Bijlage Rapportage Sturen op jeugdhulp

Sturen op jeugdhulp Rekenkameronderzoek

rrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrraTite

Eindrapportage | 29 februari 2024

Partners in verbetering

Sturen op jeugdhulp Rekenkameronderzoek Eindrapportage Rekenkamer Waalwijk

Eindrapportage Sturen op jeugdhulp

Inhoudsopgave Bestuurlijke rapportage

2

Aanleiding

2

Conclusies

3

Aanbevelingen

5

Bestuurlijke reactie

7

Nawoord rekenkamer

9

Nota van Bevindingen

10

H1 | Onderzoeksopzet

11

1.1 Hoofdvraag en deelvragen

11

1.2 Onderzoeksmethoden

12

1.2.1 Deskresearch

12

1.2.2 Interviews met betrokken partijen

12

1.3 Normenkader

13

H2 | Probleemschets

14

2.1 Ontwikkelingen in de aard en omvang van het jeugdhulpgebruik

14

2.2 Ontwikkelingen in de kosten van jeugdhulp

17

2.3 Achtergronden en oorzaken

18

2.4 Résumé

20

H3 | Beleid en organisatie

21

3.1 Lokaal jeugdbeleid

21

3.1.1 Uitgangspunten van het lokaal jeugdbeleid

21

3.1.2 Doelstellingen

22

3.2 Regionale samenwerking

24

3.2.1 Uitgangspunten van het regionaal beleid

24

3.2.2 Regionale inkoopstrategie

24

3.2.3 Regionaal contractmanagement

25

3.2.4 Bestuurlijke samenwerking in de regio

25

3.3 Organisatie

26

3.3.1 Inrichting van de toegang

26

3.3.2 Samenwerking beleid en uitvoering

27

3.4 Résumé

27

H4 | Uitvoering

29

4.1 Sturen op jeugdhulp

29

4.2 Sturen op verwijzers

30

4.2.1 Medisch domein

31

4.2.2 Sturen op Gecertificeerde Instellingen

32

4.3 Samenwerking met het voorliggend veld

32

4.4 Monitoring

34

Eindrapportage Sturen op jeugdhulp

4.5 Kostenbewustzijn in de uitvoering

34

4.6 Sturen op aanbieders

35

4.7 Ervaringen met jeugdhulp in Waalwijk

36

4.7.1 Bezwaren en klachten

36

4.7.2 Kwantitatief cliëntervaringsonderzoek

36

4.7.3 Inbreng en ervaringen vanuit de Jeugdwelzijnsraad

37

4.7.4 Interviews met jongeren en ouders

38

4.8 Résumé H5 | De rol van de raad

38 41

5.1 De rol van de gemeenteraad in het jeugddomein

41

5.2 Terugblik

42

5.3 De meerwaarde van bijpraatavonden

43

5.4 Sturen op jeugdhulp: lokaal versus regionaal

44

5.5 Informatieverwerving door de raad

45

5.6 Naar een monitor sociaal domein

45

5.7 Résumé

46

Bijlage 1 | Normenkader

47

Bijlage 2 | Bestudeerde documenten

51

Bijlage 3 | Respondenten

52

Colofon

53

Dit document (inclusief eventuele bijlagen) is opgesteld door BMC en de (auteurs)rechten met betrekking tot de inhoud en het format van dit document berusten bij BMC. Dit document is uitsluitend bedoeld voor gebruik door de opdrachtgever en mag niet worden gepubliceerd of aan anderen ter beschikking worden gesteld zonder uitdrukkelijke voorafgaande toestemming van BMC.

Eindrapportage Sturen op jeugdhulp

Bestuurlijke rapportage

| 1 | Eindrapportage Sturen op jeugdhulp

Bestuurlijke rapportage Aanleiding Met ingang van 1 januari 2015 zijn er door de komst van de Jeugdwet grote veranderingen doorgevoerd in de hulpverlening aan jeugdigen en hun gezinnen. Als gevolg hiervan hebben gemeenten een grotere bestuurlijke en financiële verantwoordelijkheid gekregen in de jeugdzorg. Ook is er gekozen voor een transformatie in de aanpak van de problemen. Er moet meer regie op de ingezette jeugdhulp komen, problemen moeten integraal worden aangepakt en er moet een verschuiving plaatsvinden van dure specialistische hulpverlening naar preventieve en vrij toegankelijke zorg. De transformatie van de jeugdhulp gaat gepaard met een bezuinigingsopgave en dat blijkt voor veruit de meeste Nederlandse gemeenten een grote uitdaging. Op dit moment worden veel Nederlandse gemeenten geconfronteerd met financiële tekorten als gevolg van een toenemende en meer complexe vraag naar jeugdhulp, sturingsproblemen en zorgen over de kwaliteit van zorg en ondersteuning. De jeugdhulp legt een steeds groter beslag op de gemeentelijke begroting. Oplopende tekorten op het gebied van jeugdhulp hebben ook gevolgen voor andere taken van de gemeente. Het onderwerp staat hoog op de agenda bij veel gemeenten, waaronder de gemeente Waalwijk. In de gemeente Waalwijk is sinds de invoering van de Jeugdwet in 2015 het gebruik van de jeugdhulp jaarlijks procentueel fors gestegen.

Daarmee zijn ook de kosten fors toegenomen en zijn er tekorten ontstaan op de gemeentebegroting. In 2022 is er een nieuwe regionale inkoopmethodiek voor gespecialiseerde jeugdhulp geïntroduceerd en ook worden er lokale en regionale beheersmaatregelen ingezet om te komen tot het terugdringen van het gebruik van de jeugdhulp.1 De Rekenkamer Waalwijk wil de gemeenteraad meer inzicht bieden in het beleidsveld en in de wijze waarop de jeugdhulp is georganiseerd. Daarnaast wil zij inzichtelijk maken welk handelingsperspectief de gemeenteraad heeft om meer grip te krijgen op (de stijgende instroom in) de jeugdzorg. Ook wil de Rekenkamer inzicht geven in de waardering van jongeren voor de geleverde zorg en in de aanbieders die deze zorg leveren. De doelstellingen die vervolgens door de Rekenkamer zijn geformuleerd luiden als volgt: 1. Kennis van de gemeenteraad van Waalwijk verbeteren ten aanzien van het beleidsveld, de inkoop en het contractbeheer in de jeugdzorg. 2. De gemeenteraad van Waalwijk inzicht geven in sturingsmiddelen en handelingsperspectief om meer grip te krijgen op (de stijgende instroom in) de jeugdzorg. Het onderzoek gaat dus niet over de vraag óf de gelden voor jeugdhulp doelmatig, doeltreffend en rechtmatig worden besteed.

1

Gemeente Waalwijk, Begroting 2023.

| 2 | Eindrapportage Sturen op jeugdhulp

De Rekenkamer is tot deze onderwerpkeuze gekomen op basis van gesprekken met de verschillende raadsfracties. Vervolgens heeft de raad de onderzoeksopzet ontvangen en heeft hierover een gesprek plaatsgevonden met de Rekenkamer.

Conclusies De toegenomen (complexiteit van de) vraag naar jeugdhulp leidt tot oplopende kosten in de gemeente Waalwijk. De toenemende (complexiteit van de) vraag naar jeugdhulp heeft er in de gemeente Waalwijk, net als in veel andere gemeenten, toe geleid dat de kosten in de afgelopen jaren zijn gestegen. Een oorzaak die hiervoor genoemd wordt, is de toename van complexe echtscheidingsproblematiek in de gemeente. Er zijn in de gemeente verschillende maatregelen genomen om te sturen op de inzet van jeugdhulp en daarmee tot op zekere hoogte op de kosten van jeugdhulp. De gemeente Waalwijk heeft echter slechts beperkt invloed op de ontwikkelingen in de aard en omvang van de jeugdhulp, omdat jeugdhulp een zogenaamde open einde regeling is; gemeenten zijn en blijven verantwoordelijk voor het bieden en betalen van jeugdhulp, terwijl zij tegelijkertijd niet de enige toegangspoort tot jeugdhulp zijn. De doelen van de gemeente Waalwijk voor de jeugdhulp zijn divers en onvoldoende concreet. De gemeente Waalwijk heeft lokaal jeugdbeleid vastgesteld. Het lokale beleid is in het bijzonder gericht op preventie van geïndiceerde jeugdhulp, onder meer door versterking van het voorliggend veld en het bieden van laagdrempelige hulp. Op dit moment werkt de gemeente aan een Implementatieplan Koers Sociaal Domein waar het jeugdbeleid onderdeel van is.

In verschillende beleids- en planning- en controldocumenten zijn verschillende doelstellingen voor wat betreft jeugdhulp opgenomen die over het algemeen weinig concreet zijn en niet voorzien zijn van indicatoren, meetinstrumenten en streefwaarden. Het is, met andere woorden, niet duidelijk wat wordt bijgehouden om de voortgang van de doelstellingen te toetsen, hoe dit in beeld wordt gebracht en met welk resultaat de gemeente Waalwijk tevreden is. Bovendien ontbreekt de gelaagdheid in de doelstellingen. Zo stuurt de gemeenteraad op strategische doelstellingen in de jeugdhulp, terwijl management, beleid en uitvoering sturen op tactische en operationele doelstellingen. De gelaagdheid betekent ook een verschillende informatiebehoefte. Iedere laag in de organisatie heeft andere informatie nodig om goed te kunnen sturen. Er worden binnen de uitvoering resultaatafspraken gemaakt met aanbieders en hierover worden op casusniveau gesprekken gevoerd. Het ontbreken van actuele, duidelijke en meetbare beleidsdoelstellingen en indicatoren maakt dat resultaten op gemeentelijk niveau niet (helder) kunnen worden weergegeven. De gemeente Waalwijk is onderdeel van de jeugdhulpregio Hart van Brabant. Voor de regio is een regiovisie opgesteld, maar de samenhang tussen de uitgangspunten van deze regiovisie en het lokale beleid en de doelen daarin zijn niet expliciet gemaakt.

| 3 | Eindrapportage Sturen op jeugdhulp

De gemeente zet in op het benutten van de beschikbare sturingsmogelijkheden. De gemeente Waalwijk stuurt op de toegang tot jeugdhulp en houdt de oorspronkelijke transformatiedoelen in het oog. De gemeente Waalwijk is slechts een van de toegangspoorten tot jeugdhulp en probeert te sturen op het gedrag van andere verwijzers. Dit gebeurt bijvoorbeeld door de inzet van praktijkondersteuners bij de huisartsen, door het uitvoeren van de toets medisch domein en door het verstevigen van de samenwerking met gecertificeerde instellingen. De gemeente introduceert de zogenaamde tredestructuur om de vraag naar en het aanbod van jeugdhulp beter op elkaar af te stemmen. Ook investeert de gemeente in de verbinding met het onderwijs om problemen van kinderen en jongeren vroegtijdig te signaleren en uiteindelijk de inzet van zwaardere jeugdhulp te beperken. In de uitvoering is integraal werken het uitgangspunt en ook wordt door de uitvoering zelf lichte ondersteuning aan jeugdigen en hun ouders geboden. In de uitvoering is aandacht voor kostenbewustzijn. De inkoop van jeugdhulp en het contractmanagement met betrekking tot zorgaanbieders vinden plaats op regionaal niveau. Recent zijn er veranderingen doorgevoerd in de bekostigingssystematiek met als doel om grip te krijgen op de kosten van jeugdhulp. De monitoring van de jeugdhulp is in ontwikkeling.

Monitoring leidt tot meer inzicht in de (ontwikkelingen in de) vraag naar en uitgaven voor jeugdhulp. Door de monitoringsinformatie die de gemeente Waalwijk vanuit de regio ontvangt, deels via halfjaarlijkse prognoses (financiën) en deels via een dashboard (volumeontwikkelingen), is het zicht van de gemeente op de ontwikkelingen in de zorgvraag en de kosten van jeugdhulp verbeterd. Het verschil tussen begrote en werkelijke kosten wordt kleiner. Ten tijde van dit rekenkameronderzoek werken raad, ambtelijke organisatie en lokale partners gezamenlijk aan een monitor sociaal domein waarin een set van kpi’s wordt ontwikkeld voor een nulmeting en monitoring van het sociaal domein, waaronder de jeugdhulp. De algemeen geformuleerde doelen uit het Jeugdkader 2020 vormen hierbij het vertrekpunt. Het is niet duidelijk hoe de uitgangspunten van de monitor sociaal domein zich zullen verhouden tot hetgeen in het Implementatieplan Koers Sociaal Domein wordt uitgewerkt. De raad ervaart onvoldoende inzicht in en sturing op de ontwikkelingen in de jeugdhulp. Raadsleden geven aan onvoldoende meegenomen te zijn in de (oorzaken van de) ontwikkelingen in de jeugdhulp en het al dan niet bereiken van de beoogde doelen door de gemeente Waalwijk.

Recent is de informatievoorziening verbeterd, maar raadsleden geven aan nog altijd onvoldoende inzicht te hebben in financiële en volumeontwikkelingen en in de ervaringen van jongeren. Tegelijkertijd maken raadsleden niet altijd gebruik van informatie die beschikbaar is, bijvoorbeeld rapportages over cliëntervaringen en de mentale gesteldheid van jongeren of door informatiebijeenkomsten van de regio Hart van Brabant te bezoeken. Het is op dit moment voor college en ambtelijke organisatie onvoldoende duidelijk welke sturingsinformatie de raad zou willen ontvangen met als gevolg dat de informatievoorziening aan de raad meer aanbod- dan vraaggestuurd van aard is. Uit dit rekenkameronderzoek komt naar voren dat raadsleden in het bijzonder behoefte lijken te hebben aan inzicht in de ervaringen van jeugdigen, terugkoppeling op de doelstellingen (resultaten), inzicht in de praktijkervaringen van professionals en een duidelijk overzicht van de financiën.

| 4 | Eindrapportage Sturen op jeugdhulp

Landelijke kaders en regionale afspraken beperken de invloed die vanuit de gemeente(raad) kan worden uitgeoefend op de jeugdhulp. De invloed van de raad is deels indirect door de regionale samenwerking. Desondanks kan de raad input geven aan de portefeuillehouder die de gemeente onder andere vertegenwoordigt in de Bestuurscommissie Jeugd van de regio Hart van Brabant, een mogelijkheid waar weinig gebruik van wordt gemaakt.

Aanbevelingen Aan het college Het college is voornemens het Implementatieplan Koers Sociaal Domein, waar het jeugdbeleid onderdeel van is, bij de kadernota aan de gemeenteraad aan te bieden. Zorg er als college voor dat hierbij doelstellingen worden vertaald naar concrete en meetbare indicatoren die systematisch en periodiek kunnen worden gevolgd, bij voorkeur in de monitor sociaal domein. Daarbij moet ook gezorgd worden voor afstemming met de informatie die via de planning- en controlcyclus met de raad wordt gedeeld zodat er samenhang en overzicht in de informatievoorziening aan de raad ontstaat. Denk bij het formuleren van doelstellingen met concrete en meetbare indicatoren ook aan de gelaagdheid in de organisatie. De gemeenteraad is op zoek naar andere informatie dan het management, beleid of uitvoering. Al deze informatie samen geeft uiteindelijk inzicht in de voortgang van de doelstellingen. Het is belangrijk om gezamenlijk keuzes te maken over de op te leveren informatie. Hier is minimaal een gesprek tussen gemeenteraad en college voor nodig. Er is veel informatie beschikbaar in het sociaal domein. Start daarom overzichtelijk en maak keuzes. Wees kritisch over de informatie die écht nodig is om te kunnen sturen. Breng ook de ervaring van cliënten in beeld bij de raad.

Op dit moment worden er jaarlijks kwantitatieve onderzoeken uitgevoerd middels vragenlijsten, maar de cijfers die hieruit voortkomen geven te weinig diepgang. De waarom-vraag (waarom is men tevreden of ontevreden) wordt hier ook niet mee beantwoord. De raad geeft aan behoefte te hebben aan meer gevoel bij de praktijk en is geïnteresseerd in de verhalen van jeugdigen en hun ouders. Kijk daarom of er, bijvoorbeeld tijdens de bijpraatavonden, klantreizen of andere vormen van kwalitatief cliëntervaringsonderzoek besproken kunnen worden. Aan de raad Neem als raad zelf initiatieven om meer en betere informatie over de werking en effecten van de jeugdhulp te verzamelen, bijvoorbeeld door werkbezoeken bij jongerenwerk Tavenu, gesprekken met de Jeugdwelzijnsraad, het bezoeken van regionale informatiebijeenkomsten en gesprekken met andere (Brabantse) gemeenten/gemeenteraden. Daarnaast kan de gemeenteraad het initiatief nemen om bijvoorbeeld een doelstellingen- of sturingsdebat te organiseren. Dring bij het college aan op een sterkere inhoudelijke verantwoording over de jeugdhulp. Neem een actieve rol in waar het gaat om de beoogde vertaling van (onder meer) de regionale visie naar lokale doelen. Zorg ervoor dat er meer concrete handvatten voor sturing en controle komen door het uitwerken van duidelijke en concrete doelstellingen en indicatoren in het

| 5 | Eindrapportage Sturen op jeugdhulp

Implementatieplan Koers Sociaal Domein en planning- en controldocumenten en voer hierover het gesprek met het college. Het college wil de informatievoorziening aan de raad verbeteren. Geef als raad aan hoe de informatievoorziening eruit zou moeten zien; welke informatie wil de raad op welke manier ontvangen? Denk daarbij aan informatie over de ervaringen van jeugdigen, terugkoppeling op de doelstellingen (resultaten) en een duidelijk overzicht van de financiën. Verzoek het college om periodiek, bijvoorbeeld eens per jaar of twee jaar, de informatie van Hart van Brabant over de resultaten van de jeugdzorg met de raad te delen. Richt de blik meer naar buiten en zoek contact met andere raden in Brabant om van elkaar te leren en om als raden gezamenlijk een oordeel te vormen over de informatievoorziening, de opdracht aan de gastheergemeente en het functioneren van de regio. Hier kan een regionaal platform om informatie uit te wisselen over (sturing in) de jeugdhulp waarin een afvaardiging van de raadsleden vertegenwoordigd is bij helpen. Andere regionale samenwerkingen hebben bijvoorbeeld ervaring met het oprichten van een regionale WhatsApp- groep met alle raadsleden om informatie en ervaringen uit te wisselen. Samengevat kan de sturingsruimte van de raad ten opzichte van het college als volgt worden weergegeven:2 Gemeenteraad

College van B&W

WAT K a d e r s t e l l e n C o n t r o l e r e n

2

Doelen

HOE Beoogde uitvoering

Wettelijke doelen

Inrichting voorliggend veld

Vaststellen strategisch beleidskader met focus op eigen ambities, doelen en lokale opgaven

Inrichting toegang

Bepalen maatschappelijke effecten

Input ten aanzien van regionale inkoop

Vaststellen financiële kaders

Input ten aanzien van regionale bekostigingssystematiek en verantwoording

Resultaten Inzicht in maatschappelijke effecten Inzicht in kosten en gebruik Inzicht in ervaringen van jeugdigen en ouders Inzicht in transformatie

Zie ook B&A.

| 6 | Eindrapportage Sturen op jeugdhulp

Uitvoeringspraktijk Inzicht in werking en resultaten vanuit perspectief van jeugdigen en ouders Inzicht in werking en resultaten vanuit perspectief van professionals

Bestuurlijke reactie

| 7 | Eindrapportage Sturen op jeugdhulp

| 8 | Eindrapportage Sturen op jeugdhulp

Nawoord rekenkamer Wij danken het college voor haar reactie op het rapport ‘Sturen op jeugdhulp’. Fijn te vernemen dat het college de conclusies uit het rapport onderschrijft. In dit nawoord reageert de Rekenkamer graag op deze reactie. De Rekenkamer heeft op basis van de genoemde onderzoekssuggesties van fracties in 2022 de keuze gemaakt voor het onderwerp jeugdhulp. Tijdens gesprekken met de fracties werd bij dit onderwerp door de fracties de vraag gesteld om meer inzicht te krijgen in dit beleidsveld en hoe de raad beter grip zou kunnen krijgen op de jeugdhulp. Vandaar ook dat de centrale vraagstelling van het onderzoek als volgt luidde: Welke mogelijkheden heeft de raad van Waalwijk om de gewenste sturing te geven aan de jeugdhulp? Het rapport heeft als doel om de raad handvatten te geven voor deze sturing. De Rekenkamer geeft ook aanbevelingen richting het college, zodat de raad én het college elkaar verder kunnen versterken. U geeft verder aan dat de timing van het onderzoek voor het college op een moment komt dat er volop beweging is op het vlak van jeugdzorg en dat er daardoor voor het college geen nieuwe zaken in het rapport staan. Ons inziens kunnen de aanbevelingen uit het rapport er juist toe bijdragen dat de lopende aanpak voor jeugdzorg verder versterkt kan worden.

De Rekenkamer hoopt met haar rapport de raad en het college aanbevelingen te hebben gedaan om een effectieve sturing op jeugdhulp te kunnen voeren. Wij wensen de raad en het college van harte toe dat de aanbevelingen ter harte genomen worden en dat deze de jeugdhulp ten goede komen. Met vriendelijke groet, Namens de rekenkamer

Judith Hendrickx, voorzitter

| 9 | Eindrapportage Sturen op jeugdhulp

Nota van Bevindingen

| 10 | Eindrapportage Sturen op jeugdhulp

H1 | Onderzoeksopzet 1.1 Hoofdvraag en deelvragen De doelstelling die de Rekenkamer van Waalwijk heeft geformuleerd voor dit onderzoek was tweeledig, namelijk: ● Kennis van de gemeenteraad van Waalwijk verbeteren ten aanzien van het beleidsveld, de inkoop en het contractbeheer in de jeugdzorg. ● De gemeenteraad van Waalwijk inzicht geven in sturingsmiddelen en handelingsperspectief om meer grip te krijgen op (de stijgende instroom in) de jeugdzorg. Op basis van deze doelstelling is de volgende hoofdvraag geformuleerd: Welke mogelijkheden heeft de gemeenteraad van Waalwijk om de gewenste sturing te geven aan de jeugdhulp? Deze hoofdvraag is uitgewerkt in de volgende deelvragen: Probleemschets 1. Hoe hebben de vraag naar en de kosten van de jeugdhulp in de gemeente Waalwijk zich gedurende de afgelopen vijf jaar ontwikkeld en welke oorzaken liggen hieraan ten grondslag? Beleid 2. Hoe ziet het jeugdhulpbeleid van de gemeente Waalwijk eruit? 3. Hoe verhoudt het jeugdhulpbeleid van de gemeente Waalwijk zich tot het regionaal beleid en de afspraken die binnen Hart van Brabant zijn gemaakt? Organisatie 4. Hoe is de uitvoering van jeugdhulp in de gemeente Waalwijk georganiseerd (rollen, taken, verantwoordelijkheden)? En hoe heeft de regionale samenwerking in Hart van Brabant vorm gekregen? 5. Hoe is de toegang tot jeugdhulp in de gemeente Waalwijk vormgegeven? Uitvoering 6.

Welke mogelijkheden heeft de gemeente Waalwijk om te sturen op de ontwikkelingen in (de vraag naar en kosten van) de jeugdhulp en in hoeverre wordt hiervan gebruikgemaakt? 7. In hoeverre worden voorliggende voorzieningen voor jeugdigen ingezet? 8. Hoe verloopt de samenwerking tussen de gemeentelijke toegang enerzijds en verwijzers, aanbieders en partijen in het voorliggend veld anderzijds? 9. Welke ervaring hebben jongeren met (de uitvoering van) het jeugdbeleid?

| 11 | Eindrapportage Sturen op jeugdhulp

Rol van de raad 10. Op welke wijze geeft de gemeenteraad van Waalwijk invulling aan zijn kaderstellende en controlerende rol voor wat betreft de jeugdhulp? 11. Hoe wordt de gemeenteraad over de voortgang van het beleid geïnformeerd en op welke wijze wordt de informatie behandeld? 12. Hoe kan de gemeenteraad beter in staat worden gesteld zijn sturingsruimte voor wat betreft de jeugdhulp in te vullen?

1.2 Onderzoeksmethoden In de aanpak is een combinatie van onderzoeksmethoden gebruikt om de onderzoeksvragen te beantwoorden. Deze triangulatie-aanpak bevat een deskresearch, interviews met ambtelijk, bestuurlijk en extern betrokkenen en een kwalitatief cliëntervaringsonderzoek. Hieronder worden de verschillende onderzoeksmethoden nader uitgelegd.

1.2.1 Deskresearch Om inzicht te krijgen in het jeugdbeleid en de uitvoering hiervan is in de gemeente Waalwijk een verkennende documentenstudie uitgevoerd. Er is daarbij gekeken naar onder andere regionale en lokale beleidsdocumenten, verantwoordingsdocumenten, uitvoeringsprotocollen en dergelijke, maar bijvoorbeeld ook naar de uitkomsten van eerder uitgevoerde (kwantitatieve) cliëntervaringsonderzoeken van de gemeente Waalwijk en onderzoek van rekenkamers in de regio. Daarnaast is de informatie die bij de gemeente Waalwijk aanwezig is over onder meer de volume- en kostenontwikkelingen met betrekking tot jeugdhulp, de aard van de geleverde jeugdhulp, de betrokken zorgaanbieders en de verwijzers geanalyseerd.

1.2.2 Interviews met betrokken partijen Informatie uit documenten gaat leven als deze in een gesprek met betrokkenen wordt toegelicht en ingekleurd. Er is gesproken met zowel de bestuurlijk als de ambtelijk verantwoordelijken binnen de gemeente Waalwijk. Daarnaast zijn er gesprekken geweest met een vertegenwoordiger van Hart van Brabant en vertegenwoordigers van jongerenwelzijnswerk Tavenu, een partner van de gemeente Waalwijk in het voorveld. Verschillende raadsfracties hebben voorafgaand aan dit onderzoek aan de Rekenkamer gevraagd om in het bijzonder aandacht te besteden aan Tavenu, gezien de eerdere ontwikkelingen rondom de subsidieverstrekking aan deze organisatie. Ook is de ervaring van jongeren en hun ouders inzichtelijk gemaakt. Dit is gedaan door een gesprek met vertegenwoordigers van de regionale Jeugdwelzijnsraad. De Jeugdwelzijnsraad is een panel met jongeren tussen de 18 en 27 jaar die ervaring hebben met jeugdhulp. Vanuit die ervaringskennis geeft de Jeugdwelzijnsraad gevraagd en ongevraagd advies over actuele onderwerpen in de jeugdhulp met als doel om de beleids­ontwikkeling in de jeugdhulp te verbeteren. In het kader van dit rekenkameronderzoek is gesproken met twee jongeren die vanuit de gemeente Waalwijk in de Jeugdwelzijnsraad zitten. Daarnaast zijn telefonische interviews afgenomen met zes jongeren dan wel hun ouders.

De interviews waren vooral gericht op de ervaring, beleving en tevredenheid over de uitvoering van het beleid in de praktijk. De ervaringen van jongeren en ouders met de jeugdhulp zijn in dit onderzoek

| 12 | Eindrapportage Sturen op jeugdhulp

bedoeld om de data uit de documentenstudie en interviews te verrijken. Daarnaast geven ze een indruk hoe jongeren en ouders de jeugdhulp beleven. Het gaat hierbij niet om een representatief onderzoek onder de gehele doelgroep, omdat er ook allerlei vormen van jeugdhulp zijn die zich minder lenen voor telefonische interviews. Zo zijn bijvoorbeeld kinderen met ernstige dyslexie en de ouders van deze kinderen niet altijd op de hoogte dat dit officieel onder jeugdzorg valt. Bovendien maakt de veelheid aan voorzieningen die officieel onder de Jeugdwet vallen een representatief onderzoek ingewikkeld.

1.3 Normenkader De sturing op jeugdhulp is in dit onderzoek onderzocht aan de hand van een normenkader. In dit normenkader zijn voor de afzonderlijke onderzoeksvragen normen opgenomen die op basis van eerder uitgevoerd (rekenkamer)onderzoek zijn geformuleerd. Dit kader dient als een zoeklicht en geeft de aandachtspunten aan waar tijdens het onderzoek op wordt ingezoomd en helpt daarnaast bij het duiden van de bevindingen.

| 13 | Eindrapportage Sturen op jeugdhulp

H2 | Probleemschets ●

Hoe hebben de vraag naar en de kosten van de jeugdhulp in de gemeente Waalwijk zich gedurende de afgelopen vijf jaar ontwikkeld en welke oorzaken liggen hieraan ten grondslag?

2.1 Ontwikkelingen in de aard en omvang van het jeugdhulpgebruik Sinds 2015 is het aandeel jongeren met jeugdhulp in Waalwijk gegroeid (zie figuur 1). In 2022 ontving in de gemeente Waalwijk bijna 15% van de jongeren tot 18 jaar een vorm van jeugdhulp versus 7,7% in 2015. In de jaren 2018 tot en met 2022 waren er ongeveer 1.400 unieke cliënten per jaar die rond de 2.400 zorgproducten afnamen. Recent, van 2021 tot 2022, nam het aandeel jongeren met jeugdhulp licht af van 15,4% naar 14,7%. Hoewel in 2022 het aantal jongeren met jeugdhulp is gedaald ten opzichte van 2021 (van 1.420 naar 1.383 jongeren), is het aantal zorgproducten dat zij afnemen gestegen van 2.422 zorgproducten in 2021 naar 2.490 zorgproducten in 2022. Er zijn dus minder jongeren in zorg gekomen, maar de jongeren die in zorg komen, hebben meer hulp nodig. Volgens de laatste meting van het CBS heeft in de eerste helft van 2023 11,1% van de jeugdigen een vorm van jeugdhulp in natura in de gemeente Waalwijk. Tegelijkertijd gaat het om voorlopige cijfers én alleen om het eerste half jaar van 2023. Figuur 1

Aandeel jongeren met jeugdhulp tot 18 jaar in de gemeente Waalwijk

Bron: CBS Monitor Sociaal Domein

| 14 | Eindrapportage Sturen op jeugdhulp

Sinds 2015 ontving het overgrote deel van de jongeren één of meerdere vormen van ambulante hulpverlening. Bij ambulante hulpverlening woont een jongere thuis en krijgt de jongere op afspraak hulp. Daarvoor komt een hulpverlener thuis, op school of gaat de jongere naar een jeugdhulpaanbieder. In 2022 daalde zowel de inzet van ambulante jeugdhulp als de jeugdhulp met verblijf. Het aandeel jongeren in de jeugdbescherming nam licht toe. Figuur 2

Jongeren met jeugdzorg naar soort

Bron: CBS Monitor Sociaal Domein

Momenteel ontvangt van de jeugdigen die jeugdhulp zonder verblijf krijgen, het grootste gedeelte jeugdhulp op de locatie van de aanbieder (in totaal 530 en 66% van het totaal). Een ander belangrijk deel krijgt in het netwerk hulp en ondersteuning (220, 27% van het totaal). De laatste twee groepen tellen op naar 100% met daghulp op locatie van de aanbieder (5%) en uitgevoerd door het wijkteam zelf (2%). Het gaat hierbij om cijfers met peildatum 30 juni 2023. Dit zijn voorlopige cijfers en geven alleen een beeld van het eerste half jaar.

| 15 | Eindrapportage Sturen op jeugdhulp

Figuur 3

Jongeren met jeugdhulp zonder verblijf

Bron: CBS Monitor Sociaal Domein

Jeugdhulp met verblijf laat zien dat het grootste gedeelte van de jeugdhulp met verblijf wordt verwezen naar pleegzorg (55%). Een kleiner deel verblijft bij een jeugdhulpaanbieder (27%). De rest van de jeugdigen die jeugdhulp met verblijf ontvangen valt onder “gesloten plaatsing” en “gezinsgericht”. Vanwege het lage aantal is dit niet in een exact percentage uit te drukken om de anonimiteit te garanderen. Figuur 4

Jongeren met jeugdhulp met verblijf

Bron: CBS Monitor Sociaal Domein

| 16 | Eindrapportage Sturen op jeugdhulp

Van de verwijzers naar jeugdhulp is de huisarts de grootste, gevolgd door de gemeentelijke toegang, jeugdarts, medisch specialist en Gecertificeerde Instellingen (GI’s). In 2022 is het aantal verwijzingen door de huisarts licht afgenomen ten opzichte van 2021 (van 655 jeugdhulptrajecten naar 575 jeugdhulptrajecten). Het aantal verwijzingen vanuit de huisarts ligt in 2022 daardoor dicht bij het aantal verwijzingen door de gemeentelijke toegang (575 ten opzichte van 555 trajecten). Figuur 5

Jeugdhulptrajecten naar verwijzer

Bron: CBS Monitor Sociaal Domein

2.2 Ontwikkelingen in de kosten van jeugdhulp Niet alleen het gebruik van jeugdhulp nam toe, ook de (werkelijke) kosten daarvan zijn de afgelopen jaren gestegen in de gemeente Waalwijk. Dit geldt zowel voor de totale kosten als de kosten afgezet tegen het aantal inwoners van de gemeente. De begrote kosten stegen ook, maar waren nog niet op het niveau van de kosten die daadwerkelijk werden gerealiseerd. In 2018 waren de werkelijke kosten € 8.746 en de begrote kosten € 8.530, in 2021 was dit respectievelijk € 11.849 en € 11.475 (bedragen x € 1.000). Wel is recent het verschil tussen werkelijke en begrote kosten kleiner geworden en lijkt er recent realistischer te worden begroot in de gemeente Waalwijk. In 2021 is dit verschil relatief klein met € 11.849 gerealiseerd ten opzichte van € 11.475 begroot. Per 1.000 inwoners zien we een vergelijkbaar beeld. Per 1.000 inwoners is in 2021 € 242.000 uitgegeven aan jeugdhulp, terwijl € 235.000 was begroot.

| 17 | Eindrapportage Sturen op jeugdhulp

Figuur 6

Begrote versus gerealiseerde kosten van jeugdhulp (x 1.000 euro)

Bron: CBS Monitor Sociaal Domein Figuur 7

Uitgaven jeugdhulp per 1.000 inwoners

Bron: CBS Monitor Sociaal Domein

2.3 Achtergronden en oorzaken Op dit moment maakt in Nederland één op de acht kinderen gebruik van een vorm van jeugdhulp. ‘Slechts’ twintig jaar geleden was dit nog één op de 27. Het stijgend gebruik van jeugdhulp is een landelijke trend; in bijna alle Nederlandse gemeenten is een stijging te zien. In sommige gevallen gaat het om een stijging in het aantal cliënten (steeds meer jongeren die jeugdhulp genieten), terwijl in andere gevallen het vooral gaat om de intensiteit.

| 18 | Eindrapportage Sturen op jeugdhulp

Denk bijvoorbeeld aan het aantal uur per week hulp dat stijgt of dat trajecten steeds langer duren om af te ronden. Al deze ontwikkelingen gaan gepaard met een flinke stijging in de kosten3. Deze kostenstijging is ook terug te zien in Waalwijk (zie figuur 6 en 7). Hoe kan deze trend gekeerd worden? Mede op basis van deze vraag hebben Rijk, gemeenten en jeugdhulp- en belangenorganisaties de Hervormingsagenda Jeugd opgesteld. Deze agenda bestaat uit inhoudelijke en financiële afspraken om het tij te keren. Het antwoord begint met een analyse van de oorzaken: waarom ontvangen steeds meer kinderen een vorm van jeugdhulp? Het NJi heeft in 20194 een drietal hoofdfactoren voor de groei benoemd: 1. Ontwikkelingen in het opgroeien en opvoeden van kinderen Een aantal vormen van jeugdhulp komt meer voor dan vroeger. Het gaat bijvoorbeeld over problemen gerelateerd aan echtscheidingen, prestatiedruk en problematisch socialmediagebruik. In een aantal interviews wordt gewezen op het relatief hoge aantal complexe scheidingen in de gemeente Waalwijk. Medicalisering heeft hier ook mee te maken. Dit betekent dat alledaagse verschijnselen eerder worden bestempeld als een (medisch) probleem. Hier hoort vaak een specialistische oplossing bij, bijvoorbeeld in de vorm van specialistische begeleiding of behandeling.

Wanneer meer verschijnselen worden aangevlogen met specialistische oplossingen, stijgen de kosten. 2. Het nieuwe stelsel Sinds gemeenten verantwoordelijk zijn voor de jeugdhulp is er veel veranderd. Iedere gemeente bepaalt voor een belangrijk deel hoe de jeugdhulp wordt vormgegeven, waardoor jeugdhulpaanbieders te maken krijgen met verschillende eisen ten aanzien van inkoop, financiën en kwaliteit. Hier zitten ook kosten aan verbonden. 29%5 van het totale jeugdhulpbudget in Nederland wordt uitgegeven aan coördinatiekosten. Bovendien hebben gemeenten, hoewel ze verantwoordelijk zijn voor de jeugdhulp, op een groot deel van de instroom beperkte invloed. Zo verwijzen huisartsen en Gecertificeerde Instellingen direct naar jeugdhulp waar de gemeente (financieel) voor verantwoordelijk is. Waalwijk speelt hier reeds op in door de inzet van de toetser medisch domein die toetst of de juiste hulp wordt ingezet, waarover meer in hoofdstuk 4. 3. Hoge verwachtingen over en tegelijkertijd de beperkte stand van ontwikkelingen van preventie in de jeugdzorg Gemeenten zijn veel middelen kwijt aan (het organiseren van) de jeugdhulp. Er zijn daarom niet altijd voldoende middelen om te investeren in preventieve voorzieningen. Dit is wel noodzakelijk om aan de verwachtingen van de decentralisatie van de jeugdhulp, waarbij taken werden overgeheveld van provincies naar gemeenten, te kunnen voldoen.

Er zouden immers lokaal voldoende preventieve voorzieningen voor jeugdigen en ouders moeten zijn die leiden tot een afname in het jeugdhulpgebruik. Op dit moment is deze afname niet zichtbaar. Integendeel, de kosten van de jeugdhulp in Nederland en in Waalwijk stijgen momenteel.

Hervormingsagenda (2023), p.4. Het document is hier op te vragen. Hier op te vragen. 5 Berenschot (2019). Hier op te vragen. 3 4

| 19 | Eindrapportage Sturen op jeugdhulp

Met de invoering van het huidige jeugdhulpstelsel zijn veel gemeenten gaan werken met lokale (sociale) wijkteams. Waalwijk doet dit met team WijZ, een zorgloket waar inwoners terechtkunnen met vragen over zorg en ondersteuning. Doordat lokale teams een laagdrempelige mogelijkheid bieden om een (hulp)vraag te stellen, zijn steeds meer ouders en jongeren hulp gaan vragen blijkt uit het onderzoek van het NJi. Vervolgens is het natuurlijk de vraag wat er met de hulpvragen gebeurt. Doordat er over het algemeen nog onvoldoende preventieve voorzieningen zijn en/of deze voorzieningen nog onvoldoende worden ingezet, worden veel van deze hulpvragen beantwoord met (dure) specialistische oplossingen. Hierbij wordt vanuit de ambtelijke organisatie opgemerkt dat preventieve voorzieningen wel een deel van het jeugdhulpgebruik kunnen vervangen, maar niet de zwaar specialistische jeugdhulp. In een publicatie van het NJi uit 20216 wordt gewezen op het effect van de corona pandemie op het gebruik van jeugdhulp door de negatieve impact van deze pandemie en de getroffen maatregelen op onder meer de fysieke en mentale gezondheid van kinderen en jongeren, hun thuissituatie en sociale omgeving en hun functioneren op school.

2.4 Résumé Sinds 2015 is in de gemeente Waalwijk het aantal hulpvragen met betrekking tot jeugd toegenomen en is de problematiek van jeugdigen complexer geworden. Mogelijke oorzaken hiervoor, die onder meer uit onderzoek van het NJi naar voren komen, zijn een specifieke stijging van bepaalde problemen, zoals het aantal complexe echtscheidingen, medicaliseren, hoge coördinatiekosten, te hoge verwachtingen van preventieve voorzieningen en de corona pandemie. In 2022 is de omvang van het gebruik van jeugdhulp in de gemeente Waalwijk licht afgenomen. Met de toenemende (complexiteit van de) vraag naar jeugdhulp, zijn ook de kosten (werkelijk en begroot) in de afgelopen jaren gestegen in de gemeente Waalwijk.

6

Hier op te vragen.

| 20 | Eindrapportage Sturen op jeugdhulp

H3 | Beleid en organisatie ● ● ●

●

Hoe ziet het jeugdhulpbeleid van de gemeente Waalwijk eruit? Hoe verhoudt het jeugdhulpbeleid van de gemeente Waalwijk zich tot het regionaal beleid en de afspraken die binnen Hart van Brabant zijn gemaakt? Hoe is de uitvoering van jeugdhulp in de gemeente Waalwijk georganiseerd (rollen, taken, verantwoordelijkheden)? En hoe heeft de regionale samenwerking in Hart van Brabant vorm gekregen? Hoe is de toegang tot jeugdhulp in de gemeente Waalwijk vormgegeven?

3.1 Lokaal jeugdbeleid 3.1.1 Uitgangspunten van het lokaal jeugdbeleid In het Jeugdkader 2020 beschrijft de gemeente Waalwijk hoe zij invulling wil geven aan het lokaal jeugdbeleid. De gemeente geeft aan te staan voor een positief jeugdbeleid: elk kind groeit gezond, veilig en plezierig op en krijgt een kansrijke start. En elke jongere krijgt de gelegenheid om diens mogelijkheden te onderzoeken en talenten te ontwikkelen. De gemeente onderscheidt drie pijlers waarlangs zij deze benadering vormgeeft: 1. Iedereen doet mee/gelijke kansen 2. Jeugdondersteuning 3. Veiligheid voorop Het uitgangspunt is integraal beleid waarbij de gemeentelijke organisatie vanuit een opdrachtgevende rol verantwoordelijk is voor het aangeven van en sturen op de kaders, het bieden van ondersteuning en het houden van toezicht op de afgesproken kaders. Daarnaast heeft de gemeente Waalwijk het Uitvoeringsprogramma Preventie Jeugd voor 2023-2027 genaamd Jong in Waalwijk opgesteld. Jong in Waalwijk is voortgekomen uit het Jeugdkader 2020. De gemeente Waalwijk beschrijft in Jong in Waalwijk hoe zij met haar partners aan een positief opgroei- en opvoedklimaat voor alle kinderen en jongeren wil werken. Organisaties die daarbij belangrijke preventieve taken uitvoeren zijn bijvoorbeeld welzijnsorganisatie Contourde Twern, de GGD, jongerenwelzijnswerk Tavenu en scholen.

In september 2022 is de nieuwe Koersbepaling Sociaal Domein vastgesteld. In dit koersdocument beargumenteert het college dat er een koerswijziging nodig is in het sociaal domein, omdat ‘de huidige vorm van organiseren inwoners niet duurzaam vooruit helpt en financieel en organisatorisch niet houdbaar is’. Argumenten die hiervoor worden aangedragen zijn onder andere de (verwachte) toenemende zorgvraag van inwoners en een geconstateerde overmatige nadruk op individuele aspecten (medicaliseren) in plaats van aandacht voor maatschappelijke ontwikkelingen en veerkracht. Voortvloeiend uit de nieuwe koersbepaling voor het sociaal domein wordt op dit moment gewerkt aan een Implementatieplan Koers Sociaal Domein waar het jeugdbeleid onderdeel van is. Het college is voornemens het implementatieplan in 2024 bij de kadernota aan de raad voor te stellen. In het implementatieplan beoogt de gemeente de trede structuur uit te werken voor het hele sociaal domein en aan te geven welke investeringen nodig zijn en welke effecten dit

| 21 | Eindrapportage Sturen op jeugdhulp

zal opleveren, blijkt uit de gesprekken die in het kader van dit rekenkameronderzoek hebben plaatsgevonden. Deze tredestructuur ziet er als volgt uit: ● Trede 1 Algemeen collectief: basis. ● Trede 2 Algemeen selectief: groepsaanbod en lichte individuele ondersteuning. ● Trede 3 Indicatievrije zorg: voorliggende individuele ondersteuning. ● Trede 4 Maatwerk: specialistische jeugdhulp/beschikking. In interviews met de ambtelijke organisatie wordt de beoogde werking van de tredestructuur, het lokale sturingsmechanisme, toegelicht. De treden 1 tot en met 3 wil de gemeente zelf vormgeven, zodat zij steeds minder afhankelijk wordt van de inzet op trede 4. Trede 4 omvat de jeugdhulp die regionaal wordt ingekocht, bestaande uit de segmenten: hoogspecialistische zorg, wonen, dagbegeleiding en zorg, specialistische jeugdhulp en crisis. De beoogde verschuiving van trede 4 naar de voorliggende treden betekent volgens de geïnterviewden niet dat beschikkingen niet belangrijk zijn, maar wel dat ze kleinschaliger worden omdat de gemeente aan de voorkant zelf een deel van de begeleiding kan bieden of andere organisaties zoals het jongerenwerk daar een rol in kunnen spelen. Deze aanpak kan van toepassing zijn op verschillende thema's en de gemeente probeert verbinding te maken met alle beschikbare inzet.

Een voorbeeld dat hierbij genoemd wordt, is de pilot ‘aanpak wachttijden’, waarbij het Team Jeugd en Gezin wordt betrokken bij trede 3 en samenwerkt met armoedebeleid en echtscheidingszaken. In de begroting 2023 is de ambitie van de gemeente Waalwijk voor de jeugd als volgt geformuleerd: ‘We willen dat alle kinderen in Waalwijk gezond, veilig en prettig kunnen opgroeien. Wij willen onze jeugd faciliteren bij de ontwikkeling naar de volwassene van morgen. Door te investeren in de jeugd en hun ouders, investeren wij in de toekomst van Waalwijk’. Waalwijk heeft een grote groep jongeren (één op de vijf inwoners is onder de 19 jaar), waarbij ruim 15% van de jongeren gebruikmaakt van een vorm van jeugdhulp. De gemeente constateert dat zij de stap naar preventie heeft ingezet, maar dat dit vraagt om meer uitvoeringskracht, een meer integrale benadering en stevige sturing, zowel binnen de gemeentelijke organisatie als met bestaande en nieuwe partijen. De gemeente heeft geprobeerd om dit via de verschillende beleidsvelden vorm te geven, maar constateert dat zij een integrale aanpak mist. Zij kiest daarom met ingang van 2023 voor een programmatische aanpak, inclusief aansturing en werkbudget. De reeds beschreven tredestructuur is het beoogde sturingsmechanisme hierbij. Het programma heeft als doel dat elke jongere in Waalwijk opgroeit tot een gezonde en zelfstandige volwassene.

De doelgroep zijn alle kinderen (en hun ouders/verzorgers) in de leeftijd van -9 maanden tot circa 23 jaar. De aandachtsgebieden zijn: opvoeding, onderwijs, gezondheid en (jeugd)zorg, werken, wonen en vrijetijdsbesteding.

3.1.2 Doelstellingen Er zijn doelstellingen geformuleerd in de lokale beleidsdocumenten, waaronder het Jeugdkader Waalwijk 2020 en het uitvoeringsprogramma Jong in Waalwijk. Het doel van Jong in Waalwijk is om te komen tot gerichte preventieve inzet, in samenhang aangeboden, passend bij de behoefte van kinderen, jongeren en ouders zodat de geïndiceerde jeugdhulp wordt verminderd. In Jong in Waalwijk worden de inhoudelijke prioriteiten uitgewerkt naar acties die zijn gekoppeld aan doelen. Hierbij wordt een opbouw naar leeftijden gehanteerd,

| 22 | Eindrapportage Sturen op jeugdhulp

te beginnen bij het moment van een eerste zwangerschap oplopend naar jong volwassene, zodat er een doorgaande lijn in de inzet ontstaat. Ter illustratie: ● Kansrijke start. ○ Uitbreiden van het Basis Aanbod Preventie (BAP) jeugdgezondheidszorg (JGZ) 0-4 jaar. Doel: Ieder kind de best mogelijke start geven ten behoeve van een optimale ontwikkeling door het vergroten van de opvoedkracht van ouders. ● Voor- en vroegschoolse educatie. ○ Bereik vergroten en versterken van de huidige opvoedondersteuning bij jonge kinderen. Doel: Gezinnen waarbij sprake is van opvoedvragen worden ondersteund vanuit voorliggende voorzieningen. ● Basisschool periode. ○ Indicatievrije zorg tussen ‘lichte en zware ondersteuningsvragen’ uitbreiden en versterken. Doel: Ondersteuningsvragen ‘tussen licht en zwaar’ van gezinnen met jonge kinderen worden indicatievrij door een jeugdprofessional ondersteund en begeleid zodat zij sneller worden geholpen. ● Periode voortgezet onderwijs. ○ Jongerenparticipatie t.b.v. samenwerking met, voor en door alle jongeren. Doel: Jongeren doen en denken mee met de gemeente en haar partners over inzet voor en door jongeren. Jongeren zijn betrokken en worden gehoord. ● Periode jongvolwassenen. ○ Maatschappelijke ondersteuning (MO) complexe jeugd. Doel: Als er complexe en bredere problematiek speelt bij jongeren wordt de maatschappelijk ondersteuner complexe jeugd ingezet.

Daarnaast worden de prioriteiten veiligheid, echtscheidingen en armoede als thema uitgewerkt. Enkele voorbeelden: ● Veiligheid. ○ Huiselijk geweld en kindermishandeling. Doel: Voorkomen van huiselijk geweld en kindermishandeling. ● Echtscheidingen. ○ Het echtscheidingsloket. Doel: Iedereen die in Waalwijk uit elkaar gaat kan bellen naar het echtscheidingsloket t.b.v. tijdige ondersteuning bij alle facetten waaraan je moet denken wanneer je uit elkaar gaat. ● Armoede. ○ Pilot Sterkste Schakel; ieder kind verdient een toekomst. Doel: Doorbreken vicieuze cirkel van generatie-armoede door het huishouden als geheel op sociaal en economisch vlak duurzaam te versterken. Naast de doelstellingen die zijn opgenomen in het lokaal beleid, zijn er ook doelstellingen opgenomen in de planning- en controldocumenten van de gemeente Waalwijk. Zo geeft de gemeente in de programmabegroting voor 2023 aan de doorlooptijd voor jeugdhulp (van aanvraag tot beschikking) te willen terugdringen: in 2022 vielen de doorlooptijden voor jeugdhulp in slechts 19% van de gevallen binnen de wettelijke termijn. Daarnaast wil de gemeente de tevredenheid over de jeugdhulp in de komende jaren verbeteren van een 7,6 als rapportcijfer in 2018 naar een 8 in 2025. Ook streeft de gemeente naar een daling van het percentage jongeren met jeugdhulp.

| 23 | Eindrapportage Sturen op jeugdhulp

De meeste doelstellingen zijn niet voldoende concreet geformuleerd. Zo zijn er veelal geen indicatoren, meetinstrumenten en streefwaarden gekoppeld aan de doelstellingen. Ook ontbreekt de samenhang tussen de doelstellingen die in de afzonderlijke documenten zijn opgenomen.

3.2 Regionale samenwerking 3.2.1 Uitgangspunten van het regionaal beleid De meer dan 300 gemeenten in Nederland werken samen in 42 jeugdregio’s. Preventieve en lichte vormen van jeugdhulp worden lokaal georganiseerd. Specialistische jeugdzorg wordt georganiseerd en ingekocht in regionale en bovenregionale samenwerkingsverbanden. De gemeente Waalwijk werkt met andere gemeenten samen in de regio Hart van Brabant. Samen met deze gemeenten wordt de (specialistische) jeugdhulp ingekocht en uitgevoerd. Elke jeugdhulpregio in Nederland, waaronder Hart van Brabant, heeft een regiovisie opgesteld. Hiermee wordt de regionale samenwerking en het opdrachtgeverschap versterkt. Er zijn in VNG-verband met de zogenaamde Norm voor Opdrachtgeverschap (NvO) verschillende procesmatige en inhoudelijke eisen gesteld die gemeenten moeten vastleggen in hun regiovisie. De visie op jeugdhulp in de regio Hart van Brabant heet Koers Samen met de Jeugd en is vastgesteld door de gemeenteraden van alle gemeenten in de regio. De regiovisie werd gemaakt door kinderen, jongeren, ouders, professionals, bestuurders en raadsleden. De regionale samenwerking houdt hoofdzakelijk in dat er een regionale inkoopsystematiek wordt gehanteerd en regionaal contractmanagement wordt uitgevoerd.

Het lokale beleid richt zich op zijn beurt hoofdzakelijk op preventie van geïndiceerde jeugdhulp, onder meer door versterking van het voorliggend veld en laagdrempelige hulp, waarbij het beleid met diverse aanpalende beleidsterreinen wordt verweven, waaronder armoede, onderwijs, veiligheid en welzijn. Het lokale beleid is dus breder dan alleen jeugdhulp. In een interview wordt toegelicht dat ten tijde van dit rekenkameronderzoek de gemeente Waalwijk bezig is met het opstellen van een uitvoeringsprogramma voor 2024, waarin lokale thema's op inhoud worden vervlochten met de regionale koers. Op dit moment is er geen beleidsdocument waarin het lokale beleid expliciet wordt verbonden met de regionale koers en bij de regionale koers zit ook geen lokale paragraaf.

3.2.2 Regionale inkoopstrategie Met ingang van januari 2023 is er een nieuwe inkoopstrategie geïmplementeerd in de regio Hart van Brabant met als doel om meer grip te krijgen op de kosten en het gebruik van jeugdhulp. In 2021 hebben de verschillende gemeenteraden zes uitgangspunten voor de nieuwe inkoop vastgesteld, namelijk:7 ● Van zorg overnemen naar het snel vinden van oplossingen in het gewone leven (waar mogelijk). Presentatie Regio Hart van Brabant. Integrale inkoop sociaal domein. Informatie voor raden. Waalwijk, 8 december 2022. 7

| 24 | Eindrapportage Sturen op jeugdhulp

● ● ● ● ●

Van oog voor de zorgvraag naar oog voor zorgvraag & maatschappelijke rol (werk, opleiding). Van lange procedures naar snel op weg geholpen worden. Van open-einde financiering naar grip op de financiën met meer gesloten financiering. Van een individualistisch en groot zorglandschap naar een overzichtelijk en kwalitatief veld zorgaanbieders dat elkaar kent. Van achteraf handhaven naar oneigenlijk gebruik voorkomen en het geld besteden aan zorg (zorggeld=zorggeld).

In een interview met een vertegenwoordiger van Hart van Brabant wordt aangegeven dat de eerdere bekostigingssystematiek door middel van resultaatgerichte arrangementen is losgelaten en dat er een analyse is uitgevoerd voor de verschillende segmenten van ingekochte jeugdhulp om inzichtelijk te maken welke meer gesloten vormen van bekostigen passend zijn. Taakgerichte bekostiging, waarbij de zorgaanbieder een budget voor het leveren van zorg aan een bepaalde groep jongeren krijgt, werd als passend gezien voor hoogspecialistische hulp (segment 1) en crisisopvang (segment 5). Voor de segmenten wonen (segment 2), dagbegeleiding en respijtzorg (segment 3) en enkelvoudige specialistische jeugdhulp (segment 4) wordt voor nu gekozen voor pxq-bekostiging waarbij afspraken worden gemaakt met zorgaanbieders op basis van een vaste vergoeding per uur geleverde ondersteuning. Hier moet eerst de afstemming tussen vraag en aanbod beter vorm krijgen voordat kan worden overgegaan tot een meer gesloten taakgerichte wijze van bekostigen. Door geïnterviewden wordt aangegeven dat de eerder genoemde zes uitgangspunten nog niet allemaal in concrete opdrachten zijn uitgewerkt, bijvoorbeeld het uitgangspunt normaliseren (van zorg overnemen naar het snel vinden van oplossingen in het gewone leven, waar mogelijk).

Wat hieronder verstaan moet worden en hoe hier vervolgens invulling aan gegeven kan worden, is nog onvoldoende duidelijk.

3.2.3 Regionaal contractmanagement Het contractmanagement voert de gemeente Tilburg als gastheergemeente uit voor de elf gemeenten binnen de regio Hart van Brabant. Op casusniveau voert de gemeente zelf het gesprek met de aanbieder. Wanneer gemeente en aanbieder er samen niet uitkomen of als vaker dezelfde discussie speelt met een bepaalde aanbieder, dan wordt er opgeschaald. In een interview met een vertegenwoordiger van de regio wordt aangegeven dat het contractmanagement vanuit de gastheergemeente voeding nodig heeft uit de regiogemeenten en vorm krijgt op basis van signalen die door de gemeenten worden aangedragen.

3.2.4 Bestuurlijke samenwerking in de regio In de regio Hart van Brabant werken elf gemeenten samen. Op regionaal niveau worden de beslissingen genomen door de Bestuurscommissie Jeugd. Hierin zijn vanuit alle gemeenten de portefeuillehouders jeugd vertegenwoordigd, zo ook de portefeuillehouder jeugd van de gemeente Waalwijk. De Bestuurscommissie Jeugd komt maandelijks bijeen. Doel is om van

| 25 | Eindrapportage Sturen op jeugdhulp

elkaar te leren en te profiteren van elkaars expertise. Voor de inkoop van de jeugdhulp zijn er vier bestuurlijke opdrachtgevers. Dat zijn de wethouders jeugd van de gemeenten Tilburg, Heusden, Oisterwijk en Waalwijk. De teammanager van team WijZ is hierbij betrokken als ambtelijk opdrachtgever vanuit de toegang. De bestuurscommissie kijkt naar wat er in de verschillende gemeenten speelt met betrekking tot de inkoop, wat de knelpunten zijn en welke oplossingen bedacht kunnen worden. Ook worden er gesprekken gevoerd met zorgaanbieders wanneer zaken niet goed lopen. De aandachtspunten uit deze gesprekken komen vervolgens op de agenda van de Bestuurscommissie Jeugd. Vanuit de gemeente Waalwijk is de portefeuillehouder jeugd afgevaardigd in het Platform Huiselijk Geweld en Kindermishandeling. Hierin vertegenwoordigt zij samen met de portefeuillehouder jeugd van de gemeente Tilburg de regio. Verder zit de portefeuillehouder in het Arrondissementaal Justitieel Beraad waarin zij het onderwerp jeugd namens de regio trekt. Ook is zij voorzitter van de stuurgroep Proeftuin Toekomstscenario Kind- en Gezinsbescherming waarvan de VNG opdrachtgever is en zit zij in het bestuur van Veilig Thuis en in het Zorg- en Veiligheidshuis. De samenwerking in de verschillende regionale overleggen wordt als constructief ervaren.

Het geeft inzicht in de mate waarin de regio op koers ligt en in de achtergronden van en ontwikkelingen bij de andere betrokken partijen. Daarnaast leidt de samenwerking tot korte lijnen tussen de betrokken bestuurders; wanneer de portefeuillehouder jeugd van Waalwijk te maken krijgt met uitdagende casussen, dan kan zij andere bestuurders gemakkelijk bereiken, omdat zij hen kent vanuit het netwerk.

3.3 Organisatie 3.3.1 Inrichting van de toegang In 2014 heeft de gemeente Waalwijk besloten om een groot deel van het voorveld te schrappen om de regie in eigen hand te nemen ten aanzien van de uitvoering van de Jeugdwet en de Wmo. De gemeente heeft destijds coaches aangesteld. Het idee was dat de coach het totaal zou organiseren: de intake, begeleiding, beschikking en afronding. Dit bleek al snel niet haalbaar. In een interview wordt beschreven dat dit leidde tot een reorganisatie waarbij de uitvoering groeide van 14 tot 50 medewerkers. In 2018 is de keuze gemaakt om de uitvoering te richten op het verstrekken van beschikkingen en om een begin te maken met het separaat organiseren van (school)maatschappelijke ondersteuning. Dit betrof alleen Jeugd en Wmo. De uitvoering van de Participatiewet is separaat geregeld bij Baanbrekers, een gemeenschappelijke regeling voor werk en inkomen. De gemeentelijke toegang tot jeugdhulp is nu georganiseerd in team WijZ. Team WijZ werkt integraal en houdt zich bezig met jeugd(hulp) en maatschappelijke ondersteuning. Het team bestaat uit ongeveer 90 consulenten Jeugd en Wmo. Ook is er een consulent voor zorg en veiligheid. Daarnaast is er binnen de gemeente Waalwijk een kwaliteitsteam ingericht dat zich bezighoudt met het waarborgen van de inhoudelijke lijnen.

Hierbij zijn gedragswetenschappers en juristen betrokken, evenals medewerkers vanuit bedrijfsvoering. Daarnaast wordt door team WijZ onder meer invulling gegeven aan voorliggende functies als

| 26 | Eindrapportage Sturen op jeugdhulp

maatschappelijke ondersteuning, schoolmaatschappelijke ondersteuning, mantelzorgcoaching, dementiezorg en ook preventieve schuldhulpverlening. Bij het eerste contact tussen inwoners en team WijZ vindt er triage plaats. Indien nodig wordt er een keukentafelgesprek gepland. Het team biedt ook zelf (kortdurende) hulp en ondersteuning aan. Door het team wordt aangegeven dat ernaar wordt gestreefd om de lichte ondersteuning beter vorm te geven om zo het aantal beschikkingen en de omvang van het team beter te kunnen beheersen. Hierbij wordt ook de samenwerking met het voorliggend veld gezocht. Indien nodig wordt doorverwezen naar een maatwerkvoorziening. Bij het Zorgserviceteam vinden administratieve taken plaats, zoals het opstellen van beschikkingen, de uitvoering van het armoedebeleid, leerlingenvervoer en het verstrekken van gehandicaptenparkeerkaarten. Hoewel inwoners bij team WijZ terechtkunnen voor allerhande vragen over hulp, zorg en ondersteuning is de inkoop op verschillende schaalgroottes georganiseerd; de Wmo wordt lokaal ingekocht, terwijl gemeenten wettelijk verplicht zijn om een groot deel van de jeugdhulp regionaal in te kopen. Dit brengt verschillen met zich mee op het gebied van financiering, monitoring en (contract)afspraken.

3.3.2 Samenwerking beleid en uitvoering Vanuit team WijZ wordt aangegeven dat de samenwerking tussen beleid en uitvoering een continu aandachtspunt is en dat men nog zoekende is in hoe deze samenwerking op de juiste manier vormgegeven kan worden. Dit speelt bijvoorbeeld rond de verantwoordelijkheid voor de financiën voor Wmo en jeugd. Deze verantwoordelijkheid is nu belegd bij de teammanager van team WijZ, terwijl deze over het algemeen is belegd bij beleid, wat voor een ongebruikelijke situatie zorgt. Ook wordt meer sturing vanuit beleid gewenst, bijvoorbeeld waar het gaat om de samenwerking met maatschappelijke partners zoals met de nieuwe koers wordt beoogd. De samenwerking is volgens de geïnterviewden vanuit beleid recent geïntensiveerd en verbeterd. Zo zijn medewerkers van beleid en medewerkers van team Wijz betrokken bij het inrichten van het aanbod op trede 3. Uitvoeringsprogramma Jong in Waalwijk is hierin heel belangrijk geweest. Aanvankelijk had de gemeente Waalwijk wel het jeugdkader, maar nog geen concreet uitvoeringsprogramma. Op een gegeven moment werd vanuit de uitvoering aangegeven dat er behoefte was aan opvoedondersteuning, terwijl bij beleid de indruk bestond dat dit al beschikbaar was. Door Jong in Waalwijk is inzichtelijk geworden dat beide perspectieven waar zijn, maar dat er een gat bestaat tussen de treden 1, 2, 3 en 4.

Door het gebruik van de trede structuur ontstaat er dus meer inzicht en begrip, zo geven geïnterviewden aan.

3.4 Résumé Het jeugdbeleid van de gemeente Waalwijk is vastgesteld door de raad. De gemaakte keuzes binnen het beleid zijn over het algemeen gemotiveerd en terug te vinden in de afzonderlijke documenten. De uitvoering en de doelgroep zijn in ieder geval betrokken geweest bij de totstandkoming van het beleid. Het lokale beleid richt zich hoofdzakelijk op preventie van

| 27 | Eindrapportage Sturen op jeugdhulp

geïndiceerde jeugdhulp, onder meer door versterking van het voorliggend veld en laagdrempelige hulp, waarbij het beleid met diverse aanpalende beleidsterreinen wordt verweven. Het lokale beleid is niet expliciet verbonden met de uitgangspunten van de regiovisie Koers Samen met de Jeugd. In verschillende beleids- en planning- en controldocumenten zijn verschillende doelstellingen opgenomen. De meeste doelstellingen zijn niet voldoende concreet geformuleerd en er zijn veelal geen indicatoren, meetinstrumenten en streefwaarden gekoppeld aan de doelstellingen. Ook ontbreekt de samenhang in de doelstellingen. Op dit moment wordt gewerkt aan een Implementatieplan Koers Sociaal Domein waar het jeugdbeleid onderdeel van is en wat het college in 2024 bij de kadernota aan de raad voor wil leggen. De inkoop van jeugdhulp en het contractmanagement met betrekking tot zorgaanbieders wordt door de regio Hart van Brabant uitgevoerd. De gemeente Waalwijk is bestuurlijk in verschillende regionale gremia vertegenwoordigd. De gemeentelijke toegang tot jeugdhulp (en Wmo) is belegd bij team WijZ. Het team biedt ook zelf (kortdurende) hulp en ondersteuning aan. De samenwerking tussen beleid en uitvoering is recent verstevigd.

| 28 | Eindrapportage Sturen op jeugdhulp

H4 | Uitvoering ●

● ● ●

Welke mogelijkheden heeft de gemeente Waalwijk om te sturen op de ontwikkelingen in (de vraag naar en kosten van) de jeugdhulp en in hoeverre wordt hiervan gebruikgemaakt? In hoeverre worden voorliggende voorzieningen voor jeugdigen ingezet? Hoe verloopt de samenwerking tussen de gemeentelijke toegang enerzijds en verwijzers, aanbieders en partijen in het voorliggend veld anderzijds? Welke ervaring hebben jongeren met (de uitvoering van) het jeugdbeleid?

4.1 Sturen op jeugdhulp Gemeenten kunnen voor een deel zelf bepalen hoe zij de ondersteuning lokaal organiseren. Daarvoor moet onder meer het volgende georganiseerd worden: ● Het vertalen van de Jeugdwet naar lokaal beleid. ● Het organiseren van de toegang tot jeugdhulp en het opstellen van beleidsregels/ verordeningen. ● Het organiseren van backofficetaken (beschikkingen, facturatie, monitoring, berichtenverkeer). Gemeenten zoeken naar grip op de (financiële) ontwikkelingen die zich momenteel voordoen in de jeugdhulp. In recent (rekenkamer)onderzoek8 is geïnventariseerd welke mogelijkheden gemeenten binnen voornoemde opgaven hebben om de tekorten in de jeugdhulp tegen te gaan. Grofweg zijn dit: 1. De grip op de toegang verbeteren. Jeugdhulpvoorzieningen zijn toegankelijk via de gemeente, maar er zijn ook andere toegangspoorten, zoals huisartsen, jeugdartsen en medisch specialisten (het medisch domein) en Gecertificeerde Instellingen. Elke verwijzer heeft invloed op de kosten; de verwijzer bepaalt namelijk welke duur en intensiteit van zorg passend zijn bij de hulpvraag. In de praktijk blijkt het merendeel van de verwijzingen plaats te vinden via niet-gemeentelijke instellingen waardoor gemeenten dus maar beperkte controle hebben op de verwijzingen en daarmee op de kosten.

Door onder meer het verbeteren van de samenwerking met de huisartsen, het organiseren van laagdrempelige toegang en het beter afstemmen van het aanbod op de vraag proberen gemeenten hun grip op de toegang te versterken. 2. In de inkoop- en bekostigingssystematiek meer aandacht besteden aan kostenbeheersing. Inkopen van jeugdhulp kan op verschillende manieren: via het zelf uitvoeren van de diensten, via een subsidie of via een aanbesteding.