Rapportage subsidies Waadhoeke DEF.pdf
Tekst van het document
rekenkamer
Subsidies Rapportage
Subsidies
6 januari 2023
Colofon Rekenkamer Waadhoeke dr. R.J. (Rick) Anderson (lid) dr. M.S. (Marsha) de Vries CPC (secretaris) drs. J.H. (Jet) Lepage MPA (voorzitter)
Contactgegevens Email: rekenkamer@waadhoeke.nl Website: www.waadhoeke.nl
1
Subsidies
Inhoudsopgave Voorwoord ........................................................................................................................................................................................5 Samenvatting ...................................................................................................................................................................................7 Hoofdstuk 1 Opzet van onderzoek ...................................................................................................................................... 14 1.1 Inleiding en aanleiding ................................................................................................................................................ 14 1.2 Doelstelling en vraagstelling ..................................................................................................................................... 15 1.3 Methoden en technieken van onderzoek ............................................................................................................ 16 Hoofdstuk 2 Welk normenkader kan gehanteerd worden voor het proces van subsidieverstrekking? .. 17 2.1 Inleiding .............................................................................................................................................................................
17 2.2 Normen .............................................................................................................................................................................. 17 2.2.1 Wettelijke grondslag ............................................................................................................................................. 17 2.2.2 Communicatie richting raad ............................................................................................................................... 19 2.2.3 Grip op subsidies en administratieve organisatie ...................................................................................... 19 2.2.4 Toegankelijkheid en duidelijkheid ................................................................................................................... 20 2.2.5 Controle op verantwoording .............................................................................................................................. 20 2.2.6 Normenkader ........................................................................................................................................................... 21 Hoofdstuk 3 Verslag van bevindingen ...............................................................................................................................
23 3.1 Inleiding ............................................................................................................................................................................. 23 3.2 Hoeveel subsidies heeft de gemeente verstrekt in de periode 2018-2021? .......................................... 23 3.3 Welk beleid hanteert de gemeente ten aanzien van het verstrekken van subsidies? ........................ 35 3.3.1 De algemene subsidieverordening .................................................................................................................. 35 3.3.2 Materiële subsidieregelingen ............................................................................................................................. 37 3.3.3 Formele subsidieregelingen ............................................................................................................................... 42 3.4 Hoe verloopt het proces van subsidieverstrekking in de praktijk? ............................................................ 44 3.4.1 Museum Martena.................................................................................................................................................... 44 3.4.2 Agrarisch Collectief Waadrâne ..........................................................................................................................
47 3.4.3 Omroep Eenhoorn .................................................................................................................................................. 51 3.4.4 Het aanvragen van een subsidie ....................................................................................................................... 58
2
Subsidies
3.5 Welke rol speelt de gemeenteraad met betrekking tot het verstekken van subsidies? .................... 60 Hoofdstuk 4 Analyse.................................................................................................................................................................. 63 4.1 Inleiding ............................................................................................................................................................................. 63 4.2 Administratieve organisatie ....................................................................................................................................... 63 4.3 Ontwikkeling subsidies ................................................................................................................................................ 69 4.4 Grondslag subsidies ...................................................................................................................................................... 73 4.5 Subsidiebeleid ................................................................................................................................................................. 76 4.6 Verdeling en plafonds ..................................................................................................................................................
79 4.7 Budgettering .................................................................................................................................................................... 83 4.8 Rol en communicatie gemeenteraad ..................................................................................................................... 86 4.9 Het aanvragen van subsidie ....................................................................................................................................... 90 4.10 Analyse casestudies .................................................................................................................................................... 92 4.10.1 Eenhoorn ................................................................................................................................................................. 92 4.10.2 Waadrâne ................................................................................................................................................................ 92 4.10.3 Museum Martena .................................................................................................................................................
94 4.11 Slotanalyse ..................................................................................................................................................................... 97 4.11.1 Grondslag subsidies ............................................................................................................................................ 97 4.11.2 Communicatie richting de gemeenteraad................................................................................................100 4.11.3 Grip op subsidies: Subsidieregelingen .......................................................................................................101 4.11.4 Grip op subsidies: Financiën ..........................................................................................................................102 4.11.5 Grip op subsidies: Procesbeheersing ..........................................................................................................104 4.11.6 Toegankelijkheid en duidelijkheid ...............................................................................................................105 4.11.7 Controle en verantwoording ..........................................................................................................................106 4.11.8 Samenvatting
.......................................................................................................................................................108 Hoofdstuk 5 Conclusies en aanbevelingen ....................................................................................................................112 5.1 Grip op subsidies ..........................................................................................................................................................112 5.2 Wettelijke grondslag ...................................................................................................................................................114 5.3 Communicatie richting raad ....................................................................................................................................115
3
Subsidies
5.4 Toegankelijkheid en duidelijkheid .........................................................................................................................115 5.5 Controle ...........................................................................................................................................................................116 5.6 Aanbevelingen ..............................................................................................................................................................117 Bestuurlijk wederhoor .............................................................................................................................................................119 Nawoord Rekenkamer ............................................................................................................................................................123 Lijst van bestudeerde documenten ...................................................................................................................................126
4
Subsidies
Voorwoord Hoewel de rekenkamer al vrij veel ervaring had opgedaan in het doen van onderzoek naar het proces van gemeentelijke subsidieverstrekking, is ieder onderzoek hiernaar toch weer anders. Hoe anders, specifiek en misschien wel uniek een gemeente kan zijn, werd tijdens dit onderzoek meer dan duidelijk en dat juist maakt rekenkameronderzoek uitdagend. Maar hoe verschillend gemeenten ook kunnen en moeten zijn, een vergelijking tussen gemeenten kan tot wellicht waardevolle inzichten, conclusies en aanbevelingen leiden en dat is precies wat de rekenkamer met dit onderzoek heeft beoogd. Het onderzoek is zeker niet eenvoudig verlopen. Los van de verschillende disciplines (bedrijfseconomisch, bestuurskundig en juridisch) die moesten worden ingezet, bleek het verzamelen en aanleveren van informatie geen makkelijke en soms zelfs een onmogelijke taak. Dit heeft tot een behoorlijk beslag op de ambtelijk contactpersoon geleid en daarvoor wil de rekenkamer deze contactpersoon zeer hartelijk danken. Zonder het geduld en de ijver van deze contactpersoon om steeds opnieuw met nieuwe informatievragen aan de slag te gaan, vervolgvragen en vervolgvervolgvragen te beantwoorden, had dit onderzoek niet op deze manier uitgevoerd kunnen worden. Uiteraard is de rekenkamer ook alle anderen dankbaar, die een bijdrage hebben geleverd aan dit onderzoek.
De rekenkamer kijkt ernaar uit dit onderzoek te mogen presenteren en toe te lichten.
drs. J.H. Lepage MPA voorzitter rekenkamer Waadhoeke
5
Subsidies
6
Subsidies
Samenvatting Tijdens de jaarlijkse afstemming met de fracties uit de gemeenteraad van Waadhoeke, d.d. 14 juni 2022, werd door enkele fracties aangegeven dat behoefte bestaat aan een actueel inzicht met betrekking tot de subsidieverstrekking. De rekenkamer komt graag tegemoet aan deze behoefte en heeft in 2022 een onderzoek uitgevoerd naar het proces van subsidieverstrekking. De doelstelling van dit onderzoek is het verschaffen van inzicht aan raadsleden in de wijze waarop de gemeente subsidie verstrekt. Dit inzicht kan raadsleden behulpzaam zijn om invulling te geven aan de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad. Daarnaast beoogt het onderzoek het proces van subsidieverstrekking waar mogelijk verder te optimaliseren. De volgende centrale vraag is voor dit onderzoek geformuleerd:
Hoe verloopt het verstrekken van subsidies binnen de gemeente Waadhoeke en hoe zou het verstrekken van subsidies verder geoptimaliseerd kunnen worden? Gesteld zij, dat dit onderzoek zich beperkt tot het proces van subsidieverstrekking en niet ingaat op de maatschappelijke effectiviteit van de verstrekte individuele subsidies. Om het normenkader vorm te geven, is gebruik gemaakt van eerder uitgevoerd onderzoek op dit terrein. Daarnaast zijn publicaties van de VNG, het ministerie van BZK, alsmede wetenschappelijke publicaties bestudeerd. De omvang en de ontvangers van subsidies in de afgelopen vier jaar zijn getraceerd aan de hand van de financiële administratie die daartoe is nagelopen. Het beleid dat de gemeente voert is in beeld gebracht op basis van formele besluitvorming, zoals de algemene subsidieverordening, eventuele aanvullende regelingen, collegebesluiten, interne correspondentie, etc. Om de praktijk inzichtelijk te maken, is een meervoudige casestudy uitgevoerd. Daarbij zijn ad random een drietal subsidies geselecteerd. Aan de hand van een documentenanalyse, aangevuld met gesprekken met de ambtelijk contactpersoon en schriftelijke beantwoording van additionele vragen, is bezien hoe de subsidieverstrekking in deze drie gevallen in de praktijk zich heeft voltrokken.
Daarnaast is een experiment uitgevoerd waarbij de onderzoeker zelf gepoogd heeft een subsidie aan te vragen. Om de rol van de raad te traceren zijn commissie- en raadsvergaderingen uitgeluisterd en is tevens de besluitvorming met betrekking tot subsidies nagelopen. Ook is hierbij naar de informatievoorziening richting de gemeenteraad gekeken. Hiertoe zijn de jaren 2020 tot en met 2022 (tot en met september) als onderzoeksperiode aangehouden. In de slotanalyse is vervolgens het beleid en de praktijk afgezet tegen het normenkader. Dit heeft uiteindelijk geleid tot enkele conclusies. Van belang is daarbij, dat door dezelfde onderzoeker in dezelfde tijd een vergelijkbaar onderzoek is uitgevoerd in een andere gemeente. De conclusies zijn dan ook mede ingegeven door de bevindingen te vergelijken met deze andere gemeente. In deze
7
Subsidies
fase zijn tevens mogelijke aanbevelingen geformuleerd die het proces van subsidieverstrekking verder kunnen optimaliseren. Op basis van het onderzoek kunnen de volgende conclusies worden getrokken:
Grip op subsidies •
Binnen Waadhoeke wordt een werkwijze gehanteerd, waarbij iedere subsidieregeling een afzonderlijk besluitvormingstraject kent. De onderliggende reden voor deze werkwijze is het beleid dat iedere afdeling verantwoordelijk is voor zijn eigen subsidieregelingen. Het blijkt, dat afdelingen de subsidieregelingen verschillend administreren. De ene afdeling is bijvoorbeeld in staat om een overzicht te verstrekken van alle subsidieregelingen die via deze afdeling lopen. De andere afdeling kan echter geen overzicht hiervan verstrekken. Een en ander heeft tot gevolg, dat de gemeente niet beschikt over een integraal en actueel overzicht van alle geldende subsidieregelingen.
•
Logischerwijs beschikt de gemeente ook niet over een overzicht waarin wordt aangegeven welke subsidies nu verstrekt zijn op basis van welke subsidieregeling. Dit houdt in, dat ook geen integraal inzicht bestaat in het gebruik van de subsidieregelingen.
•
Als gevolg hiervan, kan een dergelijk overzicht ook niet op de site van de gemeente kenbaar worden gemaakt aan mogelijke subsidieaanvragers. Het gebrek aan integraal inzicht en sturing op subsidieregelingen heeft tevens tot gevolg, dat veelal wordt omgezien naar de uitzonderingsmogelijkheden die de Awb biedt.
•
Eén van de meest in het oog springende bevindingen is, dat de gemeente niet beschikt over een integraal overzicht waarin op jaarbasis de verstrekte subsidiebedragen en de subsidieontvangers staan vermeld, afgezet tegen de begrote bedragen en/of de subsidieplafonds. De gemeente die tijdens dit onderzoek in de vergelijking is meegenomen, is in staat om een dergelijk overzicht binnen 24 uur te verstrekken.
•
In eerste instantie verstrekt Waadhoeke overzichten, maar dat betreft enkel de subsidies die door één afdeling worden verstrekt. Daarnaast geven deze overzichten niet het totale subsidiebedrag per ontvanger weer. Een andere afdeling kan enkel een overzicht voor 2021 verstrekken, maar dat overzicht overlapt het overzicht van de eerste afdeling. Van andere afdelingen is in het geheel geen reactie vernomen.
•
Ook deze constatering wordt ambtelijk verklaard door het beleid, waarbij iedere afdeling verantwoordelijk is voor zijn eigen subsidies en voor zijn eigen subsidieadministratie. Niet iedere afdeling volgt hierin echter dezelfde werkwijze. Zo houdt de ene afdeling een administratie bij waaruit op jaarbasis blijkt hoeveel subsidie verstrekt is aan welke subsidieontvanger. De andere afdeling voert een dergelijke
8
Subsidies
administratie niet. Deze werkwijze bevordert een adequaat integraal inzicht en een goede beheersing van subsidies uiteraard niet bepaald. •
12 oktober 2022 wordt vanuit de centrale financiële administratie een overzicht verstrekt, maar dit overzicht betreft enkel het jaar 2022. Bovendien staan in dit overzicht tevens bijdragen (voor de raad, het college, promotie, representatie, overige personele kosten, etc.) vermeld, zodat dit overzicht de facto niet goed bruikbaar is. Een nadere analyse leert, dat de oorzaak hiervan gelegen ligt in het feit dat subsidies en bijdragen op één en dezelfde kostensoort worden geboekt (438.00). Het gevolg hiervan is, dat subsidies en bijdragen niet meer te splitsen zijn.
•
Uiteindelijk leidt deze werkwijze ertoe, dat zowel op decentraal als op centraal niveau geen integraal overzicht van verstrekte subsidies kan worden verstrekt en dat dus ook de raad niet adequaat geïnformeerd kan worden over de verstrekte subsidies.
•
Omdat niet altijd met subsidieregelingen wordt gewerkt (in de onderzochte cases in het geheel niet), wordt ook niet altijd met subsidieplafonds gewerkt. Dit komt de financiële beheersing niet ten goede: “Het ontbreken van geld op de begroting is op zichzelf geen voldoende motivering om een aanvraag af te wijzen. Als er geen subsidieplafond is vastgesteld en op de juiste manier is bekendgemaakt, zou iedere aanvraag die voldoet aan de inhoudelijke criteria moeten worden toegewezen”, zo formuleert de organisatie dit zelf in een collegevoorstel van 13 juli 2022.
•
Als wel met een subsidieplafond gewerkt wordt, is niet altijd duidelijk hoe het plafond gehanteerd wordt. Niet altijd wordt in een subsidieregeling een planfond ingebouwd. Ook komt het voor dat een plafond bij separaat besluit wordt ingesteld en niet wordt opgenomen in de subsidieregeling. De subsidieregelingen zijn niet altijd afgedekt in de begroting, zodat separate raadsbesluiten nodig zijn of men moet omzien naar de post onvoorzien.
•
De decentrale werkwijze met betrekking tot subsidies heeft logischerwijs tot gevolg dat ook grote verschillen per afdeling kunnen ontstaan in de manier waarop dit proces gevoerd en geadministreerd wordt. De ene afdeling houdt bijvoorbeeld bij, hoeveel subsidies op jaarbasis worden verstrekt aan welke subsidieontvanger en wat de stand van zaken is. Ook heeft deze afdeling inzicht in de subsidieregelingen die door deze afdeling worden ingezet. De andere afdeling heeft een dergelijke administratie niet en van deze afdeling is geen overzicht van relevante subsidieregelingen ontvangen. Van weer andere afdelingen is in het geheel niets vernomen.
•
Dit maakt, dat een eenduidig beeld van de manier waarop het proces van subsidieverstrekking
decentraal
wordt
beheerst,
niet
mogelijk
is.
Wel
kan
geconstateerd worden, dat van enige centrale kaderstelling, sturing en handhaving geen sprake is. Centraal bestaat geen inzicht in de binnengekomen aanvragen, de stand van zaken met betrekking tot de afhandeling, de resterende werkvoorraad, etc. Ook is
9
Subsidies
de rekenkamer geen centraal inzicht in mogelijke bezwaar- en beroepsschriften en in de stand van zaken daarvan verstrekt, hoewel een dergelijk inzicht volgens het college wel bestaat. •
Hoewel tijdens het onderzoek, gelet op de versnipperde informatieverstrekking, de indruk ontstaat dat de dossiers niet makkelijk toegankelijk zijn, zijn tijdens het onderzoek geen termijnoverschrijdingen geconstateerd.
Wettelijke grondslag •
De algemene subsidieverordening wordt door medewerkers van de gemeente in de onderzochte cases aangewezen als wettelijke grondslag voor subsidies. Op zich biedt deze
verordening
niet
de
benodigde
wettelijke
grondslag.
De
algemene
subsidieverordening geeft immers niet aan welke activiteiten de gemeente precies subsidieert, hetgeen voor een wettelijke grondslag vereist is. In de ambtelijke reactie wordt daarnaast soms een collegebesluit aangevoerd als wettelijke grondslag of er wordt verwezen naar de begroting. Ook hier geldt echter, dat een collegebesluit of een begroting geen titel biedt voor het verstrekken van subsidie. •
Een wettelijke grondslag kan enkel gevonden worden in een subsidieregeling of in de uitzonderingen die de algemene wet bestuursrecht biedt. Deze grondslagen worden in de cases niet ambtelijk benoemd en eveneens niet vermeld in de collegeadviezen, raadsvoorstellen of in de beschikkingen. In sommige beschikkingen wordt in het geheel geen wettelijke grondslag vermeld.
•
Geconcludeerd kan worden, dat bij structurele subsidies, zoals bij Eenhoorn en het museum Martena, gebruik wordt gemaakt van de uitzondering die artikel 4:23 lid 3c Awb biedt, maar dat de ambtelijke organisatie zich hier zelf in eerste instantie niet van bewust is. Het gebruik van artikel 4:23 lid 3c Awb, kan een risico opleveren. Wanneer overwogen wordt hiervan (art. 4:23 lid 3c) gebruik te maken is het van belang om er zeker van te zijn dat er geen andere gegadigden zijn voor deze specifieke subsidie. Als dat wel zo is, bestaat namelijk de mogelijkheid dat er sprake is van een schaarse subsidie en dan is de rechtsnorm m.b.t. de verdeling van schaarse rechten van toepassing. Dat betekent dat andere gegadigden moeten kunnen meedingen en dat de procedure daarvoor transparant moet zijn, zo concludeert de VNG in dit verband.
•
In de onderzochte cases wordt geen gebruik gemaakt van een specifieke subsidieregeling. Het gebruik van een subsidieregeling wordt door de VNG sterk aanbevolen,
aangezien
een
subsidieregeling
de
mogelijkheid
biedt
een
subsidieplafond vast te stellen, de verdeling van het subsidiebudget in te regelen, additionele voorwaarden te stellen en om potentiële subsidieaanvragers te wijzen op het feit dat voor bepaalde activiteiten subsidie beschikbaar is en welke voorwaarden daarvoor gelden.
10
Subsidies
Communicatie richting raad •
Sommige specifieke subsidies en subsidieregelingen worden separaat voorgelegd aan de raad. De raad neemt dan een relatief actieve houding aan. Als het verstrekken van subsidies
in
zijn
algemeenheid
of
als
proces
wordt
bezien,
dan
is
de
informatieverstrekking zeer summier en dit geldt logischerwijs tevens voor de rol die de raad hierbij vervult. Zo worden geen vragen gesteld tijdens de behandeling van de algemene subsidieverordening. •
In vergelijkend perspectief is zeer opmerkelijk, dat de raad geen inzicht wordt gegeven in de verstrekte subsidies op jaarbasis. Subsidies die op grond van artikel 4:23 lid 3c Awb worden verstrekt, zouden zelfs verplicht in de begroting of in de toelichting op de begroting moeten worden opgenomen, zo stelt dit artikel. Het blijkt, dat de gemeente de activiteitenramingen verstrekt, maar enkel aan de fractievoorzitters. Bovendien betreft zo’n raming een nadere specificatie van de gehele programmabegroting. Op basis van een activiteitenraming kan onmogelijk een overzicht van de verstrekte subsidies worden verkregen. De activiteitenraming voor 2022 beslaat bijvoorbeeld 263 pagina’s. Door deze gehele raming heen, wordt 129 keer melding gemaakt van een subsidie. Voor een integraal overzicht van subsidies, is een dergelijke presentatie uiteraard minder bruikbaar. Dit heeft tot gevolg dat een adequate democratische controle, zoals beoogd door de wetgever (zie de Memorie van Toelichting), niet mogelijk is.
Toegankelijkheid en duidelijkheid •
Op de site van de gemeente wordt niet vermeld welke subsidieregelingen de gemeente hanteert, vermoedelijk omdat de gemeente zelf ook niet over een dergelijk overzicht beschikt. Subsidies zijn niet digitaal aan te vragen. Wel kan een contactverzoek met de organisatie worden ingediend. Andere gemeenten die in de vergelijking zijn betrokken, geven op hun site een overzicht van alle subsidieregelingen en -mogelijkheden, terwijl de subsidie tevens digitaal kan worden aangevraagd.
•
De werkwijze van de gemeente heeft ook tot gevolg, dat een beslag op de ambtelijke capaciteit wordt gelegd. Na het indienen van een contactverzoek moet de ambtelijke organisatie immers weer contact opnemen met de potentiële subsidieaanvrager. Ernstiger is, dat initiatiefnemers in deze werkwijze helemaal niet digitaal gewezen worden op mogelijke subsidies. Daarvoor moet immers eerst het contactformulier worden ingezonden en het gevaar bestaat, dat dit niet altijd gebeurt.
•
Het experiment wijst bovendien uit, dat de werkwijze niet vlekkeloos verloopt. Het contactformulier dat de onderzoeker met betrekking tot een subsidie inzendt, wordt niet als zodanig aangemerkt.
11
Subsidies
•
Een analyse van de beschikkingen leert, dat de gemeente duidelijk communiceert met subsidieontvangers. Daarbij worden de belanghebbenden tevens gewezen op de mogelijkheid van bezwaar.
Controle •
De
gemeente
beoogt
op
basis
van
vertrouwen
samen
te
werken
met
subsidieontvangers. De algemene subsidieverordening reserveert dit vertrouwen voor kleinere subsidies: tot € 5.000 wordt niet meer standaard om verantwoording gevraagd (ASV, artikel 13, toelichting). Het college gaat hierin verder en besluit om kleine instellingen te laten volstaan met een beoordelingsverklaring in plaats van een controleverklaring (18 december 2018). Het kan hier ook om grote subsidiebedragen gaan, aangezien de omvang van de subsidieaanvrager bepalend is om gebruik te maken deze versoepeling en niet zozeer de hoogte van de subsidie. Expliciet gaat het om instellingen die meer dan € 50.000 op jaarbasis aan subsidie ontvangen (Regeling verantwoording subsidie kleine instellingen, artikel 1, 18 december 2018). Het college maakt met deze regeling gebruik van de mogelijkheid die de ASV biedt (artikel 15 lid 3 ASV). •
Als deze subsidieregeling “verantwoording subsidie kleine instellingen” wordt bezien, valt op, dat de criteria om al dan niet in aanmerking te komen voor deze regeling niet eenduidig zijn geoperationaliseerd. Zo is niet duidelijk wanneer nu sprake is van een ‘een in geld hoog verstrekte subsidie in vergelijking met andere instellingen’, wanneer sprake is van belangrijke tekortkomingen in de administratieve organisatie, wat precies een liquiditeitsprobleem is, etc. Feitelijk kan op basis van deze criteria niet eenduidig aangegeven worden wanneer sprake is van een hoog, dan wel een laag risicoprofiel.
•
Dit is van belang, aangezien de toets aan deze criteria bepaalt of sprake is van hogere financiële risico’s en aangezien instellingen met hogere financiële risico’s niet in aanmerking komen voor de versoepeling in verantwoording (Artikel 2 b, regeling verantwoording subsidie kleine instellingen Waadhoeke).
•
Los van het feit dat een eenduidige toetsing aan de criteria niet mogelijk is, vindt daarnaast niet altijd een expliciete toetsing plaats. In het geval van Museum Martena volgt de ambtelijke organisatie het oordeel van een extern bureau en adviseert daarop het college om te volstaan met een beoordelingsverklaring. Als echter naar het rapport van dit extern bureau wordt gekeken, dan valt op, dat dit bureau geen nader onderzoek heeft gedaan naar het risicoprofiel van het museum op basis van de criteria uit de regeling.
•
Op basis van artikel 14 lid 3 kan het college bij subsidies tussen de € 5.000 en de € 50.000 een controleverklaring opvragen. Deze bepaling heeft een ‘alles of niets’ karakter: er wordt ofwel geen ofwel een controleverklaring gevraagd. Denkbaar is, dat het college kan bepalen om een lichtere verklaring op te leveren, zoals een 12
Subsidies
samenstellings- of een beoordelingsverklaring. Deze mogelijkheid wordt in artikel 14 lid 4 van de algemene subsidieverordening geboden, maar in de huidige verordening moet dan sprake zijn van een subsidieregeling, hetgeen in de gemeente niet altijd het geval is. Deze conclusies leiden tot de volgende aanbevelingen: •
Aanbevolen kan worden om meer gebruik te maken van subsidieregelingen. Deze zouden specifieker kunnen worden geformuleerd, jaarlijks in één voorstel kunnen worden geactualiseerd door het college en vervolgens via de site kunnen worden gecommuniceerd. Het lijkt raadzaam om deze aanbeveling centraal en gemeentebreed op te pakken, opdat een integraal overzicht van subsidieregelingen en het gebruik daarvan gegenereerd en gecommuniceerd kan worden.
•
Sterk wordt aanbevolen de raad op jaarbasis bij de programmabegroting een separaat overzicht te verstrekken van verstrekte en te verstrekken subsidies. In het geval de subsidie verstrekt wordt op grond van artikel 4:23 lid 3c Awb, zullen tevens de subsidieontvangers in dit overzicht vermeld moeten worden.
•
Aanbevolen wordt, subsidies onder een aparte kostensoort te boeken, opdat het mogelijk wordt een integraal inzicht te verstrekken in verstrekte subsidies en subsidieontvangers op jaarbasis. Tevens wordt aanbevolen om de financiële administratie van subsidies te centraliseren en centraal te beheersen.
•
Het gebruik van subsidieregelingen biedt tevens de mogelijkheid om subsidieplafonds in te stellen en deze periodiek te bewaken. Ook dit zou de beheersing van subsidies in de hand kunnen werken.
•
Het verdient aanbeveling om de procesbewaking op het verstrekken van subsidies centraal te beleggen. Op die manier kan integraal en uniform inzicht verkregen worden in het aantal aanvragen dat binnenkomt, de stand van zaken met betrekking tot de afhandeling, de werkvoorraad en de stand van zaken met betrekking tot bezwaar- en beroepsschriften.
•
Aanbevolen wordt om het aanvragen van subsidies digitaal mogelijk te maken via de site van de gemeente. Daarbij zou tevens een duidelijk overzicht gepresenteerd moeten worden van activiteiten die mogelijkerwijs voor subsidie in aanmerking komen.
•
Aanbevolen wordt om de voorwaarden om in aanmerking te komen voor een lichtere verantwoording eenduidig te formuleren en er navolgbaar op toe te zien dat daadwerkelijk aan deze voorwaarden wordt voldaan. Tevens zou men in de ASV de mogelijkheid kunnen opnemen om ook zonder subsidieregeling te opteren voor een lichtere verantwoordingsvorm.
13
Subsidies
Hoofdstuk 1 Opzet van onderzoek 1.1 Inleiding en aanleiding Tijdens de jaarlijkse afstemming met de fracties uit de gemeenteraad van Waadhoeke, d.d. 14 juni 2022, werd door enkele fracties aangegeven dat behoefte bestaat aan een actueel inzicht met betrekking tot de subsidieverstrekking. De rekenkamer komt graag tegemoet aan deze behoefte middels een onderzoek naar subsidieverstrekking. Subsidieverstrekking is een veelgebruikt gemeentelijk instrument om gewenste maatschappelijke effecten te genereren. De vraag welke effecten nu precies wenselijk zijn kan tot zeer veel discussies leiden in de gemeenteraad. Daarnaast bestaat lang niet altijd politieke overeenstemming over de hoogte van het subsidiebedrag, over de manier waarop verantwoording moet worden afgelegd door de subsidieontvanger en over de condities die worden meegegeven door de gemeente als subsidieverstrekker. Dit alles maakt, dat subsidieverstrekking vrij veelvuldig object van rekenkameronderzoek is. Zo publiceerde de rekenkamercommissie van ‘s-Hertogenbosch in januari 2022 een onderzoek naar het subsidiebeleid in de Bosche culturele sector (Rekenkamercommissie ’s-Hertogenbosch, januari 2022). De rekenkamercommissie van De Wolden publiceerde in 2021 een onderzoek naar de rechtmatigheid
en
doeltreffendheid
van
een
specifieke
subsidieregeling
(Rekenkamercommissie De Wolden, maart 2021). In deze zelfde maand publiceerde de rekenkamercommissie van de gemeente Zoetermeer een onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het subsidiebeleid en de sturingsmogelijkheden voor de raad (Rekenkamercommissie Zoetermeer, maart 2021). Veel rekenkameronderzoek is hieraan voorafgegaan, uitgevoerd door andere rekenkamers en rekenkamercommissies. De gemeente Waadhoeke verstrekt op jaarbasis tal van subsidies aan externe partijen van kleine bedragen tot vele tonnen (Programmabegroting 2022, p. 99). De aard en de doelgroep kan daarbij behoorlijk verschillen. Hoewel in de begrotingen en de jaarrekeningen van de gemeente geen overzicht van het totaal aan subsidies wordt gegeven, gaat het vermoedelijk om een aanzienlijk totaalbedrag dat jaarlijks aan subsidies wordt verstrekt. Deze vermoedelijke aanzienlijke omvang van het totaal aan subsidies vormt op zichzelf een rechtvaardiging om hier een rekenkameronderzoek naar uit te voeren.
14
Subsidies
1.2 Doelstelling en vraagstelling De doelstelling van dit onderzoek is het verschaffen van inzicht aan raadsleden in de wijze waarop de gemeente subsidie verstrekt. Dit inzicht kan raadsleden behulpzaam zijn om invulling te geven aan de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad. Daarnaast beoogt het onderzoek het proces van subsidieverstrekking waar mogelijk verder te optimaliseren. De volgende centrale vraag is voor dit onderzoek geformuleerd:
Hoe verloopt het verstrekken van subsidies binnen de gemeente Waadhoeke en hoe zou het verstrekken van subsidies verder geoptimaliseerd kunnen worden? Deze centrale vraag is vertaald naar de volgende deelvragen: 1.
Welk normenkader kan gehanteerd worden voor het proces van subsidieverstrekking?
2.
Hoeveel subsidies heeft de gemeente verstrekt in de periode 2018-2021?
3.
Welk beleid hanteert de gemeente ten aanzien van het verstrekken van subsidies?
4.
Hoe verloopt het proces van subsidieverstrekking in de praktijk?
5.
Welke rol speelt de gemeenteraad met betrekking tot het verstekken van subsidies?
6.
Hoe
verhoudt
het
gevoerde
beleid
en
de
praktijk
met
betrekking
tot
subsidieverstrekking zich tot het normenkader? 7.
Welke aanbevelingen kunnen worden gedaan met betrekking tot het proces van subsidieverstrekking?
Het proces van subsidieverstrekking wordt in dit onderzoek onderzocht op basis van een normenkader. Dat kader dient als een zoeklicht en geeft de aandachtspunten aan waar tijdens het onderzoek op wordt ingezoomd. Dit kader wordt zoals gebruikelijk opgesteld op basis van externe bronnen. Een normenkader dat gebaseerd is op interne bronnen, zoals het gemeentelijk beleid, kan immers geen reflectie meer bieden op juist dat gemeentelijk beleid. Aangezien de rekenkamer zijn aanbevelingen niet alleen op de praktijk, maar juist ook richt op het gevoerde beleid, is het van belang dat het normenkader zo onafhankelijk mogelijk van dat gevoerde beleid wordt vormgegeven. Normen kunnen betrekking hebben op het proces en de communicatie, zoals de informatievoorziening richting de gemeenteraad, maar ook betrekking hebben op de inhoudelijke keuzen die worden gemaakt om al dan niet subsidies toe te kennen en op de manier waarop het college en de gemeenteraad sturing geeft aan het proces van subsidieverstrekking. Tevens kan het normenkader ingaan op mogelijke risico’s en mogelijke belangenverstrengeling bij het verstrekken van subsidies. In de tweede deelvraag wordt een historisch overzicht gepresenteerd van de subsidies die de afgelopen vijf jaar zijn verstrekt. Daarbij wordt niet alleen de hoogte, maar uiteraard ook de subsidieontvanger in beeld gebracht.
Ook worden de subsidies in relatie tot de totale begroting afgezet. Het gemeentelijk beleid wordt in de derde deelvraag inzichtelijk gemaakt.
15
Subsidies
Dit beleid zal doorgaans zijn grondslag vinden in de algemene subsidieverordening. De praktijk kan evenwel afwijken van dit beleid en daartoe dient de vierde deelvraag. Deelvraag vijf gaat in op de rol van de gemeenteraad. In deze deelvraag wordt bijvoorbeeld bezien in hoeverre de gemeenteraad een actieve of eerder een afwachtende houding inneemt ten aanzien van subsidies en hoe de gemeenteraad geïnformeerd wordt over subsidies. Expliciet gaat het hier om de manier waarop de raad richting geeft aan het subsidieproces. Beleid, praktijk en normenkader worden in deelvraag zes afgezet tegen elkaar. Daarbij valt niet uit te sluiten dat de praktijk beter aansluit op het normenkader dan het gevoerde beleid. Deelvraag zeven verwijst naar mogelijke aanbevelingen.
1.3 Methoden en technieken van onderzoek Om het normenkader vorm te geven, is gebruik gemaakt van eerder uitgevoerd onderzoek op dit terrein. Daarnaast zijn publicaties van de VNG, het ministerie van BZK, alsmede wetenschappelijke publicaties bestudeerd. De omvang en de ontvangers van subsidies in de afgelopen vier jaar zijn getraceerd aan de hand van de financiële administratie die daartoe is nagelopen. Het beleid dat de gemeente voert is in beeld gebracht op basis van formele besluitvorming, zoals de algemene subsidieverordening, eventuele aanvullende regelingen, collegebesluiten, interne correspondentie, etc. Om de praktijk inzichtelijk te maken, is een meervoudige casestudy uitgevoerd. Daarbij zijn ad random een drietal subsidies geselecteerd. Aan de hand van een documentenanalyse, aangevuld met gesprekken met de ambtelijk contactpersoon en schriftelijke beantwoording van additionele vragen, is bezien hoe de subsidieverstrekking in deze drie gevallen in de praktijk zich heeft voltrokken. Daarnaast is een experiment uitgevoerd waarbij de onderzoeker zelf gepoogd heeft een subsidie aan te vragen. Om de rol van de raad te traceren zijn commissie- en raadsvergaderingen uitgeluisterd en is tevens de besluitvorming met betrekking tot subsidies nagelopen. Ook is hierbij naar de informatievoorziening richting de gemeenteraad gekeken.
Hiertoe zijn de jaren 2020 tot en met 2022 (tot en met september) als onderzoeksperiode aangehouden. In de slotanalyse is vervolgens het beleid en de praktijk afgezet tegen het normenkader. Dit heeft uiteindelijk geleid tot enkele conclusies. Van belang is daarbij, dat door dezelfde onderzoeker in dezelfde tijd een vergelijkbaar onderzoek is uitgevoerd in een andere gemeente. De conclusies zijn dan ook mede ingegeven door de bevindingen te vergelijken met deze andere gemeente. In deze fase zijn tevens mogelijke aanbevelingen geformuleerd die het proces van subsidieverstrekking verder kunnen optimaliseren.
16
Subsidies
Hoofdstuk 2 Welk normenkader kan gehanteerd worden voor het proces van subsidieverstrekking? 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk zullen enkele normen worden geformuleerd die gebruikt kunnen worden om het proces van subsidieverstrekking te analyseren. Daarbij wordt gebruik gemaakt van literatuur, externe dossiers en documenten, zoals eerder uitgevoerd rekenkameronderzoek naar subsidies en wetenschappelijke onderzoek. Tevens worden normen ontleend aan de wetshistorie en dan met name de toelichting die op de algemene wet bestuursrecht is gegeven. Van belang is hierbij, dat het normenkader zeer zeker niet als een kwantitatieve meetlat wordt gehanteerd. Het kader dient eerder als zoeklicht om bepaalde aspecten van het subsidieproces nader te belichten. Verder zij opgemerkt, dat in de lijn van de onderzoeksopzet, de normen betrekking hebben op het proces van subsidieverstrekking en niet zozeer op de effectiviteit van een specifiek verstrekte subsidie.
2.2 Normen 2.2.1 Wettelijke grondslag De algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt, dat een bestuursorgaan slechts subsidies verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift, waarin word geregeld voor welke activiteiten een subsidie kan worden verstrekt. Naar gemeenten vertaald houdt dit in, dat minimaal een subsidieverordening vastgesteld dient te zijn die vervolgens is uitgewerkt in een aantal subsidieregelingen. De memorie van toelichting op de Awb stelt in dit verband het volgende: “Bij provincies en gemeenten zal subsidiëring in het algemeen geregeld moeten worden bij verordening van provinciale staten of van de gemeenteraad. Dergelijke verordeningen vormen bij provincies en gemeenten dan de basis voor de subsidiëring zoals de formele wet dat bij het rijk is. (..) Het wettelijk voorschrift moet aan een tweetal minimumeisen voldoen om de beoogde doelmatigheid en rechtszekerheid te bereiken. Allereerst wordt een omschrijving verlangd van de activiteiten waarvoor de subsidie kan worden verleend. Dit is essentieel om de reikwijdte van de wettelijke basis voor de subsidiëring te kunnen bepalen. Ook hierbij is delegatie overigens niet uitgesloten. Denkbaar is dat de wet een globale omschrijving of aanduiding van de activiteiten geeft, die bij lagere regeling wordt gepreciseerd.
In de tweede plaats moet de wettelijke regeling een grondslag bieden voor de verplichtingen die het bestuursorgaan aan de subsidieverlening kan verbinden, voor zover die grondslag niet reeds in de Algemene wet bestuursrecht zelf is neergelegd.” (MvT, Awb, p. 39). 17
Subsidies
Een en ander zou de indruk kunnen wekken, dat een algemene subsidieverordening volstaat. Dit is echter niet het geval. De algemene subsidieverordening is weliswaar de basis, maar het wettelijke voorschrift dient specifieker te zijn, aldus de memorie van toelichting. Hierin dient immers te worden vermeld welke activiteiten gesubsidieerd worden. De VNG merkt hierover het volgende op: “Artikel 4:23, eerste lid, van de Awb schrijft voor dat een subsidie in beginsel gebaseerd moet zijn op een wettelijk voorschrift en dat daarin de te subsidiëren activiteiten zijn omschreven. De model-ASV 2013 geeft een kaderregeling voor het subsidieproces, die voor alle soorten subsidies van een gemeente toepasbaar is. Activiteiten die voor subsidie in aanmerking komen staan daar niet in. Met een Algemene subsidieverordening (hierna: ASV) alleen voldoet een gemeentebestuur dus niet aan het vereiste van een wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 4:23 van de Awb. De te subsidiëren activiteiten moeten daarom worden uitgewerkt in een nadere regeling. In artikel 3 van de model-ASV 2013 is de delegatiebepaling opgenomen op grond waarvan het college nadere regels kan stellen waarin onder meer de te subsidiëren activiteiten staan” (VNG, 2019, p. 10). De algemene subsidieverordening kan het college dus de bevoegdheid geven om een en ander in een nadere subsidieregeling te regelen.
Deze subsidieregeling vormt uiteindelijk de vereiste wettelijke grondslag. In de meeste subsidieverordeningen wordt dan het volgende bepaald: “Het college kan voor de beleidsterreinen bij nadere regeling (hierna te noemen: subsidieregeling) vaststellen welke activiteiten in aanmerking kunnen komen voor subsidie” (Algemene subsidieverordening gemeente X). De eis dat een wettelijke grondslag nodig is, kan in sommige gevallen worden uitgeschakeld. De memorie van toelichting merkt hierover het volgende op: “Bepaald is, dat geen wettelijke grondslag is vereist indien zowel het maximale bedrag als de ontvanger van de subsidie in de begroting zijn vermeld. Dit behoeft niet per se in de begroting zelf te gebeuren. De beoogde kenbaarheid en mogelijkheid tot democratische controle zijn evenzeer verzekerd, indien de vermelding in de toelichting bij de begroting wordt opgenomen, hetgeen praktisch gezien vaak aantrekkelijker is” (MvT, Awb, p. 42). Deze uitzondering is opgenomen in artikel 4:23 lid 3c Awb.
Daarnaast is nog een andere uitzondering mogelijk op de eis dat een wettelijke grondslag nodig is, namelijk bij incidentele subsidies: “Bij min of meer incidentele subsidies is het niet altijd reëel een wettelijk voorschrift te eisen, omdat de met de voorbereiding daarvan gemoeide lasten in die gevallen onevenredig hoog kunnen worden in verhouding tot de met strikte handhaving van het vereiste van een wettelijke grondslag gediende belangen. Daarom is in het derde lid, aanhef en onder d, bepaald dat in incidentele gevallen zonder grondslag in een wettelijk voorschrift subsidie kan worden verleend, mits de subsidie voor ten hoogste vier
18
Subsidies
jaren wordt verstrekt” (MvT, Awb, p. 43). Deze uitzondering is opgenomen in artikel 4:23 lid 3d Awb1. Een en ander kan als volgt worden samengevat. Het verstrekken van een subsidie is rechtmatig als voldaan wordt aan één van de volgende condities: 1. De subsidie kan verstrekt worden op basis van een subsidieregeling die door het college is vastgesteld. 2. De subsidie kan verstrekt worden als de maximale subsidie en de subsidieontvanger in de begroting zijn vermeld. 3. De subsidie kan verstrekt worden als de subsidie incidenteel van aard is, dat wil zeggen voor ten hoogste vier jaar.
2.2.2 Communicatie richting raad Hoewel in de meeste algemene subsidieverordeningen wordt bepaald, dat het college subsidieregelingen en subsidieplafonds mag vaststellen, impliceert dit niet, dat de gemeenteraad niet geïnformeerd behoeft te worden. Deze informatie kan soms betrekking hebben op het totaal aan verstrekte subsidies, maar soms ook op een individuele subsidie of subsidieontvanger. Dit laatste doet zich met name voor als het dossier politiek gevoelig ligt. Een en ander is afhankelijk van de informatiebehoefte die bij de gemeenteraad speelt (Rekenkamercommissie De Wolden, maart 2021). Het is dan ook raadzaam, als de informatieverstrekking richting de gemeenteraad aansluit op de informatiebehoefte zoals deze leeft bij de gemeenteraad. Aan de andere kant mag van de gemeenteraad verwacht worden, dat hij zich uitlaat hierover en aangeeft aan welke informatie de gemeenteraad behoefte heeft.
2.2.3 Grip op subsidies en administratieve organisatie Om het verstrekken van subsidies gecontroleerd te laten verlopen, is het eerst van belang dat de administratieve organisatie op orde is (Rekenkamercommissie Zoetermeer, maart 2021). Zo moet bekend zijn welke subsidieregelingen zijn vastgesteld en welke subsidies op basis van welke wettelijke grondslag wordt verstrekt. Daarnaast is het van belang, dat een actuele en volledige financiële administratie gevoerd wordt van de verstrekte subsidies, afgezet tegen de
1
De Algemene wet Bestuursrecht biedt nog enkele andere uitzonderingen die voor dit onderzoek buiten beschouwing worden gelaten. 19
Subsidies
geprognosticeerde bedragen (Anderson, 2006). De norm dat jaarlijks een juist en volledig overzicht kan worden verstrekt van alle verstrekte subsidies, wordt tevens in het kader van IV3 gesteld. Daarnaast is een dergelijke administratie noodzakelijk om de plafonds en/of de begrote budgetten te bewaken (Anderson en Klaassen, 2012). Het is overigens dan wel belang, dat periodiek een daadwerkelijke bewaking plaatsvindt van de plafonds en/of de vastgestelde budgetten. Tevens is het van belang, dat de gemeente inzicht heeft in het proces van subsidieverstrekking. Daarmee wordt bedoeld, dat de gemeente weet hoeveel aanvragen in een bepaalde periode binnen zijn gekomen, hoeveel aanvragen in die periode zijn afgehandeld en hoeveel aanvragen nog open staan. Daarnaast dient men inzicht te hebben in mogelijke bezwaar- en beroepsschriften die zijn ingediend. Een en ander houdt tevens in, dat de subsidiedossiers op orde dienen te zijn en dat de vastgestelde termijnen niet overschreden worden (Rekenkamercommissie Houten, oktober 2021).
2.2.4 Toegankelijkheid en duidelijkheid Het aanvragen van een subsidie dient niet gepaard te gaan met een te hoge administratieve lastendruk voor de aanvrager (Rekenkamercommissie Zoetermeer, maart 2021). De aanmeldformulieren dienen eenvoudig op te vragen te zijn en ook begrijpelijk geformuleerd te zijn. De aanvraag zelf moet eenvoudig kunnen worden ingediend. Dit betreft zowel het proces van indienen als het toevoegen van additionele informatie. De communicatie vanuit de gemeente dient duidelijk te zijn. Als de aanvrager een reactie krijgt van de gemeente, dient deze reactie begrijpelijk te zijn (Algemene Rekenkamer, augustus 2022).
2.2.5 Controle op verantwoording Nadat een subsidie is verstrekt, is het van belang dat de gemeente tussentijds of achteraf controleert in hoeverre de subsidieontvanger heeft voldaan aan de voorwaarden die de gemeente
vooraf
heeft
gesteld
(Algemene
Rekenkamer,
augustus
2022,
Rekenkamercommissie De Wolden, maart 2021, Rekenkamer Krimpen aan den IJssel, augustus 2021). Als bijvoorbeeld gesteld wordt, dat de verantwoording gepaard moet gaan van een controleverklaring, kan de subsidieontvanger niet volstaan met een samenstellingsverklaring en hier zal de gemeente op moeten toezien. Ook worden vaak verdeelsleutels gehanteerd op basis waarvan het totaal aan beschikbare budget onder de subsidieontvangers wordt verdeeld. Ook hier is het van belang dat de informatie die betrekking heeft op deze verdeelsleutels afdoende worden gecontroleerd. Tijdens de casestudies die ten behoeve van dit onderzoek worden uitgevoerd, zal moeten blijken, dat de gemeente zichtbaar deze controles daadwerkelijk uitvoert.
20
Subsidies
2.2.6 Normenkader De bovenstaande uitwerking kan als volgt worden geoperationaliseerd: Normveld Wettelijke grondslag
Norm
Operationele norm
Een ASV is door de raad vastgesteld. De subsidie kan verstrekt worden op basis van een subsidieregeling die door het college is vastgesteld.
De gemeenteraad heeft een algemene subsidieverordening vastgesteld. Bij het vaststellen van de subsidie dient verwezen te worden naar de betreffende subsidieregeling.
Of
De maximale subsidie en de subsidieontvanger zijn in de begroting vermeld.
Of
De subsidie is incidenteel van aard, dat wil zeggen voor ten hoogste vier jaar.
De maximale subsidie en de subsidieontvanger zijn in de begroting of in de toelichting opgenomen. Bij het vaststellen van de subsidie dient verwezen te worden naar artikel 4:23 lid 3c Awb. Bij het vaststellen van de subsidie dient verwezen te worden naar artikel 4:23 lid 3d Awb.
De informatieverstrekking dient aan te sluiten op de informatiebehoefte van de gemeenteraad.
Aan de hand van commissie- en raadsvergaderingen dient geconstateerd te worden, dat raadsleden niet ontevreden zijn over de verstrekte informatie.
Subsidieregelingen.
Bekend moet zijn welke subsidieregelingen zijn vastgesteld en geldig zijn. Bekend moet zijn welke subsidie op basis van welke subsidieregeling is verstrekt. De gemeente beschikt over een actueel en volledig overzicht van verstrekte subsidies, afgezet tegen de begrote bedragen en/of de plafonds. De gemeente voert een periodieke bewaking uit van de begrote bedragen en/of de plafonds. De gemeente dient inzicht te hebben in het aantal aanvragen dat in een bepaalde periode is binnengekomen, dat in deze periode is afgehandeld en dat nog open staat. De gemeente dient inzicht te hebben in de stand van zaken met betrekking tot mogelijke bezwaar- en beroepsschriften.
Communicatie richting raad
Grip op subsidies
Financiën.
Proces.
21
Subsidies
Dossiers dienen op orde te zijn en termijnen dienen niet overschreden te worden. Toegankelijkheid en duidelijkheid Aanvraag.
Communicatie gemeente.
De aanvraagformulieren dienen eenvoudig opgevraagd te kunnen worden en duidelijk te zijn. De aanvraag en de additionele informatie dient eenvoudig ingediend te kunnen worden. De gemeente dient begrijpelijk te communiceren met de aanvrager.
Controle op verantwoording De gemeente controleert in hoeverre voldaan is aan de voorwaarden die de gemeente heeft gesteld.
Tijdens de casestudies van dit onderzoek zal deze controle zichtbaar dienen te worden.
22
Subsidies
Hoofdstuk 3 Verslag van bevindingen 3.1 Inleiding In dit hoofdstuk zullen de onderzoeksbevindingen gepresenteerd worden. Deze bevindingen zijn gebaseerd op de documentenanalyse die is uitgevoerd, op de beantwoording van schriftelijke vragen van de rekenkamer en op gesprekken die zijn gevoerd met de ambtelijk contactpersoon. Het hoofdstuk zal analoog aan de deelvragen ingaan op de omvang van de subsidies, het gehanteerde beleid, de subsidieverstrekking in de praktijk en de rol die de gemeenteraad speelt met betrekking tot subsidieverstrekking.
3.2 Hoeveel subsidies heeft de gemeente verstrekt in de periode 20182021? Op de vraag van de rekenkamer om vanaf 2018 overzichten te verstrekken met verleende subsidies, waarin tevens de bedragen en de subsidieontvanger staan vermeld, kan het volgende email verslag ter illustratie dienen: De gemeente levert op verzoek van de rekenkamer wel overzichten aan van de subsidieontvangers en maakt daarbij het onderscheid tussen structurele en incidentele subsidies. Deze overzichten zijn echter niet compleet en betreffen enkel de afdeling Samenleving, getuige de toelichting die per mail wordt gegeven: “Overzichten Subsidies zijn niet compleet. Ook andere afdelingen behandelen subsidieaanvragen” (Ambtelijke reactie, 12 juli 2022). In de verstrekte overzichten wordt de categorie benoemd (zoals Sport, Cultuur Welzijn, etc.), de datum van ontvangst van de aanvraag, de naam van de indiener, de naam van de behandeld medewerker of afdeling, of advisering richting het college heeft plaatsgevonden, de beschikking en de datum waarop de beschikking is verzonden” (Interne overzichten subsidies, Waadhoeke). Deze overzichten bevatten echter niet de totale subsidiebedragen per subsidieontvanger. Hierop vraagt de rekenkamer op 13 juli per mail naar volledige overzichten waarbij per subsidieontvanger het bedrag van de subsidieverlening en de subsidievaststelling staat aangegeven.
“Beste X, Inmiddels naar de bestanden kunnen kijken, waarvoor mijn dank. Toch zouden wij per subsidie ontvanger graag het bedrag zien van de subsidieverlening en de subsidievaststelling. Dit is voor de beantwoording van onze deelvragen namelijk wel noodzakelijk. Zouden jullie dit uit
23
Subsidies
de financiële administratie kunnen halen? Mij lijkt van wel, aangezien ook een accountant deze informatie controleert. Daarnaast zou ik ook graag de algemene subsidieverordening en de subsidieregels willen krijgen: die vraag stond nog open. Hoor graag en met hartelijke groet, Rick” 14 juli wordt hier door de gemeente het volgende antwoord op gegeven: “Dag Rick, Bijgaand de Algemene Subsidieverordening en subsidieregelingen (nog niet compleet). Vanaf 2020 worden lijsten bijgehouden (vaststellingsbeschikking) met bedragen. Die ontvang je nog. Als je ook de overzichten over 2019 en 2018 inclusief bedragen nodig hebt voor het onderzoek vergt dat veel werk van onze kant. Aanlevering daarvan zal dan, ook in verband met de vakanties, naar verwachting niet voor medio september kunnen plaatsvinden. Met vriendelijke groet, (geanonimiseerd)” 15 juli wordt hier door de rekenkamer als volgt op gereageerd: “Beste X, Wat betreft de financiële overzichten: het verwondert dat Waadhoeke deze overzichten niet heeft. Op grond van de IV3 informatievoorschriften gemeenten, zijn gemeenten namelijk verplicht om subsidies onder een aparte subcategorie te boeken (de subcategorie 4.2 Subsidies, hoort onder de lastencategorie 4 Overdrachten).
Zou jij de afdeling Financiën kunnen vragen of zij een uitdraai hebben van deze lastencategorie Subsidies 4.2, per jaar? Ik kan mij niet voorstellen dat de afdeling dit niet heeft en dat dit tot medio september moet duren. Wij voeren dit onderzoek in vergelijkend perspectief uit en de andere gemeenten die we hebben betrokken in de vergelijking, konden deze overzichten binnen 24 uur leveren. Hoor graag en met hartelijke groet, Rick Anderson” Op 27 juli 2022 worden de documenten met betrekking tot de enige subsidie opgeleverd, die vanuit de afdeling Communicatie wordt verstrekt (de subsidie voor de lokale omroep). Op 2 augustus 2022 worden de overzichten van de afdeling Samenleving vanaf 2018 tot en met
24
Subsidies
2022 verstrekt. Expliciet wordt hierbij aangegeven dat deze overzichten de subsidies van de afdeling Samenleving betreffen. Aangezien over het jaar 2018 vanuit de afdeling Samenleving drie overzichten zijn verstrekt, leveren deze overzichten op 17 augustus 2022 de volgende vraag op bij de rekenkamer: “Beste X, Ik heb een vraag over de verstrekte overzichten. Bijgaand tref je het overzicht over 2018 aan, zoals jij dat verstrekt hebt. Daarnaast heb ik twee andere overzichten over 2018 gekregen van jou: twee overzichten met kostensoorten. Mijn vraag is nu: zijn die twee andere overzichten additioneel ten opzichte van het overzicht Subsidies 2018? Moet ik deze overzichten m.a.w. optellen bij het overzicht Subsidies 2018? Met hartelijke groet, Rick Anderson” Hier wordt op 14 september 2022 het volgende antwoord op gegeven: “Vanuit het programma Cognos hebben wij een selectie van de geboekte subsidies gemaakt. Vanaf 2019 werden alle subsidies geboekt onder kostensoort 43.800. In 2018 was dat nog niet in alle gevallen gedaan. Een aantal subsidies is dat jaar ook geboekt op kostensoorten 43.300 en op 42.000. Vanwege de herindeling per 1 januari 2018 waren we in het begin niet helemaal consequent. De bestanden met kostensoorten 42.000 en 43.300 zijn niet groot. We hebben ze apart laten selecteren door een collega van de afdeling Financiën” (Ambtelijke reactie, 14 september 2022).
Op 25 juli 2022 komt een overzicht binnen van subsidies die onder de verantwoordelijkheid van de afdeling Omgeving vallen: “Bijgaand een overzicht van subsidies die onder de verantwoordelijkheid van de afdeling Omgeving vallen. Manager Omgeving geeft aan dat als om nadere info wordt gevraagd dit na de vakantieperiode kan worden opgepakt. Indien nodig graag even contact. Met vriendelijke groet, X”
25
Subsidies
Dit overzicht betreft echter enkel de subsidies die over het jaar 2021 zijn verstrekt. Hierop mailt de rekenkamer op 17 augustus 2022 de volgende vraag: “Ha X, Ben ik weer met een andere vraag. Het overzicht van de afdeling Omgeving betreft enkel 2021. Hebben jullie ook de andere jaren voor mij? Met hartelijke groet, Rick” Na een reminder op 24 augustus 2022, mailt de rekenkamer op 29 augustus 2022 het volgende: “Beste X, Ik krijg geen afwezigheidsmelding, maar vermoed dat jij op vakantie bent? Hierbij een bijlage, waarin de openstaande vragen zijn opgenomen. Het onderzoek stagneert enigszins, vrees ik, dus ik hoop oprecht, dat jullie mij snel antwoord kunnen geven op deze vragen. Met hartelijke groet, Rick Anderson” 30 augustus 2022 wordt contact gezocht met de gemeentesecretaris via de mail, maar via de ondersteuning wordt de rekenkamer doorverwezen naar de ambtelijk contactpersoon (X). Begin september 2022 is de stand van zaken aldus als volgt. De afdeling Samenleving heeft een overzicht verstrekt van alle verstrekte subsidies voor de jaren 2018 tot en met 2022. De afdeling Communicatie heeft de documenten met betrekking tot de subsidie opgeleverd die vanuit de afdeling Communicatie wordt verstrekt. De afdeling Omgeving heeft enkel een overzicht voor het jaar 2021 aangeleverd. Van mogelijke andere afdelingen die subsidie verstrekken is niets vernomen.
Op 8 september 2022 wordt in een gesprek tussen de rekenkamer en de ambtelijke organisatie duidelijk, dat de gevraagde financiële overzichten van de andere afdelingen waaronder de afdeling Omgeving niet kunnen worden opgeleverd. De ambtelijke organisatie beschikt niet over een administratie waarin de verstrekte subsidies integraal en op jaarbasis worden bijgehouden. Tijdens dit gesprek wordt tevens duidelijk, dat iedere afdeling hier zelf voor verantwoordelijk is en dat dit verklaart waarom de ene afdeling (Samenleving) deze administratie wel voert en de andere afdeling (zoals Omgeving) deze administratie niet voert. Op 12 oktober 2022 levert de gemeente het volgende overzicht voor het jaar 2022 aan: