constateerden we dat het BRE Midden-Holland bestaat,
betreft dit initiatief tot samenwerking, het opstellen van een
maar dat het ook fungeert als radar in grotere gehelen. Voor het
agenda, et cetera. Gesprekspartners geven aan dat de gemeenten
ERE en MRE geldt dat we weliswaar diverse actoren zien die in
goed samenwerken en dat hier nu de vruchten van worden
Midden-Holland opereren (en successen boeken), maar ook dat
geplukt. Dit leidt volgens betrokkenen tot directe publieke
we in dit geval op de schaal van Midden-Holland in beperktere
waardencreatie. Hierbij helpt het dat er voldoende financiële
mate een congruent, integraal economisch of maatschappelijk
middelen zijn binnengehaald en vrijgemaakt, om dit initiatief
netwerk zien. Deze netwerken zijn vaker lokaal of interregionaal
te dragen. Op het gebied van de arbeidsmarkt wordt volgens
van aard.
gesprekspartners in groeiende mate regionaal samengewerkt – en hier ligt ook veel potentie. De harmonisering van wet- en
Er zijn enkele economische en maatschappelijke netwerken op de schaal van BRE MiddenHolland en die zijn sectoraal ingericht
regelgeving met betrekking tot (in dit geval) mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt heeft positieve invloed op deze samenwerking.
Binnen een aantal sectoren zien we op de schaal van Midden-Holland en bovenregionaal samenwerkingen tussen
Economie
economische en maatschappelijke partijen en overheden.
Economische partijen organiseren zich in Midden-Holland
Hiernavolgend lichten we deze netwerken toe, geordend naar de
vooral op lokaal niveau, in ondernemersverenigingen.
inhoudelijke domeinen.
De ondernemersverenigingen vinden elkaar in de regio op verschillende manieren. Een voorbeeld hiervan is de
Fysieke leefomgeving
Ondernemersprijs Midden-Holland.
Een belangrijke opgave voor Midden-Holland is bodemdaling en hier wordt binnen verschillende samenwerkingsverbanden aan gewerkt. Bovenregionaal is dat bijvoorbeeld het Groene Hart en het nationaal Kenniscentrum Bodemdaling en Fundering en het nationaal Platform Slappe Bodem (die is ontstaan in 12
13
Deelnemende gemeenten: Gouda, Krimpenerwaard, Waddinxveen, Zuidplas, Alphen aan den Rijn, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel
Het BRE Midden-Holland | Eindrapport
Daarnaast vinden het ERE en het BRE elkaar in de triple helixsamenwerking in Midden-Holland. Het bestuurlijk overleg
Uitgelicht: Economische visie Midden-Holland 2020
Economie, Onderwijs en Arbeidsmarkt overlegt hierin sinds 2019 met vertegenwoordigers vanuit het lokale bedrijfsleven en
In de regio zijn diverse visies opgesteld, waarin ook
uit het onderwijs in de regio. Dit triple helix-overleg is bedoeld
het MRE en ERE een belangrijke rol krijgen. Een van
om informatie uit te wisselen over bijvoorbeeld economische
deze voorbeelden is de Economische visie Midden-
ontwikkelingen, kansen en gezamenlijke lobby. Daarbij gaat
Holland 2020. In dit document legt de regio haar
het ook om integraliteit van vraagstukken (bijvoorbeeld
thematische speerpunten voor de toekomst vast,
de verbinding tussen woningbouw en arbeidsmarkt). Dit
namelijk:
is het grootste platform waar er op regionale schaal wordt
1. Techniek: Midden-Holland als het centrum van
samengewerkt door de partijen uit het ERE. Hier wordt ook aansluiting gezocht met het BRE en MRE in Midden-Holland. Op deze manier wordt (ook) indirecte publieke waarde gecreëerd. Hierover is wel opgemerkt dat het ERE het initiatief voor samenwerking aan het BRE laat.
modern vakmanschap in de Randstad 2. Zorgtechnologie: ontwikkelen van toepassingen voor domotica en langer thuis wonen 3. Midden-Holland als innovatiecentrum voor bouwen in moeilijke bodemomstandigheden 4. Midden-Holland als ‘best practice’ in transport,
Op bovenregionaal niveau werken economische partijen
logistiek en distributie.
verder samen in twee Greenports: Greenport regio Boskoop en Greenport regio West-Holland. Het BRE heeft ook bij
Deze speerpunten zijn gekozen op basis van
deze samenwerkingsverbanden aansluiting gezocht en de
een aantal beschreven motivaties (bijvoorbeeld
provincie speelt een faciliterende rol. Daarnaast wordt ook
de mkb-maakindustrie in de regio is sterk en er
de samenwerking gezocht met bijvoorbeeld de Economic
wordt aangesloten bij bestaande structuren en
Board van Zuid-Holland, al is deze samenwerking volgens
speerpunten vanuit het beroepsonderwijs).
de gesprekspartners tot op heden beperkt. Volgens de gesprekspartners worden op bovenregionaal niveau door de
Hier komen ook zeven concrete projecten uit naar
regio nog weinig concrete resultaten geboekt.
voren waar men in de regio mee aan de slag gaat; (i) Techniek: Midden-Holland als het centrum
Natuurlijke vorming van ERE en MRE gebeurt lokaal of langs de lijnen van de daily urban systems
voor vakmanschap van de Randstad; (ii) Campus
De meeste natuurlijk gevormde maatschappelijke en
voor bodemdaling en bouwen in moeilijke
economische netwerken (dus niet geïnitieerd door het BRE of
bodemomstandigheden; (iv) Zorgtechnologie; (v)
ontstaan naar aanleiding van opgelegde bestuurlijke indelingen)
Arbeidsmigranten en hun bijdrage aan Midden-
zien we lokaal of interregionaal, langs de lijnen van de daily
Holland, (vi) Distributie en logistiek; en (vii)
urban systems . Een voorbeeld hiervan is de Stichting vrienden
Begeleiden van de transformatie in de retail.
14
van het Schoonhovens College. Aangezien het daily urban 15
system uitgestrekt is (zie ook hoofdstuk 5) en veel naar andere regio’s wordt gereisd, zorgt dit ook voor een minder verbonden ERE/MRE. ‘Natuurlijke’ vorming van ERE’s en MRE’s op de schaal van het BRE Midden-Holland gebeurt incidenteel.
14
15
13
In de afbeelding rechts worden de verplaatsingen van inwoners binnen het BRE Midden-Holland weergegeven. De gekleurde strepen staan voor de grootte van de verkeersstroom tussen gemeenten (hoe donkerder hoe groter de stroom). De zwarte stip staat voor de stroomgrootte binnen de gemeente (des te groter des te groter is de stroom). Het college werkt op lokaal niveau samen met bedrijven om stageplekken voor zijn studenten te organiseren. Het college merkte op dat het lastig was om stageplekken in de regio te organiseren, terwijl bedrijven op zoek waren naar nieuwe medewerkers. Uit deze behoefte is de samenwerking ontstaan: het college heeft vaste stageplekken tot zijn beschikking en het bedrijfsleven krijgt de kans, indien tevreden, om stagiair(e)s een vaste baan aan te bieden.
Gouda; (iii) Midden-Holland als praktijkcentrum
Het BRE Midden-Holland | Eindrapport
rondom specifieke onderwerpen waar mogelijkheden liggen, om zo de kracht van de regio te benutten (en te faciliteren). Het is voor economische of maatschappelijke partijen soms ook niet duidelijk wat precies onder de regio Midden-Holland wordt verstaan: er zijn veel verschillende regio’s, die ook nog regelmatig overlappen. Denk hierbij aan de arbeidsregio, de energieregio, de veiligheidsregio, et cetera. Het werkt voor partners verwarrend dat de regio’s waarin bestuurlijk wordt geacteerd niet altijd congruent zijn. Waar het BRE meer aansluiting wenst bij het ERE of MRE, wordt door gesprekspartners op deze onderdelen een trekkende rol vanuit het BRE verwacht.
Verklarende factoren Figuur 5
Mobiliteitsstromen
We zien een aantal verklarende factoren voor het al dan niet succesvolle samenspel binnen de drie ecosystemen. We onderscheiden bevorderende en (mogelijk) belemmerende
Verder is door gesprekspartner opgemerkt dat het succes van
factoren. Hieronder lichten we deze factoren verder toe.
het samenspel tussen de ecosystemen (nog) grotendeels valt of staat met specifieke personen en hun netwerk (boundary
Bevorderend: grote betrokkenheid vanuit partners
spanners). Er wordt op verschillende niveaus gesproken over
ERE- en MRE-partners (werkgevers, ondernemers,
boudary spanners, die nog vooral binnen het bestuurlijk
netwerkorganisaties in de zorg, stichtingen in het ruimtelijk
ecosysteem actief zijn. Verder komt uit de focusgroepen naar
domein) geven in gesprekken aan grote betrokkenheid te
voren dat partijen uit het ERE en MRE grote betrokkenheid
voelen bij de regio. Daarnaast willen deze partijen niet alleen
tonen met samenwerking in de regio. Tegelijkertijd lijkt er
meedenken, maar ook meedoen. Ze willen graag daar waar het
vanuit deze partijen weinig capaciteit beschikbaar te worden
logisch is een praktische bijdrage leveren aan de samenwerking
gesteld voor de invulling van de samenwerking.
op de schaal van Midden-Holland.
Wat het samenspel tussen de drie ecosystemen oplevert
We zien onder meer dat dit (al) gebeurt bij het programma Verkeer en Vervoer. Bij de realisatie van verschillende projecten, zoals bij N210 Algeracorridor, wordt actief samengewerkt met
Op onderdelen is er in Midden-Holland sprake van
stakeholders zoals andere overheden, vertegenwoordigers uit
effectief samenspel tussen de drie ecosystemen
het bedrijfsleven en maatschappelijke organisatie. Dit geldt ook
We constateren dat het BRE, MRE en ERE op de schaal
voor het programma Economie, Onderwijs, Arbeidsmarkt, en in
van Midden-Holland gezamenlijk op een aantal gebieden
mindere mate voor de programma’s Cultuur, Ruimte en Wonen
tot directe publieke waarde komen. Hiervan worden door
en Duurzaamheid.
gesprekspartners de activiteiten van Campus Gouda en het Werkgeversservicepunt als concrete voorbeelden genoemd. Ook
Belemmerend: netwerken en
op bovenregionaal niveau worden goede voorbeelden genoemd,
samenwerkingen zijn versplinterd
zoals de Promen-samenwerking en het Groene Hart.
Op bovenregionaal niveau zijn de gemeenten in MiddenHolland versplinterd: in de ene samenwerking zitten wel alle
14
Maar behalve het benoemen van een aantal vaak terugkerende
vijf de gemeenten, in de andere heeft maar een deel zitting.
voorbeelden, merken gesprekspartners ook op dat het
De gemeenten Gouda, Krimpenerwaard en Zuidplas zitten
samenspel tussen de drie ecosystemen in Midden-Holland aan
bijvoorbeeld in Promen, terwijl Zuidplas als enige gemeente
slagkracht mist. Dit komt volgens de betrokkenen voort uit het
van Midden-Holland niet in het samenwerkingsverband WSP
feit dat de schaal van Midden-Holland voor het ERE en MRE
zit. Dit is deels logisch omdat vraagstukken soms de gemeente-
niet gezien wordt als meest logische schaal om op te acteren.
of regiogrenzen overstijgen en Midden-Holland niet altijd
Daarom is het belangrijk om gerichte aansluiting te zoeken
‘het juiste schaalniveau’ heeft. Echter, hierdoor is het voor de
Het BRE Midden-Holland | Eindrapport
ERE- en MRE-partners soms verwarrend om te overzien hoe de regio opereert.
Volksvertegenwoordigers zien het belang van regionale samenwerking Uit de enquête onder volksvertegenwoordigers blijkt
De eerste stappen richting publieke waardencreatie op het
dat een ruime meerderheid van de Midden-Hollandse
niveau van Midden-Holland zijn gezet. Ook valt op dat het
volksvertegenwoordigers (79%) vindt dat de regio (inwoners
samenspel met economische en maatschappelijke partijen
en ondernemers) beter af is door de regionale samenwerking.
in beperkte mate structureel ingebed is. Hierdoor nemen
Volksvertegenwoordigers zeggen hierover dat de samenwerking
maatschappelijke en economische partijen vooral eigen
helpt om tot resultaten te komen, aangezien gemeenten
initiatief om (bovenregionaal) samen te werken. We zien dit
afzonderlijk te klein zijn om (alle) complexe taken die ze
voor de huidige samenwerkingsvorm ook niet als een probleem.
van het Rijk krijgen uit te voeren: ‘daardoor kunnen we ook niet zonder elkaar’. Vanuit de raden zien we een wens tot
2.3 Hoe verhouden draagvlak en publieke waardecreatie zich tot elkaar?
samenwerking, maar ook de wens om meer aandacht voor de randvoorwaarden hierbij (zoals communicatie). Regionale ambities sluiten volgens de volksvertegenwoordigers over het algemeen goed aan bij de ambities van de eigen gemeente (53%) (24% is het hier mee oneens). Volksvertegenwoordigers
We maken voor de beantwoording van deze vraag
zijn het minder eens over de mate waarin de ambities in de
gebruik van de inwonersenquête, de enquête die onder
regio worden gerealiseerd. 24% vindt dat dit niet gebeurt,
volksvertegenwoordigers is uitgezet, en de gesprekken.
tegenover 43% die zich hier positief over uitspreekt. Ook geeft slechts 17% aan dat de regio beter presteert dan buurregio’s.
Inwoners zijn beperkt betrokken bij ‘Midden-Holland’
Deze uitkomsten laten zien dat er geloof is in regionale
Inwoners van Midden-Holland voelen zich het sterkst
samenwerking, maar dat tegelijkertijd volgens de
verbonden met hun eigen stad of dorp (28%). Dat is meer dan
volksvertegenwoordigers meer resultaten op dit vlak geboekt
met de buurt of de wijk (20%) en de gemeente (19%). De regio
kunnen worden. Er lijkt echter zeker draagvlak te bestaan voor
wordt hierbij door 21% van de inwoners genoemd. Wanneer
regionale samenwerking.
er wordt doorgevraagd naar welk gebied inwoners als hun beschouwen, terwijl ruim een derde van de inwoners (38%)
Er wordt actief gewerkt aan verbinding tussen de gemeenteraden
regio Midden-Holland als zijn regio ziet. In de categorie ‘anders’
Het valt op dat de regio actief werkt aan afstemming tussen
noemt men veelal de regio Rotterdam/Rijnmond of het Groene
de griffiers(kring) en gemeenteraden. Zo is er (informeel)
Hart. De enquête onder inwoners laat verder zien dat vooral het
een regiogriffier en een klankbordgroep ingesteld, gericht
karakteristieke landschap van Midden-Holland en in mindere
op regionale zaken. De raden hebben vertegenwoordigers
mate de saamhorigheid en verbondenheid bijdragen aan de
in deze klankbordgroep zitten om de gemeente in de
identiteit van de regio.
regio te vertegenwoordigen. Andersom functioneren deze
regio beschouwen, dan blijkt 55% de provincie als zijn regio te
vertegenwoordigers als ambassadeurs van de regionale Ook in de gesprekken komt naar voren dat inwoners op
samenwerking in de eigen raden (zij worden ook wel als
afstand staan van de regio Midden-Holland. De regio
de ‘believers’ getypeerd). Met de klankbordgroep wordt
lijkt daarmee meer een bestuurlijk vehikel te zijn. Volgens
gewaarborgd dat alle raden gelijk geïnformeerd worden en
gesprekspartners is dat op dit moment ook geen probleem. Bij
processen voor de samenwerking opgelijnd zijn. Daarnaast
verdere samenwerking kan het wenselijk zijn of worden om een
wordt een aantal maal per jaar een uitgebreide nieuwsbrief
gedeeld verhaal van Midden-Holland ook richting inwoners te
voor raads- en commissieleden van gemeenteraden in
communiceren, bijvoorbeeld om legitimiteit voor (intensievere)
Midden-Holland opgesteld ter illustratie van het werk van de
regionale inrichting te borgen. Verder is opvallend dat in de
netwerksamenwerking. Deze klankbordgroep zorgt voor een
gesprekken de identiteit van inwoners en de bestuurscultuur
grotere betrokkenheid van de lokale raden bij de regio en begrip
in de regio minder ter sprake komt als zijnde van invloed op
voor het belang van regionale samenwerkt. Dit is belangrijk om
de samenwerking, dan in andere BRE-regio’s, hetgeen mogelijk
legitimiteit en draagvlak voor de regio Midden-Holland/ het
juist iets zegt over de identiteit van de inwoners in de regio (‘doe
BRE/ regionale samenwerking te borgen.
maar gewoon’). 15
Het BRE Midden-Holland | Eindrapport
Betrokkenen geven in de gesprekken aan dat er vanuit de
Ten slotte valt óók op dat de mening van de gesprekspartners
raden in het algemeen in groeiende mate steun lijkt te zijn
over ‘waar het heen moet’ met de regionale samenwerking
voor regionale samenwerking. In de gesprekken wordt verder
verschilt. Daarbij zijn geen grote tegenstellingen aangetroffen:
meer aandacht gevraagd voor het delen van successen en het
alle gesprekspartners zijn van mening dat de regio door moet
stimuleren van eigenaarschap voor de regio in de raden – ook
gaan met de samenwerking en dat men met de goede dingen
vanuit de bestuurders. Het is belangrijk om hierbij constant de
bezig is. Er wordt wel anders gedacht over de wijze waarop de
motivering voor samenwerking (het waarom) te benadrukken.
samenwerking voortgezet moet worden. Dit vraagt verdere uitwerking, waarop we verdiepend ingaan bij de beschrijving
Bestuurlijk en ambtelijk is er veel draagvlak voor de samenwerking Uit de diverse gesprekken blijkt dat bestuurders en ambtenaren overwegend positief zijn over de samenwerking op de schaal van Midden-Holland. Na een periode van herindelingsperikelen en personele wisselingen is er rust en ruimte ontstaan, om samen te bouwen aan resultaten. Volgens gesprekspartners is er sprake van een gelijkwaardige samenwerking, waar het belang van alle partijen mee gediend is. Dit blijft echter wel aandacht en afstemming vragen – ook op bestuurlijk niveau. Door kleine resultaten te boeken groeit het onderling vertrouwen. Hieraan draagt de schaal van de regio bij: door het relatief kleine aantal gemeente leren counterparts bij gemeenten elkaar in MiddenHolland makkelijker kennen.
Krimpenerwaard
16
van het handelingsperspectief, in hoofdstuk 4.
Schoonhoven
HOOFDSTUK 3
Conclusie Hoe succesvol is het BRE Midden-Holland in het realiseren van publieke waarde en welke factoren spelen hierin een rol?
Het BRE Midden-Holland | Eindrapport
De hoofdvraag van het onderzoek in BRE Midden-Holland
een breed aantal onderwerpen en het maken van plannen
luidt: Hoe succesvol is het BRE Midden-Holland in het
– in plaats van te kiezen voor een kleiner aantal gerichte
realiseren van publieke waarde, welke factoren spelen hierin
projecten).
een rol en hoe kan de samenwerking worden verbeterd? In dit hoofdstuk wordt het eerste deel van deze vraag beantwoord, de
In het onderzoek komt een aantal specifieke opgaven naar voren
aanbevelingen volgen in hoofdstuk 4.
als zijnde belangrijk om op regionale schaal op in te (blijven) zetten en tot directe publieke waardecreatie te komen.
Het algemene beeld
y
Het organiseren van gezonde groei van de regio. De groei van het aantal huishoudens ligt flink boven het
De regio Midden-Holland kenmerkt zich door de ligging, in
landelijk gemiddelde, waarbij ook de groene druk hoog is.
de tuin van de Randstad, te midden van Amsterdam, Utrecht,
Waar veel gemeenten juist een tegenovergestelde beweging
Den Haag en Rotterdam. Ondanks de stedelijke omgeving,
zien, vraagt dit in Midden-Holland om een gezamenlijke
is de regio zelf een gebied van geografische uitersten: met
ontwikkeling en coördinatie van de woningvoorraad.
uitgestrekte weilanden en polders, maar ook stedelijke gebieden
Hierbij is het belangrijk om aandacht te houden voor
met bijkomende voorzieningen. De regio kent veel natuur- en
voldoende ontsluiting van de regio ten opzichte van
recreatiemogelijkheden. Verder geldt voor de regio dat ze te
(stedelijke) voorzieningen en werklocaties. De regio biedt
maken heeft met bodemdaling door de veengrond, wat zowel
het juiste schaalniveau voor zowel afstemming over de
uitdagingen (verzakking) als kansen biedt. Het gebied heeft een
strategische positionering en lobby vanuit de regio als voor
uitgebreide gemeenschappelijke cultuur én historie, waarin al
meer uitvoeringsgerichte onderdelen hiervan (wegens
voor lange tijd (zeker vijftig jaar) wordt samengewerkt tussen de
benodigde specialistische kennis). Hiervoor zijn in de
betreffende kernen/gemeenten. De regio kent dan ook een grote
regio reeds veel zeer concrete projecten beschreven.
gemeenschapszin, waarbij veel maatschappelijke activiteiten ontplooid worden en bedrijven zeer lokaal geworteld zijn.
y
Behoud van het landschap en de omgang met bodemdaling. De regio Midden-Holland staat voor
Wanneer we kijken naar het niveau van brede welvaart in de
een uniek en waardevol landschap. Het behouden van
regio, dan valt op dat Midden-Holland over vrijwel de gehele
deze kwaliteit, zowel in de steden als in de landelijke
linie hoger scoort dan het landelijk gemiddelde. De regio
gebieden, vraagt om een gezamenlijke aanpak. Daarbij
staat er goed voor, zowel economisch als op het gebied van de
is ook bodemdaling (als gevolg van veenafbraak en
arbeidsmarkt, de tevredenheid met de vrije tijd, en de scores qua
zetting) een belangrijke opgave van waaruit Midden-
milieu, gezondheid en veiligheid.
Holland in bovenregionaal verband een belangrijke rol kan spelen. Op het gebied van bodemdaling kan
Wanneer we vervolgens verder inzoomen op de publieke
de regio volgens ons juist een trekkersrol (blijven)
waardecreatie in Midden-Holland, blijkt uit onze analyse dat
vervullen in een bovenregionaal vraagstuk.
het BRE op de schaal van Midden-Holland over het algemeen succesvol is in het realiseren van indirecte publieke waarde.
y
Aansluiting tussen het sociaal domein en tussen
Er wordt naar tevredenheid samengewerkt door gemeenten,
onderwijs en de arbeidsmarkt. De regio werkt samen
waarbij met name strategische afstemming in de regio op een
binnen het sociaal domein en weet op deze wijze
aantal geselecteerde thema’s goed lukt. Verder blijkt ook dat de
efficiëntiewinsten te boeken. Midden-Holland heeft ten
regio wanneer nodig aansluiting zoekt (of lobbyt) bij andere,
slotte een specifieke bedrijvensector, met veel mkb-spelers,
grotere samenwerkingsverbanden.
maakindustrie, en waarin veel vraag is naar praktisch opgeleiden. Door als regio in te zetten op dit onderwerp kan
Het lukt het BRE, op de schaal van Midden-Holland, minder goed om de regionale plannen in directe publieke waardecreatie voor inwoners om te zetten. De realisatiekracht blijft achter. Hiervoor zien we oorzaken in de uitvoeringscapaciteit (of eigenlijk het gebrek hieraan) en in de manier waarop de netwerksamenwerking georganiseerd is (met een focus op
18
gezamenlijk effectiever beleid gevormd en gevoerd worden.
Het BRE Midden-Holland | Eindrapport
Verklarende factoren
opgave bijvoorbeeld meer gestreefd naar aansluiting bij het ERE/MRE (bijvoorbeeld bij de tafel Economie,
Het samenspel in Midden-Holland leidt tot publieke waarde
onderwijs en arbeidsmarkt) of juist meer naar afstemming
voor de regio. De publieke waardencreatie op de schaal van
ten behoeve van lobby in bovenregionale verbanden
Midden-Holland vindt plaats vanuit de netwerksamenwerking
(bijvoorbeeld bij de tafel Ruimte en wonen). Op deze
Midden-Holland en binnen de bredere context van binnen- en
manier blijft het goed mogelijk om de samenwerking
bovenregionale samenwerking.
daar in te zetten waar deze het meest nodig is.
De netwerksamenwerking in Midden-Holland is daarbij
y
Stapsgewijze doorontwikkeling van samenwerking in
het dominante schaalniveau waarop (van overheidswege) op
de regio. Na een eerdere periode van grote veranderingen
de schaal van Midden-Holland publieke waarde wordt gecre-
en herindelingen is er nu een meer gebalanceerde periode
ëerd. Daarmee is dit ook de centrale pijler in onze analyse.
ontstaan van samenwerking. We zien dat de gemeenten
De gemeenten werken binnen deze netwerksamenwerking in
de samenwerking stapje voor stapje aanscherpen. In de
bestuurlijke tafels samen aan opgaven. Dit zorgt voor goede
regio moeten zaken zich eerst bewijzen, voordat hier
afstemming op beleid tussen gemeenten en op coördinatie van
meer op ingezet wordt: dit geldt ook voor de regionale
een aantal regionale opgaven. De samenwerking in Midden-
samenwerking. Op deze manier groeit de samenwerking
Holland is hiermee de afgelopen jaren gegroeid en helder
(en het vertrouwen hierin) organisch en gestaag. Dit
gekaderd. Op dit schaalniveau worden opgaven opgepakt die
zorgt voor een stevige basis van de samenwerking,
belangrijk zijn voor ‘de regio’ en is er afstemming over de uitvoe-
waar alle partijen samen achter kunnen staan.
ring als strategische afstemming. Uit onze analyse blijkt verder dat de bestuurlijke samenwerking binnen dit kader leidend is – de
y
Een voor allen en allen voor een. De gemeenten in
verbindingen met het economisch en maatschappelijk ecosysteem
Midden-Holland worden omgeven door grotere steden,
zijn nog beperkt maar worden hierdoor wel positief beïnvloed.
regio’s en samenwerkingsverbanden (denk bijvoorbeeld
16
aan de Metropoolregio Den Haag of de Economic Board Belangrijke bevorderende factoren voor de samenwerking in
Zuid-Holland). Om gehoord te blijven worden en zowel het
de context van Midden-Holland zijn:
regionaal als gemeentelijk belang naar voren te brengen, helpt het de gemeenten in de regio om samen te werken.
y
Gelijke gerichtheid van bestuurders. We zien
Dit geldt als een extra motivatie voor de samenwerking.
dat de sfeer tussen bestuurders in de regio goed is en dat zij over een zekere gelijke gerichtheid beschikken
Daarnaast zien we de volgende belemmerende factoren voor
inzake regionale opgaven. Ondanks de verschillende
de samenwerking in Midden-Holland:
uitgangsposities en kenmerken van de gemeenten zien zij het belang van regionale samenwerking –
y
Het is voor ERE- en MRE-partners niet duidelijk wat
hetgeen zorgt voor een positief discours en vruchtbare
zij aan de regio Midden-Holland ‘hebben’. De regionale
voedingsbodem voor de samenwerking. Hierbij helpt het
samenwerking in Midden-Holland is vooral een bestuurlijk
dat het BRE een overzichtelijk aantal gemeenten kent
construct waarbinnen strategische afstemming plaatsvindt.
en dat er korte lijnen tussen de bestuurders bestaan.
Hiermee is de regio echter volgens velen van buiten het BRE ‘in zichzelf gekeerd’. Uit gesprekken blijkt dat het voor
y
De samenwerking is flexibel en is zo goed aan te
MRE- en ERE-partners daardoor vaak onduidelijk is waar
sluiten op de inhoudelijke behoefte van opgaven.
de regio voor staat.17 Doordat gemeenten daarnaast in
Doordat de bestuurlijke tafels elk rondom inhoudelijke
allerlei andere verbanden en wisselende samenstellingen
opgaven zijn gebouwd en betrokkenen zicht hebben op
optrekken18, verliezen deze partijen het regionale overzicht.
deze opgaven lukt het goed om de wijze van samenwerking
Dit werkt belemmerend wanneer opgaven vragen om
hier op aan te sluiten. Zo wordt afhankelijk van de
samenwerking met het ERE en MRE (bijvoorbeeld wanneer het de arbeidsmarkt of het sociaal domein betreft. Dit
16
19
Daarnaast wordt natuurlijk ook op andere niveaus publieke waarde gecreëerd voor de regio Midden-Holland. Dit alles in ‘multischaligheid’, waarbij bestuurslagen en samenwerkingen op verschillende niveaus (lokaal, regionaal en bovenregionaal) met elkaar verweven zijn - en waarbij publieke waarde de uitkomst is van de (interactie tussen) processen op elk van die niveaus. Dan gaat het bijvoorbeeld om samenwerkingen met individuele gemeenten of in bovenregionale samenwerkingsverbanden.