Document · PDF

Kwaliteit raadsvoorstellen onderzoeksrapport november 2021

Gemeenteraad Waadhoeke 7 juli 2022, gemeente waadhoekeBij agendapunt: Rekenkamerrapport Kwaliteit van raadsvoorstellen35.769 woorden

Open het PDF bij de gemeente ↗Naar de vergadering →

Tekst van het document

Uit het bestand gehaald, zonder opmaak, tabellen en afbeeldingen · deel 2 van 5

Aangezien het voorstel aangeeft dat geen financiële consequenties zijn verbonden aan het voorstel, gaat het raadsbesluit hier niet op in. Tevens is geen sprake van subbesluiten. Het besluit is leesbaar, maar kan zonder het voorstel niet goed begrepen worden. Het besluit is amendeerbaar. Een en ander kan als volgt worden samengevat: Raadsvoorstel: Wijziging van de gemeenschappelijke regeling voor de sociale dienst Normveld Norm Kwaliteit van het raadsvoorstel (inhoud) Keuzevraagstukken en pro1. Het raadsvoorstel geeft een helder Niet expliciet, maar bij bebleem overzicht van de politiek relevante oogd effect valt op te maken keuzevraagstukken (welke belangendat gemeenten voorheen afweging is aan de orde met betrekgeen zeggenschap hadden king tot welke dilemma’s/knelpunover de begroting en het beten/vraagstukken in de samenleving). leid van het sociaal domein. Het raadsvoorstel geeft aan wat het probleem precies is.

22 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Bestuurlijke aangelegenheden

Het raadsvoorstel gaat over bestuurlijke aangelegenheden en nodigt de raad niet uit te discussiëren over uitvoeringszaken.

Het raadsvoorstel stimuleert een politieke afweging door de raad. Het biedt een helder beeld van reële politieke keuzeruimte. Hier gaat het om de mogelijkheid politiek nog andere keuzen te maken.

Keuzeruimte

Alternatieve beleidskeuzes

Evalueerbaar en controleerbaar

Context

Risicoparagraaf

Het bevat reële alternatieve beleidskeuzes met argumenten pro en contra. Hier gaat het om de uitwerking van alternatieven. 4. Het raadsvoorstel maakt duidelijk wanneer en op grond van welke criteria de raad het beleid evalueert en de uitvoering van het college controleert. 5. Het voorstel schetst de context van het beleid met inbegrip van de aanleiding/voorgeschiedenis van het voorstel (waarom is een besluit nodig?), de relatie tot het huidige beleid en een verwijzing naar eerder genomen besluiten en relevante beleidsstukken. 6. Het voorstel bevat een risicoparagraaf waarin wordt gewezen op de mogelijke risico’s van het voorstel en waarin eventuele beheersmaatregelen beschreven staan. Overzichtelijkheid

Hoofd- en bijzaak

Middelen en consequenties

Tijdspad

Het voorstel maakt onderscheid tussen hoofd- en bijzaak (hoofdzaak prominent in beeld, aanvullende informatie in bijlagen). De focus van het voorstel ligt niet op uitwerking van details, maar op hoofdlijnen. Het voorstel geeft een overzicht van de benodigde middelen en geeft een overzicht van de verwachte (onder meer financiële, personele, juridische) consequenties (intern). Het voorstel maakt een inschatting van de termijn/tijdspad waarbinnen het plan uitgevoerd wordt.

Het doel van het voorstel is dat de gemeenteraad weer sturing en grip krijgt op belangrijke keuzes in het sociaal domein. Dit betreft een bestuurlijke aangelegenheid.

Gesteld wordt dat de raad hiertoe eerder toe besloten heeft. Niet duidelijk is dan, waarom de raad hiertoe nog een keer moet besluiten. Door te verwijzen naar eerdere besluitvorming wordt de raad feitelijk gesteld voor een voldongen feit. In het voorstel worden geen alternatieven uitgewerkt.

Hier wordt in het voorstel niet op ingegaan.

Deze ontbreekt in het voorstel.

Het voorstel beperkt zich op de hoofdzaken. Voor nadere details is een was-wordt lijst bijgevoegd.

Gesteld wordt, dat het voorstel geen financiële consequenties heeft voor de gemeente. De vraag in hoeverre het voorstel personele consequenties heeft, blijft open. De startdatum wordt vermeld: 1 januari 2021.

23 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Leesbaarheid Kort en bondig

Het voorstel is geschreven in een korte en bondige stijl en heeft een overzichtelijke (logische) alinea-indeling. 2. Laagdrempelige taal (eenvoudige zinnen en begrijpelijke woorden) en consistent taalgebruik. 3. Zo weinig mogelijk jargon, vaktaal wordt uitgelegd in een verklarende woordenlijst. 4. Het voorstel bevat een bondige en zelfstandig leesbare samenvatting die de kernpunten van het voorstel helder en overzichtelijk formuleert. Volledigheid

Taal

Jargon

Samenvatting

Procedure

Het voorstel besteedt aandacht aan de verdere procedure van besluitvorming. Het voorstel gaat in op de gevolgen en/of de effecten van het voorstel (extern).

Effecten

Wetgeving

Het voorstel benoemt de van toepassing zijnde wet.

Belanghebbenden

Het voorstel gaat in op de wijze waarop en wanneer burgers en belanghebbenden door de gemeente geïnformeerd of betrokken worden.

Het voorstel is kort en bondig.

Het voorstel kent een helder taalgebruik. Geen gebruik wordt gemaakt van jargon. Het voorstel bevat een samenvatting, waarin het doel van het voorstel uiteen wordt gezet. Na instemming door de raden stellen de colleges de GR vast en vindt publicatie plaats. Het voorstel benoemt de taken die weer terugkomen bij de gemeente, maar de vraag rijst, of dit een juiste weergave is. Art. 1 lid 2, Wet op de gemeenteschappelijke regelingen (niet vermeld in juridisch kader, wel bij de motivering). Hier gaat het voorstel niet op in, anders dan dat de wijziging op de gebruikelijke wijze bekend wordt gemaakt.

Raadsbesluit: Wijziging van de gemeenschappelijke regeling voor de sociale dienst Normveld

Norm Object

Object besluit

Financiële consequenties besluit

Verbinding subbesluiten

Duidelijk moet zijn waar het besluit betrekking op heeft. Gevolgen in beeld Duidelijk moet zijn welke concrete consequenties het besluit heeft. De consequenties moeten volledig in beeld zijn gebracht. Samenhang subbesluiten Verbonden subbesluiten zullen in één besluit moeten worden gepresenteerd. Een voorgestelde volgorde zal duidelijk en consistent moeten zijn.

De wijziging van de GR voor de sociale dienst. N.v.t. volgens het voorstel. N.v.t. volgens het voorstel.

N.v.t. N.v.t.

24 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Zelfstandig leesbaar

Besluiten die in één besluit zijn samengevoegd moeten onlosmakelijk verbonden zijn met elkaar. Het besluit is zelfstandig leesbaar en begrijpelijk, ook zonder raadsvoorstel.

Amendeerbaar

Het besluit is amendeerbaar.

N.v.t.

Het besluit is leesbaar, maar kan zonder het voorstel niet goed begrepen worden. Het besluit is amendeerbaar.

3.3.2 Verzoek Retailplan BV het bestemmingsplan Franeker-Zuid te wijzigen Voor de gemeenteraad van 19 november 2020 wordt het voorstel geagendeerd met betrekking tot het bestemmingsplan Franeker-Zuid. Retailplan BV verzoekt de gemeenteraad om het bestemmingsplan Franeker Zuid te wijzigen en het voorstel luidt om dit verzoek af te wijzen. In de samenvatting en de inleiding wordt niet geheel duidelijk waarom dit vraagstuk wordt voorgelegd aan de gemeenteraad. In de inleiding wordt gesteld dat het college onder voorwaarden middels een omgevingsvergunning kan afwijken. Later in het voorstel (1.3) wordt gesteld dat een besluit om wel of geen bestemmingsplan vast te stellen een bevoegdheid van de gemeenteraad betreft, hetgeen de reden is waarom de gemeenteraad als bevoegd bestuursorgaan deze zaak ter besluitvorming wordt voorgelegd. Het betreft in juridische termen een aanvraag tot het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan. In de motivering wordt het verschil tussen het afwijken van de omgevingsvergunning en het wijzigen van een bestemmingsplan uiteengezet. In eerste instantie heeft Retailplan BV getracht om een omgevingsvergunning te verkrijgen, zodat detailhandel aan de Harlingerweg mogelijk zou worden gemaakt. De toegevoegde uitspraak van de Raad van State geeft het procesverloop tot dusver weer.

Bij besluit van 26 september 2016 heeft het college geweigerd Retailplan een omgevingsvergunning te verlenen voor het vestigen van een supermarkt aan de Harlingerweg. Hiertegen heeft Retailplan bezwaar aangetekend. Het college heeft dit bezwaar op 5 april 2017 ongegrond verklaard. 24 november 2017 heeft de rechtbank het ingestelde beroep ongegrond verklaard voor zover dit is ingesteld door Retailplan. 25 september 2019 verklaart ook de Raad van State het ingestelde hoger beroep ongegrond. Dit voorstel betreft dus de aanvraag voor een omgevingsvergunning. Nu heeft de Raad van State tevens de verbindendheid van het vestigingsbeleid getoetst. Dit beleid is neergelegd in het bestemmingsplan Franeker-Zuid. Gelet op artikel 8:3 AWB staat geen bezwaar en beroep open tegen beleidsvaststelling (een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel). Inhoudelijke bezwaren tegen beleid kunnen evenwel worden getoetst in het kader van een bezwaar of beroep tegen een besluit waaraan het beleid ten grondslag is gelegd (Raad van State, RO 5.1). Het betreft geen volle toetsing. Er wordt uitsluitend een oordeel gegeven over het beleid van het college voor zover dat inhoudt dat supermarkten alleen worden toegestaan in het centrumgebied van Franeker. Dit laatste staat ook in het raadsvoorstel vermeld, maar is zonder de bovenbeschreven context niet goed te begrijpen.

De Raad van State gaat mee in het oordeel van de gemeente en de rechtbank en acht het vestigingsbeleid niet in strijd met de Dienstenrichtlijn (Raad van State, RO 5.8). De overwegingen van de Raad van State worden niet samengevat in het raadsvoorstel. Wel wordt verwezen naar de relevante rechtsoverwegingen en naar een bijgevoegde memo van 21 januari 2020 (voorstel, 1.1).

25 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Vervolgens gaat het voorstel in op de mogelijkheid om het bestemmingsplan te wijzigen. In 1.2 wordt gesteld dat de vraag of aan de percelen de juiste bestemming is toegekend in het kader van een exceptieve toetsing1 niet aan de orde is gekomen. Het begrip exceptieve toetsing wordt niet nader uiteengezet. Hier wordt vermoedelijk bedoeld, dat het bestemmingsplan als zodanig dus nog niet getoetst is. Het bestemmingsplan is onherroepelijk en van de rechtmatigheid daarvan moet worden uitgegaan, zo vervolgt het voorstel (voorstel 1.2). Deze toetsing is de enige mogelijk die nu resteert voor de aanvrager: “degene die zich op strijd met de Dienstenrichtlijn beroept staat het overigens vrij om een verzoek tot herziening van het bestemmingsplan bij de gemeenteraad in te dienen.” De bestemmingsplan-procedure is speciaal ontworpen voor de totstandkoming en de toetsing van de rechtmatigheid van een bestemmingsplan. De aangewezen rechtsgang om het bestemmingsplan te laten toetsten aan de Dienstenrichtlijn is dan ook om bij de gemeenteraad een verzoek tot herziening van het bestemmingsplan in te dienen” (voorstel, 1.2). Het voorstel vervolgt nu met de passage dat de rechterlijke uitspraak duidelijk wordt geacht. Er heeft echter nog geen exceptieve toetsing plaatsgevonden. Vermoedelijk bedoelen de stellers hier dat het bestemmingsplan zelf nog niet getoetst is.

Volgens de stellers heeft een dergelijke toetsing weinig kans van slagen: “In een procedure als deze waarin wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling duidelijk in strijd is met de hogere regeling” (voorstel, 1.2). Niet duidelijk is, waarom deze weg nu weinig kans van slagen heeft. Een “exceptieve” toetsing heeft immers nog niet plaatsgevonden. Bovendien wordt in het voorstel gesteld, dat een gemeente reguliere detailhandel buiten het stadscentrum niet zomaar kan verbieden. Dit zal de gemeente moeten motiveren en eventueel aan de hand van nader onderzoek moeten onderbouwen. Deze motivatie staat echter niet in het voorstel. Op basis van de uitspraak van de Raad van State kan worden opgemaakt, dat de gemeente nader onderzoek heeft gedaan, maar hier wordt in het voorstel geen verdere melding van gemaakt.

Duidelijk is wel, dat de aanvrager de weg wil inslaan om een nieuw bestemmingsplan te laten vaststellen: “Op grond van diens verwijzing naar een andere gerechtelijke uitspraak mag verwacht worden dat aanvrager hierop doelt en langs deze weg een besluit van u krijgt waarbij in dit geval eerst bezwaar en vervolgens beroep mogelijk is tegen de weigering tot wijziging (lees: vaststelling) van het bestemmingsplan. Daarom is deze motivering ook uitgebreid” (voorstel, 1.2). Ook nu wordt niet duidelijk, op welk

1 We spreken van exceptieve toetsing wanneer de bestuursrechter bij het beroep dat tegen een besluit is ingesteld,

oordeelt of het wettelijk voorschrift waarop dat besluit is gebaseerd in lijn is met hoger recht of algemene rechtsbeginselen.

26 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

punt de motivering is uitgebreid en waarom deze (tweede) weg voor de aanvrager geen kans van slagen heeft. Het voorstel bevreemdt op inhoud. Gesteld wordt, dat het verzoek tot wijziging van het bestemmingsplan kan worden afgewezen. Immers dit detailhandelsbeleid is door de bestuursrechter Dienstenrichtlijnproof bevonden (voorstel, 1.2). Gelet op het bovenstaande is dit een wonderlijke conclusie. Het voorstel licht immers vrij uitgebreid toe, dat in de eerdere procedure een exceptieve toetsing (op het bestemmingsplan) nog niet heeft plaatsgevonden. De conclusie dat het detailhandelsbeleid zoals verwoord in het bestemmingsplan zonder meer dienstenrichtlijn-proof zou zijn, lijkt dan ook voorbarig. Een nadere motivering waarom dit verzoek moet worden afgewezen ontbreekt in het voorstel. Ook kan de inleiding tot verwarring zorgen. Hierin staat verwoord: “Het einddoel van aanvrager is daarna, in het geval college en raad met de aanvraag in stemmen, een verzoek in te dienen conform artikel 6.6 sub e van de bestemmingsplanvoorschriften om af te wijken van de voorschriften.

Daarin is, ook nu al, de bevoegdheid van ons college opgenomen om onder stringente voorwaarden met een omgevingsvergunning af te wijken van het bepaalde in lid 6.5 sub c in die zin dat de gronden ter plaatse van de aanduiding 'wetgevingzone – afwijkingsgebied detailhandel perifeer' mogen worden gebruikt voor de uitoefening van perifere detailhandel”. Gelet op het bovenstaande onderscheid tussen het afgeven van een omgevingsvergunning (voorbehouden aan het college) en het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan (voorbehouden aan de raad), is deze inleiding verwarrend. Als de aanvrager een aanvraag doet om een nieuw bestemmingsplan vast te stellen (zoals blijkt uit de motivering), zal de raad met deze aanvraag moeten instemmen en niet het college. Verder maakt het voorstel duidelijk dat de aanvrager helemaal geen verzoek wil indienen om van de bestemmingsplanvoorschriften af te wijken, maar om een nieuw bestemmingsplan te laten vaststellen. Het verzoek om af te wijken middels een omgevingsvergunning is immers eerder gedaan en gestrand. Deze verwarring wordt doorgetrokken naar de samenvatting. Ook hier staat vermeld, dat het einddoel van de aanvrager is, om in het geval het college en raad met de aanvraag instemmen, een verzoek in te dienen van de bestemmingsplanvoorschriften af te wijken. Dit is zeer de vraag.

Het voorstel gelezen hebbende, kan enkel de conclusie worden getrokken dat de aanvrager uit is op een nieuw bestemmingsplan. Bovendien wordt niet duidelijk waarom de aanvrager, als er inderdaad een nieuw bestemmingsplan wordt vastgesteld, dan juist weer wil afwijken van dit nieuwe bestemmingsplan. Dit zou zeer onlogisch zijn. Bij de kanttekeningen wordt opgemerkt, dat afdeling 3.4 Awb niet van toepassing is op de voorbereiding van een beleid dat strekt tot weigering om een nieuw bestemminsplan vast te stellen. Dat houdt in, dat eerst bezwaar wordt gemaakt alvorens beroep in kan worden gesteld. In het vervolg wordt opgemerkt, dat artikel 3.9 Wro bepaalt dat artikel 3.8 Wro niet van toepassing is, wanneer een aanvraag om een bestemmingsplan vast te stellen wordt afgewezen. Dit weigeringsbesluit wordt daarom niet voorbereid met afdeling 3.4 Awb. Deze passages zijn zonder enige voorkennis van bestuursrecht niet goed te begrijpen: besluiten die op basis van afdeling 3.4 Awb worden genomen (de uniforme openbare voorbereidingsprocedure), staan in beginsel niet open voor bezwaar en beroep (art. 7:1 lid 1d Awb). Doordat artikel 3.9 Wro afdeling 3.4 Awb buiten werking stelt, is het besluit dus toch vatbaar voor bezwaar en beroep.

27 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

De titel van paragraaf 1.2 luidt: “Het in het bestemmingsplan opgenomen detailhandelsbeleid is Dienstenrichtlijnproof. Als het weer om een supermarkt zou gaan, is het verzoek ook (weer) strijdig met het lokale detailhandelsbeleid”. Hier wordt de suggestie gewekt dat er een verschil is tussen het detailhandelsbeleid in het bestemmingsplan en het lokale detailhandelsbeleid. Dit verschil, als er al een verschil is, wordt verder niet toegelicht en kan tot verwarring leiden. Het voorgestelde besluit luidt: “Het verzoek gemotiveerd af te wijzen onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State nummer 201800120/1/A1, ECLI:RVS:2019:3269”. Duidelijk mag zijn, dat dit besluit minder goed zelfstandig leesbaar is. Zo wordt niet duidelijk wat de motivatie nu precies is en werkt een verwijzing naar de gehele uitspraak van de Raad van State een zelfstandige leesbaarheid niet in de hand. Een en ander laat zich als volgt samenvatten: Raadsvoorstel: Verzoek Retailplan BV het bestemmingsplan Franeker-Zuid te wijzigen Normveld Norm Kwaliteit van het raadsvoorstel (inhoud) Keuzevraagstukken en pro1. Het raadsvoorstel geeft Niet expliciet. Pas in 1.3 wordt duidelijk bleem een helder overzicht van dat het hier gaat om een raadsbevoegdde politiek relevante keuheid: het al dan niet vaststellen van een zevraagstukken (welke be- bestemmingsplan.

De belangen van de langenafweging is aan de aanvrager worden niet benoemd in het orde met betrekking tot voorstel. welke dilemma’s/knelpunten/vraagstukken in de samenleving). Het raadsvoorstel geeft aan wat het probleem precies is. Bestuurlijke aangelegenhe2. Het raadsvoorstel gaat Het verschil tussen de gelopen procedure den over bestuurlijke aangele- over de omgevingsvergunning (voorbegenheden en nodigt de houden aan het college) en het onderharaad niet uit te discussivige verzoek om een bestemmingsplan eren over uitvoeringszavast te stellen (voorbehouden aan de ken. raad) wordt pas tijdens het lezen duidelijk en dan nog impliciet. 3. Het raadsvoorstel stimuleert een politieke afweging door de raad. Keuzeruimte a. Het biedt een helder Omdat de motivering voor afwijzing van beeld van reële politieke het verzoek ontbreekt, kan een raadslid keuzeruimte. Hier gaat het moeilijk stelling nemen tegen deze motiom de mogelijkheid polivering. De keuze om een nieuw bestemtiek nog andere keuzen te mingsplan vast te stellen, inclusief de inmaken. houdelijke mogelijkheden, wordt in het geheel niet voorgelegd. Alternatieve beleidskeuzes b. Het bevat reële alternaIn het voorstel worden geen alternatieven tieve beleidskeuzes met uitgewerkt. argumenten pro en contra. Hier gaat het om de uitwerking van alternatieven.

28 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Evalueerbaar en controleerbaar

Context

Risicoparagraaf

Het raadsvoorstel maakt duidelijk wanneer en op grond van welke criteria de raad het beleid evalueert en de uitvoering van het college controleert. 5. Het voorstel schetst de context van het beleid met inbegrip van de aanleiding/voorgeschiedenis van het voorstel (waarom is een besluit nodig?), de relatie tot het huidige beleid en een verwijzing naar eerder genomen besluiten en relevante beleidsstukken. 6. Het voorstel bevat een risicoparagraaf waarin wordt gewezen op de mogelijke risico’s van het voorstel en waarin eventuele beheersmaatregelen beschreven staan. Overzichtelijkheid

Hoofd- en bijzaak

Middelen en consequenties

Tijdspad

Hier wordt in het voorstel niet op ingegaan, maar dit is ook minder van toepassing.

Het voorstel begint onder 1.1 met een historische schets. Deze is echter niet volledig: zo wordt geen melding gemaakt van het bij het college ingediende bezwaar. Het procesverloop zoals weergegeven in de uitspraak van de RvS is vollediger. Pas in 1.3 wordt duidelijk, dat de eerdere procedure niet goed afliep voor de aanvrager en dat deze nu de tweede mogelijkheid wil benutten: het laten vaststellen van een nieuw bestemmingsplan. Deze ontbreekt in het voorstel. Wel wordt gewezen op het risico van een verdere procedure: Er kan redelijkerwijs bezwaar en beroep worden verwacht.

Het voorstel maakt geen duidelijk onderscheid tussen hoofd- en bijzaak. Logisch zou zijn geweest het voorstel te beginnen met het onderscheid tussen het aanvragen van een omgevingsvergunning (bijzaak) en het verzoek om een nieuw bestemmingsplan te laten vaststellen (hoofdzaak). De aanvrager is een legesnota gezonden van € 3.063. De vraag in hoeverre het voorstel personele consequenties heeft (in het kader van bijvoorbeeld bezwaar en beroep), blijft open.

De aanvrager heeft ingestemd met het voorstel dat een besluit niet binnen de voorgeschreven 8 weken kan worden genomen. Na het besluit zal de aanvrager de vervolgprocedure starten, naar verwachting. Niet duidelijk is, wanneer de gemeente een besluit verwacht. Logischerwijs zal dit besluit tijdens de raadsvergadering (bij afwijzing) genomen worden, maar dan zou het goed zijn om in het voorstel op te nemen hoeveel dagen de termijn reeds overschreden is.

29 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Leesbaarheid Kort en bondig

Het voorstel is geschreven in een korte en bondige stijl en heeft een overzichtelijke (logische) alinea-indeling.

Taal

Laagdrempelige taal (eenvoudige zinnen en begrijpelijke woorden) en consistent taalgebruik.

Jargon

Zo weinig mogelijk jargon, vaktaal wordt uitgelegd in een verklarende woordenlijst.

Samenvatting

Het voorstel bevat een bondige en zelfstandig

De alinea-indeling is minder logisch. Zo start 1.1 met de procedure m.b.t. de omgevingsvergunning. 1.2 vervolgt met de bestemmingsplanprocedure. 1.2 opent met de conclusie dat het verzoek m.b.t. het bestemmingplan kan worden afgewezen. Halverwege 1.2 wordt echter duidelijk dat een toetsing van het bestemmingsplan nog niet heeft plaatsgevonden. Pas in 1.3 wordt duidelijk dat de gemeenteraad over dit verzoek gaat, terwijl in de inleiding staat dat het al dan niet afgeven van een omgevingsvergunning is voorbehouden aan het college. De inleiding is zeer verwarrend. Hier wordt de suggestie gewekt dat de aanvrager een verzoek wil indienen om van de bestemmingsplanvoorschriften af te wijken, terwijl het voorstel duidelijk maakt dat de aanvrager een nieuw bestemmingsplan wil laten vaststellen. Sommige zinnen zijn zeer moeilijk leesbaar.

Als illustratie kan de volgende zin dienen: “Uit vaste jurisprudentie van de Raad van State over exceptieve toetsing, onder meer kenbaar uit haar uitspraak van 27 december 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:4266), volgt dat de mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit omtrent de verlening van een omgevingsvergunning, de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen, niet zover strekt dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. Een passage als “Artikel 3.9 Wro bepaalt dat artikel 3.8 Wro niet van toepassing is wanneer een aanvraag om een bestemmingsplan vast te stellen wordt afgewezen. Dit weigeringsbesluit wordt daarom niet voorbereid met afdeling 3.4 Awb” is voor raadsleden die niet onderlegd zijn in het bestuursrecht niet goed te begrijpen. Het voorstel bevat een samenvatting, maar hier wordt gespeculeerd op het

30 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

leesbare samenvatting die de kernpunten van het voorstel helder en overzichtelijk formuleert.

einddoel van de aanvrager (een verzoek in dienen om van de bestemmingsplan voorschriften af te wijken). De vraag is of dit juist is: gelezen het voorstel moet de conclusie zijn, dat de aanvrager een nieuw bestemmingsplan wil laten vaststellen.

Volledigheid Procedure

Effecten

Wetgeving

Belanghebbenden

Het voorstel besteedt aandacht aan de verdere procedure van besluitvorming. Het voorstel gaat in op de gevolgen en/of de effecten van het voorstel (extern). Het voorstel benoemt de van toepassing zijnde wet. Het voorstel gaat in op de wijze waarop en wanneer burgers en belanghebbenden door de gemeente geïnformeerd of betrokken worden.

Na het besluit van de gemeenteraad zal de aanvrager vermoedelijk bezwaar en beroep aantekenen. Hier gaat het voorstel niet op in.

Het voorstel gaat uitgebreid in op de relevante bepalingen, evenals op de jurisprudentie. Het voorstel vermeldt dat de aanvrager heeft ingestemd met het voorstel van de gemeente dat het besluit niet binnen de voorgeschreven 8 weken kan worden genomen.

Raadsbesluit: Verzoek Retailplan BV het bestemmingsplan Franeker-Zuid te wijzigen Normveld

Norm Object

Object besluit

Financiële consequenties besluit

Verbinding subbesluiten

Samenhang subbesluiten Verbonden subbesluiten zullen in één besluit moeten worden gepresenteerd. Een voorgestelde volgorde zal duidelijk en consistent moeten zijn. Besluiten die in één besluit zijn samengevoegd moeten onlosmakelijk verbonden zijn met elkaar. Leesbaarheid

Niet duidelijk is waar het verzoek betrekking op heeft. Dit wordt pas bij het lezen van de motivering duidelijk. Ook is niet duidelijk wat de motivering nu precies is. N.v.t. volgens het voorstel.

N.v.t. volgens het voorstel. Vermoedelijk zal het behandelen van het volgende bezwaar en beroep de nodige ambtelijke capaciteit vergen. N.v.t.

N.v.t.

31 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Zelfstandig leesbaar Amendeerbaar

Het besluit is zelfstandig leesbaar en begrijpelijk, ook zonder raadsvoorstel. Het besluit is amendeerbaar.

Het besluit is zelfstandig niet leesbaar. Een enkele verwijzing naar de gehele uitspraak van de Raad van State volstaat minder in een dictum. Het besluit is niet amendeerbaar. Een raadslid wordt niet de mogelijkheid geboden om het besluit aan te vullen (zowel procedureel als inhoudelijk).

3.3.3 MFC Berltsum Het raadsvoorstel MFC Berltsum wordt voor de raad van 8 oktober 2020 geagendeerd. In de samenvatting wordt vrij snel het probleem duidelijk. Tijdens de planvoorbereiding is duidelijk geworden dat sprake is van een forse stijging van de bouwkosten. De stichting MFC Berltsum, vertegenwoordigd door de stuurgroep, heeft de gemeente daarom verzocht om een extra bijdrage van € 385.000. Daarnaast vraagt de Stichting MFC Berltsum de lening van € 513.333 om te zetten in een garantstelling van € 513.333 plus een extra garantstelling van € 145.000. De realisatie van een multifunctioneel centrum is zonder meer een bestuurlijke aangelegenheid en ook de gevraagde gemeentelijke bijdrage valt onder het budgetrecht van de gemeenteraad. Het raadsvoorstel biedt in beginsel de mogelijkheid om tegen te stemmen. In dat geval zal MFC Berltsum een andere oplossing dienen te vinden. Aan de andere kant wordt bij de motivering weinig ruimte voor politieke keuzemogelijkheid gelaten. Zo wordt gesteld, dat ook bij andere MFC’s een dergelijke compensatie is verstrekt (voorstel, 1.1). Relevanter is de passage onder 1.5. Hier wordt gesteld, dat de eenmalige extra bijdrage van € 385.000 als wens is opgenomen in de Kadernota 2021-2024. Tijdens de raadsvergadering van 10 september 2020 is deze kadernota vastgesteld en is besloten de wensen in de begroting 2021 op te nemen (voorstel, 1.5).

Hiermee lijkt de pas afgesneden om nog tegen dit voorstel te stemmen. Aan de andere kant wordt onder 1.5 gesteld, dat definitieve honorering van de wensen pas plaatsvindt bij het vaststellen van de begroting. Deze passage zet dit voorstel in een ander licht. Het is gebruikelijk, dat in een kadernota nieuwe bestuurlijke wensen worden opgenomen waar de raad over kan discussiëren. Na het vaststellen van de kadernota vindt de technische verwerking vervolgens plaats in de begroting. Hoewel de begrotingsdiscussie op deze manier wordt ontlast, doet zich bij deze werkwijze uiteraard gelijk het risico voor, dat de begrotingsdiscussie wordt uitgehold. Immers, de inhoudelijke besluitvorming heeft zich al tijdens de kadernota voorgedaan. Vanuit de literatuur is veelvuldig op dit fenomeen gewezen. Door de introductie van de kadernota zou de begrotingsdiscussie feitelijk overbodig worden en dit wordt niet altijd als wenselijk ervaren, gelet op het budgetrecht van de gemeenteraad. Mocht deze discussie toch gevoerd worden, zou een doublure met de kadernota-discussie en het gevaar van inconsistentie ontstaan, zo stellen sommige auteurs in dit verband (Anderson, 2019). De vraag rijst nu, hoe dit voorstel zich verhoudt tot de kadernota en de programmabegroting.

Als men de besluitvorming over de kadernota als richtinggevend aanmerkt, lijkt dit voorstel overbodig, omdat men met het vaststellen van de kadernota dus kennelijk al groen licht heeft gegeven. Als men de besluitvorming over de begroting daarentegen als supra-richtinggevend en zelfstandige besluitvorming aanmerkt, lijkt dit voorstel eveneens overbodig en zou dit voorstel meegenomen moeten worden in de begroting. Het separaat opvoeren van dit voorstel heeft namelijk het gevaar in zich, dat als de gemeenteraad nu akkoord gaat, men tijdens de begroting hier niet meer op kan terugkomen. Met legt met dit voorstel feitelijk een hypotheek op de begrotingsdiscussie. Deze vorm van ‘voorsorteren’, is overigens niet ongebruikelijk, maar holt een begrotingsdiscussie verder uit.

32 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Onder 1.3 wordt duidelijk, dat het de bedoeling is, dat vijf gebouwen worden samengevoegd tot één MFC. Ondertussen is één gebouw (it Hûnenêst) door brand verloren gegaan. Twee gebouwen (het dorpshuis en de jeugdsoos) gaan bij overgang naar het MFC weer over naar de gemeente. Het dorpshuis wordt gesloopt en de jeugdsoos kan worden verkocht. Niet duidelijk wordt, wat dit voor de gemeente in termen van sloop- en verkoopresultaten betekent. Het Groene Kruisgebouw zou kunnen worden verkocht en hier zou de Poiesz winkel gevestigd kunnen worden, aldus het voorstel. Niet wordt duidelijk wat er met het laatste resterende gebouw gebeurt (de Protestantse gemeente Berltsum). Het voorstel bevat geen alternatieven, hoewel denkbaar is dat deze alternatieven wel voorhanden zijn. Zo zijn op het gebied van de financiering alternatieven mogelijk. Hoewel het voorstel vermeldt dat de stuurgroep vraagt om de lening van € 513.333 om te zetten in een garantstelling en daarnaast verzoekt om een extra garantstelling van € 145.000 (voorstel, inleiding), is dit niet geheel correct. Concreet doet de stuurgroep namelijk het volgende verzoek: “De resterende € 145.000 zouden wij het liefst als extra subsidie van de gemeente ontvangen, mocht dit niet mogelijk zijn, past deze binnen de financieringslast van de Stichting MFC” (verzoek Stichting MFC, p. 2).

De stichting verzoekt dus in eerste instantie een extra subsidie van de gemeente en het bevreemdt, dat deze mogelijkheid niet wordt vermeld in het voorstel. Inhoudelijk rijst de vraag welke bestemming het resterende gebouw (de Protestantse gemeente Berltsum) krijgt. Hier laat het voorstel zich eveneens niet over uit. Het afgeven van een bankgarantie is niet zonder risico. Op het moment dat de stichting namelijk niet kan voldoen aan zijn betalingsverplichting (aflossing en rente), kan de gemeente worden aangesproken. Het raadsvoorstel vermeldt in dit verband: “Zowel de kostenramingen voor de realisatie als het exploitatieoverzicht zijn door het bureau IQTA gecontroleerd. (..) Onze conclusie is dat de werkgroep een realistische inschatting maakt van de bouwkosten en de exploitatie voor het MFA” (voorstel, 1.2). In de beantwoording van de technische vragen, stelt het college in aanvulling hierop het volgende: “Het college heeft een inschatting gemaakt van de risico’s en deze als zeer klein beoordeeld. In het geval dat er financiële problemen ontstaan, en de stichting kan niet aan zijn financiële verplichtingen richting de externe geldverstrekker voldoen, dan klopt deze aan bij de gemeente. Omdat de risico inschatting als zeer klein is beoordeeld, is een hypotheek een zware en kostbare zekerheidsstelling.

Na 15 jaar is immers al de helft van de schuld terugbetaald” (Technische vragen en antwoorden MFC Berltsum). Niet duidelijk is, hoe nu precies de risico-inschatting heeft plaatsgevonden. Een risicoparagraaf ontbreekt in het voorstel. Opvallend is tevens, dat het voorstel niet ingaat op de mogelijkheden voor de raad om een en ander te evalueren en te controleren, zowel inhoudelijk als financieel. Het voorstel gaat in de inleiding in op de context en het historisch verloop. Dit verloop gaat terug tot 2013, zo maakt de inleiding duidelijk. Hoofd- en bijzaken worden minder duidelijk onderscheiden in het voorstel. Het zou de duidelijkheid ten goede zijn gekomen, als al in de samenvatting expliciet zou zijn opgemerkt, dat de extra bijdrage van € 385.000 een bevoegdheid van de raad betreft, terwijl het afgeven van een garantstelling de bevoegdheid is van het college. Dit wordt pas later duidelijk en bovendien enkel impliciet. Onder 1.2 wordt namelijk de conversie van de lening naar een garantie en de additionele garantie toegelicht. Hier wordt pas duidelijk, dat het college hiertoe reeds besloten heeft, hetgeen in overeenstemming is met de bevoegdheid van het college: het al dan niet verstrekken van een bankgarantie is voorbehouden aan het college. Het toekennen van een eenmalige extra bijdrage is voorbehouden aan de gemeenteraad. Dit laatste staat in het geheel niet in het voorstel.

Doordat de collegebevoegdheid pas in 1.2 en impliciet wordt beschreven en de raadsbevoegdheid in het geheel niet wordt beschreven, kan een raadslid gemakkelijk op het verkeerde been worden gezet. Bij het lezen van de

33 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

samenvatting ontstaat namelijk de indruk dat de raad ook iets over de garantstelling moet besluiten. De samenvatting stelt in dit verband: “De stuurgroep heeft de gemeente verzocht om een extra bijdrage van € 385.000 voor de compensatie van de bouwkostenstijging. In plaats van een lening van € 513.333 vraagt de stuurgroep om een garantstelling van € 513.333 plus een extra garantstelling van € 145.000; zijnde het verwachte tekort” (voorstel, samenvatting). Hiermee wordt de indruk gewekt dat de gemeenteraad nu zowel over de extra bijdrage als over de garantstelling moet of kan besluiten, hetgeen dus niet juist is. Het voorstel stelt bij de kanttekeningen dat “1.1 en 1.4 Voor beide ontwikkelingen dient de planologische procedure nog doorlopen te worden”. Vermoedelijk wordt bij 1.1 de realisatie van het MFC bedoeld, terwijl bij 1.4 gedoeld wordt op de verplaatsing van de Poiesz-winkel. Het zou logisch zijn geweest als er een inschatting werd gegeven van de duur van deze procedures en van de realisatie van het MFC. De motivering gaat eerst in op het gegeven dat een vergelijkbare compensatie tevens bij andere MFC’s is toegepast. Niet duidelijk wordt, welke dat zijn en hoeveel dat er zijn. Vervolgens wordt gemotiveerd, waarom hierdoor financiële zekerheid wordt verkregen.

In deze alinea wordt toegelicht dat het converteren van een lening naar een garantstelling gunstiger is voor de stichting: het is mogelijk om een lagere lening elders af te sluiten. Hoe hoog deze lagere lening is, staat niet in het voorstel, maar uit de exploitatiebegroting van de stichting wordt duidelijk, dat het hier om een annuïtaire lening gaat voor 30 jaar, tegen 2,5%. Niet duidelijk is, in hoeverre het hier een inschatting betreft. In het verzoek van de stichting staat in dit verband: “Inmiddels zijn wij de onderhandelingen gestart met mogelijke geldverstrekkers. Geldverstrekkers die bereid zijn onder annuïtaire voorwaarden tegen een marktconforme rente een lening te verstrekken” (verzoek stichting MFC). In dit verzoek wordt echter de hoogte van de lening niet genoemd, zodat het vermoeden rijst, dat de 2,5% een inschatting van de stichting zelf betreft. Deze alinea sluit af met de zin: “Bovendien drukt de financiering van het resterend tekort van € 145.000 minder zwaar op de exploitatie” (voorstel, 1.2). De vraag rijst welke exploitatie dit betreft. Dit is in ieder geval niet de gemeentelijke exploitatie. Door de conversie loopt de gemeente immers rentebaten mis. Het rentepercentage was destijds vastgesteld op 3,75%, terwijl de gemeente goedkoper geld kan aantrekken. Het verschil hiertussen betreft een positief renteresultaat en komt juist de exploitatie ten goede.

Deze gederfde opbrengst wordt in het voorstel niet verder toegelicht. Alinea 1.3 verwoordt tevens het uitganspunt van de gemeente, dat geen leningen worden verstrekt als er een andere partij op de markt is. Verwezen wordt hierbij naar het Treasurystatuut 2018. Het voorstel is qua indeling, zinsopbouw en taalgebruik goed te volgen. Het verdere verloop van de procedure is minder duidelijk. Onder kanttekeningen wordt opgemerkt, dat de planologische procedure nog doorlopen moet worden. Boven is al aangegeven, dat het hier om de realisatie van het MFC en de verplaatsing van Poiesz gaat. Het gaat dus om twee procedures. Bij communicatie wordt ten aanzien van de realisatie van het MFC vervolgens gesteld, dat de communicatie rondom de realisatie en de fondswerving van het MFC geheel in handen ligt van de stuurgroep. Niet duidelijk is, hoe deze twee uitlatingen zich tot elkaar verhouden. Denkbaar is immers, dat de gemeente bij het doorlopen van de planologische procedure ten aanzien van de realisatie van het MFC zelf ook een communicatieplicht heeft richting omwonenden. De tweede planologische procedure betreft de verplaatsing van Poiesz. Ook hier kan dus een communicatieplicht voor de gemeente ontstaan. Gesteld wordt in dit verband dat “vanuit Poiesz contact is opgenomen met de directe omgeving.

Na besluitvorming door de raad wordt vanuit de Stichting Berlikumer Belangen (SBB) een persbericht verzonden, zodat er actief in het dorp en

34 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

media wordt gecommuniceerd” (voorstel, communicatie). Niet duidelijk is, in hoeverre het verzenden van een persbericht vanuit de SBB tegemoet komt aan de communicatieplicht die op de gemeente rust in het kader van de tweede planologische procedure (de verplaatsing van Poiesz). De indruk ontstaat, dat de gemeente de communicatie vrij snel overlaat aan de betrokken externe partijen, i.e. de stichting MFC en de SBB. Dit kan het risico opleveren dat deze partijen te enthousiast of te voorbarig communiceren. Het besluit is immers onder voorbehoud van de vaststelling van de begroting, waarin dit besluit is verwerkt. Als tijdens de begrotingsbehandeling het besluit wordt teruggedraaid, zal de gemeente dit vervolgens moeten communiceren en motiveren richting belanghebbenden. Bovendien ontslaat de communicatie door externe partijen de gemeente niet van zijn plicht om in het kader van planologische procedures zelf te communiceren. De manier waarop omwonenden zijn betrokken verdient eveneens nadere aandacht. Dit heeft de gemeente in handen gelegd van een werkgroep, die onder leiding van de SBB en op verzoek van de Kerkenraad van de PKN is opgericht (voorstel, inwonersparticipatie). In 2013 heeft deze werkgroep de plannen voor het eerst gepresenteerd aan het dorp en gesteld wordt, dat de reacties positief waren (uitgezonderd enkele kritische geluiden van omwonenden).

Sindsdien zijn het dorp en de omwonenden meerdere keren bijgepraat over de stand van zaken. Hoewel het voorstel dit niet vermeld, mag aangenomen worden dat de werkgroep deze bijpraatsessies heeft georganiseerd en geregisseerd. Het voorstel vervolgt: “Er heeft bovendien een constructief overleg plaatsgevonden tussen het college en de voltallige MFC-werkgroep over het plan. Hierbij kwam naar voren dat het vertrouwen er is dat het dorp ook jaren later nog achter deze locatiekeus en bouwplannen staat” (voorstel, inwonerparticipatie). Hiermee wordt de indruk gewekt, dat de gemeente de mening van de omwonenden en andere belanghebbenden niet zelf heeft getraceerd en het beeld ook niet heeft geverifieerd. De werkgroep heeft het college op de hoogte gesteld en de gemeente heeft het geschetste beeld overgenomen. De vraag rijst hierbij uiteraard, in hoeverre het geschetste beeld een volledig objectief beeld betreft en of het niet goed zou zijn dat de gemeente dit beeld zelf zou traceren of op zijn minst zou verifiëren. Het raadsbesluit luidt: Ter compensatie van de sterk gestegen bouwkosten een eenmalige extra bijdrage van € 385.000 beschikbaar te stellen voor de bouw van het MFC in Berltsum ten laste van de algemene reserve onder voorbehoud van de vaststelling van de begroting 2021. Het object is helder geformuleerd: de bouw van het MFC.

Ook zijn de financiële consequenties in beeld gebracht met dit besluit: € 385.000 wordt beschikbaar gesteld en dit bedrag wordt onttrokken aan de algemene reserve. Terecht wordt gesteld dat een en ander onder voorbehoud is van het vaststellen van de begroting 2021. De vraag rijst wel in hoeverre hiermee een volledig beeld is gegeven van de financiële consequenties, maar betoogd kan worden dat vooralsnog, op het moment van beraadslaging, geen andere consequenties zijn te overzien. Het beschikbaar stellen van het bedrag en het onttrekken aan de algemene reserve kunnen worden aangemerkt als twee verbonden subbesluiten en deze worden terecht gepresenteerd in één besluit. Het besluit is zelfstandig leesbaar en begrijpelijk en bovendien is het besluit amendeerbaar. Een en ander kan als volgt worden samengevat:

35 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Raadsvoorstel: MFC Berltsum Normveld Norm Kwaliteit van het raadsvoorstel (inhoud) Keuzevraagstukken en pro1. Het raadsvoorstel geeft een helbleem der overzicht van de politiek relevante keuzevraagstukken (welke belangenafweging is aan de orde met betrekking tot welke dilemma’s/knelpunten/vraagstukken in de samenleving). Het raadsvoorstel geeft aan wat het probleem precies is. Bestuurlijke aangelegenhe2. Het raadsvoorstel gaat over beden stuurlijke aangelegenheden en nodigt de raad niet uit te discussiëren over uitvoeringszaken. 3. Het raadsvoorstel stimuleert een politieke afweging door de raad. Keuzeruimte a. Het biedt een helder beeld van reële politieke keuzeruimte. Hier gaat het om de mogelijkheid politiek nog andere keuzen te maken.

Alternatieve beleidskeuzes

Het bevat reële alternatieve beleidskeuzes met argumenten pro en contra. Hier gaat het om de uitwerking van alternatieven.

Evalueerbaar en controleerbaar

Context

Het raadsvoorstel maakt duidelijk wanneer en op grond van welke criteria de raad het beleid evalueert en de uitvoering van het college controleert. Het voorstel schetst de context van het beleid met inbegrip van de aanleiding/voorgeschiedenis van het voorstel (waarom is een besluit nodig?), de relatie tot het huidige beleid en een verwijzing naar eerder genomen

In de samenvatting wordt het probleem vrij snel duidelijk. Als gevolg van de stijging van de bouwkosten is een extra bijdrage van de gemeente nodig.

De realisatie van een MFC en een besluit over een gemeentelijke bijdrage betreffen bestuurlijke aangelegenheden.

De vraag rijst hoe dit voorstel zich verhoudt tot de kadernota en de programmabegroting. Bij het vaststellen van de kadernota is, aldus het voorstel, al groen licht gegeven voor dit voorstel. Als men de begrotingsdiscussie aanmerkt als zelfstandige besluitvorming, zou dit voorstel in de programmabegroting moeten worden verwerkt en zou niet nu moeten worden voorgesorteerd op de begrotingsdiscussie. In het voorstel worden geen alternatieven uitgewerkt. Op het gebied van de financiering verzocht de stichting eigenlijk een additionele bijdrage van € 145.000. Ook is niet duidelijk welke bestemmingsmogelijkheden voorhanden zijn voor het resterende gebouw. Het voorstel gaat niet in op de mogelijkheden voor de raad om dit voorstel te evalueren en te controleren. Het voorstel beschrijft de context en het historisch verloop (inleiding).

36 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

besluiten en relevante beleidsstukken. Risicoparagraaf

Het voorstel bevat een risicoparagraaf waarin wordt gewezen op de mogelijke risico’s van het voorstel en waarin eventuele beheersmaatregelen beschreven staan. Overzichtelijkheid

Hoofd- en bijzaak

Middelen en consequenties

Tijdspad

Het voorstel geeft een overzicht van de benodigde middelen en geeft een overzicht van de verwachte (onder meer financiële, personele, juridische) consequenties (intern). Het voorstel maakt een inschatting van de termijn/tijdspad waarbinnen het plan uitgevoerd wordt.

De risicoparagraaf ontbreekt in het voorstel, hoewel wel risico’s zijn verbonden aan het afgeven van een bankgarantie.

Het voorstel beslaat twee onderwerpen, waarvan 1 (de extra bijdrage) de bevoegdheid van de raad en 1 (de garantstelling) de bevoegdheid van het college betreft. Dit onderscheid wordt pas in 1.2 duidelijk en dan nog enkel impliciet. De samenvatting kan makkelijk de indruk wekken dat de raad nu over beide onderwerpen een besluit moet of kan nemen. Het voorstel stelt duidelijk, dat de gemeente € 385.000 uit de algemene reserve zal moeten onttrekken als conform dit voorstel wordt besloten. Het gederfde renteresultaat wordt niet vermeld in het voorstel. Gesteld wordt dat nog planologische procedures doorlopen moeten worden, maar er wordt geen inschatting van de duur hiervan gegeven. Ook van de realisatie wordt geen inschatting gegeven.

Leesbaarheid Kort en bondig

Taal

Jargon

Samenvatting

Het voorstel is geschreven in een korte en bondige stijl en heeft een overzichtelijke (logische) alinea-indeling. Laagdrempelige taal (eenvoudige zinnen en begrijpelijke woorden) en consistent taalgebruik. Zo weinig mogelijk jargon, vaktaal wordt uitgelegd in een verklarende woordenlijst. Het voorstel bevat een bondige en zelfstandig leesbare samenvatting die de kernpunten van het voorstel helder en overzichtelijk formuleert.

Het voorstel kent een logische alinea indeling.

Het voorstel bevat eenvoudige zinnen en een consistent taalgebruik.

Het voorstel kent weinig jargon.

Het voorstel bevat een samenvatting, zij het, dat in deze samenvatting niet duidelijk wordt, dat er sprake is van twee onderwerpen, waarvan slechts één besluitvorming van de raad vereist.

Volledigheid

37 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Procedure

Het voorstel besteedt aandacht aan de verdere procedure van besluitvorming.

Effecten

Wetgeving

Het voorstel gaat in op de gevolgen en/of de effecten van het voorstel (extern). Het voorstel benoemt de van toepassing zijnde wet.

Belanghebbenden

Het voorstel gaat in op de wijze waarop en wanneer burgers en belanghebbenden door de gemeente geïnformeerd of betrokken worden.

Na dit besluit zal nog bekrachtiging moeten plaatsvinden in de begroting. Daarnaast kunnen belanghebbenden zienswijzen en beroep tegen een ontwerpbestemmingsplan en bezwaren tegen een omgevingsvergunning indienen. Niet duidelijk is, wat met het laatste resterende gebouw gaat gebeuren: de protestantse gemeente Berltsum. Het voorstel refereert correct aan het treasury statuut. Niet duidelijk is, waarom aan de Gemeentewet wordt gerefereerd. Niet duidelijk is, hoe de planologische procedures zich verhouden tot de communicatie. De communicatie wordt aan de externe partijen overgelaten, terwijl de gemeente in planologische procedures wellicht ook een communicatieplicht kent. Het college heeft het positieve beeld van de SBB overgenomen, maar niet duidelijk wordt, in hoeverre de gemeente dit beeld heeft geverifieerd.

Raadsbesluit: MFC Berltsum Normveld

Norm Object

Object besluit

Financiële consequenties besluit

Verbinding subbesluiten

Duidelijk moet zijn waar het besluit betrekking op heeft. Gevolgen in beeld Duidelijk moet zijn welke concrete consequenties het besluit heeft.

Dit is duidelijk: de bouw van het MFC in Berltsum.

De consequenties moeten volledig in beeld zijn gebracht. Samenhang subbesluiten Verbonden subbesluiten zullen in één besluit moeten worden gepresenteerd.

Betoogd kan worden dat op dit moment geen andere consequenties zijn te overzien.

Een voorgestelde volgorde zal duidelijk en consistent moeten zijn. Besluiten die in één besluit zijn samengevoegd moeten onlosmakelijk verbonden zijn met elkaar. Leesbaarheid

Het besluit kost de gemeente € 385.000: dit staat expliciet verwoord in het besluit.

Het toekennen van de bijdrage en het onttrekken aan de algemene reserve zijn terecht in één besluit verwoord. N.v.t. Dit is zonder meer het geval.

38 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Zelfstandig leesbaar Amendeerbaar

Het besluit is zelfstandig leesbaar en begrijpelijk, ook zonder raadsvoorstel. Het besluit is amendeerbaar.

Het besluit is zelfstandig leesbaar en begrijpelijk. Het besluit is amendeerbaar. Zo kan men de hoogte van de bijdrage aanpassen of inhoudelijke noties toevoegen.

3.3.4 Keuzedocument uitvoering Participatiewet in Fryslân-West De onderstaande analyse heeft zich in eerste instantie gericht op het raadsvoorstel en het raadsbesluit “Keuzedocument uitvoering Participatiewet in Fryslân-West”. Aangezien het raadsvoorstel zelfstandig niet goed te begrijpen is zonder bestudering van het keuzedocument zelf, is de analyse vervolgens uitgebreid naar het keuzedocument. Voor het normenkader dat voor deze analyse is gebruikt, valt te verwijzen naar bijlage I.

Samenvatting analyse raadsvoorstel en keuzedocument De analyse van het raadsvoorstel leidt tot de conclusie, dat niet duidelijk uit het voorstel blijkt, wat de gemeente nu precies voor wie gaat doen en wat wordt overgedragen aan de publieke organisatie. Het voorstel en het voorgelegde besluit leggen geen keuzen voor aan de raad. Het voorstel betreft een uitwerking van eerder gemaakte keuzen, maar niet duidelijk is wie deze keuzen wanneer heeft gemaakt. Het raadsvoorstel kan leiden tot een vorm van trechterbesluitvorming: het voorstel wordt gepresenteerd als uitwerking op blijkbaar eerder gemaakte keuzen waar men moeilijk nog iets van kan vinden. Het bedrijfsplan zal vervolgens als uitwerking op dit keuzedocument worden gepresenteerd waar de gemeenteraad alweer niets van kan vinden. Deze conclusie kan als volgt worden toegelicht. Zo wordt de doelgroep verschillend gecategoriseerd, terwijl ook de taakverdeling tussen de gemeente en de publieke organisatie ruimte voor verschillende interpretaties overlaat. Een voorbeeld hiervan is de passage: “De regie van de werkgeversdienstverlening en de werknemersdienstverlening ligt bij de gemeenten, de coördinatie hiervan wordt gezamenlijk belegd bij de publieke organisatie”.

Niet duidelijk is wat nu precies onder regie en wat onder coördinatie moet worden verstaan, zodat deze passage het onderscheid tussen de verantwoordelijkheid van de gemeente en die van de publieke organisatie onvoldoende scherp formuleert. Ook is bijvoorbeeld niet duidelijk, wat nu precies onder begeleiding (door het werkleerbedrijf) en onder klantregie (door de gemeente) moet worden verstaan en wat de precieze taak van de gemeente en van het werkleerbedrijf met betrekking tot de intake is. Het raadsvoorstel legt geen keuzen ter besluitvorming voor. Denkbaar zou zijn geweest, om de raad ook enige alternatieven te bieden voor de verdeling van taken tussen de gemeente en het werkleerbedrijf. Zo zou het denkbaar zijn, de intake voor de categorie perspectiefrijk geheel in handen van het leerwerkbedrijf te leggen. Ook een andere categorisering zou mogelijk zijn. In de inleiding en de rest van het voorstel wordt deze taakverdeling echter als voldongen feit opgevoerd. Ook bij alternatieven worden geen reële andere scenario’s beschreven. Het voorstel beschrijft geen mogelijkheden voor de raad om te controleren en te evalueren en bevat eveneens geen risicoparagraaf.

39 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

In de inleiding wordt stilgestaan bij de aanleiding. Gewezen wordt op de afbouwende rijksvergoeding en het financieel probleem dat hier het gevolg van kan zijn. Duidelijk is echter, dat dit voorstel in een bredere context bezien moet worden, waartoe op zijn minst de ontwikkelingen binnen Empatec behoren. Te verwachten was, dat dit raadsvoorstel hier aandacht aan zou hebben besteed. Ook de keuzen van andere gemeenten worden niet opgenomen in het raadsvoorstel. Het raadsvoorstel is vrijwel niet te begrijpen zonder het keuzedocument te bestuderen, zoals het eerste subbesluit uit het dictum al duidelijk maakt. Deze conclusie wordt geïllustreerd bij financiën: “Hiervoor verwijzen we naar het bijgevoegde keuzedocument”. Deze passage bevreemdt. Als namelijk een beslag op de gemeentelijke begroting wordt gelegd, dan zou dat in dit voorstel tot uitdrukking moeten komen. In 4.1 wordt in dit verband opgemerkt dat “omdat niet alle categorieën via het werkleerbedrijf begeleid worden, de gemeenten voor die groepen inwoners eigen beleid moeten maken en uitvoeren”. Dit heeft ongetwijfeld de nodige financiële en personele consequenties en het bevreemdt, dat het raadsvoorstel hier verder niet op ingaat. Een planning voor het vervolg, voorzien van data en deadlines, ontbreekt.

Gesteld wordt bij het vervolg, dat na raadsbehandeling van het keuzedocument, een proces wordt ingezet om het bedrijfsplan te maken. “Daartoe wordt een projectorganisatie gevormd”. Het lijkt hierbij van belang hoe deze projectorganisatie wordt samengesteld en of ook raadsleden zelf hier een actieve rol kunnen vervullen. In ieder geval zou gemeentelijke participatie verwacht mogen worden. Dit blijkt echter niet het geval. In het dictum wordt namelijk het volgende voorgesteld: “Te onderschrijven dat de GR, na overleg met de NV, een bedrijfsplan maakt (..)”(subbesluit 6). Het bedrijfsplan wordt dus opgesteld door de GR. Door te verwijzen naar de position paper ontstaat de indruk, dat de keuzen feitelijk al gemaakt zijn en dat de raad wordt geconfronteerd met een voldongen feit. Ook in het dictum worden geen keuzen voorgelegd. Zo wordt bij de kanttekeningen opgemerkt dat een afwijkende keuze is gemaakt, maar niet duidelijk wordt wie deze keuze wanneer heeft gemaakt. Deze afwijkende keuze wordt in ieder geval niet voorgelegd aan de raad en komt ook niet in het dictum terug. Ook de analyse van het keuzedocument levert een aantal vragen en constateringen op. Zo wordt in het keuzedocument bevestigd, dat de publieke organisatie de begeleiding van de categorie perspectiefrijk ter hand neemt.

Maar mocht deze categorie niet geplaatst kunnen worden, dan voorzien de gemeenten in werkervaring of vrijwilligerswerk. Deze disclaimer staat niet vermeld in het raadsvoorstel, maar impliceert wel een verantwoordelijkheid voor de gemeente. Ook de intake wordt minder eenduidig uitgewerkt in het keuzedocument. Als tijdens de intake wordt bepaald in welke categorie een cliënt valt, is deze intake van bijzonder groot belang: hier wordt feitelijk bepaald onder wiens verantwoordelijkheid een cliënt gaat vallen. Nu niet duidelijk wordt gemaakt op grond van welke criteria dit plaatsvindt, ontstaat het risico dat de gemeente en het werkleerbedrijf hier geen overeenstemming over bereiken. Tevens is de financiering niet geheel duidelijk. Gemeenten bepalen individueel welk budget beschikbaar is voor het behalen van de gewenste plaatsingsdoelen, zo staat verwoord onder de ambities. Dit bevreemdt: het zal niet zo zijn dat de gemeente zelf zijn budget en plaatsingsdoelen kan bepalen. Logischer is, dat naarmate de plaatsingsdoelstellingen door de gemeente hoger worden gesteld, het werkleerbedrijf ook meer budget van de gemeente zal vragen. Hoe hoog is onduidelijk. Wat verder precies wordt verstaan onder een evenredige bijdrage van gemeenten en hoe zich dat verhoudt tot de individuele

40 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

budgetbesluiten van de gemeente, wordt eveneens niet duidelijk. Hoewel in het raadsvoorstel onder financiën verwezen wordt naar het keuzedocument, gaat dit document eigenlijk niet in op de financiën. Het keuzedocument geeft geen beeld van mogelijke scenario’s of keuzen en de financiële gevolgen per scenario. Het document bevestigt en concretiseert een aantal keuzen die blijkbaar eerder in een position paper zijn gemaakt. De titel keuzedocument is dan ook enigszins misleidend. Een titel als ‘uitwerkingsdocument’ zou passender zijn geweest. Deze concretisering in het keuzedocument van blijkbaar eerder gemaakte keuzen kan echter wel verstrekkende gevolgen hebben. Zo komen de categorieën kansrijk en van waarde (exclusief nieuw beschut) terug bij de gemeente en dit zal financiële consequenties hebben. Dit geldt evenzeer voor de omvorming van de huidige NV Empatec. Daarnaast wordt gewezen op een aantal ontwikkelingen die financiële gevolgen zullen hebben, zoals de afname van het aantal SW-medewerkers. Het keuzedocument geeft geen inschatting van de hoogte van deze consequenties. De rol van de gemeenteraad komt in het keuzedocument eveneens niet aan de orde.

Hoewel gesteld wordt, dat de governance en sturing zodanig moet worden ingericht dat de organisatie dichter bij de gemeenten komt te staan, blijft in het midden in welke richting men daarbij denkt en welke rol de gemeenteraad hierbij zou kunnen spelen. De verdere uitwerking zal hier de nodige duidelijkheid in moeten bieden, maar niet duidelijk is, wanneer nu wat ter besluitvorming aan de raad wordt voorgelegd. Gesteld wordt dat een projectorganisatie zorg zal dragen voor deze verdere uitwerking, maar de samenstelling hiervan is niet bekend. Het beeld ontstaat, dat met dit raadsvoorstel in combinatie met het keuzedocument een soort trechterbesluitvorming ontstaat. Door te stellen dat de keuzen uit het keuzedocument feitelijk al eerder in een position paper zijn gemaakt, wordt de indruk gewekt dat de raad eigenlijk niets meer over dit document te besluiten heeft. Die indruk wordt in de hand gewerkt doordat geen daadwerkelijke keuzen worden voorgelegd. Als nu de raad het keuzedocument heeft vastgesteld, ontstaat vervolgens het risico dat de uitwerking als logisch vervolg op dit keuzedocument wordt gepresenteerd, waar de raad alweer geen mogelijkheid wordt geboden om fundamentele keuzen te maken.

Analyse raadsvoorstel Het voorstel heeft betrekking op de implementatie van de participatiewet. In de samenvatting wordt gewezen op het gegeven dat de rijksvergoeding voor de loonkosten Sociale Werkvoorziening af wordt gebouwd, terwijl de doelgroep primair begeleid moet worden naar werk bij reguliere bedrijven. Dit kan, zeker op termijn, tot een financieel knelpunt leiden. Het raadsvoorstel gaat verder niet in op de omvang van dit financiële knelpunt.

De categorieën De position paper bevat een aantal uitgangspunten, zoals verwoord in de inleiding van het voorstel. Zo wordt een deel van de arbeidsinschakeling in samenwerking uitgevoerd en opgedragen aan een gezamenlijk te vormen publieke organisatie. Uit de inleiding wordt niet duidelijk, welk deel dat is. Onder motivering (4.1) wordt opgemerkt, dat voor de categorie inwoners die potentieel plaatsbaar zijn (de

41 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

categorie perspectiefrijk), het bedrijf ondersteuning en begeleiding moet bieden. Hieruit kan de tussenconclusie worden getrokken, dat de nieuwe organisatie zich zal richten op de categorie perspectiefrijk. De vraag rijst dan of er andere categorieën zijn en welke rol het werkbedrijf voor deze categorieën vervult. In de laatste zin van 4.1 worden deze andere categorieën benoemd en wordt de rol van het werkbedrijf nader ingevuld: “In principe alleen voor de huidige SW-populatie en voor de doelgroep Nieuw Beschut biedt het bedrijf langdurig ‘werken bij’”. Deze passage maakt duidelijk, dat er nog twee andere categorieën zijn: de huidige SW-populatie en de doelgroep Nieuw Beschut. Voor deze twee categorieën wordt geen begeleiding georganiseerd, maar wordt een werkplek bij het werkbedrijf aangeboden, zo valt uit deze passage van 4.1 op te maken. De onduidelijkheid wordt gevormd door de passage zoals opgenomen bij de kanttekeningen onder 3.1. Boven werden drie categorieën onderscheiden: perspectiefrijk, de huidige SW-populatie en de doelgroep nieuw beschut. Ten aanzien van de categorie perspectiefrijk neemt het werkbedrijf de begeleiding ter hand, ten aanzien van de SW-populatie en de doelgroep nieuw beschut biedt het werkbedrijf werkplekken aan, zo staat in 4.1. In 3.1 worden nu twee nieuwe categorieën toegevoegd: de categorie ‘van waarde’ en de categorie ‘kansrijk’.

← Vorig deel Volgend deel →

De tekst is automatisch uit het bestand gehaald en kan afwijken van het origineel (kolommen, tabellen en koppen lopen door elkaar). Het officiële stuk bij de gemeente is leidend. Bron: https://api1.ibabs.eu/publicdownload.aspx?site=waadhoeke&id=762219bc-62c1-4365-81aa-e5e2409805b1