Rekenkamerrapport Waalwijk participatie en de Omgevingswet

DoeMee onderzoek Participatie en Omgevingswet Rekenkameronderzoek gemeente Waalwijk

1

Colofon: Datum: 2 februari 2023 Rekenkamercommissie Waalwijk: Judith Hendrickx (voorzitter), Deborah van Gestel-Mulders (lid) en Mark Barrois (lid) Onderzoekers: Machteld Beekhuis machteld@citisens.nl Cato Rademaker cato@necker.nl Marjolijn van Zonneveld marjolijn@citisens.nl

Inhoudsopgave Colofon:............................................................................................................. 2 Onderzoeksverantwoording................................................................................5 Beantwoording deelvragen.................................................................................8 1. Welke (beleids)doelstellingen heeft de gemeente vastgesteld ten aanzien van participatie, qua inhoud én proces, binnen het fysieke domein?......................................8 2. Wat zijn de spelregels, rollen en verantwoordelijkheden die de gemeente hanteert voor participatieprocessen?.............................................................................................. 9 3. Op welke manier geeft de gemeente uitvoering aan de participatie van burgers in de vormgeving, uitvoering en evaluatie van beleid?.............................................................9 4. In hoeverre worden inhoudelijke en procesdoelen gehaald op het gebied van burgerparticipatie?......................................................................................................... 10 5. Wat zijn ervaren knelpunten in de uitvoering van participatieprocessen en wat gaat er goed?.............................................................................................................................. 10 6.

Waar staat de gemeente in het voorwerk van de implementatie van de Omgevingswet ten aanzien van participatie?.................................................................11 7. Hoe vervult de raad zijn rol op dit moment als het gaat om participatie en hoe zou die rol er, mede gezien de komst van de nieuwe Omgevingswet, in de toekomst uit moeten zien?............................................................................................................................... 11 8. Wat zijn wensen, verwachtingen en ambities voor de toekomst van de gemeente op het gebied van participatie?........................................................................................... 12 Conclusies en aanbevelingen.............................................................................13 Reactie van college van B&W............................................................................18 Vooraf.............................................................................................................. 21 Participatie bij de herinrichting van het Raadhuisplein Sprang-Capelle..........................50 Participatie bij de Amstel/Drogerij 55.............................................................................52 Participatie bij het opstellen van de Omgevingsvisie......................................................56

Bestuurlijke nota

Onderzoeksverantwoording Aanleiding Het samenspel tussen gemeenten en inwoners is in beweging. De stem van de participerende inwoner groeit en gemeente en inwoners slaan steeds vaker de handen inéén om vraagstukken in de leefomgeving – groot en klein – op te lossen. Een trend die de komende jaren alleen maar zal groeien. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is de tijd dat de overheid het alleenrecht had op de ruimtelijke ordening namelijk voorbij. Het betrekken van inwoners bij een project of initiatief in de leefomgeving wordt verplicht voor het bevoegd gezag in alle gevallen waaraan de Omgevingswet raakt. Ook biedt de Omgevingswet meer ruimte voor inwonersinitiatieven.1 Externe initiatiefnemers hoeven alleen in gevallen die de raad verplicht heeft gesteld participatie uit te voeren. Hoe gemeenten de nieuwe samenwerking met inwoners vorm moeten geven, is aan de gemeenten zelf. Het vinden van de juiste houding en werkwijze kan een uitdaging zijn. Burgerparticipatie functioneert namelijk het beste bij een wendbare, flexibele en meedenkende overheid. Wat vraagt dit van de rolinneming van raad, college en organisatie? Er staat veel op het spel.

Geslaagde participatie levert namelijk voordelen op voor de gemeente: het kan het draagvlak voor beleid vergroten en het kan bijdragen aan de kwaliteit van beleidsplannen doordat bredere informatiebronnen en perspectieven zijn meegenomen. Participatie die niet op de juiste manier wordt gefaciliteerd, kan juist leiden tot een vermindering van vertrouwen in de gemeente.2 De rekenkamercommissie van Waalwijk wil graag weten hoe het beleid en de uitvoering van participatie in de gemeente verloopt en in hoeverre de gemeente is toegerust op de naderende invoering van de Omgevingswet. Necker van Naem en haar zusterorganisatie Citisens, expert op het gebied van inwonersbetrokkenheid en burgerparticipatie, trokken samen op in de uitvoering van dit onderzoek.

Doelstelling en vraagstelling Dit is een evaluerend en toekomstgericht onderzoek. Enerzijds brengt dit onderzoek in kaart wat de huidige ervaringen van de gemeente zijn op het gebied van participatie en welke rol de gemeenteraad speelt in participatietrajecten. Anderzijds is het onderzoek gericht op het onderzoeken van de mate waarin de huidige aanpak aansluit bij de uitgangspunten van de Omgevingswet en worden er handvatten aangedragen voor de verdere vormgeving van participatie richting de invoering van de Omgevingswet. Centrale vraag en deelvragen 1

VNG. Participatie binnen de Omgevingswet: een toelichting voor raadsleden. Fledderus, Joost. (2016). User Co-Production of Public Service Delivery: Effects on Trust. Proefschrift. 2

In het licht van het voorgaande luidt de centrale vraag als volgt: Op welke manier geeft de gemeente uitvoering aan burgerparticipatie en welke lessen zijn te trekken voor de toekomst, met het oog op de invoering van de Omgevingswet?

De hoofdvraag is beantwoord aan de hand van onderstaande deelvragen: 1. Welke (beleids)doelstellingen heeft de gemeente vastgesteld ten aanzien van participatie, qua inhoud én proces, binnen het fysieke domein? 2. Wat zijn de spelregels, rollen en verantwoordelijkheden die de gemeente hanteert voor participatieprocessen? 3. Op welke manier geeft de gemeente uitvoering aan de participatie van burgers in de vormgeving, uitvoering en evaluatie van beleid? 4. In hoeverre worden inhoudelijke en procesdoelen gehaald op het gebied van burgerparticipatie? 5. Wat zijn ervaren knelpunten in de uitvoering van participatieprocessen en wat gaat er goed? 6. Waar staat de gemeente in het voorwerk van de implementatie van de Omgevingswet ten aanzien van participatie? 7. Hoe vervult de raad zijn rol op dit moment als het gaat om participatie en hoe zou die rol er, mede gezien de komst van de nieuwe Omgevingswet, in de toekomst uit moeten zien? 8. Wat zijn wensen, verwachtingen en ambities voor de toekomst van de gemeente op het gebied van participatie?

Onderzoeksuitvoering In januari 2022 vond het startgesprek plaats. De eerste periode is besteed aan het verzamelen van documentatie en het vaststellen van de onderzochte casussen. Vervolgens zijn er vier documentanalyses uitgevoerd. Eén naar de algemene beleidskaders van Waalwijk en drie naar de documenten van de verschillende casussen. De resultaten van deze documentanalyse zijn vervolgens getoetst en verdiept in zes gesprekken met twee wethouders, bestuursadviseur, drie ambtelijk verantwoordelijken van de onderzochte participatietrajecten en verscheidene extern betrokkenen van de onderzochte participatietrajecten. Daarnaast is er in september 2022 een raadsworkshop gehouden. Dit was een interactieve sessie met een vertegenwoordiging van de raad over participatie en de rol van de raad hierin. Gedurende de onderzoeksperiode bleek omtrent de in eerste instantie geselecteerde casussen niet alle benodigde documentatie om het onderzoek uit te voeren voorhanden en essentiële contactpersonen niet bereikbaar. Deze casussen betroffen de participatietrajecten 'Akkerlaan 20' en 'Kasteellaan'. De projectleider van de casussen was ten tijde van het onderzoek gedurende een aantal maanden afwezig in verband met ziekte en het bleek lastig om met iemand anders vanuit de

ambtelijke organisatie over deze casussen in gesprek te gaan. Daarnaast was de aanwezige documentatie summier en zonder een nadere mondelinge toelichting lastig te interpreteren. Daarom is de casusselectie tijdens de onderzoeksperiode gewijzigd. Uiteindelijk zijn de participatietrajecten van de volgende drie casussen onderzocht: Omgevingsvisie, De Amstel/Drogerij 55 en Raadhuisplein Sprang-Capelle. Bij deze laatste casus was niet alle documentatie aanwezig doordat het traject relatief lang geleden heeft plaatsgevonden en de desbetreffende projectleider niet meer in die functie werkzaam was binnen de gemeentelijke organisatie van Waalwijk. De volgende documenten ontbraken: verslagen van de tweede en derde bijeenkomst van de klankbordgroep en de zienswijzen en het raadsbesluit van de start van het traject rond 2008/2009. Er lijken geen documenten aanwezig te zijn die de voorbereiding van de participatiebijeenkomsten beschrijven. Dit geldt ook voor de aanwezigheid van eventuele verslagen van de bewonersbijeenkomsten. Op basis van de documentenanalyse en de gevoerde gesprekken is de nota van bevindingen tot stand gekomen. Deze nota van bevindingen is op 28 november 2022 voorgelegd aan de ambtelijke organisatie voor wederhoor op feitelijke onjuistheden. Op 12 december 2022 is hierop een reactie ontvangen.

De gemaakte opmerkingen zijn, daar waar het feitelijke onjuistheden betrof, verwerkt in de nota van bevindingen. Vervolgens zijn de conclusies en aanbevelingen opgesteld en is het geheel op 22 december aangeboden voor een bestuurlijke reactie van het college van burgemeester en wethouders. Deze bestuurlijke reactie, ontvangen op 7 februari 2023, maakt integraal onderdeel uit van dit rapport. Een kort nawoord van de opdrachtgever, de rekenkamercommissie Waalwijk, is hierna toegevoegd.

Leeswijzer Dit rapport bestaat uit twee delen: de bestuurlijke nota en de nota van bevindingen. De bestuurlijke nota bevat de onderzoeksverantwoording, beantwoording deelvragen en conclusies en aanbevelingen. Daarna is de bestuurlijke reactie van het college integraal opgenomen. Hierna volgt het nawoord van de Rekenkamercommissie Waalwijk. Als laatste volgt de nota van bevindingen, een gedetailleerde omschrijving van de onderzoeksresultaten.

Beantwoording deelvragen Het rapport beantwoord indirect acht deelvragen. In dit hoofdstuk worden alle deelvragen kort, maar expliciet beantwoord.

1. Welke (beleids)doelstellingen heeft de gemeente vastgesteld ten aanzien van participatie, qua inhoud én proces, binnen het fysieke domein? De gemeente Waalwijk heeft haar doelstellingen niet op papier vastgelegd. Waalwijk presenteert haar beleid op een website en een routekaart. De gemeente wil het participatiebeleid continu ontwikkelen. Daarvoor zet de gemeente verschillende participatiemiddelen in om verschillende groepen inwoners laagdrempelig te betrekken. De website 'meedoen in Waalwijk' 3 en de routekaart zijn hiervoor opgesteld. Het stappenplan voor participatie, gepresenteerd via de routekaart ‘Meedoen in Waalwijk’, staat op de website. Dit biedt ondersteuning aan inwoners, medewerkers en professionele partijen die aan de slag gaan met participatie. 4 Daarnaast zet de gemeente verschillende andere creatieve middelen in om inwoners te betrekken. De gemeente wil inwoners motiveren en inspireren om meer betrokkenheid bij de gemeente te tonen. De gemeente Waalwijk vindt het belangrijk dat inwoners zich betrokken voelen bij wat er in Waalwijk, Sprang-Capelle en Waspik gebeurt. De gemeente wil: / /

Dynamische kaders creëren; waar gewenst, is er de ruimte voor iedereen om de kaders bij te stellen Helderheid richting inwoners, medewerkers, raadsleden en professionele partijen over de mogelijkheden die er in Waalwijk zijn om iedereen mee te laten doen; ruimte voor iedereen om deze mogelijkheden eenvoudig aan te vullen of aan te passen.

In de interviews komt wel een duidelijke visie naar voren. Hier wordt gesteld dat het doel van participatie niet is dat iedereen het eens wordt met elkaar, maar dat het erom gaat dat inwoners meegenomen worden in beleid en projecten waaraan de gemeente werkt. En, dat argumenten van inwoners voor en tegen een plan gehoord worden. Iedereen moet de ruimte hebben om mee te doen in het participatieproces. De raad heeft hierna de taak om een besluit te nemen. Waalwijk wil meer doen om inwoners te betrekken die normaal gesproken niet uit zichzelf naar de gemeente komen, blijkt uit interviews. De gemeente wil dat iedereen de kans krijgt om mee te doen.

3 4

https://meedoen.waalwijk.nl Raadsvoorstel 2020-045921, p.2.

Met de routekaart en de website 'Meedoen in Waalwijk' geeft de gemeente aan het belangrijk te vinden om betrokkenheid bij inwoners te organiseren. De routekaart moet stimuleren om de procesdoelen van participatietrajecten vooraf in kaart te brengen. Door o.a. de vragen: waarom en wie moeten/willen meedoen en wat wordt de bijdrage van iedereen? Afgelopen jaar heeft de gemeente Waalwijk gewerkt aan een handreiking participatie. Deze moet nog vastgesteld worden door het college.

2. Wat zijn de spelregels, rollen en verantwoordelijkheden die de gemeente hanteert voor participatieprocessen? De spelregels zijn vastgelegd in de routekaart. Waalwijk typeert niet de verschillende rollen en bijbehorende verantwoordelijkheden van alle actoren. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet (vooralsnog) in juli 2023 is de initiatiefnemer verantwoordelijk voor participatie. Dit wordt niet expliciet vermeld door de gemeente Waalwijk. Op de website Meedoen in Waalwijk staat enkel het volgende: "In de nieuwe Omgevingswet is participatie heel belangrijk. Initiatiefnemers (dit kunnen wij allemaal zijn) gaan zelf met hun omgeving in gesprek over hun plan.” De routekaart dekt een aantal belangrijke elementen, zoals het in kaart brengen van de betrokkenen en de gekozen participatievorm. Daarnaast wordt ook de rol van de gemeente geborgd. De routekaart stelt hiermee de spelregels voor participatie vast in een overzichtelijk geheel. Voor inwoners is dit toereikend, maar voor de gemeentelijke organisatie en commerciële initiatiefnemers zoals projectontwikkelaars niet, blijkt uit interviews. De rol en het moment van betrekken van de raad en het college wordt in de routekaart niet getypeerd. Wat wordt er van hen verwacht in participatietrajecten? Welke verantwoordelijkheden hebben zij? En waar in het proces dienen ze betrokken te worden?

3. Op welke manier geeft de gemeente uitvoering aan de participatie van burgers in de vormgeving, uitvoering en evaluatie van beleid? De gemeente Waalwijk kent een grote verscheidenheid aan participatiemiddelen. Op de website 'Meedoen in Waalwijk' worden deze toegelicht. Naast de benoemde participatiemiddelen op de site is de gemeente bezig met het voorbereiden van de eerste Burgerbegroting. De gemeente is bezig met het opstellen van een actuele participatieverordening. Met de komst van de Omgevingswet moet participatie een standaard onderdeel in de gemeentelijke werkwijze op het gebied van de fysieke leefomgeving worden. Bij een omgevingsvergunning is participatie een aanvraagvereiste voor de

initiatiefnemer, dit kan zowel de gemeente zelf als een particulier zijn. De initiatiefnemer moet aangeven óf en zo ja hoe inwoners, bedrijven, etc. zijn betrokken en wat daar de resultaten van zijn geweest. De raad kan een rol spelen in het aanwijzen van activiteiten waarbij participatie verplicht is. Zo kan de raad een lijst opstellen van activiteiten waarbij de initiatiefnemers participatie met derden moet uitvoeren. De raad van Waalwijk heeft dit op 24 februari 2022 gedaan. Er zijn geen concrete handvatten voor het inrichten, monitoren en evalueren van participatietrajecten vastgelegd. Dit leidt in trajecten tot onduidelijke verwachtingen tussen raad, college en ambtelijke organisatie, maar werkt ook door in verwachtingen die inwoners hebben van participatietrajecten. In de onderzochte cases was niet altijd duidelijk hoe het participatieproces er uit zag en welke inbreng er werd verwacht.

4. In hoeverre worden inhoudelijke en procesdoelen gehaald op het gebied van burgerparticipatie? De gemeente Waalwijk vindt het belangrijk dat inwoners zich betrokken voelen bij wat er in Waalwijk, Sprang-Capelle en Waspik gebeurt. Daarbij wil de gemeente haar best doen om inwoners te betrekken die zich minder geroepen voelen om mee te denken en zich daardoor niet vaak laten zien en horen. Daarvoor heeft de gemeente ook middelen ingezet die het voor verschillende type mensen mogelijk maakt om mee te denken/doen. Zoals een panel, een app, Waalwijk LAB's en bijeenkomsten met Waalwijkse jongeren. Er zijn geen concrete doelstellingen vastgesteld. Uit de cases en interviews blijkt het in de praktijk lastig te zijn om mensen te bereiken die zich minder laten horen. Via online participatiemiddelen wordt een grotere groep personen bereikt, maar veelal worden met name de 'usual suspects' bereikt. Voor inwoners is het daarnaast niet altijd duidelijk hoe het participatieprocessen er uit zien en welke inbreng er verwacht wordt, ondanks dat over het algemeen voorafgaand aan trajecten wordt gecommuniceerd om welk niveau inwoners kunnen meedenken.

5. Wat zijn ervaren knelpunten in de uitvoering van participatieprocessen en wat gaat er goed? Waalwijk ervaart de volgende knelpunten omtrent participatie: / / / /

De omgang met ontevreden inwoners Het betrekken van 'unusual suspects' Verwachtingenmanagement bij inwoners Tekortkoming in beleid voor ambtelijke organisatie en commerciële initiatiefnemers

Zaken die goed gaan omtrent participatie in Waalwijk zijn:

/ / /

Standaard inzetten van digitale vragenlijsten in participatietrajecten Ontwikkeling van de website 'Meedoen in Waalwijk' en de routekaart is prettig voor inwoners Routekaart biedt een kader voor participatie

6. Waar staat de gemeente in het voorwerk van de implementatie van de Omgevingswet ten aanzien van participatie? Waalwijk is net als veel andere gemeenten nog niet voldoende voorbereid op de komst van de Omgevingswet. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet in juli 2023 is de initiatiefnemer verantwoordelijk voor participatie. Dit wordt niet expliciet vermeld in het participatiebeleid (website en routekaart) van de gemeente Waalwijk. Op de website staat enkel het volgende: "In de nieuwe Omgevingswet is participatie heel belangrijk. Initiatiefnemers (dit kunnen wij allemaal zijn) gaan zelf met hun omgeving in gesprek over hun plan.” De routekaart dekt een aantal belangrijke elementen, zoals het in kaart brengen van de betrokkenen en de gekozen participatievorm. Daarnaast wordt ook de rol van de gemeente geborgd. De routekaart stelt hiermee de spelregels voor participatie vast in een overzichtelijk geheel. Voor inwoners is dit toereikend, maar voor de gemeentelijke organisatie en commerciële initiatiefnemers zoals projectontwikkelaars niet, blijkt uit interviews. Zo wordt de rol van de raad en het college niet getypeerd. Wat wordt er van hen verwacht in participatietrajecten? Welke verantwoordelijkheden hebben zij? En waar in het proces dienen ze betrokken te worden?

7. Hoe vervult de raad zijn rol op dit moment als het gaat om participatie en hoe zou die rol er, mede gezien de komst van de nieuwe Omgevingswet, in de toekomst uit moeten zien? De rol die de raad inneemt in participatietrajecten is op dit moment beperkt tot informeren. In verschillende interviews komt het belang dat raadsleden aan participatie hechten duidelijk naar voren. Maar er is geen overeenstemming binnen de raad over welke rol raad, college, ambtelijke organisatie en extern betrokkenen dienen in te nemen in participatietrajecten. Als de raad vooraf meer en duidelijkere kaders stelt, kan de raad zijn controlerende functie aan het eind van een participatietraject beter uitvoeren. Dit zorgt voor een betere beoordeling van participatie waardoor de raad kan bepalen of participatie 'geslaagd' is. Dit laatste is momenteel een lastig punt voor de raad. In de geselecteerde casussen voor dit onderzoek is de rol van de raad beperkt gebleven tot informeren. De algemene procedure in Waalwijk is als volgt. Voorafgaand aan bestemmingsplanprocedures ontvangt de raad altijd een

raadsinformatiebrief waarin de raad geïnformeerd wordt over het proces. Via een raadsvoorstel wordt verslag gedaan van het doorlopen participatietraject. Met de routekaart, en verder geen inspraak, biedt de raad veel ambtelijke vrijheid. De raad heeft, ter voorbereiding op de Omgevingswet, besloten bindend te adviseren over gevallen van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. Hiertoe is een lijst vastgesteld waarbij advies van de raad nodig is en participatie verplicht is.

8. Wat zijn wensen, verwachtingen en ambities voor de toekomst van de gemeente op het gebied van participatie? De gemeente Waalwijk heeft de afgelopen jaren een sprong gemaakt op het gebied van participatie. De gemeente wil de komende jaren graag deze weg voortzetten. Een belangrijk punt hierbij is dat de gemeente wil leren. De participatietrajecten die op korte termijn worden uitgevoerd dienen als experiment voor de naderende Omgevingswet.

Conclusies en aanbevelingen Conclusies Waalwijk hanteert creatief participatiebeleid Waalwijk heeft de keuze gemaakt om haar participatiebeleid niet, zoals veel andere gemeenten, in een tekstueel pdf-bestand te formuleren, maar in een digitaal format te realiseren. Dit digitale beleid, de site en de routekaart, heeft het voordeel dat het dynamisch is en ruimte biedt voor tussentijdse aanvullingen en aanpassingen. Zo kan continu worden ingespeeld op nieuwe ontwikkelingen en kunnen lessen uit de praktijk worden meegenomen. De gemeente Waalwijk informeert de samenleving regelmatig over het bestaan van de website 'Meedoen in Waalwijk'. Daarnaast zet de gemeente een breed scala aan participatiemiddelen in voor de verschillende participatieniveaus. Op deze manier kan de gemeente verschillende type inwoners bereiken op een manier die hen aanpreekt. Geen duidelijke definitie van participatie en onduidelijkheid over wanneer participatie 'geslaagd' is De gemeente Waalwijk heeft de visie op participatie niet in beleid gevat. Uit de interviews blijkt veel enthousiasme, maar er is geen definitie van participatie vastgelegd. Het gebrek aan een duidelijke visie of geformuleerde definitie van participatie komt naar voren in de interviews. Zo geven geïnterviewden ook aan dat het onduidelijk is wanneer participatie 'geslaagd' is. Er is geen kader waaraan dit getoetst kan worden.

Hier is wel behoefte aan, zowel bij de raad als bij de ambtelijke organisatie als bij initiatiefnemers, blijkt uit interviews. Het is nu onduidelijk wat het doel participatie is, wanneer er voldoende is geparticipeerd is en wanneer deze participatie goed genoeg is. Participatie-instrumenten sluiten niet altijd aan bij participatieniveaus Het bereiken van alle typen bewoners, en niet alleen de 'usual suspects', wordt in Waalwijk lastig gevonden. De gemeente beseft goed dat “one size fits all” bij participatie niet werkt. Waalwijk probeert met verschillende vormen van participatie een diverse groep inwoners te bereiken. Een voorbeeld hiervan is de combinatie van participatiemiddelen die is ingezet bij de casus 'Omgevingsvisie'. Op de website ‘Meedoen in Waalwijk’ worden de mogelijkheden die Waalwijk biedt toegelicht. De website 'Meedoen in Waalwijk' presenteert de verschillende participatieinstrumenten onder de volgende vier participatieniveaus: meeweten, meedenken, meebeslissen en meewerken. Echter, de indeling van de participatie-instrumenten is niet altijd duidelijk. Zo valt het Waalwijkse Lab, waar over thema's wordt gebrainstormd onder meewerken, terwijl het op basis van de beschrijving meer in de categorie meedenken thuis lijkt te horen. Een ander voorbeeld is het participatieniveau 'meebeslissen'.

Het is niet duidelijk op welke wijze inwoners kunnen meebeslissen via het Waalwijks podium of de bewonersavond.

De routekaart en de website voldoen voor inwoners, maar zijn onvoldoende toereikend voor de gemeentelijke organisatie Zo bieden de routekaart en website geen handvatten voor het onderscheiden van de rollen van de ambtelijke organisatie, de raad en het college. Een belangrijke connectie die mist is de link met de afdeling communicatie. Participatie en communicatie gaan vaak hand in hand. De rol en het moment van betrekken van de raad en het college wordt in de routekaart niet getypeerd. Wat wordt er van hen verwacht in participatietrajecten? Welke verantwoordelijkheden hebben zij? En waar in het proces dienen ze betrokken te worden? Er zijn geen concrete handvatten voor het inrichten, monitoren en evalueren van participatietrajecten vastgelegd. Dit leidt in trajecten tot onduidelijke verwachtingen tussen raad, college en ambtelijke organisatie, maar werkt ook door in verwachtingen die inwoners hebben van participatietrajecten. Uit het coalitieprogramma 2022-2026 blijkt dat de gemeente vooruitstrevend wil zijn. De coalitie wil pionieren in participatie en democratische vernieuwing. Dit laat de gemeente ook zien met de verschillende participatiemiddelen en -methoden die de gemeente inzet. Daarnaast streeft de gemeente ernaar om te voldoen aan de normen van de Omgevingswet.

Het ontbreekt in de beleidsstukken echter aan de concrete handvatten die de veranderingen die de Omgevingswet, wat betreft participatie, met zich meebrengt kan helpen realiseren. Zo is door het beperkte beleid niet gegarandeerd dat alle betrokkenen dezelfde informatiepositie hebben over de inhoud, het proces en de spelregels van participatie. Ook schept de gemeente regelmatig geen heldere verwachtingen bij betrokkenen (intern en extern) ten aanzien van participatietrajecten. Daarnaast zijn er geen toetsingscriteria geformuleerd waarlangs participatietrajecten (achteraf) objectief geëvalueerd kunnen worden. Ten slotte is niet duidelijk aangegeven welke rollen de raad, het college, de organisatie, initiatiefnemers en ketenpartners hebben in participatieprocessen. Waalwijk is onvoldoende voorbereid op de Omgevingswet Het is voor de raad nog onduidelijk welke positie en rol zij krijgen ten aanzien van participatie onder de Omgevingswet. Zij verwachten dat hun rol verandert. Maar op welke manier, is nog voor veel raadsleden niet helder. Met de komst van de Omgevingswet en het gebrek aan beleid voor zowel de ambtelijke organisatie als de commercieel initiatiefnemers kan het huidige beleid aangevuld worden zodat het Omgevingswet-proof is. Zo worden twee vliegen in één klap geslagen. Voor de raad is hier belangrijk dat zij het college hier opdracht toe geven in hun kaderstellende rol.

Aanbevelingen

Stuur als raad meer op participatie De raad heeft in alle drie de onderzochte participatietrajecten een beperkte rol. De raad laat hiermee veel vrijheid aan de ambtelijke organisatie. Het is aan te bevelen om als raad een meer proactieve houding aan te nemen ten aanzien van participatietrajecten. Hierbij is het cruciaal dat de volksvertegenwoordigende functie van de raad wordt onderscheiden van de kaderstellende en controlerende functie. Bespreek met elkaar op welke wijze de raad zijn rol bij participatietrajecten wil invullen en zet dat op papier. De raad is het volksvertegenwoordigende orgaan van de gemeente, maar met de komst van de Omgevingswet wordt de raad gevraagd steeds meer over te laten aan zijn inwoners, door wie de raad zelf gekozen is. Het verschilt sterk per gemeente of de raad kaderstellend optreedt of als eindbeslisser. Het waarom van participatie is hierbij van belang. Kies je als raad voor participatie omdat het een democratisch recht is of omdat het leidt tot betere besluiten? Wil je participatie inzetten om een kloof tussen inwoner en politiek te overbruggen of om draagvlak te vergroten? Dit soort vragen zijn relevant voor het type kaders of spelregels die een raad meegeeft. Vanuit deze vertrekpunten moet de raad nadenken op welke beleidsterreinen en op welke manier participatie gewenst is.

Wanneer het gesprek over de Omgevingswet wordt geagendeerd kan dit gecombineerd worden met een breder gesprek over participatie. In de interviews komt de wens voor meer kaders naar voren. Hier ligt ook een taak voor de raad. Het huidige beleid, de route en de website, zijn onvoldoende toegerust op de ambtelijke organisatie en de commerciële initiatiefnemers. Het is dan ook aan te bevelen om als raad kaders mee te geven om de ambtelijke organisatie beter in staat te stellen participatietrajecten op een zorgvuldige manier vorm te geven. Maak afspraken over de rollen van de raad en het college De routekaart dekt een aantal belangrijke elementen, zoals het in kaart brengen van de betrokkenen en de gekozen participatievorm. Daarnaast wordt ook de rol van de gemeente geborgd. De routekaart stelt hiermee de spelregels voor participatie vast in een overzichtelijk geheel. Hierin worden de rol van de raad en het college niet getypeerd. Wat wordt er van hen verwacht in participatietrajecten? Welke verantwoordelijkheden hebben zij? En waar in het proces dienen ze betrokken te worden? Het valt dan ook aan te bevelen om deze rollen van te voren vast te leggen.5 Momenteel wordt de raad bij bestemmingsplannen via een raadsinformatiebrief geïnformeerd over het te doorlopen participatieproces.

Het is aan te bevelen te bezien of de raad hiermee op voldoende momenten wordt geïnformeerd en deze afspraak vast te leggen op papier. Dit kan bijvoorbeeld een plek krijgen in de participatieverordening die momenteel wordt herzien. De raad heeft de mogelijkheid om een lijst met buitenplanse activiteiten vast te stellen waarbij verplichte participatie dient plaats te vinden. Dit heeft de raad al gedaan. 5

Een voorbeeld van het beschrijven van de verschillende rollen is opgenomen in Bijlage 6.

Creëer specifiek beleid en/of handvatten voor de ambtelijke organisatie Met de website 'Meedoen in Waalwijk' heeft Waalwijk vernieuwend participatiebeleid opgesteld. Gesprekspartners geven aan dat de website zorgt voor aantrekkelijk en een veranderlijke aanpak. Dat wordt als positief ervaren. Echter blijkt ook dat de aanpak met name werkbaar is voor inwoners. Het is niet toereikend voor de ambtelijke organisatie. Het is aan te bevelen voor de ambtelijke organisatie een aparte aanpak op te stellen. Hierbij is het belangrijk om in ieder geval de volgende twee onderdelen mee te nemen. Ten eerste helpt het als er een duidelijke visie op participatie is. Ga als college, raad en ambtelijke organisatie het gesprek aan over wat Waalwijk onder participatie verstaat en definieer dit. Ten tweede dient er gesproken te worden over welke handvatten hierbij gewenst zijn. Denk bijvoorbeeld aan een checklist die ambtelijke verantwoordelijken helpt in het organiseren van een zorgvuldig participatieproces. 6 Dit biedt direct de mogelijkheid om het beleid zo vorm te geven dat het Omgevingswet-proof is. Daarnaast zorgt het helder formuleren van de kaders vooraf voor een betere mogelijkheid voor verantwoording achteraf.

Zo hoeft niet per traject opnieuw bepaald te worden wanneer participatie voldoende of goed is, maar kan dit aan de hand van bijvoorbeeld een checklist worden gestroomlijnd.7 Ook kunnen formats voor een stakeholderanalyse of een communicatieplan helpen. Mogelijk kan de handreiking participatie die de gemeente in ontwikkeling heeft hieraan bijdragen. Dit betekent niet dat alles moet worden vastgelegd in beleid. Blijf gebruik maken van de creativiteit en dynamiek om in te blijven spelen op nieuwe ontwikkelingen. Dit is de kracht van de huidige participatie-insteek in de gemeente Waalwijk. Creëer specifiek beleid en/of handvatten voor commerciële initiatiefnemers Het participatiebeleid in Waalwijk is niet van toepassing voor commerciële initiatiefnemers. Zij hebben behoefte aan andere handvatten dan inwoners die met een idee komen. Het is dan ook aan te bevelen om een aparte aanpak, bijvoorbeeld in de vorm van een routekaart, te creëren voor commerciële initiatiefnemers. 8 In de bijlagen staan voorbeelden van ondersteuning die aan initiatiefnemers geboden kan worden. Voor commerciële initiatiefnemers is het van belang dat aanvullend hierop spelregels worden vastgesteld die de verantwoordelijkheid van de initiatiefnemers ten opzichte van zowel de gemeente als de inwoners beschrijft.

Bij een commerciële initiatiefnemer, zoals een projectontwikkelaar, betreffen de initiatieven regelmatig grote projecten met relatief grote impact op de omgeving. Dat participatie zorgvuldig gebeurt en groots wordt aangepakt is daarom extra belangrijk. Spreek daarom af wat de verhoudingen tussen de gemeente en de ontwikkelaar zijn in het participatieproces. Maar ook of en wanneer het participatieplan van de ontwikkelaar wordt getoetst en eventueel voorzien van feedback door de gemeente. En hoe worden de belanghebbenden gedurende het traject op de hoogte gehouden?

6

Een voorbeeld van een checklist voor de ambtelijke organisatie is opgenomen in Bijlage 3. Een voorbeeld van een checklist voor de ambtelijke organisatie is opgenomen in Bijlage 3. 8 Een voorbeeld van ondersteuning voor commerciële initiatiefnemers is opgenomen in Bijlage 4. 7

De bekendheid van het beleid is hierbij relevant; initiatiefnemers dienen door de gemeente actief te worden benaderd met beleid. Op deze manier kan de gemeente zorgvuldige participatieprocessen waarborgen. Het proces omschreven in de motie ‘Kaders participatieproces initiatiefnemer van ruimtelijke ontwikkeling’ uit 2019 bevat hiervoor prima handvatten. Daarnaast kan de handreiking participatie die de gemeente in ontwikkeling heeft hier mogelijk aan bijdragen. Geef aandacht aan evaluatie van participatietrajecten Bij het opstellen van nieuw beleid is het aan te bevelen expliciet aandacht te geven aan evaluatie van participatietrajecten: zo zorg je ervoor dat de informele lessen die je met elkaar opdoet ook geformaliseerd worden, terug te vinden zijn en zo leidraad kunnen bieden voor de toekomst. In de huidige routekaart is dit opgenomen. Zorg ook dat dit in beleid gericht op de ambtelijke organisatie en beleid gericht op commercieel initiatiefnemers ook wordt opgenomen. Maak inzichtelijk welk type inwoners je wilt betrekken Scheer bij een stakeholderanalyse niet alle inwoners over één kam. De inwoner van Waalwijk bestaat niet. Inwoners hebben ieder andere voorkeuren voor de manier waarop ze willen participeren met de gemeente. Door dit in kaart te brengen kun je inwoners aanspreken op een manier die bij hen past.

Dit zorgt voor een grotere betrokkenheid van een gevarieerdere groep inwoners.

Reactie van college van B&W

Nota van Bevindingen

Vooraf Participatie en de Omgevingswet De Omgevingswet gaat naar verwachting op 1 juli 2023 in. 9 De implementatie van de wet is meerdere keren uitgesteld om gemeenten, en andere overheden, de ruimte te geven om de wet op een zorgvuldige en verantwoorde wijze in te voeren. 10 Omgevingswet biedt belangrijk kader voor gemeenten Hoewel de wet momenteel nog niet is geïmplementeerd, wordt de Omgevingswet een belangrijk kader voor gemeenten. De Omgevingswet bundelt 27 bestaande wetten en regels voor ruimte, wonen, infrastructuur, milieu, natuur en water. Het doel van deze herinrichting is om te komen tot een integrale aanpak van ruimtelijke ordening, milieu en natuur. De Omgevingswet stelt niet de regels, maar de fysieke leefomgeving centraal. De regels vormen het kader. De Omgevingswet heeft als uitgangspunten: minder en overzichtelijkere regels, meer vertrouwen en meer ruimte voor initiatieven en lokaal maatwerk. De Omgevingswet bevat een aantal instrumenten die de gemeente kan ontwerpen. We gaan hier in op de Omgevingsvisie, het omgevingsplan en de omgevingsvergunning. De Omgevingsvisie In de Omgevingsvisie worden langetermijnvisies en hoofdlijnen gegeven over de noodzakelijke en gewenste ontwikkelingen van de fysieke leefomgeving. Om één integraal kader vast te stellen, wordt het beleid op alle relevante aspecten van de ruimtelijke omgeving samengebracht en verbonden.

Veel van dit beleid is vaak al aanwezig, maar is nog niet afgestemd op het overige (ruimtelijke) beleid, voor sommige aspecten moet nieuw beleid komen. Het is niet alleen een hulpmiddel voor gemeenten, maar stelt initiatiefnemers op de hoogte van de gewenste ontwikkelingsrichting binnen de gemeente. De gemeente Waalwijk heeft al een aantal stappen ondernomen om hun beleid ‘Omgevings-wet proof’ te maken. Zo is er in twee fases vanuit een overzicht van bestaand beleid (Omgevingsvisie 1.0) toegewerkt naar een aanvullende beleidsbasis voor een gezonde fysieke leefomgeving (Omgevingsvisie 1.5). Hierbij ziet de gemeente de routekaart die de gemeente in 2020 ontwikkeld heeft als onderdeel 9

Rijksoverheid. (14-10-2022). Invoering van de Omgevingswet naar 1 juli 2023. Geraadpleegd op 26-10-2022, via https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2022/10/14/invoering-van-de-Omgevingswetnaar-1-juli-2023 10 Rijksoverheid. Nieuwe datum voor zorgvuldige start Omgevingswet: 1 juli 2022 (inmiddels gewijzigd naar 1 januari 2023). Geraadpleegd op 20-7-2022, via https://www.rijksoverheid.nl/ onderwerpen/Omgevingswet/nieuws/2021/05/27/nieuwe-datum-voor-zorgvuldige-startOmgevingswet-1-juli-2022

van de beleidsbasis voor de komst van de Omgevingswet. Deze biedt handvatten voor het participatieproces en de in te zetten participatie-instrumenten. 11 Daarnaast is de gemeente bezig met het ontwikkelen van een handreiking participatie. Om Waalwijk ‘Omgevingswet-proof’ te maken, wordt participatie onderdeel van het opstellen van de nieuwe Omgevingsvisie.12 Dit sluit aan bij de ambitie van het coalitieakkoord 2018-2022 om een gezonde leefomgeving te creëren in Waalwijk. De Omgevingsvisie 1.5 bevat een ‘Bouwsteen gezonde fysieke leefomgeving’ en heeft als doel het thema gezondheid in verbinding te brengen met de fysieke leefomgeving.13 De gemeente streeft naar een volledig Omgevingswet-proof visie in december 2024. Het omgevingsplan Iedere gemeente krijgt bij inwerkingtreding van de Omgevingswet een tijdelijk omgevingsplan. In het tijdelijk deel van het omgevingsplan worden alle ruimtelijke regels uit bestaande bestemmingsplannen, beheersverordeningen en uitwerkingsplannen samengevoegd. Het Rijk voegt ook regels toe aan het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Dit heet de bruidsschat. Gemeenten krijgen tot 2030 de tijd om het tijdelijk deel van het omgevingsplan in te richten volgens de eisen van de Omgevingswet. De omgevingsvergunning De omgevingsvergunning is een uitbreiding van de omgevingsvergunning uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

De omgevingsvergunning toetst of een initiatief uitgevoerd mag worden. Bij een omgevingsvergunning is participatie een aanvraagvereiste voor de initiatiefnemer, dit kan zowel de gemeente zelf als een particulier zijn. De initiatiefnemer moet aangeven óf en zo ja hoe inwoners, bedrijven, etc. zijn betrokken en wat daar de resultaten van zijn geweest. Activiteiten kunnen 'buitenplans' zijn, dit houdt in dat ze in strijd zijn met het omgevingsplan en daarom niet gerealiseerd kunnen worden. Het bevoegd gezag, het college van B&W, kan besluiten dat er alsnog medewerking aan het voorstel wordt verleend.14 De raad kan een rol spelen in het aanwijzen van activiteiten waarbij participatie verplicht is. Zo kan de raad een lijst opstellen van activiteiten waarbij de initiatiefnemers participatie met derden moet uitvoeren. Wanneer de raad geen besluit neemt over bij welke activiteiten participatie verplicht wordt gesteld, neemt de raad dus eigenlijk het besluit dat participatie niet verplicht is. De gemeenteraad van Waalwijk heeft dit wel vastgelegd. Er is een lijst opgesteld met gevallen waarvoor bij een buitenplanse omgevingsplanactiviteit advies van de raad nodig is en participatie verplicht is. 15 11

Raadsvoorstel 2020-045921, p.2. Bouwsteen gezonde fysieke leefomgeving, p.4. (september 2021). 13 Bouwsteen gezonde fysieke leefomgeving, p.4. (september 2021). 14 VNG. Participatie binnen de Omgevingswet: een toelichting voor raadsleden, p.4. 15 Gemeente Waalwijk. Raadsvoorstel Adviesrecht raad, participatieplicht en delegatie onder de Omgevingswet. (14 december 2021). 12

Invoering van de Omgevingswet heeft grote gevolgen voor participatietrajecten in het fysieke domein Eén van de belangrijkste doelen van de Omgevingswet is het bieden van meer ruimte aan initiatieven uit de samenleving. De Omgevingswet daagt gemeenten uit om de samenwerking met inwoners, bedrijven en organisaties (ketenpartners en belangenorganisaties) vorm te geven, zodat de keuzes voor de leefomgeving vooral gezamenlijk gemaakt worden. De zeggenschap en het eigenaarschap van inwoners over hun eigen woon-, werk- en leefomgeving zullen verder versterkt worden, met maatwerk waar mogelijk. Voor zowel de Omgevingsvisie als het omgevingsplan geldt een motiveringsplicht. Hierbij dient de raad bij besluiten aan te geven hoe inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen zijn betrokken in de voorbereiding. Daarnaast geldt voor het omgevingsplan ook kennisgeving vooraf. Hierbij dient de raad bij de kennisgeving van een besluit "wie worden betrokken, waarover en wanneer".16 Ook moet de raad hierbij aangeven wat zijn eigen rol is en wat de rol is van de initiatiefnemer. De Omgevingswet beoogt een cultuurverandering in de omgang met participatie. 17 De houding van gemeentes dient te veranderen van 'nee, tenzij' naar 'ja, mits'. Zo krijgen initiatieven vanuit de samenleving meer ruimte. Dat betekent niet dat de gemeente participatieprocessen moet loslaten.

Juist niet. Het betekent dat de gemeente op de juiste manier het heft in handen moet nemen. De gemeente moet initiatiefnemers stimuleren om omwonenden en andere belanghebbenden vroegtijdig te betrekken. Vervolgens moet de gemeente erop toezien dat alle belangen goed afgewogen worden. Het is de taak van de gemeente om te blijven waken over het algemeen belang. Hoe dit vorm moet krijgen, is aan gemeenten zelf. De gemeente kan er bijvoorbeeld voor kiezen om spelregels op te stellen die de initiatiefnemer moet afvinken, maar de gemeente kan er ook voor kiezen om bij elk initiatief afzonderlijk te beoordelen wat de beste strategie is. Participatiebeleid kan houvast bieden Omdat participatie maatwerk is, schrijft de Omgevingswet niet voor hoe participatie moet plaatsvinden, maar wel dát de gemeente keuzes moeten maken voor de inrichting van het participatieproces. De locatie, het soort besluit, de omgeving en de betrokkenen zijn immers elke keer anders. Ook het moment waarop participatie start, verschilt per keer. Wel moeten de gemeente en andere initiatiefnemers in hun plannen aangeven of ze ruimte maken voor participatie, op welke wijze ze dat gaan doen en hoe zij de resultaten zullen verwerken. Het gemeentelijk participatiebeleid kan een belangrijke rol spelen bij de afweging om wel of geen medewerking te verlenen aan een initiatiefnemer.

Door het opstellen van gemeentelijk participatiebeleid geeft het gemeentebestuur daarnaast 16

VNG. Participatie binnen de Omgevingswet: een toelichting voor raadsleden, p.2. VNG. Checklist voor de gemeenteraad: is het huidige participatiebeleid al Omgevingswetproof? Geraadpleegd op 25-7-2022, via https://vng.nl/files/vng/publicaties/2018/20181102checklist-voor-de-gemeenteraad.pdf 17

richting en houvast voor zichzelf, voor initiatiefnemers en voor andere belanghebbenden. Participatie onder de Omgevingswet en gemeentelijke participatie In dit rapport worden twee typen participatie onderscheiden. Gemeentelijke of overheidsparticipatie en burgerparticipatie of participatie voor initiatiefnemers van ruimtelijke plannen of projecten. Overheidsparticipatie betreft een initiatief vanuit de samenleving waarbij de overheid, in dit geval de gemeente, participeert. De gemeente kan bijvoorbeeld faciliteiten aanbieden of ondersteuning bieden bij het participatietraject. Een gemeente kan uiteraard ook initiatiefnemer zijn van ruimtelijke plannen. Dan is er sprake van burgerparticipatie. Inwoners participeren dan in de plannen van de gemeente. Participatie kan ook breder zijn dan het ruimtelijk domein. Voorbeelden hiervan zijn participatie over bezuinigingstrajecten 18 of een adviesraad sociaal domein. Dit onderzoek focust op participatie in het ruimtelijk domein, met een vooruitblik naar de voorgenomen invoering van de nieuwe Omgevingswet, die betreft activiteiten die gevolg hebben voor de fysieke leefomgeving.

Wetsvoorstel Versterking participatie op decentraal niveau Op 23 september 2022 is het wetsvoorstel 'Versterking participatie op decentraal niveau' ingediend.19 Dit wetsvoorstel is geen onderdeel van de Omgevingswet, maar beiden gaan wel over de inrichting en uitvoering van participatie door gemeenten. Er heeft nog geen besluitvorming plaatsgevonden. Het wetsvoorstel hangt samen met de Omgevingswet in de zin dat ze beide gaan over de betrokkenheid van inwoners bij, en de invloed van inwoners op, besluitvorming. Het wetsvoorstel betreft twee belangrijke veranderingen. Ten eerste beoogt het de verankering van het uitdaagrecht. Daarnaast is voorgesteld de huidige inspraakverordening te vervangen voor een participatieverordening.20 De participatieverordening dient als verbreding op de huidige inspraakverordening. Naast het stellen van regels over het betrekken van inwoners bij de voorbereiding van beleid, dienen er ook regels te komen over het betrekken van inwoners bij de uitvoering en evaluatie van beleid. Normen in de Omgevingswet De bevindingen in dit onderzoek worden langs de lat van de Omgevingswet gelegd, om te bepalen in hoeverre het beleid en de werkwijze van de gemeente Omgevingswet-proof zijn. Hiervoor toetsen wij de bevindingen aan onderstaand punten, voortkomend uit de Omgevingswet.

18

https://www.rtvoost.nl/nieuws/317550/hellendoorn-vraagt-inwoners-om-mee-te-denkenover-acht-miljoen-euro-aan-bezuinigingen 19 https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/wetsvoorstellen/detail? cfg=wetsvoorsteldetails&qry=wetsvoorstel%3A36210 20 https://aandeslagmetdeOmgevingswet.nl/actueel/feiten-fabels/participatie-regelsOmgevingswet-versus/

Thema

Open en effectief proces

Algemeen

 



Specifiek voor participatie georganiseerd door de gemeente





Specifiek voor participatie georganiseerd door externe initiatiefnemers







Rollen en verantwoordelijk heden

Algemeen





Specifiek voor initiatiefnemerparticipatie

  

Participatie krijgt zo vroeg mogelijk in het proces een plek. Ieders inbreng kan worden meegenomen, voordat er onherroepelijke besluiten worden genomen. Er wordt regelmatig met elkaar geëvalueerd met betrekking tot participatie. Er is sprake van een participatiestrategie (de gemeente geeft een bepaalde richting aan de manier waarop zij samenwerkt met extern betrokkenen) die organisatiebreed wordt toegepast en past bij de samenleving. De raad houdt aan de ene kant overzicht en aan de andere kant de vinger aan de pols. Er ligt een helder kader met afspraken waaraan initiatiefnemers moeten voldoen. Er is ruimte voor alle initiatieven, ook die initiatieven die niet binnen een bepaald beleid of kader vallen. Houding en gedrag krijgen een plek in het beleid om te komen van “nee, tenzij..” naar “ja, mits…”. Alle gemeentelijke rollen (raad, college, ambtelijke organisatie) zijn beschreven. Opgedane lessen worden gemeentebreed geborgd en gedeeld. De rol van de initiatiefnemer is expliciet opgenomen in het beleid. De gemeente is benaderbaar voor initiatiefnemers. Er bestaat afstemming, integraliteit



Politiekbestuurlijk samenspel

Algemeen









Informatiepositie en transparantie





en samenhang binnen de ambtelijke organisatie met het oog op het beoordelen en begeleiden van initiatieven. De initiatiefnemer weet wat van hem wordt verwacht. De ketenpartners (rol en belang) zijn in het participatiebeleid opgenomen. Denk daarbij aan andere overheden (buurtgemeenten, provincie, waterschap), maar ook aan de Veiligheidsregio, Omgevingsdienst enz. Er zijn normen, criteria of spelregels om een participatietraject te kunnen beoordelen. Dat kunnen kwantitatieve en kwalitatieve criteria zijn. Deze normen, criteria of spelregels zijn helder en duidelijk verwoord en scheppen heldere verwachtingen. Alle betrokkenen weten waar ze aan toe zijn en kunnen er rekening mee houden, met betrekking tot de toetsingscriteria. Informatie is volledig, tijdig, toegankelijk en voor iedereen (belanghebbenden, betrokkenen en raad) te begrijpen. Informatievoorziening heeft een plek in het participatiebeleid.

1. Kaders in beeld In dit hoofdstuk brengen we de visie, ambities en doelen van de gemeente Waalwijk op het gebied van participatie en de Omgevingswet in kaart. Daarnaast geven we inzicht in de spelregels, rollen en verantwoordelijkheden die de gemeente heeft vastgesteld voor participatietrajecten. De volgende deelvragen komen aan bod: 1. Welke (beleids)doelstellingen heeft de gemeente vastgesteld ten aanzien van participatie, qua inhoud én proces, binnen het fysieke domein? 2. Wat zijn de spelregels, rollen en verantwoordelijkheden die de gemeente hanteert voor participatieprocessen? 4. In hoeverre worden inhoudelijke en procesdoelen gehaald op het gebied van burgerparticipatie?

1.1.Visie en richtlijnen in Waalwijk In 2012 heeft Waalwijk de 'Algemene Inspraak- en Participatieverordening Waalwijk' vastgesteld. Dit document is wettelijk ingestoken. Momenteel is de gemeente bezig met het vernieuwen van deze participatieverordening, blijkt uit interviews. Hiermee loopt Waalwijk vooruit op het wetsvoorstel 'Versterking participatie op decentraal niveau'. Participatie in ontwikkeling In het coalitieprogramma 2018-2022 komt naar voren dat Waalwijk volop haar participatiebeleid aan het ontwikkelen is. Aan de hand van nieuwe werkwijzen en verschillende experimenten probeert de gemeente, zowel vanuit de raad als de ambtelijke organisatie, een boost te geven aan participatie. Zo zijn er laagdrempelige discussieavonden voor inwoners, ondernemers en organisaties opgezet en zijn er instrumenten gecreëerd om participatie verder te stimuleren; denk bijvoorbeeld aan het Inwonerspanel, Het Beste Idee van Waalwijk en de Waalwijkse LABS.21 In het coalitieprogramma wordt de ambitie uitgesproken om burger- en overheidsparticipatie goed op elkaar te laten aansluiten om meer overeenstemming en duidelijkheid te creëren voor de inzet van de gemeente voor inwoners, ondernemers en organisaties.

Daarnaast gaat de gemeente kijken naar de mogelijkheid van een Burgerbegroting.22 Op 29 januari 2019 heeft de gemeente geïnteresseerden uitgenodigd om bij het LAB, een brainstormsessie georganiseerd door de gemeente, hierover mee te praten. 23 Ook is er in 2019 een enquête uitgezet onder het inwonerspanel om te kijken of er interesse is in een Burgerbegroting. 84% 21

Coalitieprogramma 2018-2022. Samen duurzaam vooruit, p.17-18. Met een Burgerbegroting krijgen inwoners een deel van het gemeentelijk budget om te besteden. 22

van de 308 deelnemers gaf aan dit een goed idee te vinden. 24 Daarnaast heeft er onder andere een werkbezoek door inwoners, college- en raadsleden plaatsgevonden aan de gemeente Antwerpen en Breda waar al enkele jaren met een Burgerbegroting wordt gewerkt. Het concept college- en raadsvoorstel Burgerbegroting is opgesteld. Echter heeft de raad in juni 2019, bij het vaststellen van de Kadernota 2020 bepaald dat 2020/2021 te vroeg is voor een Burgerbegroting.25 Momenteel is het college druk met het treffen van voorbereidingen om in 2024 de eerste Burgerbegroting gaat plaatsvinden. 26 Het is nog onduidelijk in welke vorm deze Burgerbegroting gerealiseerd gaat worden. In het meest recente coalitieakkoord 2022-2026 zet Waalwijk haar ambities voort. In de geest van de Omgevingswet wil Waalwijk dat er bij nieuwbouwplannen, participatieregels en een duidelijke routekaart zijn voor projectontwikkelaars. 27 Daarnaast wil Waalwijk verder ontwikkelen. Hier schrijft de coalitie het volgende over: "We zijn niet bang om te pionieren met participatie en democratische vernieuwing. Bij pionieren hoort ook fouten maken en daarvan leren. Die handschoen pakken we op."28 Ook in de interviews komt de passie waar de gemeentelijke organisatie mee aan participatie werkt duidelijk naar voren. De gemeente vindt het belangrijk om inwoners te bereiken die je normaliter niet hoort.

In de breedte wil de gemeente inwoners betrekken bij alles waar de gemeente Waalwijk voor staat. Inwoners kunnen vervolgens zelf kiezen of ze hun rol pakken en op een hoger niveau willen meebeslissen of niet. In de interviews komt naar voren dat het erom draait dat iedereen de kans krijgt om mee te doen. Daarbij gaat het er niet om dat iedereen het eens wordt met elkaar, maar dat ieders stem gehoord wordt. Iedereen moet de ruimte hebben om mee te doen in het participatieproces. Hierna is het aan de raad om een besluit te nemen. Evaluatie in 2017 blikt terug op de notitie burgerparticipatie en de uitvoering hiervan De gemeente heeft in 2017 haar participatiebeleid geëvalueerd. Waalwijk kende op dat moment de volgende participatie-instrumenten: inwonerspanel, beste idee van Waalwijk, wijkwethouders en storytelling, Waalwijk werkt aan parels, wijkgericht werken 2.0, burgerparticipatie op de agenda en de krachttoer “Waalwijk voor elkaar”, buurt(s)top/kindertop/jongerentop, verzilvering en borging burgerparticipatie. In de evaluatie staat het volgende: "Samenvattend kunnen we voorzichtig concluderen dat we op de goede weg zijn". 29 De grootste uitdaging blijkt het bereiken van een diverse groep inwoners. Zo blijkt het betrekken van jongeren 23

https://www.bndestem.nl/waalwijk-heusden/burgerbegroting-in-waalwijk-de-inwoner-maghet-zeggen~ac4127cb/ 24 Gemeente Waalwijk. Burgerbegroting februari 2019. 25 Gemeente Waalwijk. (september 2019). Samen werken aan de toekomst, p.13. 26 Gemeente Waalwijk. (26-10-2022). Raadsvragen begroting 2023. 27 Coalitieakkoord 2022-2026. Samen werken aan de toekomst, p.4. 28 Coalitieakkoord 2022-2026. Samen werken aan de toekomst, p.15. 29 Gemeente Waalwijk. (januari 2017). Evaluatie & notitie burgerparticipatie 2017 2018, p.1.

en allochtonen een aandachtspunt. Het leveren van maatwerk wordt hierbij belangrijk geacht. Waalwijk kiest voor routekaart in plaats van beleid De gemeente Waalwijk heeft de kaders voor participatie niet in een beleidsnotitie opgesteld, maar gepresenteerd aan de hand van een dynamische routekaart en een website 'Meedoen in Waalwijk' (https://meedoen.waalwijk.nl/). 30 De website bestaat naast de reguliere website van de gemeente. Uit de gesprekken blijkt dat er in de lokale media veel aandacht voor geweest is. Zo realiseert de gemeente een aantrekkelijk en eenvoudig overzicht die laagdrempelig te raadplegen is en waarin alle mogelijkheden om te participeren in Waalwijk samen worden gebracht. De gemeente wil inwoners motiveren en inspireren om meer betrokkenheid bij de gemeente te tonen. Daarbij zijn twee doelen opgesteld 31: / /

Dynamische kaders creëren; waar gewenst, is er de ruimte voor iedereen om de kaders bij te stellen Helderheid richting inwoners, medewerkers, raadsleden en professionele partijen over de mogelijkheden die er in Waalwijk zijn om iedereen mee te laten doen; ruimte voor iedereen om deze mogelijkheden eenvoudig aan te vullen of aan te passen.

Het stappenplan voor participatie, gepresenteerd via de routekaart ‘Meedoen in Waalwijk’, staat op de website. Dit biedt ondersteuning aan inwoners, medewerkers en professionele partijen die aan de slag gaan met participatie. 32 Belangrijk om te noemen is dat voor minder digitaal vaardige inwoners, het mogelijk blijft om naar de gemeente toe te gaan of telefonisch contact te zoeken.

30

Raadsvoorstel 2020-045921. Raadsvoorstel 2020-045921, p.1. 32 Raadsvoorstel 2020-045921, p.2. 31

Bron: Routekaart Meedoen in Waalwijk.

Het digitale beleid brengt het voordeel dat het beleid continu kan worden bijgesteld op basis van wensen en ervaringen. Onder de geïnterviewden heerst het beeld dat de website redelijk bekend is en regelmatig wordt gebruikt. De website wordt één keer per maand gepromoot via het weekblad in Waalwijk. Deze routekaart was aanvankelijk niet alleen voor inwoners bedoeld, maar ook voor medewerkers. Ook de participatie-instrumenten die alleen door de gemeenteraad kunnen worden ingezet, zijn opgenomen op de website 'Meedoen in Waalwijk'. Dit gaat bijvoorbeeld om het raadsforum, het Waalwijks podium en het burgerinitiatief. Om ervoor te zorgen dat de website bekend is onder medewerkers en actief gebruikt wordt, wordt de website opgenomen in de ‘Waalwijk Academie’ binnen de gemeente. Waalwijk wilde met één document beide doelgroepen bedienen. In de praktijk blijkt de routekaart vooral geschikt voor inwoners en lokale initiatiefnemers, maar minder voor medewerkers en projectontwikkelaars, blijkt uit interviews. Het is een overzichtelijke en eenvoudige weergave. Daardoor gemakkelijk in gebruik, maar voor de gemeentelijke organisatie te globaal. Zo bieden de routekaart en website geen handvatten voor het onderscheiden van de rollen van de ambtelijke

organisatie, de raad en het college. Daarnaast zou er bijvoorbeeld een link kunnen worden gelegd met de afdeling communicatie (wanneer en waarvoor haak je hen aan?), aangezien participatie en communicatie vaak hand in hand gaan. De gemeente onderscheidt twee soorten participatie: “willen-participatie” en “moeten-participatie”.33 De woorden willen en moeten geven het al aan; dit gaat om het verschil tussen participatie die de gemeente dan wel haar inwoners vrijwillig uitvoeren of participatie die wettelijk verplicht is om uit te voeren. Bij de laatste vorm van participatie is iets minder beleidsvrijheid, omdat er hier voorwaarden gelden. Echter, deze wettelijke kaders bieden over het algemeen veel ruimte voor de manier waarop participatie kan worden uitgevoerd. Meeweten wordt zowel digitaal als via de post aangeboden De inwoner heeft op dit participatieniveau geen actieve rol. De gemeente informeert haar inwoners over de thema’s die spelen. De gemeente kent hierin twee vormen: /

/

Hoplr app, ingezet als sociale buurtplatform in Sprang-Kapelle, Waalwijk en Waspik. Met Hoplr beoogt de gemeente buurtbewoners in contact met elkaar te brengen. Daarnaast kan de gemeente op Hoplr berichten plaatsen over bijvoorbeeld inwonersavonden en geplande werkzaamheden. Ook kan de gemeente een enquête of poll uitzetten via de app. Bewonersbrief van de gemeente aan haar inwoners gericht. Deze wordt meestal gebruikt om inwoners te informeren over bijvoorbeeld plannen voor de wijk of de aankondiging van evenementen.

Meedenken om samen tot de beste oplossing te komen De gemeente Waalwijk kent verschillende mogelijkheden waarbij inwoners mee kunnen denken. Ten eerste is er het burgerinitiatief. Hierin kunnen inwoners, vanaf 16 jaar, hun plan of idee voorleggen aan de gemeenteraad. Voorwaarde is wel dat het door minstens 100 inwoners wordt gesteund. De raad stelt dan vragen en andere inwoners krijgen de mogelijkheid hun mening hierover te geven. Daarnaast is er het inwonerspanel, momenteel bestaande uit ongeveer 1000 leden. Een aantal keer per jaar worden zij benaderd door de gemeente met een korte vragenlijst over actuele onderwerpen. De gemeente kent ook een vorm van meedenken specifiek voor jongeren. Via het programma ‘Jongerenambassadeurs Waalwijk’ geeft een groep van ongeveer 13 jongeren tussen de 14 en 24 jaar gevraagd en ongevraagd advies aan de gemeente en andere lokale organisaties. Daarnaast organiseren zij activiteiten en projecten voor Waalwijkse jongeren. Deze groep van ongeveer veertien jongeren tussen de 16 en 24 jaar brainstormen en adviseren de gemeente op zes thema’s. De ervaringen van de jongerenambassadeurs zijn zo goed dat er nu wordt gekeken of er ook een groep jeugdambassadeurs kan starten, blijkt uit interviews. Dit zou gericht zijn op kinderen tot en met 15 jaar. Verder kent de gemeente bij de vorm van meedenken 33