Rapportage subsidies Waadhoeke DEF.pdf

dat

aanvragen

worden

behandeld

op

volgorde

van

binnenkomst.

Bij

waarderingssubsidies wordt bepaald in deze regeling, dat het college uiterlijk op 31 december van het jaar waarin de aanvraag is ingediend, een besluit neemt (artikel 11). De vraag rijst in dit verband hoe deze besluitvorming zich voltrekt. Op grond van de regeling zou het immers mogelijk zijn, dat het college alle aanvragen verzamelt en vervolgens aan het eind van het jaar een besluit neemt, maar niet duidelijk wordt, op grond van welke criteria het college nu een aanvraag afwijst of juist toewijst als het totaal aan aanvragen leiden tot een overschrijding van het plafond. Dit wordt nog verder gecompliceerd door de bepaling uit dezelfde regeling dat de besluiten over ontwikkel- en projectsubsidieaanvragen door het college worden genomen binnen 12 weken nadat de volledige aanvraag is ingediend (artikel 11). Deze aanvragen vallen onder dezelfde regeling en onder hetzelfde plafond. Dit zou er toe kunnen leiden dat voorrang gegeven kan worden aan aanvragen voor ontwikkel- en projectsubsidies, aangezien de besluitvorming hierover sneller genomen moet worden, namelijk binnen 12 weken nadat de aanvraag is ingediend. Een volgende complicatie ligt in het gegeven dat het plafond meerdere jaren beslaat: namelijk van 2018 tot en met 2021 (artikel 8). Dit zou dan kunnen betekenen, dat activiteiten in eerdere jaren meer kans van slagen hebben, aangezien het plafond dan nog niet is bereikt.

Deze bepalingen zijn gehandhaafd in de bijgestelde subsidieregeling dorpen en wijken van 2020. De gemeente die in de vergelijking is betrokken, maakt geen onderscheid tussen waarderingssubsidies en ontwikkel- en projectsubsidies voor vergelijkbare activiteiten. Ook stelt deze gemeente een jaarlijks plafond vast en geen plafond voor drie jaar. In sommige gevallen bepaalt de subsidieregeling geen verdeling en geen plafond, zodat de facto een open eind regeling ontstaat. Een voorbeeld hiervan betreft de subsidieregeling peuteropvang en VVE. Hier wordt geen melding gemaakt van een plafond en ook de toelichting gaat niet in op een totaal beschikbaar budget. De gemeente die in de vergelijking is betrokken, bouwt op het gebied van reguliere peuteropvang wel een plafond in, terwijl het budget voor VVE peuteropvang afhankelijk wordt gesteld van de rijksbijdrage. Als het totaal

80 

Subsidies

van de te verlenen subsidies voor VVE peuteropvang meer bedraagt dan het budget, dan worden de subsidiebedragen evenredig gekort, zo staat verwoord in de regeling van de betreffende gemeente. In de adviesnota voor het college van Waadhoeke wordt op dit punt gesteld, dat een gemeentelijk budget voor peuteropvang beschikbaar is van € 125.593. Ook wordt melding gemaakt van de rijksbijdrage voor VVE ad € 933.099 voor het jaar 2022. Men verwacht dat het budget peuteropvang toereikend is. Een eventuele overschrijding in 2022 kan ten laste worden gebracht van de NPO gelden. Men verwacht daarnaast dat de rijksbijdrage voor VVE niet geheel wordt benut, maar ook in deze adviesnota wordt geen plafond gesteld (Adviesnota B&W, Subsidieregeling peuteropvang en VVE, 4 januari 2022). Ook de tijdelijke subsidieregeling faciliteren verbinding met leden en vrijwilligers kent geen plafond, hoewel de adviesnota aangeeft, dat in het raadsvoorstel wordt aangegeven dat hiervoor € 30.000 voor wordt uitgetrokken (Adviesnota B&W, 10 juni 2021). In andere regelingen wordt wel een plafond vastgesteld, maar daarbij wordt in de adviesnota voor het college gesteld dat als het subsidieplafond overschreden wordt, “men terugkomt bij het college met een nieuw advies”. Een voorbeeld hiervan is de subsidieregeling kleinschalige ontmoetingsactiviteiten in dorpen en wijken 2022 (Adviesnota B&W, 1 maart 2022).

Artikel 6 van deze regeling stelt een plafond vast van € 37.500 en verdeling vindt plaats op volgorde van binnenkomst totdat dit plafond is bereikt. De adviesnota wekt echter de suggestie, dat als dit plafond is bereikt, men terugkomt bij het college, vermoedelijk om het plafond opwaarts bij te stellen. Dit gebeurt daadwerkelijk op 11 juli 2022. De eerste subsidieregeling kleinschalige ontmoetingsactiviteiten is dermate succesvol, dat het plafond al binnen anderhalve dag wordt bereikt.

Het

college

besluit

daarop

om

de

subsidieregeling

kleinschalige

ontmoetingsactiviteiten 2022 II vast te stellen. Het nieuwe plafond voor deze nieuwe regeling wordt vastgesteld op € 40.000 (Adviesnota, 11 juli 2022). Ook deze regeling gaat uit van de systematiek, dat aanvragen op volgorde van binnenkomst worden goedgekeurd, totdat het nieuwe plafond is bereikt. Het fenomeen dat weliswaar een plafond wordt vastgesteld, maar waarbij dit plafond niet wordt opgevoerd als weigeringsgrond of grond voor vermindering, komt ook in andere regelingen voor. Zo kent de subsidieregeling onderhoud dorpshuizen een plafond van € 102.500 per jaar, maar de regeling bepaalt niet dat dit plafond niet overschreden kan worden. De regeling kent ook hier het karakter van een open eind regeling. De methode waarbij de bedragen naar rato worden aangepast als het plafond is bereikt, wordt gehanteerd in de subsidieregeling amateurkunst. Zo stelt artikel 5 van deze regeling dat “indien het subsidieplafond voor muziek en/of toneel wordt bereikt, de bedragen naar rato worden aangepast” (Subsidieregeling amateurkunst, artikel 5b). Opmerkelijk is, dat dit plafond in de regeling niet wordt aangegeven: “Voor alle regelingen is jaarlijks een bepaald budget

81 

Subsidies

beschikbaar” (Subsidieregeling amateurkunst, artikel 5a). In de bijbehorende adviesnota staat in dit verband vermeld, dat sprake is van bestaande budgetten, waarbij voor de sector muziek een afbouw wordt voorgesteld. Niet wordt aangegeven hoe hoog die bestaande budgetten precies zijn (Adviesnota B&W, 16 juli 2019). In sommige gevallen wordt het plafond bereikt en wordt besloten een nieuw plafond in te stellen. Dit gebeurt bij de subsidieregeling dorpen en wijken. Het eerder vastgestelde plafond van € 1,2 wordt in de periode 2018 tot en met 2021 grotendeels besteed, zodat het college voor de periode 2022 een nieuw plafond vaststelt van € 300.000. Het college doet dit om een openeinde regeling te voorkomen: “Het doel van een subsidieplafond is in de eerste plaats om een openeinderegeling te voorkomen. Dat wordt bereikt doordat artikel 4:25, tweede lid, van de Awb voorschrijft dat een aanvraag om subsidie moet worden afgewezen als het subsidieplafond is bereikt. Een inhoudelijke toets is dan verder overbodig. Het ontbreken van geld op de begroting is op zichzelf geen voldoende motivering om een aanvraag af te wijzen. Als er geen subsidieplafond is vastgesteld en op de juiste manier is bekendgemaakt, zou iedere aanvraag die voldoet aan de inhoudelijke criteria moeten worden toegewezen. Verder geeft een bekendgemaakt subsidieplafond duidelijkheid aan de eventuele aanvragers.

Zij weten daardoor immers hoeveel geld er in een bepaald tijdvak beschikbaar is” (Subsidieplafond, 13 juli 2022). Geheel sluitend is dit plafond echter niet: “Het kan zijn dat gedurende dit jaar aanvragen voor subsidies moeten worden afgewezen, omdat het begrote budget van € 300.000 niet toereikend is. Wij verwachten dat na september de kans aanwezig is dat we het begrote bedrag bereiken. Als dit het geval is, kan het zo zijn dat we nog subsidie verstrekken, maar dan op grond van een andere regeling c.q. op grond van de ASV” (Subsidieplafond, 13 juli 2022). Opmerkelijk is overigens, dat de regeling dorpen en wijken zelf niet wordt aangepast aan de hand van het nieuwe plafond, maar dat dit nieuwe plafond in een apart besluit wordt opgenomen. Een nadere analyse van artikel 4:25 Awb leert inderdaad, dat een subsidie wordt geweigerd voor zover door verstrekking van de subsidie het subsidieplafond zou worden overschreden. Dit plafond dient dan wel bij of krachtens wettelijk voorschrift worden vastgesteld, doorgaans via een subsidieregeling (Artikel 4:25 Awb). In een ander geval, bij de subsidieregeling kleinschalige ontmoetingsactiviteiten dorpen en wijken, wordt ook het plafond bereikt en wordt eveneens de regeling verlengd.

Hierop wordt echter, in tegenstelling tot de subsidieregeling dorpen en wijken, wel de subsidieregeling opnieuw vastgesteld: de subsidieregeling kleinschalige ontmoetingsactiviteiten dorpen en wijken 2022 II. In deze nieuwe regeling wordt het nieuwe plafond van € 40.000 expliciet benoemd (artikel 6).

82 

Subsidies

4.7 Budgettering In vergelijkend perspectief valt op, dat de gemeente niet altijd in de begroting budgetten beschikbaar stelt voor subsidieregelingen. Zo is de subsidieregeling voor het plaatsen van AED’s niet gedekt, met als gevolg dat eerst een raadsbesluit nodig is om het budget beschikbaar te stellen. Dit gebeurt op 25 april 2019, waarna het college op 13 mei 2019 de subsidieregeling vaststelt (Raadsvoorstel, 25 april 2019). De subsidieregeling kleinschalige ontmoetingen in dorpen en wijken is al na anderhalf dag uitgeput, met als gevolg de het college een vervolgregeling vaststelt. Dit gebeurt op 11 juli 2022 en het nieuwe plafond voor deze tweede regeling wordt vastgesteld op € 40.000. Omdat dit bedrag niet gedekt is in de begroting, wordt in de eerste bestuursrapportage van 2022 extra budget gevraagd aan de raad (Adviesnota, 11 juli 2022). Ook de subsidie voor de lokale omroep voor het jaar 2019 is niet geheel gedekt, met als gevolg, dat men voor het additionele bedrag ad € 3.207 een beroep moet doen op de post onvoorzien (Adviesnota, 11 december 2018). Dit doet zich ook voor bij de subsidie voor de lokale omroep voor het jaar 2021. Het college besluit om een subsidie van € 27.000 te verstrekken, terwijl er slechts € 26.000 aan budget beschikbaar is.

Voorgesteld wordt om deze aanvullende budgetaanvraag mee te nemen in de jaarlijkse indexering van subsidies (Adviesnota, 16 december 2020). Ook voor het jaar 2022 biedt de begroting niet genoeg ruimte voor de subsidie aan de lokale omroep. “Hierdoor moet er aanvullend budget komen van € 2.890,56 om deze subsidie te kunnen verstrekken. Voorgesteld wordt om deze aanvullende budgetaanvraag mee te nemen in de jaarlijkse indexering van subsidies. In het collegeadvies over de indexering van subsidies zal een dekking worden voorgesteld ten laste van onvoorzien met bestemming/loon- en prijscompensatie” (Adviesnota, 8 februari 2022). Bij de lokale omroep valt nog een ander fenomeen op. De diverse adviesnota’s maken melding van een structureel bedrag ad € 26.000 (of zelfs € 27.000) dat in de begroting zou zijn opgenomen. In de begrotingen zijn deze bedragen, alsmede de subsidieontvanger (Eenhoorn) echter niet te traceren. Zo wordt de lokale omroep of de naam van de subsidieontvanger (Eenhoorn) niet vermeld in de begroting 2020. Desgevraagd blijkt, dat de subsidie en de subsidieontvanger vermeld staan in de activiteitenramingen. Dit zijn specificaties van de programmabegrotingen. Anderzijds wordt voor sommige subsidieregelingen wel budget gereserveerd in de begroting van de gemeente. Zo is voor de subsidieregeling dorpen en wijken voor de periode 2018 tot en met 2021 in totaal € 1,2 mln.

gereserveerd in de begroting middels de bestemmingsreserve dorpen en wijken (Adviesnota B&W, 27 november 2018). Deze bestemmingsreserve blijkt inderdaad aanwezig te zijn (Programmabegroting 2020, p. 73). Ook bij de subsidieregeling onderhoud dorpshuizen ligt het beschikbare totale bedrag (€ 102.500 per jaar) verankerd in de

83 

Subsidies

begroting. De adviesnota stelt in dit verband: “In de begroting 2020 is een structureel budget voor de periode 2020-2023 voor de onderhoudsregeling opgenomen van € 102.500 (was € 115.000,

inclusief

sparen

voor

MOP’s)”

(Adviesnota

B&W,

15

juli

2020).

De

programmabegroting 2020 vermeldt in dit verband: “Het dorpshuizenbeleid wordt geharmoniseerd, vooralsnog op het uitvoeringsniveau van de voormalige gemeente Franekeradeel. Dit betekent dat dorpshuisbesturen worden ondersteund met een 'groene MOP' (meerjarig onderhoudsprogramma) waarmee onderhoudskosten en energiemaatregelen inzichtelijk

worden.

Daarnaast

ontvangen

de

dorpshuizen

een

bijdrage

in

de

onderhoudskosten. De harmonisatie van beleid vraagt in financiële zin een structurele verhoging van het begrote budget” (Programmabegroting 2020, p. 155). Niet duidelijk wordt echter aan de hand van deze passage, hoe hoog nu de structurele verhoging van het begrote budget is en hoe hoog het uiteindelijke budget is. In de adviesnota’s richting het college wordt niet altijd een inschatting gemaakt van het benodigde budget. Een voorbeeld is de adviesnota die betrekking heeft op de indexering van subsidies. In deze nota wordt het volgende gesteld: “In de gemeentebegroting is voor indexering een bedrag gereserveerd op Onvoorzien met bestemming. Het gaat om afgerond € 780.000 voor de gehele gemeentelijke organisatie. Indexering van subsidies 2019 leidt tot herrekening van de subsidiebedragen. Mocht vorenbedoelde reservering ontoereikend zijn, dan wordt de begrotingsuitzetting in januari/februari 2019 aan de raad voorgelegd” Adviesnota B&W, 23 oktober 2018). Men kan zich voorstellen dat het college op dit onderdeel een beeld wil verkrijgen van het bedrag dat met de indexering van subsidies gemoeid is en antwoord wil hebben op de vraag of dat bedrag past binnen de € 780.000. In andere adviesnota’s wordt juist uitgebreid ingegaan op de dekking van de subsidies.

Zo wordt in de adviesnota die betrekking heeft op de subsidieregeling peuteropvang en VVE eerst ingegaan op de beschikbare budgetten. Vervolgens wordt een inschatting gemaakt van de extra kosten die deze regeling met zich meebrengt. Daarbij wordt deze inschatting tevens onderbouwd: aangegeven wordt hoeveel procent van de ouders van VVE kinderen in aanmerking komen voor kinderopvangtoeslag en hoeveel peuters het betreft. Tevens wordt de inschatting van een urenraming voorzien. Ook wordt in deze nota aangegeven hoe een eventuele overschrijding in 2022 gedekt kan worden, te weten de NPO gelden (Adviesnota B&W, 4 januari 2022). Soms kunnen vraagtekens gezet worden bij de budgettaire onderbouwing. Zo stelt de raad in het kader van de tijdelijke subsidieregeling faciliteren verbinding met leden en vrijwilligers € 30.000 beschikbaar. Deze raming wordt in de adviesnota behorende bij deze regeling opgevoerd. Nu wordt in diezelfde nota vermeld, dat de maximale bijdrage € 2.000 bedraagt. Ten hoogste 22 muziekverenigingen, 35 zangverenigingen, 37 toneelverenigingen en 10

84 

Subsidies

culturele instellingen kunnen in aanmerking komen voor deze regeling. Stel dat iedere vereniging zou opteren voor het maximale bedrag, dan zou het beslag al snel meer dan € 200.000 bedragen. Realistisch lijkt dit niet, want de bijdrage gaat uit van een vast bedrag van € 200, met daarbovenop € 15 per vrijwilliger of lid. In de adviesnota wordt echter niet vermeld, over hoeveel vrijwilligers of leden het precies per vereniging gaat, zodat het college geen antwoord krijgt op de vraag of de € 30.000 nu toereikend is (Adviesnota B&W, 10 juni 2021). Ook de subsidie voor de lokale omroep wordt wat bijzonder onderbouwd: “Gemeenten ontvangen geld van de Rijksoverheid uit het gemeentefonds voor de lokale omroepen. Hoewel de gemeenten een zorgplicht hebben, hoeven ze niet het hele bedrag door te betalen. Gemeenten mogen rekening houden met andere inkomsten van de lokale omroepen, mits zij kunnen motiveren dat de lokale omroep – zoals wettelijk bepaald – een ‘toereikend lokaal media-aanbod’ kan verzorgen en de continuïteit in de programmering gewaarborgd blijft” (Adviesnota, 11 december 2018). In deze nota wordt de zorgplicht niet van een juridische titel voorzien. In de adviesnota wordt verwezen naar de Mediawet 2008, maar in de betreffende artikelen wordt enkel melding gemaakt van het feit dat het Commissariaat lokale instellingen als publieke media-instellingen kan aanwijzen.

In de betreffende artikelen wordt geen melding gemaakt van een zorgplicht van gemeenten (Artikel 2.61 tot en met 2.71, Mediawet 2008). Navraag levert de volgende reactie op: “Ik ken geen juridische titel, maar in artikel 2.170b van de Mediawet staat het volgende: Artikel 2.170b 1Het college van burgemeester en wethouders zorgt voor de bekostiging van het functioneren van de lokale publieke media-instelling als de gemeenteraad een advies als bedoeld in artikel 2.61, derde lid heeft uitgebracht en daarbij positief heeft geadviseerd over de vraag of de instelling voldoet aan de eis, bedoeld in artikel 2.61, tweede lid, onderdeel c. 2De bekostiging betreft vergoeding van de kosten die rechtstreeks verband houden met het verzorgen van de lokale publieke mediadienst, voor zover die kosten niet op andere wijze zijn gedekt, op zodanige wijze dat op lokaal niveau in een toereikend media-aanbod kan worden voorzien en continuïteit van bekostiging is gewaarborgd” (Ambtelijke reactie, 24 augustus 2022). Een analyse van de Mediawet leert, dat dit artikel inderdaad staat opgenomen in de bovenstaande formulering. Nu rijst wel de vraag wanneer de gemeenteraad een advies heeft uitgebracht en daarbij positief heeft geadviseerd.

Op basis van de aangeleverde documenten in tweede termijn kan worden vastgesteld, dat de gemeenteraad van Waadhoeke op 18 januari 2018 besluit om omroep Eenhoorn aan te wijzen als lokale omroep (Raadvoorstel, gericht aan agendacommissie, 27 december 2017). 85 

Subsidies

Daarnaast zijn middelen uit het gemeentefonds vrij aan te wenden door de gemeenteraad. Het feit dat de verdeling van het gemeentefonds gebaseerd is op een aantal verdeelsleutels en dat het rijk per fictie bedragen benoemd voor de diverse functies om het gemeentefonds te verdelen over alle gemeenten, doet daar niets aan af. Op de uitkering uit het gemeentefonds bestaat dus geen verplichting om bedragen “door te betalen”, of om de rijksgelden te besteden aan een lokale omroep, zoals de adviesnota suggereert. In sommige gevallen wordt wel verwezen naar een budget, maar wordt dit budget niet benoemd. Zo staat in de adviesnota die betrekking heeft op de subsidieregeling amateurkunst dat “de harmonisatie van de subsidiemogelijkheden voor de sectoren toneel, dans en zang binnen de bestaande budgetten blijft”. De vraag rijst dan uiteraard, hoe hoog deze budgetten zijn (Adviesnota B&W, 16 juli 2019). Ook in de regeling zelf wordt dit niet aangegeven: voor alle regelingen is jaarlijks een bepaald budget beschikbaar, zo stelt artikel 5 van de regeling. Niet duidelijk wordt, hoe hoog dat budget is. Overigens zijn niet alle budgetten voor amateurkunst opgenomen in de begroting, aangezien de eenmalige meerkosten voor de dansverenigingen meegenomen worden in de marap, zo stelt de adviesnota van 16 juli 2019.

In een enkel geval wordt in de adviesnota weliswaar het plafond aangegeven, maar wordt in het geheel niet aangegeven of dit plafond gedekt is in de begroting. Zo wordt bij de subsidieregeling dorpen en wijken gesteld, dat voor de periode 2018 tot en met 2021 € 1,2 mln. beschikbaar is gesteld in het dorpen- en wijkenfonds. Vervolgens besluit het college om voor het jaar 2022 een extra budget van € 300.000 beschikbaar te stellen voor deze regeling. Onder de paragraaf Financiën wordt vervolgens gesteld dat “voor het jaar 2022 het plafond is vastgesteld op € 300.000” (Adviesnota, 13 juli 2022). Niet duidelijk wordt in de adviesnota, in hoeverre dit extra budget nu is opgenomen in de begroting of dat op een andere manier in de dekking wordt voorzien. Overigens kan het bedrag van € 300.000 wel getraceerd worden in de begroting 2022 (Programmabegroting 2022, p. 138).

4.8 Rol en communicatie gemeenteraad Tijdens de eerste raadsvergadering van de gemeente Waadhoeke, d.d. 2 januari 2018, wordt de algemene subsidieverordening vastgesteld door de raad. Geen van de raadsleden stelt hier vragen over en geen van de raadsleden acht een stemming nodig. De algemene subsidieverordening wordt onder agendapunt 8 opgevoerd, samen met ongeveer 30 andere verordeningen en nota’s. Hoewel het college bevoegd is de subsidieregelingen vast te stellen, wordt soms de gemeenteraad de mogelijkheid geboden vooraf zijn gevoelen kenbaar te maken. Dit gebeurt bijvoorbeeld bij de subsidieregeling dorpen en wijken op 15 november 2018. Op basis van de

86 

Subsidies

discussie die hierop gevoerd wordt in de raad, wordt de voorgestelde regeling op een punt aangepast (artikel 10, de afwijzingsgronden). De bepaling dat de subsidieaanvraag wordt afgewezen als de aanvrager over voldoende middelen beschikt, wordt omgezet in een ‘kan bepaling’. Dit impliceert wel, dat deze afwijzingsgrond geen gebonden bevoegdheid meer is en dat van geval tot geval een afweging gemaakt moet worden (Adviesnota B&W, 27 november 2018). De ‘kan bepaling’ wordt als volgt in de subsidieregeling verwerkt: “Het college van burgemeester en wethouders kan besluiten een aanvraag af te wijzen als de aanvrager beschikt over voldoende middelen om de activiteit mogelijk te maken” (artikel 10 lid 2). Opmerkelijk is, dat deze bepaling in de gewijzigde subsidieregeling van 2020 komt te vervallen. Desgevraagd blijkt, dat dit lid abusievelijk is weggevallen, getuige de ambtelijke reactie (23 september 2022). Soms wordt in een adviesnota voor het college gesteld, dat de gemeenteraad geïnformeerd zal worden. Zo wordt in de adviesnota met betrekking tot de bijgestelde subsidieregeling dorpen en wijken gesteld, dat de uitkomsten van evaluatie en het besluit met een memo ter kennis gebracht worden aan de gemeenteraad (Adviesnota B&W, 15 april 2020). Deze raadsmemo wordt op 29 april 2020 daadwerkelijk aangeboden aan de gemeenteraad (Raadsmemo, 29 april 2020).

Een vergelijkbaar voorbeeld betreft de subsidieregeling regulier onderhoud dorpshuizen die in juli 2020 wordt aangeboden aan het college. In de adviesnota wordt gesteld, dat deze regeling op hoofdlijnen is vastgesteld door de raad. De nota maakt tevens melding van een memo voor de raad, waarin de raad in kennis wordt gesteld van de uitwerking van de regeling en tevens op de hoogte wordt gesteld van de uitkomsten van de onderzoeken (Adviesnota B&W, 15 juli 2020). Deze memo wordt op 4 augustus 2020 daadwerkelijk aangeboden aan de raad. Soms wordt bij een subsidieregeling de raad eerst om een zienswijze gevraagd. Zo wordt bij de subsidieregeling amateurkunst de raad eerst om een zienswijze gevraagd, voordat deze regeling door het college wordt vastgesteld. Hoewel de raad geen expliciete zienswijze geeft, verzoekt de raad het college wel om het volledige budget te benutten voor de amateurkunst (Adviesnota B&W, 16 juli 2019). Soms worden individuele subsidies geagendeerd voor de raad. Het betreft dan bestuurlijk gevoelige subsidies, maar ook subsidies die uit de algemene reserve gedekt moeten worden. Tijdens de bespreking van individuele subsidies binnen de gemeenteraad valt op, dat de

87 

Subsidies

meeste fracties een inhoudelijke inbreng hebben en op grond van inhoudelijke overwegingen de raadsvoorstellen steunen (een enkele uitzondering daargelaten). Tijdens de behandeling van individuele subsidies gaat men minder in op het proces van subsidieverstrekking. Een uitzondering hierop vormt de Koornbeurs. Tijdens de discussie hierover in de raad, vragen sommige fracties zich af in hoeverre het college nu tussentijds goed vinger aan de pols heeft gehouden. De subsidie aan de lokale omroep Eenhoorn geeft een illustratie van de manier waarop de gemeenteraad wordt geïnformeerd met betrekking tot subsidies. Deze subsidie wordt niet verstrekt op basis van een regeling, maar op grond van artikel 4:23 lid 3 c Awb, getuige de ambtelijke reactie op 29 augustus 2022. Zoals hierboven wordt vermeld, zou volgens dit artikel de subsidie en de subsidieontvanger dan opgenomen moeten worden in de begroting. De gemeente opteert er echter voor, om de subsidie niet op te nemen in de begroting, maar in de activiteitenraming. Dit is een nadere specificatie van de begroting. Op de vraag in hoeverre deze subsidie in de begroting is opgenomen, wordt in eerste instantie het volgende antwoord gegeven: “De subsidie van radio Eenhoorn staat in de programbegroting 2022 onder programma 6 met taakveld 5.6.

In de hieruit opgemaakte Activiteitenraming staat deze subsidie onder de post 6.560.001 Media; met kostencategorie 43.800. Voor het jaar 2022 is dit opgehoogd van € 27.000 naar € 29.891 (indexering 2022: zie begrotingswijziging 7.02 in 2022)” (Ambtelijke reactie, 25 augustus 2022). Op 25 augustus 2022 stelt de rekenkamer hier een vervolgvraag over. De subsidieontvanger en het specifieke bedrag aan subsidie staat namelijk niet expliciet vermeld in de programmabegroting 2022. Hier wordt op 25 augustus 2022 het volgende antwoord op gegeven: “Inderdaad, in de programmabegroting valt dit onder het taakveld 5.6 en is niet specifiek uitgesplitst in onderdelen. Dit is gedaan in de hieruit volgende Activiteitenraming. Vandaar dat het niet specifiek in de programbegroting is te vinden” (Ambtelijke reactie, 25 augustus 2022). Op de vraag van de rekenkamer of raadsleden deze activiteitenramingen hebben ontvangen, wordt het volgende antwoord gegeven: 88 

Subsidies

“Als het goed is, heeft iedere fractievoorzitter van een partij een Activiteitenraming ontvangen. Dus niet iedere raadslid heeft een Activiteitenraming ontvangen, maar dit is zo afgesproken in de raad en de raadfracties. Maar ieder raadslid kan bij de afdeling Financiën hierover inlichtingen krijgen en verzoeken om alsnog een Activiteitenraming te ontvangen” (Ambtelijke reactie, 25 augustus 2022). In vergelijkend perspectief is deze vorm van informatieverstrekking uiterst summier. De gemeente die in de vergelijking is betrokken, neemt in de begroting een overzicht op van alle subsidies die op basis van artikel 4:23 lid 3c Awb worden verstrekt, inclusief de subsidieontvangers. Daarnaast wordt jaarlijks een separaat overzicht verstrekt van alle subsidies. Bij het wetsvoorstel met betrekking tot dit artikel stelt de Memorie van Toelichting: “Bij een dergelijk gering aantal ontvangers zou het tot stand brengen van een wettelijk voorschrift dat als grondslag voor de subsidie kan dienen een relatief zware last voor de bevoegde wetgever betekenen, terwijl anderzijds de noodzaak daartoe in mindere mate aanwezig is indien de begroting de ontvanger vermeldt.

De vermelding in de begroting maakt immers publieke controle op de subsidieverstrekking mogelijk; in de meerderheid van de gevallen waarin de begroting door een vertegenwoordigend orgaan wordt vastgesteld, stelt de vermelding in de begroting dat orgaan in staat zich rechtstreeks uit te spreken over de wenselijkheid en de hoogte van de subsidie, zodat de democratische controle afdoende is gewaarborgd. Bepaald is, dat geen wettelijke grondslag is vereist indien zowel het maximale bedrag als de ontvanger van de subsidie in de begroting zijn vermeld. Dit behoeft niet per se in de begroting zelf - dus op rijksniveau in de begrotingswet-te gebeuren. De beoogde kenbaarheid en mogelijkheid tot democratische controle zijn evenzeer verzekerd, indien de vermelding in de toelichting bij de begroting wordt opgenomen, hetgeen praktisch gezien vaak aantrekkelijker is. Weliswaar kan de toelichting niet door het vertegenwoordigend orgaan geamendeerd worden, maar dat behoeft in de praktijk geen probleem te zijn. Indien het vertegenwoordigend orgaan niet instemt met de verstrekking van de subsidie kan het dit bij motie kenbaar maken. Formeel blijft de bevoegdheid tot subsidiëring dan in stand, maar het is wel een duidelijk signaal aan het bestuur. Bovendien zal de subsidie in dit geval niet altijd met onmiddellijke ingang beëindigd kunnen worden.

Indien het vertegenwoordigend orgaan het bedrag wil wijzigen of een ontvanger wil toevoegen, kan dat door de (gewijzigde) grondslag bij amendement alsnog in de begroting zelf op te nemen” (MvT, Aanvulling van de Algemene Wet Bestuursrecht, Derde tranche algemene wet bestuursrecht, 1993).

89 

Subsidies

In beginsel zou dus een vermelding in de toelichting volstaan. Met het oog op de beoogde democratische controle zal deze toelichting dan uiteraard wel verstrekt moeten worden aan degenen die belast zijn met deze democratische controle: alle raadsleden. Een activiteitenraming, waarin de gehele programmabegroting nader wordt gespecificeerd en waarin geen separaat overzicht van subsidies wordt opgenomen, biedt de raad echter geen mogelijkheid tot democratische controle. De activiteitenraming voor 2022 beslaat bijvoorbeeld 263 pagina’s. Door deze gehele raming heen, wordt 129 keer melding gemaakt van een subsidie. Voor een integraal overzicht van subsidies en voor een adequate democratische controle, is een dergelijke presentatie uiteraard minder bruikbaar.

4.9 Het aanvragen van subsidie Op basis van het experiment dat op 2 september 2022 is uitgevoerd, kan het volgende worden geconstateerd. Subsidie wordt niet op de beginsite van de gemeente genoemd, maar wel als thema opgevoerd onder het thema Geld en Zorg. Doorklikken op deze site heeft tot resultaat, dat enkel de subsidie voor opvang regenwater en meer groen en de subsidie voor kleinschalige ontmoetingen worden vermeld. Alle overige subsidies worden niet genoemd. Wel staat vermeld dat de gemeente verschillende subsidieregelingen kent. Als men benieuwd is of men voor subsidie in aanmerking komt, kan vervolgens een contactformulier worden ingevuld. Binnen vijf werkdagen neemt de gemeente dan contact op. Wat opvalt is, dat de site dus geen totaal overzicht geeft van de mogelijke subsidies. De andere gemeente die in de vergelijking is betrokken, laat per thema zien welke subsidiemogelijkheden er bestaan en geeft hier dus wel een volledig beeld. Zo weet een geïnteresseerde gelijk of zijn of haar initiatief voor subsidie in aanmerking komt en welke subsidieregeling het betreft. Bij Waadhoeke blijft de geïnteresseerde in het ongewisse en dient een contactformulier in te vullen om nadere informatie te krijgen. Dit legt een extra werkdruk op de ambtelijke organisatie (een ambtenaar zal immers nu contact moeten opnemen), maar ook op de geïnteresseerde uiteraard.

Een tweede opvallende constatering is, dat een gemeentelijke subsidie niet digitaal is aan te vragen. De gemeente die in de vergelijking is betrokken, biedt deze mogelijkheid wel. De mogelijkheid om digitaal een subsidie aan te vragen werkt bij deze gemeente zeer snel en eenvoudig. Daarnaast geeft deze gemeente aan, dat een digitale aanvraag de beheersing van het gehele subsidieproces sterk heeft verbeterd. De digitale aanvraag wordt namelijk centraal opgeslagen en vervolgens via een interne route doorgezet naar de vakinhoudelijke

90 

Subsidies

specialisten. Centraal wordt echter bijgehouden, hoe het met de aanvraag staat en of de termijnen wel gehaald worden. Dit verloopt geheel geautomatiseerd, hetgeen bij een papieren aanvraag veel lastiger is. Een derde gemeente is vervolgens in de vergelijking betrokken. Ook deze gemeente geeft op de site een totaal overzicht van mogelijke subsidies, gerangschikt op thema. Een potentiële aanvrager kan op basis van de informatie vrij snel opmaken of de activiteit voor subsidie in aanmerking komt en welke subsidie dat is. Ook deze gemeente biedt de mogelijkheid om de subsidie digitaal aan te vragen. De twee constateringen hangen samen met elkaar. Doordat de gemeente geen totaal overzicht geeft van de mogelijke subsidies, weet de geïnteresseerde dus niet voor welke activiteiten mogelijk subsidie kan worden aangevraagd. Daarom opteert men niet voor een digitale aanvraag. Bij een digitale aanvraag bestaat immers het gevaar dat de aanvrager het hele formulier invult en vervolgens een afwijzing krijgt omdat de activiteit in het geheel niet gesubsidieerd wordt. De gemeente formuleert dit als volgt: “Het alternatief is, dat aanvragers eerst een heel formulier moeten invullen om vervolgens te vernemen dat voor die bepaalde activiteit helemaal geen subsidie beschikbaar is” (Gesprek rekenkamer met ambtelijke organisatie, 8 september 2022). Deze redenering is wonderlijk.

Als de gemeente ‘gewoon’ alle mogelijke subsidies en subsidieregelingen op de site vermeldt, is het voor iedereen duidelijk welke activiteit wel en welke niet wordt gesubsidieerd. Initiatiefnemers die menen dat hun initiatief onder een bepaalde subsidieregeling vallen, kunnen dan digitaal een aanvraag indienen. Door de subsidiemogelijkheden niet te publiceren op de site, worden geïnteresseerden gedwongen om beslag te leggen op de ambtelijke capaciteit: die moeten immers contact opnemen met de indieners van het contactformulier. Ernstiger is echter, dat initiatiefnemers op deze manier helemaal niet gewezen worden op mogelijke subsidies. Daarvoor moet immers eerst het contactformulier worden ingezonden en moet een gesprek plaatsvinden met een ambtenaar. Bovendien is de gekozen procedure fragiel, zo wijst het experiment uit. Het contactformulier dat de onderzoeker met betrekking tot een subsidie inzendt, wordt niet als zodanig aangemerkt. Het blijkt namelijk, dat ambtelijk is ontgaan, dat het contactformulier is ingevuld met betrekking tot een subsidie. De ambtenaar die het formulier in eerste instantie behandelt, gaat van de veronderstelling uit, dat in het formulier wordt gevraagd of de ambtelijke organisatie zelf behoefte heeft aan een public controlling bijeenkomst.

De ambtenaar reageert hierop afwijzend, maar deze reactie wordt niet direct meegedeeld aan de onderzoeker die het contactformulier heeft ingediend. Het formulier, inclusief de afwijzende reactie van de ambtenaar, komt bij een leidinggevende terecht. Deze leidinggevende neemt vervolgens wel contact op met de onderzoeker.

91 

Subsidies

4.10 Analyse casestudies 4.10.1 Eenhoorn Als nu de collegebesluiten, de activiteitenraming en de daadwerkelijk verstrekte subsidies voor de lokale omroep Eenhoorn met elkaar worden vergeleken, ontstaat het volgende overzicht. 2019

College: 11 december 2018

€ 26.000

2019

Activiteitenraming 2020

€ 26.000

2019

Verstrekt op basis van overzicht afdeling Samenleving

€ 26.000

2020

College: 9 december 2019

€ 26.000

2020

Activiteitenraming 2020

€ 26.000

2020

Verstrekt op basis van overzicht afdeling Samenleving

€ 26.000

2021

College: 16 december 2020

€ 27.000

2021

Activiteitenraming 2021

€ 26.000

2021

Verstrekt op basis van overzicht afdeling Samenleving

€ 27.000

2022

College: 8 februari 2022

€ 29.890,56

2022

Activiteitenraming 2022

€ 27.000

2022

Verstrekt op basis van overzicht afdeling Samenleving

€ 29.890,56

De ambtelijke organisatie heeft enkele pogingen nodig om de juiste grondslag voor deze subsidie te vinden, maar komt uiteindelijk met de volgende grondslag: “De subsidie wordt verstrekt op grond van artikel 4:23 lid 3 sub c Awb” (Ambtelijke reactie, 29 augustus 2022). Dit is een juiste grondslag.

4.10.2 Waadrâne De subsidie aan het agrarisch collectief wordt verstrekt vanuit het ontwikkelfonds. Dit impliceert dat de raad het bevoegd gezag is. De raad neemt in dit verband inderdaad een besluit en dit besluit wordt vervolgens omgezet naar een beschikking. De grondslag voor deze subsidie wordt niet gevonden in een subsidieregeling, maar in artikel 4:23 lid 3d Awb, het artikel dat betrekking heeft op incidentele subsidies. Aangezien de subsidie voor drie jaar verstrekt wordt, kan dit artikel in beginsel worden toegepast als grondslag. De grondslag wordt overigens niet vermeld in het raadsvoorstel of in de subsidiebeschikking zelf. Geen accountantsverklaring wordt gevraagd en als toelichting wordt gegeven dat het hier om een subsidie tot € 50.000 gaat. Hier is op

basis van artikel 14 van de algemene

subsidieverordening geen accountantsverklaring voor nodig. Artikel 14 luidt immers als volgt:

92 

Subsidies

“Artikel 14. Eindverantwoording subsidies vanaf € 5.000 tot € 50.000 1. Bij subsidies van vanaf € 5.000 tot € 50.000 dient de subsidie-ontvanger een aanvraag tot vaststelling in: a. uiterlijk voor 1 juni van het jaar dat volgt op het betrokken kalenderjaar b. of uiterlijk 12 weken nadat de gesubsidieerde activiteiten zijn verricht. 2. De aanvraag bevat: a. een inhoudelijk verslag waaruit blijkt in hoeverre de gesubsidieerde activiteiten zijn verricht en aan de verplichtingen is voldaan. b. een overzicht van de gesubsidieerde activiteiten en de hieraan verbonden uitgaven en inkomsten (financieel verslag of jaarrekening); c. een balans van het afgelopen subsidietijdvak met een toelichting daarop. 3. Het college kan bij beschikking bepalen of de subsidieontvanger een controleverklaring, opgesteld door een onafhankelijke accountant, dient in te leveren. 4. Bij subsidieregeling kan worden bepaald dat op een andere manier wordt aangetoond in hoeverre de activiteiten zijn verricht en aan de verplichtingen is voldaan” (Algemene subsidieverordening, 2018, opgenomen in ambtelijke reactie, 20 september 2022). Een nadere analyse van dit artikel wijst uit, dat het opleveren van een controleverklaring inderdaad geen vereiste is.

De toelichting op dit artikel vermeldt in dit verband het volgende: “In het derde lid is bepaald dat het college een controleverklaring, opgesteld door een onafhankelijke accountant, kan verlangen. In geval van twijfel over de ingediende verantwoording heeft het college dit middel achter de hand. Het college stelt de subsidieontvanger deze verzwarende eis via de beschikking op de hoogte” (Toelichting artikel 14, algemene subsidieverordening). De handelswijze in deze casus is dus conform de algemene subsidieverordening. Wel rijst hier de vraag waarom de algemene subsidieverordening geen mogelijkheid biedt een lichtere verklaring van een accountant op te vragen, zoals een samenstellingsverklaring of een beoordelingsverklaring. Ook een ander onafhankelijk oordeel van een derde zou hier tot de mogelijkheid behoren. Lid 4 van dit artikel biedt deze mogelijkheid wel, maar dit lid geldt alleen als een subsidieregeling wordt gebruikt, wat in Waadhoeke niet altijd het geval is. Artikel 14 verlangt enkel een financieel verslag of een jaarrekening, maar stelt niet als eis dat deze jaarrekening op enige manier gecontroleerd moet worden door een onafhankelijke derde.

93 

Subsidies

Pas als gebruik wordt gemaakt van artikel 14 lid 3 wordt een controleverklaring opgevraagd, maar dit is gelijk de meest zware controle. Artikel 14 heeft daarmee een soort ‘alles of niets’ karakter gekregen.

4.10.3 Museum Martena De analyse van de casus Museum Martena levert enkele vervolgvragen op bij de rekenkamer. Zo vraagt de rekenkamer zich af op grond van welke subsidieregeling of artikel uit de Awb de subsidie van € 63.700 voor de herinrichtingskosten wordt verstrekt (zie beschikking, 16 december 2020). Vanuit de afdeling Samenleving wordt hier als volgt op geantwoord: “Is op basis van een collegebesluit. Bedrag staat expliciet in de begroting. Inhoudelijke argumentatie, zoals destijds verwoord in het collegeadvies: ‘De herinrichting van het Museum past bij onze ambities en doelstellingen. In zowel het coalitieakkoord, de nota Toerisme als Cultuurnota wordt ingezet op aantrekkelijke musea die het verhaal van Waadhoeke, haar geschiedenis, erfgoed en heden onder de aandacht van de eigen inwoners en toeristen brengen. Museum Martena is in die context het enige professionele museum in de gemeente’” (Ambtelijke reactie, 23 september 2022). Deze reactie bevreemdt, aangezien gevraagd werd naar de juridische grondslag. Een collegebesluit is uiteraard niet hetzelfde als een grondslag. Op de vergelijkbare vraag op welke subsidieregeling of artikel uit de Awb de subsidie van € 289.897 is toegekend, geeft de ambtelijke organisatie aan, dat de subsidie verstrekt is op basis van een collegebesluit en dat het bedrag expliciet in de begroting staat (Ambtelijke reactie, 23 september 2022).

Ook deze reactie bevreemdt om dezelfde reden als boven wordt aangegeven. Daarnaast is deze reactie niet juist: de subsidie van € 63.700 staat weliswaar expliciet in de programmabegroting 2021 vermeld, maar dat geldt niet voor de subsidie van € 289.897. Deze staat niet expliciet vermeld in de programmabegroting 2021, wel in de activiteitenraming 2021. In de algemene subsidieverordening staat in artikel 15 lid 2d, dat bij subsidies vanaf € 50.000 in beginsel een controleverklaring wordt verlangd. De rekenkamer vraagt zich af waarom in deze casus van deze eis wordt afgeweken in de beschikking van 5 januari 2021. In deze brief wordt namelijk volstaan met een beoordelingsverklaring, terwijl de subsidie voorlopig wordt vastgesteld op € 289.897. Hier wordt het volgende antwoord op gegeven: “Dit is op basis van een collegebesluit van 18 december 2018. Daarin geeft het college aan in te stemmen met de subsidieregeling ‘Verantwoording subsidie kleine instellingen Waadhoeke’. Daarin wordt geregeld dat instellingen met een kleine formatie, een laag risicoprofiel en een beperkt takenpakket hun jaarstukken mogen voorzien van een beoordelingsverklaring” (Ambtelijke 94 

Subsidies

reactie, 23 september 2022). Uiteraard vraagt de rekenkamer zich af, wie nu het besluit heeft genomen om geen controleverklaring op te vragen en hoe het risicoprofiel is ingevuld. Het volgende wordt namelijk gesteld in het collegeadvies: “Daarin wordt geregeld dat instellingen met een kleine formatie, een beperkt takenpakket en een laag risicoprofiel hun jaarstukken mogen

voorzien

van

een

minder

zware

accountantscontrole,

namelijk

een

beoordelingsverklaring. Op basis van de huidige situatie gaat het om vijf instellingen. Dit zijn: Museum Martena (..)” (Adviesnota B&W, 18 december 2018). Dit impliceert, dat kennelijk een check is uitgevoerd op de formatie, het takenpakket en het risicoprofiel. Hier stelt de rekenkamer de volgende vraag over: “Wie heeft het besluit genomen om geen controleverklaring op te vragen en hoe is het risicoprofiel ingevuld?” (Vraag rekenkamer, 25 september 2022). Hierop antwoordt de ambtelijke organisatie, dat de afweging destijds gemaakt is door een extern bureau. Inderdaad is het advies van dit bureau als bijlage toegevoegd aan de adviesnota. Dit extern bureau constateert, dat voor Museum Martena een controleverklaring met beperking en oordeelonthouding is afgegeven bij de laatste afrekening. Op basis van de uitgevoerde werkzaamheden kan worden opgemaakt, dat dit bureau geen nader onderzoek heeft gedaan naar het risicoprofiel van het museum. Het bureau wijst op eventuele risico’s in het algemeen (zoals tekortkoming in de administratieve organisatie of een hoog bedrag aan subsidie), maar geeft geen risicoprofiel van het museum (Adviesnota B&W, 18 december 2018). Het rapport van het externe bureau constateert overigens ook, dat het tussentijds opvragen en beoordelen van informatie niet (consequent) plaatsvindt, hoewel de algemene subsidieverordening die mogelijkheid wel biedt.

Voorts vraagt de rekenkamer zich af, waarom in de subsidiebeschikking van 5 januari 2021 een begrotingsvoorbehoud gemaakt, gelet op het feit dat de begroting voor 2021 dan al is vastgesteld door de raad. Desgevraagd wordt hierop geantwoord, dat deze zinsnede standaard in alle structurele subsidiebeschikking wordt opgenomen (Ambtelijke reactie, 23 september 2022). Het blijkt verder zo te zijn, dat de gemeente bij structurele subsidies hoger dan € 50.000 standaard met een uitvoeringsovereenkomst werkt (Ambtelijke reactie, 23 september 2022). Gesteld wordt, dat controle op de naleving van de uitvoeringsovereenkomst plaatsvindt bij de beoordeling van de jaarstukken. Hier stelt de rekenkamer vervolgens een vervolgvraag over. De rekenkamer is namelijk benieuwd of deze controle zichtbaar kan worden gemaakt en wie die controle uitvoert: Hier wordt op 10 oktober 2022 het volgende antwoord op gegeven:

95 

Subsidies

“Controle op de overeenkomst vindt onder meer plaats op basis van de stukken die wij ontvangen overeenkomstig de overeenkomst en subsidiebeschikking en de daarin gestelde eisen (accountantsverklaring of beoordelingsverklaring en jaarverslag). Op basis van die stukken vindt er met de betreffende instelling een gesprek plaats (bestuurlijk/ambtelijk). Daarnaast voeren wij periodieke gesprekken waarin we informeren naar de stand van zaken (financieel en inhoudelijk; activiteiten etc.), daarbij refererend aan de overeenkomst en de subsidiebeschikking. Uiteindelijk leidt de beoordeling van de stukken (en de uitkomsten van de gesprekken) tot een advies aan het college (of manager indien gemandateerd). Vervolgens neemt college, c.q. manager besluit om de subsidie (en omvang van bedrag) definitief vast te stellen” (Ambtelijke reactie, 10 oktober 2022). De rekenkamer vraagt vervolgens naar onderliggende documenten, die de bovenstaande reactie kunnen staven. Op 12 augustus 2021 wordt inderdaad een adviesnota in het college gebracht. Op basis hiervan besluit het college de subsidie aan het museum over 2020 definitief vast te stellen op € 283.990. Aan de hand van de adviesnota blijkt, dat het jaarverslag en de jaarrekening 2020 door de gemeente beoordeeld is.

Zo wordt het aantal bezoekers (7.375) bezien, wordt de beoordelingsverklaring van de accountant getoetst en wordt ook het resultaat (€ 54.781) over het jaar 2020 meegenomen in het voorstel. Met betrekking tot de uitvoeringsovereenkomst 2020 wordt het volgende in de adviesnota gesteld: “door corona heeft het Museum zich niet volledig kunnen houden aan de overeenkomst 2020. Zo werd vanwege corona het bezoekersstreefgetal van 9.500 niet gehaald. En is in 2020 één in plaats van twee tentoonstellingen georganiseerd. In april 2020 heeft de gemeente een brief gestuurd aan de gesubsidieerde instellingen dat vanwege corona ze geen subsidie zal terugvorderen mochten gemaakte afspraken/activiteiten vanwege corona niet uitgevoerd kunnen worden” (Waadhoeke, adviesnota, 12 augustus 2021). Aan de hand van de opgeleverde documenten blijkt, dat één bestuurlijk overleg plaatsvindt: in februari 2022. Tijdens dit overleg wordt gesproken over de coronasituatie, de herinrichting van het museum, de bruikleenovereenkomst en de verzekering van de collectie. Daarnaast wordt gesproken over de samenwerking met de provincie en de nieuwe uitvoeringsovereenkomst 2022 (Verslag bestuurlijk overleg, februari 2022). Hoewel het in deze casus om een jaarlijkse subsidie gaat, wordt de uitvoeringsovereenkomst voor slechts één jaar getekend.

Als verklaring hiervoor wordt gegeven, dat de gemeente de mogelijkheid wil hebben om jaarlijks bij te kunnen sturen en tijdig in te kunnen spelen op actuele ontwikkelingen, zoals bijvoorbeeld de coronapandemie (Ambtelijke reactie, 23 september 2022).

96 

Subsidies

4.11 Slotanalyse 4.11.1 Grondslag subsidies De Awb biedt mogelijkheid om subsidies te verstrekken op basis van een subsidieregeling of op basis van de uitzonderingen die artikel 4:23 lid 3 Awb biedt. Artikel 9 van de vastgestelde algemene subsidieverordening verwijst daarbij expliciet naar artikel 4:23 lid 3c. Dit lid biedt de mogelijkheid om buiten een subsidieregeling om, een subsidie te verstrekken. De voorwaarde is dan wel, dat de begroting de subsidieontvanger en het maximale subsidiebedrag vermeldt. Geconstateerd kan worden, dat de gemeente Waadhoeke zowel gebruik maakt van subsidieregelingen als van deze uitzonderingsmogelijkheid. Zo kan de subsidie voor de lokale omroep aangemerkt worden als een subsidie die verstrekt wordt op basis van artikel 4:23 lid 3c en dit geldt tevens voor de andere twee onderzochte cases. Opvallend is daarbij, dat de subsidiebedragen en de subsidieontvangers niet in de programmabegroting worden vermeld, maar in de activiteitenraming, die overigens niet aan ieder raadslid worden verstrekt. Aangezien de vier fusiegemeenten verschillende subsidieregelingen kenden, staat de gemeente voor een uitdaging. Op grond van de wet Arhi kunnen de oude regelingen namelijk tot en met het jaar 2019 van kracht blijven. Idealiter zal dan eerst het beleid geharmoniseerd moeten worden alvorens een nieuwe subsidieregeling vast te stellen. Dit lukt niet altijd.

Het harmoniseren van beleid kost immers de nodige tijd. In de tussentijd leidt het voorbestaan van verschillende regelingen echter tot onbegrip onder de aanvragers, zodat het college beslulit om een aantal regelingen te harmoniseren in afwachting van de beleidsharmonisatie. Op andere terreinen, zoals op het gebied van cultuur, lukt het wel om eerst het beleid te harmoniseren. Niet altijd wordt een subsidie verstrekt op basis van een subsidieregeling. De subsidie voor peuteropvang en deelname aan VVE wordt in de eerste instantie verstrekt op basis van een gemeentelijke notitie. Ook is niet altijd in eerste instantie duidelijk op welke grondslag de subsidie wordt verstrekt. De exacte grondslag wordt doorgaans ook niet in de beschikking opgenomen: veelal wordt verwezen naar de algemene subsidieverordening, maar dit is geen juiste juridische grondslag (zie later). De gemeente hanteert geen kadernota Subsidies, maar dit vormt geen verplichting. Andere gemeenten doen dit bewust wel en geven in zo’n kadernota aan, wat wordt beoogd met de subsidieverstrekking, welke soorten subsidies de gemeente kent, hoe de controle en verantwoording precies plaatsvindt, etc. In de beantwoording van de vervolgvragen die de rekenkamer tijdens de casestudies stelt, valt op, dat de algemene subsidieverordening wordt aangewezen als wettelijke grondslag. Zo

97 

Subsidies

wordt in de casus van Eenhoorn in eerste instantie de algemene subsidieverordening als juridische grondslag aangevoerd (ambtelijke reactie, 24 augustus 2022). Na overleg met de juridische afdeling wordt gesteld dat de subsidie verstrekt wordt op basis van de algemene wet bestuursrecht en de algemene subsidieverordening. Vervolgens wordt artikel 4:23 lid 3c Awb opgevoerd als grondslag. Deze grondslag wordt niet vermeld in het collegeadvies. In het geval van het agrarisch collectief Waadrâne wordt eveneens in eerste instantie melding gemaakt van de algemene subsidieverordening. Deze grondslag wordt namelijk als juridisch kader opgevoerd in het raadsvoorstel (hoewel deze grondslag in het raadsvoorstel met het corsanummer is komen te vervallen). De beschikking vermeldt geen grondslag. Desgevraagd wordt gesteld dat de juridische grondslag gelegen is in artikel 4:23 lid 3d. Ook museum Martena krijgt in de adviesnota met betrekking tot de subsidie van € 63.700 de algemene subsidieverordening mee als grondslag (Adviesnota, 1 december 2020). Deze grondslag wordt ook vermeld in de brief die de gemeente aan het museum op 16 december 2020 stuurt. Vervolgens wordt desgevraagd gesteld, dat de subsidie verstrekt is op basis van een collegebesluit en dat het bedrag in de begroting staat vermeld (Ambtelijke reactie, 23 september 2022). Dit geldt ook voor de subsidie van € 298.897.

In de brief aan het museum wordt de algemene subsidieverordening meegegeven. Ook hier wordt vervolgens gesteld dat een collegebesluit de wettelijke grondslag vormt en dat het bedrag in de begroting staat vermeld (Ambtelijke reactie, 23 september 2022). Gesteld zij, dat de algemene subsidieverordening op zich geen wettelijke grondslag biedt voor het verstrekken van subsidies. De algemene subsidieverordening geeft immers niet aan welke activiteiten de gemeente precies subsidieert, hetgeen voor een wettelijke grondslag vereist is. Een wettelijke grondslag kan enkel gevonden worden in een subsidieregeling of in de uitzonderingen die de algemene wet bestuursrecht biedt. De VNG stelt in dit verband: “De Model ASV 2013 geeft een raamregeling met bepalingen over procedures en delegatie van de raad aan het college, die op alle subsidies van de gemeente van toepassing zijn. Concrete activiteiten worden echter niet genoemd. Daardoor biedt de ASV op zichzelf geen voldoende grondslag voor het verstrekken van subsidies; artikel 4:23 eerste lid bepaalt immers dat het wettelijk voorschrift de activiteiten moet noemen waarvoor subsidie kan worden verstrekt” (Vraag/Antwoord, VNG, 27 september 2022). “Een collegebesluit” biedt op zich ook geen wettelijke grondslag, tenzij expliciet verwezen wordt naar een subsidieregeling of naar de uitzondering die de algemene wet bestuursrecht biedt.

De ambtelijke reactie in het geval van het museum stelt dat het bedrag in de begroting staat. Dit kan betekenen, dat een beroep wordt gedaan op artikel 4:23 lid 3c Awb. Hiervoor is immers vereist, dat de subsidie in de begroting wordt vermeld. Zeer opmerkelijk is echter, dat

98 

Subsidies

de ambtelijke reactie geen melding maakt van dit artikel en dat dit artikel ook niet elders in de casus van het museum wordt opgevoerd. Gesteld kan dus worden, dat bij structurele subsidies, zoals bij Eenhoorn en het museum Martena, gebruik wordt gemaakt van artikel 4:23 lid 3c Awb, maar dat de ambtelijke organisatie zich hier zelf niet van bewust is. Dit artikel wordt niet opgenomen in de collegeadviezen en ook niet vermeld in de beschikkingen. Ook bij de incidentele subsidie voor het agrarisch collectief wordt de juiste grondslag (artikel 4:23 lid 3d) niet opgevoerd in het raadsvoorstel of in de beschikking. In alle drie de cases wordt in de ambtelijke reactie ook niet in eerste instantie naar deze artikelen van de algemene wet bestuursrecht verwezen en in het geval van het museum Martena zelfs in het geheel niet. Er wordt dus in alle drie de gevallen geen gebruik gemaakt van een subsidieregeling, maar van de uitzonderingspositie die de algemene wet bestuursrecht biedt. Dit kan verschil maken. De VNG stelt in dit verband: “Wanneer overwogen wordt hiervan (art. 4:23 lid 3c) gebruik te maken is het van belang om er zeker van te zijn dat er geen andere gegadigden zijn voor deze specifieke subsidie. Als dat wel zo is, bestaat namelijk de mogelijkheid dat er sprake is van een schaarse subsidie en dan is de rechtsnorm m.b.t. de verdeling van schaarse rechten van toepassing.

Zie ABRvS11 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2310). Dat betekent dat andere gegadigden moeten kunnen meedingen en dat de procedure daarvoor transparant moet zijn. In dat geval is wel een subsidieregeling nodig waarin een en ander wordt vastgelegd” (Vraag/Antwoord, VNG, 27 september 2022). Een tweede relevant verschil is gelegen in het feit dat de algemene subsidieverordening van de gemeente toestaat, dat het college in sommige gevallen een andere vorm van eindverantwoording verlangt, maar dan moet de subsidie wel verstrekt zijn op basis van een subsidieregeling (bijvoorbeeld artikel 15 lid 3 ASV). De subsidieregelingen zelf zijn soms vrij globaal geformuleerd, zoals de subsidieregeling incidentele subsidie Waadhoeke. Deze beslaat eenmalige activiteiten op het gebied van sport, cultuur en taal. Andere gemeenten opteren ervoor om hier verschillende regelingen voor op te stellen. Er kan dan gedifferentieerd worden per beleidsterrein, waarbij per beleidsterrein andere subsidiebedragen, andere verdeelsleutels en andere afwijzingsgronden gehanteerd kunnen worden. Ook zijn subsidieregelingen soms onnodig gecompliceerd. De subsidieregeling indexering is hier een voorbeeld van. Waadhoeke hanteert een werkwijze waarbij het aandeel van de subsidie ten opzichte van de totale baten van de subsidieontvanger als één van de parameters in stelling wordt gebracht.

Andere gemeenten doen dit bewust niet. In één casus (Waadrane) wordt gebruik gemaakt van de mogelijkheid die artikel 4:23 lid 3d Awb biedt: het verstekken van incidentele subsidies, zonder dat daarvoor een subsidieregeling

99 