Kwaliteit raadsvoorstellen onderzoeksrapport november 2021

rekenkamer

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten Onderzoeksrapport

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

6 oktober 2021

Colofon Rekenkamer Waadhoeke dr. R.J. (Rick) Anderson (hoofdonderzoeker, lid) drs. J.H. (Jet) Lepage MPA (voorzitter) dr. M.S. (Marsha) de Vries CPC (secretaris)

Contactgegevens Email: rekenkamer@waadhoeke.nl Website: www.waadhoeke.nl

1

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Inhoud Inleiding .............................................................................................................................................................................................4 Samenvatting ...................................................................................................................................................................................5 Hoofdstuk 1 Onderzoeksopzet ............................................................................................................................................. 10 1.1 Inleiding en aanleiding ................................................................................................................................................ 10 1.2 Doelstelling, centrale vraagstelling, deelvragen ................................................................................................ 11 1.3 Methoden en technieken ............................................................................................................................................ 12 Hoofdstuk 2 Constructie Normenkader .............................................................................................................................

14 2.1 Inleiding ............................................................................................................................................................................. 14 2.2 Normen .............................................................................................................................................................................. 14 Hoofdstuk 3 Analyse kwaliteit op basis van het normenkader ................................................................................ 19 3.1 Inleiding ............................................................................................................................................................................. 19 3.2 Selectie raadsvoorstellen en raadsbesluiten ....................................................................................................... 19 3.3 Analyse selectie ............................................................................................................................................................... 20

3.3.1 Wijziging van de gemeenschappelijke regeling voor de sociale dienst ........................................... 20 3.3.2 Verzoek Retailplan BV het bestemmingsplan Franeker-Zuid te wijzigen......................................... 25 3.3.3 MFC Berltsum ........................................................................................................................................................... 32 3.3.4 Keuzedocument uitvoering Participatiewet in Fryslân-West ................................................................. 39 3.3.5 Begrotingswijziging (1e) van de programmabegroting 2021 (geagendeerd voor de raad van 28 januari 2021) .................................................................................................................................................................. 49 Hoofdstuk 4 De Beoordeling door Raads- en Commissieleden .............................................................................. 56 4.1 Inleiding ............................................................................................................................................................................. 56 4.2 De vragenlijst ...................................................................................................................................................................

56 4.3 De resultaten .................................................................................................................................................................... 59 4.4 De perceptie van raadsleden op basis van de interviews .............................................................................. 62

2

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Hoofdstuk 5 De Interpretatie van een Raadsvoorstel .................................................................................................. 63 5.1 Inleiding ............................................................................................................................................................................. 63 5.2 Het raadsvoorstel “Kwijtschelding gemeentelijke belastingen voor ondernemers mogelijk maken” ....................................................................................................................................................................................... 63 5.3 De perceptie van raadsleden ..................................................................................................................................... 65 Hoofdstuk 6 Analyse van de Bevindingen ........................................................................................................................ 67 6.1 Inleiding ............................................................................................................................................................................. 67 6.2 Analyse van de resultaten en vergelijking beoordeling .................................................................................

67 Hoofdstuk 7 Conclusies en aanbevelingen ...................................................................................................................... 79 Lijst van bestudeerde literatuur en documenten ........................................................................................................... 82 Bestuurlijke reactie ..................................................................................................................................................................... 84 Nawoord rekenkamer ............................................................................................................................................................... 87

3

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Inleiding Het nemen van besluiten wordt wel als primair proces, als core business van de gemeenteraad aangemerkt. De kwaliteit van besluitvorming is dan ook een terugkomend thema binnen gemeenten, binnen colleges, binnen gemeenteraden, maar ook binnen gemeentelijke rekenkamers. Inmiddels is veel onderzoek uitgevoerd naar die kwaliteit van besluitvorming. Daarbij wordt niet alleen het besluit zelf onder de loep genomen, maar vaak ook de voorbereidingen die leiden tot het besluit. De uitkomsten van deze onderzoeken zijn niet altijd positief. Nationaal, maar ook lokaal, blijkenbesluiten niet altijd even duidelijk en consistent. Het blijkt nog te vaak, dat raadsleden een verschillend beeld hebben van het besluit dat zijzelf genomen hebben, met alle verwarring en discussie nadien tot gevolg. De rekenkamer heeft dan ook met veel enthousiasme dit onderwerp opgepakt en een onderzoek uitgevoerd naar de kwaliteit van raadsvoorstellen en -besluiten. Dit onderzoek kende een afwijkend onderzoeksverloop, aangezien tijdens het onderzoek uitsluitend met raadsleden is gecommuniceerd. Centraal in dit onderzoek staat immers de vraag hoe raadsleden zelf de raadsvoorstellen en -besluiten ervaren en beoordelen. De rekenkamer dankt alle raadsleden die hebben meegewerkt aan dit onderzoek en zonder wiens medewerking dit onderzoek niet mogelijk zou zijn geweest.

Wij hopen en vertrouwen erop, dat de onderzoeksbevindingen, de conclusies en de aanbevelingen kunnen bijdragen aan een verbetering van de kwaliteit van raadsvoorstellen en -besluiten opdat de gemeenteraad een nog betere invulling kan geven aan één van zijn belangrijkste taken: het nemen van besluiten.

drs. J.H. Lepage MPA voorzitter rekenkamer Waadhoeke

4

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Samenvatting Ieder jaar worden door de gemeenteraad zeer veel raadsbesluiten genomen. Deze besluiten variëren in omvang van het object waar de besluitvorming betrekking op heeft, in de gemoeide middelen, in de impact van het besluit op de inwoners of andere externe partijen, in de termijn, in bestuurlijke gevoeligheid, etc. Nationaal, maar ook lokaal, blijken besluiten echter niet altijd even duidelijk en consistent. Ook eerder rekenkameronderzoek wijst uit, dat op gemeentelijk niveau de kwaliteit van besluitvorming soms verbetering behoeft. Het leek de rekenkamer dan ook goed als de kwaliteit van raadsbesluiten in Waadhoeke wordt onderzocht om op die manier deze kwaliteit mogelijkerwijs te verbeteren. Besluiten en voorstellen die verschillend worden geïnterpreteerd door raadsleden en ambtenaren leiden immers doorgaans tot een implementatie die men niet vooraf had beoogd. Het onderzoek heeft dan ook tot doel om de kwaliteit van raadsbesluiten van reflectie te voorzien en aanbevelingen te doen om deze kwaliteit mogelijkerwijs te verbeteren. De centrale vraagstelling kan als volgt worden geformuleerd:

Hoe is de kwaliteit van raadsvoorstellen en -besluiten te beoordelen en welke aanbevelingen kunnen worden gedaan om deze kwaliteit mogelijkerwijs te verhogen? Om de centrale vraagstelling te beantwoorden zijn de volgende deelvragen geformuleerd. 1.

Welke normen kunnen gesteld worden aan de formulering van raadsvoorstellen en raadsbesluiten?

2.

Hoe is de kwaliteit van raadsvoorstellen en raadsbesluiten aan de hand van de geformuleerde normen te beoordelen?

3.

Hoe wordt de kwaliteit van raadsvoorstellen en raadsbesluiten door raadsleden beoordeeld?

4.

Hoe eenduidig is de perceptie van raadsleden met betrekking tot raadsvoorstellen en raadsbesluiten?

Voor het onderzoek is gebruik gemaakt van een analyse van eerder uitgevoerd onderzoek en literatuur (deelvraag 1), van een documentenanalyse waarbij vijf raadsvoorstellen en -besluiten zijn geanalyseerd (deelvraag 2), van een enquête die is uitgezet onder raadsleden (deelvraag 3) en van interviews die zijn afgenomen bij raadsleden (deelvraag 4). De kwaliteit van raadsvoorstellen en raadsbesluiten wordt als volgt beoordeeld (waarbij de score loopt van 1 tot en met 6 en waarbij een 6 staat voor een zeer goede score):

5

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Norm

Beoordeling rekenkamer

Beoordeling raadsleden

Kwaliteit van het raadsvoorstel (inhoud) 1. Het raadsvoorstel geeft aan wat het probleem precies is.

3

3,87

2.

Het raadsvoorstel gaat over bestuurlijke aangelegenheden en nodigt de raad niet uit te discussiëren over uitvoeringszaken. Het raadsvoorstel stimuleert een politieke afweging door de raad.

4

4,00

a.

Het biedt een helder beeld van reële politieke keuzeruimte. Hier gaat het om de mogelijkheid politiek nog andere keuzen te maken. b. Het bevat reële alternatieve beleidskeuzes met argumenten pro en contra. Hier gaat het om de uitwerking van alternatieven. 4. Het raadsvoorstel maakt duidelijk wanneer en op grond van welke criteria de raad het beleid evalueert en de uitvoering van het college controleert. 5. Het voorstel schetst de context van het beleid met inbegrip van de aanleiding/voorgeschiedenis van het voorstel (waarom is een besluit nodig?), de relatie tot het huidige beleid en een verwijzing naar eerder genomen besluiten en relevante beleidsstukken. 6. Het voorstel bevat een risicoparagraaf waarin wordt gewezen op de mogelijke risico’s van het voorstel en waarin eventuele beheersmaatregelen beschreven staan. Overzichtelijkheid

2

3,60

2

3,27

1

3,27

3

3,87

1

3,60

1.

Het voorstel maakt onderscheid tussen hoofd- en bijzaak (hoofdzaak prominent in beeld, aanvullende informatie in bijlagen). De focus van het voorstel ligt niet op uitwerking van details, maar op hoofdlijnen. 2. Het voorstel geeft een overzicht van de benodigde middelen en geeft een overzicht van de verwachte (onder meer financiële, personele, juridische) consequenties (intern). 3. Het voorstel maakt een inschatting van de termijn/tijdspad waarbinnen het plan uitgevoerd wordt. Leesbaarheid

3

3,67

3

4,13

2

3,60

1.

Het voorstel is geschreven in een korte en bondige stijl en heeft een overzichtelijke (logische) alinea-indeling. 2. Laagdrempelige taal (eenvoudige zinnen en begrijpelijke woorden) en consistent taalgebruik. 3. Zo weinig mogelijk jargon, vaktaal wordt uitgelegd in een verklarende woordenlijst. 4. Het voorstel bevat een bondige en zelfstandig leesbare samenvatting die de kernpunten van het voorstel helder en overzichtelijk formuleert. Volledigheid

3

3,47

4

3,73

1.

Het voorstel besteedt aandacht aan de verdere procedure van besluitvorming.

4

2.

Het voorstel gaat in op de gevolgen en/of de effecten van het voorstel (extern).

2

3.

Het voorstel benoemt de van toepassing zijnde wet.

6

4.

Het voorstel gaat in op de wijze waarop en wanneer burgers en belanghebbenden door de gemeente geïnformeerd of betrokken worden.

3

3.

3 2

3,73

6

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Norm Raadsbesluiten Object Duidelijk moet zijn waar het besluit betrekking op heeft. Gevolgen in beeld Duidelijk moet zijn welke concrete consequenties het besluit heeft. De consequenties moeten volledig in beeld zijn gebracht. Samenhang subbesluiten Verbonden subbesluiten zullen in één besluit moeten worden gepresenteerd. Een voorgestelde volgorde zal duidelijk en consistent moeten zijn. Besluiten die in één besluit zijn samengevoegd moeten onlosmakelijk verbonden zijn met elkaar. Leesbaarheid Het besluit is zelfstandig leesbaar en begrijpelijk, ook zonder raadsvoorstel. Het besluit is amendeerbaar.

RK

Raad

4

4,13

4 4

3,87 3,47

3 3 4

2,87 3,60 3,27

3 4

3,53 4,07

Opvallend is, dat de respondenten positiever zijn over de keuzeruimte en de alternatieven die in de raadsvoorstellen beschreven staan, dan de rekenkamer. Dit geldt evenzeer voor de manier waarop de implementatie van het voorstel gecontroleerd kan worden door de raad. Ook hier zijn de respondenten redelijk positief (3,27), terwijl de rekenkamer dit juist in het geheel mist (1). Verder mist de rekenkamer in de bestudeerde voorstellen een risico-paragraaf, terwijl de respondenten ook hier positiever zijn gestemd. Verder valt op, dat de rekenkamer over het voorgelegde besluit doorgaans weer positiever is dan de respondenten. Deze verschillen kunnen verklaard worden door het gegeven dat de rekenkamer zijn oordeel baseert op een selectie van vijf raadsvoorstellen en -besluiten, terwijl de respondenten hun oordeel baseerden op alle voorstellen die in hun zittingstijd zijn voorgelegd. Daarnaast kan geconcludeerd worden, dat raadsvoorstellen op een zeer verschillende manier worden gepercipieerd. Nu is het welhaast onvermijdelijk dat voorstellen verschillend worden gelezen door verschillende lezers, maar het verschil in perceptie wordt in de hand gewerkt door te abstracte formuleringen, het niet definiëren van begrippen, het verwijzen naar regels die moeilijk te traceren of te lezen zijn, etc. Op basis van dit onderzoek kunnen de volgende conclusies worden getrokken.

Raadsleden zijn over het algemeen positief over de kwaliteit van de raadsvoorstellen, hoewel de gemiddelde score nergens een 5 of een 6 is op een schaal van 6. Zo geeft een raadsvoorstel aan wat het probleem precies is en gaat het raadsvoorstel over bestuurlijke aangelegenheden en niet zozeer over uitvoeringszaken. Ook biedt een raadsvoorstel een beeld van de politieke keuzeruimte en voert het voorstel reële alternatieve beleidskeuzes op, aldus de raadsleden die deel hebben genomen aan de enquête. Tevens laten raadsvoorstellen zien wanneer en op grond van welke criteria de raad het beleid evalueert en de uitvoering controleert, zo kan op basis van de enquête geconcludeerd worden. Voorstellen schetsen voldoende de context en bevatten een risicoparagraaf, zo is het oordeel van de raadsleden.

7

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

De rekenkamer is kritischer waar het de kwaliteit van raadsvoorstellen betreft. Daartoe heeft de rekenkamer een vergelijkend onderzoek uitgevoerd bij een drietal andere gemeenten. Hoewel de rekenkamer het oordeel onderschrijft dat raadsvoorstellen aangeven wat het probleem precies is en doorgaans ingaan op bestuurlijke aangelegenheden en op de context, is de rekenkamer kritischer op de andere onderdelen. Zo bieden raadsvoorstellen in de ogen van de rekenkamer niet altijd een beeld van de politieke keuzeruimte en worden ook niet altijd alternatieven aangedragen. De manier waarop de raad evalueert en controleert treft de rekenkamer in geen van de onderzochte raadsvoorstellen aan en dit geldt evenzeer voor de risicoparagraaf: ook deze ontbrak in de onderzochte voorstellen. Zowel de raadsleden als de rekenkamer zijn positief met betrekking tot de overzichtelijkheid en de leesbaarheid van raadsvoorstellen. Zo maken voorstellen een goed onderscheid tussen hoofd- en bijzaken en geven voorstellen doorgaans een overzicht van de benodigde middelen. Daarbij zij opgemerkt, dat in de ogen van de rekenkamer raadsvoorstellen niet altijd een inschatting maken van de termijn waarbinnen voorstellen worden uitgevoerd.

Tijdens de interviews wordt dit beeld overigens wel genuanceerd en laten raadsleden zich kritischer uit over de leesbaarheid van raadsvoorstellen: financiële en juridische voorstellen zijn moeilijk leesbaar, zo blijkt uit de interviews. Daarnaast geven de geïnterviewden aan, dat veel met vaktermen en afkortingen wordt gewerkt en dat voorstellen binnen de fracties de nodige discussies opleveren over de juiste interpretatie. Voorstellen bevatten doorgaans geen samenvatting. Hoewel hier in de enquête niet naar is gevraagd, kan op basis van de interviews wel geconcludeerd worden dat hier wel behoefte aan is. Voorstellen gaan goed in op de wijze waarop en wanneer burgers en belanghebbenden door de gemeente geïnformeerd en betrokken worden. Zeer positief is de rekenkamer over het benoemen van de relevante wet- en regelgeving. Negatiever is de rekenkamer over het in beeld brengen van de gevolgen van het voorstel voor externen. Hoewel er natuurlijk een samenhang bestaat tussen een raadsvoorstel en een voorgelegd raadsbesluit, zijn de criteria zo gekozen, dat de voorstellen en besluiten los van elkaar beoordeeld konden worden. Als het voorgelegde besluit (het dictum) wordt bezien, kan de conclusie getrokken worden dat zowel de deelnemende raadsleden als de rekenkamer de besluiten doorgaans positief beoordelen.

Duidelijk is waar het besluit betrekking op heeft en welke consequenties het besluit heeft, terwijl deze consequenties tevens volledig in beeld zijn gebracht. Ook is de volgorde van subbesluiten duidelijk en consistent. Besluiten zijn doorgaans zelfstandig leesbaar en begrijpelijk en zijn daarnaast ook goed amendeerbaar. De deelnemers aan de enquête zijn echter negatief op het punt dat verbonden besluiten in één besluit moeten worden gepresenteerd. Volgens de respondenten is dat niet altijd het geval. Dezelfde deelnemers zijn positiever op het punt dat besluiten die zijn samengevoegd ook daadwerkelijk verbonden zijn met elkaar. Dit correspondeert niet met de resultaten uit de interviews. Daaruit komt juist het beeld naar voren, dat besluiten die minder met elkaar te maken hebben, gepresenteerd worden als één besluit. Dit wordt door de geïnterviewden zelfs als storend ervaren: je wordt dan namelijk gedwongen om het gehele besluit af of goed te keuren, terwijl raadsleden de mogelijkheid moeten hebben om in dat geval het ene onderdeel te onderschrijven en contrair te gaan op het andere onderdeel, aldus de geïnterviewden.

8

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Op basis van het vervolgonderzoek, waarbij één en hetzelfde raadsvoorstel (kwijtschelding kleine zelfstandige ondernemers) is voorgelegd aan een aantal respondenten, kan geconcludeerd worden, dat het raadsvoorstel tot zeer verschillende inhoudelijke percepties leidt. Zo hebben de raadsleden een verschillend beeld van de doelgroep (de kleine zelfstandige ondernemer), het object van kwijtschelding (welke belasting), de tijdspanne van de maatregel (starttijd en eindtijd) en de financiering. Daarnaast hebben de respondenten een ander beeld dan het voorstel zelf waar het de concrete invulling betreft (enkel woonhuis of ook werkpand van de ondernemer). Raadsleden zijn tot slot niet bekend met de voorwaarden waaronder de kwijtschelding wordt verleend, hetgeen te verklaren is vanuit het feit dat in de verordening verwezen worden naar de Uitvoeringsregeling Invorderingswet, een regeling die niet makkelijk te traceren en te lezen is. Dit verschil in perceptie wordt in de hand gewerkt door te abstracte formuleringen, het niet definiëren van begrippen en het verwijzen naar regels die moeilijk te traceren of te lezen zijn. Op basis van deze conclusies kunnen dan de volgende aanbevelingen worden gedaan. • •

• • •

•

•

•

Raadsvoorstellen zouden een beter beeld kunnen geven van de politieke keuzeruimte en ook reële alternatieven kunnen aandragen. Raadsvoorstellen zouden sterker in kunnen gaan op de manier waarop de raad de voorgestelde actie evalueert en controleert en zouden daarnaast voorzien moeten worden van een risicoparagraaf. Raadsvoorstellen zouden voorzien moeten worden van een termijn waarbinnen voorstellen worden uitgevoerd, mede om evaluatie en controle door de raad mogelijk te maken. Voorstellen zouden sterker de gevolgen van het voorstel voor externen in beeld kunnen brengen. Voorstellen zullen zo concreet mogelijk geformuleerd moeten worden, terwijl begrippen eenduidig gedefinieerd dienen te worden. Voorstellen zullen zo min mogelijk verwijzingen naar andere documenten moeten bevatten, zeker als deze documenten moeilijk leesbaar zijn. Dit werkt een eenduidige perceptie van de voorstellen in de hand. Voorstellen zullen daarnaast zo min mogelijk vaktermen en afkortingen moeten bevatten. Tot slot zouden voorstellen voorzien kunnen worden van een bondige en neutrale samenvatting. Gelet op de grote verschillen in perceptie van raadsleden, verdient het aanbeveling om voorstellen in collegeverband te toetsen op dit punt.

Daarbij zouden collegeleden gevraagd kunnen worden naar hun perceptie met betrekking tot een raadsvoorstel om te bezien in hoeverre de percepties overeenkomen met elkaar. Het voorgestelde raadsbesluit zal doordacht moeten worden geformuleerd. Besluiten die feitelijk los van elkaar genomen kunnen worden, dienen te worden gepresenteerd als aparte besluiten, zodat een raadslid per besluit de mogelijkheid heeft in te stemmen of contrair te gaan. Besluiten die onlosmakelijk met elkaar samenhangen dienen echter juist weer als één besluit gepresenteerd te worden. De rekenkamer zal na twee jaar een soortgelijke enquête uitzetten onder raadsleden om te bezien in hoeverre de beoordeling van de respondenten is gewijzigd.

9

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Hoofdstuk 1 Onderzoeksopzet 1.1 Inleiding en aanleiding Ieder jaar worden door de gemeenteraad raadsbesluiten genomen. Deze besluiten variëren in omvang van het object waar de besluitvorming betrekking op heeft. Soms heeft een besluit betrekking op een enkele bestemmingsplanwijziging, soms op een totale begroting. De besluiten variëren tevens in temporele reikwijdte. Sommige besluiten hebben betrekking op een jaar of zelfs op een kortere periode, zoals het besluit een bepaald rekeningresultaat toe te voegen aan de algemene reserve. Andere besluiten hebben betrekking op meerdere jaren, zoals de vaststelling van een financieel meerjarenperspectief of een omgevingsvisie. Sommige besluiten moeten op basis van een formeel wettelijk voorschrift genomen worden, zoals het vaststellen van een jaarrekening, terwijl andere besluiten zijn terug te leiden tot open normen, zoals de eigen huishouding van de gemeente, en dus soms ook meer beleidsvrijheid bieden. In formele zin dient het college de besluiten van de raad voor te bereiden, tenzij bij of krachtens de wet de burgemeester hiermee is belast (Gemeentewet, art. 160, lid 1b). De Algemene wet bestuursrecht formuleert een besluit als volgt: “Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling” (art. 1:3 Awb).

Besluiten kunnen vervolgens worden onderverdeeld in besluiten die niet van algemene strekking zijn (beschikkingen) en overige besluiten die wel van algemene strekking zijn. Dit onderscheid is met name van belang met het oog op de rechtsbescherming: tegen beschikkingen kan bezwaar en beroep door belanghebbenden worden aangetekend, tegen besluiten van algemene strekking doorgaans niet (art. 8:3, Awb). Hoe dit ook zij, het nemen van besluiten kan worden opgevat als uiting van de kaderstellende en controlerende rol die een gemeenteraad vervult, terwijl het nemen van besluiten tevens als voorwaarde kan worden gezien om deze rollen te vervullen. Het nemen van besluiten wordt in dit verband wel als kernactiviteit van besturen en regelgeven aangemerkt. Nationaal, maar ook lokaal, blijken besluiten echter niet altijd even duidelijk en consistent. Ook eerder rekenkameronderzoek wijst uit, dat op gemeentelijk niveau de kwaliteit van besluitvorming soms verbetering behoeft (Huls, 2017). Het lijkt de rekenkamer dan ook goed als de kwaliteit van raadsbesluiten in Waadhoeke wordt onderzocht om op die manier deze kwaliteit mogelijkerwijs te verbeteren. Besluiten en voorstellen die verschillend worden geïnterpreteerd door raadsleden en ambtenaren leiden immers doorgaans tot een implementatie die men niet vooraf had beoogd.

Daarnaast zullen voorstellen helder moeten aangeven wat de mogelijke gevolgen van een besluit zijn om ongewenste effecten vooraf in beeld te kunnen brengen. Als men uitgaat van het primaat van een volksvertegenwoordiging, vormen de besluiten van die volksvertegenwoordiging het startpunt van beleid en het ijkpunt voor doelmatigheid en doeltreffendheid (vgl. Hoogerwerf, 2008). Los van de bestuurlijke beraadslaging en de uiteindelijke bestuurlijke beslissing, kan een minder goed geformuleerd conceptbesluit of voorstel een volksvertegenwoordiging op het verkeerde been zetten en vervolgens welhaast automatisch tot ondoelmatigheid of ondoeltreffendheid leiden.

10 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

1.2 Doelstelling, centrale vraagstelling, deelvragen De rekenkamer van Waadhoeke wil met dit onderzoek naar raadsbesluiten een bijdrage leveren aan de kwaliteit van raadsbesluiten. Het onderzoek heeft dan ook tot doel om de kwaliteit van raadsbesluiten van reflectie te voorzien en aanbevelingen te doen om deze kwaliteit mogelijkerwijs te verbeteren. De centrale vraagstelling kan als volgt worden geformuleerd:

Hoe is de kwaliteit van raadsvoorstellen en -besluiten te beoordelen en welke aanbevelingen kunnen worden gedaan om deze kwaliteit mogelijkerwijs te verhogen? Zonder meer kan gesteld worden dat een goed raadsbesluit mede afhankelijk is van een goede voorbereiding en van een goed raadsvoorstel. Dit onderzoek richt zich daarom mede op de kwaliteit van raadsvoorstellen. Dit impliceert, dat verschillende normen worden opgevoerd in dit onderzoek. Normen kunnen betrekking hebben op het voorbereidingsproces en op het raadsvoorstel, maar ook op de kwalificatie die raadsleden zelf toekennen aan het raadsbesluit en op de kwalificatie die anderen aan de besluiten toekennen. Daarnaast zal het raadsbesluit en het raadsvoorstel uiteraard voor raadsleden zelf helder moeten zijn, ongeacht de normen die aan raadsbesluiten en raadsvoorstellen door de onderzoekers gesteld kunnen worden. De beoordeling door raadsleden kan immers enkel gebaseerd zijn op normen die de raadsleden zelf stellen aan de kwaliteit van besluiten en voorstellen. In het normenkader wordt dus onderscheid gemaakt tussen normen die betrekking hebben op raadsvoorstellen en normen die betrekking hebben op raadsbesluiten.

Het proces van voorbereiding mondt doorgaans uit in een raadsvoorstel en om de omvang van dit onderzoek te beperken, beperken wij ons op dit punt tot een beoordeling van raadsvoorstellen en betrekken wij het ambtelijk-bestuurlijk voorbereidingsproces niet in dit onderzoek. Ten aanzien van het raadsbesluit zelf, richt het onderzoek zich op het uiteindelijk genomen besluit en niet zozeer op de raadsdiscussie die heeft geleid tot dat besluit. Deze normen samen vormen het vertrekpunt van dit onderzoek en de eerste deelvraag is dan ook: 1.

Welke normen kunnen gesteld worden aan de formulering van raadsvoorstellen en raadsbesluiten?

Aan de hand van het normenkader kan in eerste instantie de kwaliteit van raadsvoorstellen en raadsbesluiten beoordeeld worden. De tweede deelvraag is dan: 2.

Hoe is de kwaliteit van raadsvoorstellen en raadsbesluiten aan de hand van de geformuleerde normen te beoordelen?

Bij de beoordeling van de raadsbesluiten en raadsvoorstellen is boven gewezen op het belang van de beoordeling van raadsleden zelf. Hier doet zich echter een complicatie voor. Het enkel uitvragen bij

11 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

raadsleden naar de kwaliteit van raadsvoorstellen en raadsbesluiten kan de validiteit van het onderzoek reduceren. Als raadsleden namelijk een verschillende perceptie hebben van een raadsbesluit, zal de respons navenant variëren. Feitelijk wordt dan niet de beoordeling van de kwaliteit gemeten bij de uitvraag, maar het verschil in perceptie van het raadsbesluit zelf. Een raadsbesluit kan namelijk vatbaar zijn voor verschillende interpretaties. Respondenten beoordelen de kwaliteit van een besluit mede vanuit hun eigen interpretatie. Voor een mogelijk verschil in interpretatie zal dan eigenlijk eerst gecorrigeerd moeten worden om een zuiver beeld te krijgen van de beoordeling van de kwaliteit door raadsleden. Stel bijvoorbeeld dat een raadsbesluit een begrotingswijziging aankondigt. Nu laat het besluit in het midden of het hier een incidenteel gedekt voorstel of een structureel ongedekt besluit betreft. Een raadslid dat uitgaat van een incidenteel gedekt voorstel zal de kwaliteit van dit besluit hoger inschatten dan een raadslid dat uitgaat van een structureel ongedekt voorstel. Met dit fenomeen zal rekening gehouden moeten worden in dit onderzoek. Anderzijds kan natuurlijk wel gesteld worden, dat de kwaliteit van een conceptraadsvoorstel dat zeer veel ruimte biedt voor verschillende interpretaties, objectief niet al te hoog kan worden geacht.

Gelet op het bovenstaande is het van belang, dat zowel de beoordeling van de kwaliteit als de eenduidigheid van perceptie wordt onderzocht. De deelvragen die hieruit voortkomen zijn: 3.

Hoe wordt de kwaliteit van raadsvoorstellen en raadsbesluiten door raadsleden beoordeeld?

4.

Hoe eenduidig is de perceptie van raadsleden met betrekking tot raadsvoorstellen en raadsbesluiten?

1.3 Methoden en technieken De kwaliteit van raadsvoorstellen en raadsbesluiten is beoordeeld aan de hand van normen welke ontleend worden aan eerder verricht onderzoek (zie bijvoorbeeld het rekenkameronderzoek bij de gemeente Almelo, 2016, rekenkameronderzoek bij de gemeente Houten, 2011). Deze normen hebben dan bijvoorbeeld betrekking op de vorm en de inhoud van raadsvoorstellen en -besluiten. Na constructie van deze normen is een vijftal steekproefsgewijs geselecteerde raadsvoorstellen en –besluiten beoordeeld op basis van de geformuleerde normen. Aan de hand van de geformuleerde normen is daarbij gekeken naar bijvoorbeeld de formulering, de zelfstandigheid, de consistentie ten opzichte van eerdere besluiten en de reikwijdte van het besluit. Om de beoordeling te objectiveren is een vergelijking gemaakt met een drietal andere gemeenten. Hiermee wordt antwoord gegeven op de eerste en tweede deelvraag. Vervolgens is bezien hoe de raadsvoorstellen en raadsbesluiten door de gemeenteraad zelf worden beoordeeld. Het gaat hierbij om het algemene beeld dat raadsleden hebben van de kwaliteit van voorstellen en besluiten die hen worden voorgelegd. Dit vond middels een vragenlijst plaats, welke via internet is afgenomen bij de leden van de gemeenteraad.

De vragenlijst is daarbij op te vatten als een aandachtspuntenlijst om ervoor te zorgen dat naar dezelfde aandachtspunten gekeken wordt. Raadsleden is gevraagd voorstellen en besluiten per aandachtspunt een score toe te kennen. De normen zelf die door de raadsleden gehanteerd worden om tot een uiteindelijke score te komen, bepalen de raadsleden zelf. Daarnaast zijn enkele vraaggesprekken gevoerd met raadsleden.

12 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Het traceren van de eenduidigheid van perceptie bij raadsvoorstellen en raadsbesluiten is op basis van één raadsvoorstel uitgevoerd. Daarbij is niet zozeer van belang in hoeverre de onderzoekers het voorstel en het besluit inhoudelijk adequaat achten, maar eerder van belang in hoeverre alle raadsleden dezelfde perceptie hebben ten aanzien van het voorstel en het besluit. Zoals gesteld gaat het hier dus om de mogelijkheid dat raadsleden een en hetzelfde voorstel verschillend interpreteren. Om dit nu na te gaan, zijn enkele raadsleden geïnterviewd om te bezien of één en hetzelfde besluit tot een zelfde perceptie leidt bij de raadsleden. Met andere woorden: wordt eigenlijk wel hetzelfde besluit genomen door ieder raadslid? Samengevat volgt de rekenkamer de volgende aanpak: 1.

Formulering normen voor raadsvoorstellen en raadbesluiten.

2.

Beoordeling steekproef van raadsvoorstellen en raadsbesluiten aan de hand van de geformuleerde normen door de rekenkamer.

3.

Beoordeling kwaliteit van raadsvoorstellen en raadsbesluiten door raadsleden.

4.

Traceren eenduidigheid perceptie bij raadsleden met betrekking tot de geselecteerde raadsvoorstellen en raadsbesluiten.

13 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Hoofdstuk 2 Constructie Normenkader 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk worden de normen uitgewerkt, die gesteld kunnen worden aan raadsvoorstellen en raadsbesluiten. Daarbij zal gebruik worden gemaakt van eerder uitgevoerd (rekenkamer)onderzoek, maar ook van nationale publicaties, welke voorhanden en bestudeerd zijn.

2.2 Normen De rekenkamercommissies van de gemeente Almelo en Houten en de rekenkamer van de gemeente Maastricht hebben eerder onderzoek uitgevoerd naar de kwaliteit van raadsvoorstellen en raadsbesluiten. Deze commissies hebben daartoe normenkaders ontwikkeld, die ten behoeve van dit onderzoek zijn samengevoegd en zijn aangepast. De normen voor raadsvoorstellen kunnen worden onderscheiden naar normen die betrekking hebben op de inhoud, de overzichtelijkheid, de leesbaarheid en de volledigheid. Zo zal een raadsvoorstel een helder overzicht moeten geven van de keuzevraagstukken, de dilemma’s, de diverse belangen en het probleem. Het voorstel zal zich moeten richten op bestuurlijke aangelegenheden en niet zozeer uit moeten nodigen om over uitvoeringszaken te discussiëren. Ook zal het voorstel een politieke afweging moeten stimuleren en moet het voorstel de mogelijkheid bieden bestuurlijk andere keuzen te maken. Een voorstel waar feitelijk geen standpunt wordt gevraagd, voldoet minder. Van belang hierbij is, dat het voorstel de raad niet voor een voldongen feit stelt en alternatieve keuzen inzichtelijk maakt, voorzien van voor- en nadelen. Het voorstel zal in moeten gaan op de evaluatie van het genomen besluit en tevens controlemogelijkheden door de raad moeten aangeven. Tevens zal in moeten worden gegaan op de context van het voorstel.

Het voorstel zal tevens van een risicoparagraaf moeten zijn voorzien, waarin wordt ingegaan op de mogelijke risico’s van het voorstel en waarin mogelijke beheersmaatregelen worden benoemd om deze risico’s te mitigeren. Het voorstel zal onderscheid moeten maken tussen hoofd- en bijzaak en zal een focus op hoofdlijnen moeten hebben. Van groot belang is, dat het voorstel een inschatting geeft van de benodigde financiële middelen en het beslag op de begroting. Tevens zal het voorstel overige consequenties in beeld moeten brengen, zoals juridische of personele consequenties. Het gaat hier om de consequenties voor de ambtelijke organisatie. Uiteraard is het voorstel voorzien van een tijdpad en een planning. Het voorstel is leesbaar. Daaronder wordt verstaan dat het voorstel in korte en bondige stijl is geschreven en dat de indeling logisch is. Het taalgebruik moet laagdrempelig zijn, waarmee wordt bedoeld dat de geformuleerde zinnen leesbaar moeten zijn. Ook zal het voorstel zo weinig mogelijk jargon moeten bevatten. Het voorstel bevat een samenvatting.

14 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Het voorstel gaat in op de verdere procedure en de besluitvorming, opdat raadsleden weten hoe het vervolgproces in elkaar steekt. Ook gaat het voorstel in op de gevolgen van het voorstel. Hier gaat het om de externe gevolgen, waarbij tevens de neveneffecten benoemd kunnen worden. Het voorstel benoemt de van toepassing zijnde wettelijke bepalingen. Deze kunnen overigens ook van de gemeente zelf afkomstig zijn. Het voorstel bevat een communicatieparagraaf, waarin wordt ingegaan op de wijze waarop met belanghebbenden en burgers wordt gecommuniceerd. Dit leidt tot het volgende normenkader voor raadsvoorstellen: Raadsvoorstellen Normveld Keuzevraagstukken en probleem

Bestuurlijke aangelegenheden

Norm Kwaliteit van het raadsvoorstel (inhoud) 1. Het raadsvoorstel geeft een helder overzicht van de politiek relevante keuzevraagstukken (welke belangenafweging is aan de orde met betrekking tot welke dilemma’s/knelpunten/vraagstukken in de samenleving). Het raadsvoorstel geeft aan wat het probleem precies is. 2. Het raadsvoorstel gaat over bestuurlijke aangelegenheden en nodigt de raad niet uit te discussiëren over uitvoeringszaken. 3. Het raadsvoorstel stimuleert een politieke afweging door de raad.

Keuzeruimte

a.

Alternatieve beleidskeuzes Evalueerbaar en controleerbaar Context

b.

Risicoparagraaf

6.

4. 5.

Het biedt een helder beeld van reële politieke keuzeruimte. Hier gaat het om de mogelijkheid politiek keuzen te maken. Geen voldongen feiten. Het bevat reële alternatieve beleidskeuzes met argumenten pro en contra. Hier gaat het om de uitwerking van alternatieven. Het raadsvoorstel maakt duidelijk wanneer en op grond van welke criteria de raad het beleid evalueert en de uitvoering van het college controleert. Het voorstel schetst de context van het beleid met inbegrip van de aanleiding/voorgeschiedenis van het voorstel (waarom is een besluit nodig?), de relatie tot het huidige beleid en een verwijzing naar eerder genomen besluiten en relevante beleidsstukken. Het voorstel bevat een risicoparagraaf waarin wordt gewezen op de mogelijke risico’s van het voorstel en waarin eventuele beheersmaatregelen beschreven staan.

Overzichtelijkheid Hoofd- en bijzaak

Middelen en consequenties Tijdspad

1.

Het voorstel maakt onderscheid tussen hoofd- en bijzaak (hoofdzaak prominent in beeld, aanvullende informatie in bijlagen). De focus van het voorstel ligt niet op uitwerking van details, maar op hoofdlijnen. 2. Het voorstel geeft een overzicht van de benodigde middelen en geeft een overzicht van de verwachte (onder meer financiële, personele, juridische) consequenties (intern). 3. Het voorstel maakt een inschatting van de termijn/tijdspad waarbinnen het plan uitgevoerd wordt. Leesbaarheid

Kort en bondig

1.

Taal

2.

Jargon

3.

Het voorstel is geschreven in een korte en bondige stijl en heeft een overzichtelijke (logische) alinea-indeling. Laagdrempelige taal (eenvoudige zinnen en begrijpelijke woorden) en consistent taalgebruik. Zo weinig mogelijk jargon, vaktaal wordt uitgelegd in een verklarende woordenlijst.

15 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Samenvatting

4.

Het voorstel bevat een bondige en zelfstandig leesbare samenvatting die de kernpunten van het voorstel helder en overzichtelijk formuleert. Volledigheid

Procedure

1.

Het voorstel besteedt aandacht aan de verdere procedure van besluitvorming.

Effecten

2.

Het voorstel gaat in op de gevolgen en/of de effecten van het voorstel (extern).

Wetgeving

3.

Het voorstel benoemt de van toepassing zijnde wet.

Belanghebbenden

4.

Het voorstel gaat in op de wijze waarop en wanneer burgers en belanghebbenden door de gemeente geïnformeerd of betrokken worden.

Het bovenstaande kader is mede gebaseerd op de inzichten van het adviesbureau Partners & Pröpper (2005). Het kader is nog niet geheel geoperationaliseerd naar concrete ijkpunten. Zo kan het de vraag zijn wanneer taalgebruik laagdrempelig is en wanneer bijvoorbeeld sprake is van uitvoeringszaken en wanneer van bestuurlijke aangelegenheden. Toch kan dit normenkader met betrekking tot raadsvoorstellen zeer behulpzaam zijn. De vraag rijst namelijk of het mogelijk is om de beoordeling van de kwaliteit van raadsvoorstellen kwantitatief te operationaliseren. “Kwaliteit laat zich immers niet kwantificeren aan de hand van het aantal pagina’s of het aantal woorden”, wordt in dit verband wel eens gesteld (Anderson, 2006). Het besef dat de normen noodgedwongen kwalitatief van aard zijn en eigenlijk niet verder gekwantificeerd kunnen worden, leidt wel tot de constatering dat de uiteindelijke beoordeling van de raadsvoorstellen een meer subjectief karakter heeft. Het bovenstaande kader heeft betrekking op raadsvoorstellen en niet zozeer op raadsbesluiten. Gelet op het onderscheid dat in dit onderzoek gemaakt wordt tussen voorstellen en besluiten, ligt het voor de hand, dat tevens een kader wordt ontwikkeld voor raadsbesluiten. Eerst zal het object van het besluit duidelijk moeten zijn. Zo moet duidelijk zijn waar het besluit precies betrekking op heeft.

Een raadsbesluit met de formulering “de gemeenteraad besluit het budget voor zorg te verhogen” volstaat minder dan de formulering “de gemeenteraad besluit het budget voor jeugdzorg te verhogen”. Vervolgens zal duidelijk moeten zijn welke acties uit het besluit voortvloeien en wat de concrete financiële consequenties zijn. Een raadsbesluit met de formulering “de gemeenteraad besluit het budget voor jeugdzorg te verhogen”, volstaat minder dan de formulering “de gemeenteraad besluit het budget voor 2016 voor jeugdzorg met € 200.000 incidenteel te verhogen”. Het besluit zal ook volledig moeten zijn in de weergave van de financiële consequenties. Dit houdt in, dat alle consequenties in beeld moeten worden gebracht. Een formulering “de gemeenteraad besluit het budget voor 2016 voor jeugdzorg met € 200.000 incidenteel te verhogen” volstaat minder dan de formulering “de gemeenteraad besluit het budget voor 2016 voor jeugdzorg met € 200.000 incidenteel te verhogen en daartoe de algemene reserve met € 200.000 te onttrekken”. Soms zijn besluiten onderverdeeld in subbesluiten. Hierbij dient men zich te realiseren, dat ieder subbesluit een apart besluit is. De gemeenteraad kan dus per subbesluit al dan niet conform besluiten. Dit betekent, dat de subbesluiten die worden voorgelegd niet mogen impliceren, dat de eerdere of latere voorgestelde subbesluiten conform worden besloten.

Het volgende doet zich regelmatig voor binnen gemeenten:

16 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

1.

De gemeenteraad besluit de algemene reserve voor het jaar 2016 met € 200.000 te onttrekken.

2.

De gemeenteraad besluit het budget voor jeugdzorg voor het jaar 2016 incidenteel te verhogen met € 200.000.

Het zal duidelijk zijn, dat als de raad het eerste voorstel niet overneemt, de dekking voor het tweede besluit achterwege blijft. Niet meegaan met het eerste, maar wel met het tweede voorstel levert dan een gat in de begroting op. Als twee subbesluiten onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn (zoals met een beleidsvoornemen en de dekking van dat voornemen het geval is), is het raadzaam om hier één besluit van te maken. Soms wordt een bepaalde volgorde in de besluitvorming noodzakelijk geacht. Het eerste subbesluit dient dan als basis voor het tweede subbesluit. Er ontstaat dan een soort besluitvormingsboom. Het is in zo’n geval zaak, dat deze besluitvormingsstructuur helder en consistent is. Het volgende raadbesluit kan als illustratie dienen voor een minder helder en inconsistent besluit: 1.

De gemeenteraad besluit het budget voor jeugdzorg voor het jaar 2016 incidenteel te verhogen met € 200.000.

2.

De gemeenteraad besluit de algemene reserve voor het jaar 2016 met € 200.000 te onttrekken.

3.

De gemeenteraad besluit het college op te dragen de jeugdzorg bij de eerstvolgende bestuursrapportage te evalueren.

Duidelijk is in dit voorgestelde besluit, dat men beter eerst tot een evaluatie kan besluiten. Naar aanleiding van deze evaluatie kan dan vervolgens besloten worden het budget voor jeugdzorg al dan niet aan te passen. Bovendien wordt niet duidelijk, dat een bepaalde volgorde wordt aangehouden en gaat ook dit voorstel dus voorbij aan het feit dat subbesluiten los van elkaar genomen kunnen worden. Zo is het voorstelbaar, dat de betreffende gemeenteraad in dit geval wel besluit om het budget voor jeugdzorg te verhogen, maar niet besluit de algemene reserve te onttrekken en wellicht ook niet tot een evaluatie besluit. Het volgende voorstel zou dan geschikter zijn: 1.

De gemeenteraad besluit het college op te dragen de jeugdzorg bij de eerstvolgende bestuursrapportage te evalueren.

2.

Afhankelijk van de evaluatieresultaten besluit de gemeenteraad de algemene reserve voor het jaar 2016 met € 200.000 te onttrekken en tegelijkertijd het budget voor jeugdzorg voor het jaar 2016 incidenteel te verhogen met € 200.000.

De tegenhanger van subbesluiten is dus het verbinden van subbesluiten in één besluit. Deze samenstelling dient dan uiteraard wel betrekking te hebben op onderdelen die onlosmakelijk verbonden zijn met elkaar. Zo is het volgende besluit minder logisch: De gemeenteraad besluit de gemeente uit te roepen tot regenbooggemeente en wijst iedere vorm van discriminatie af.

17 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Dit zijn in essentie twee besluiten die feitelijk los van elkaar genomen kunnen worden. De bovenstaande formulering biedt nu een gemeenteraadslid niet meer de mogelijkheid om ofwel het ene ofwel het andere onderdeel te onderschrijven. Het raadsbesluit moet tot slot zelfstandig leesbaar zijn. Eigenlijk zou het besluit begrijpelijk moeten zijn zonder eerst het raadsvoorstel te hoeven lezen. Een formulering van de strekking “de gemeenteraad besluit de voorgestelde acties te ondernemen”, is een minder zelfstandig leesbare formulering. Samengevat kan ten aanzien van raadsbesluiten het volgende kader worden gepresenteerd: Raadsbesluiten Normveld

Norm Object

Object besluit

Financiële consequenties besluit

Verbinding subbesluiten

Zelfstandig leesbaar Amendeerbaar

Duidelijk moet zijn waar het besluit betrekking op heeft. Gevolgen in beeld Duidelijk moet zijn welke concrete consequenties het besluit heeft. De consequenties moeten volledig in beeld zijn gebracht. Samenhang subbesluiten Verbonden subbesluiten zullen in één besluit moeten worden gepresenteerd. Een voorgestelde volgorde zal duidelijk en consistent moeten zijn. Besluiten die in één besluit zijn samengevoegd moeten onlosmakelijk verbonden zijn met elkaar. Leesbaarheid Het besluit is zelfstandig leesbaar en begrijpelijk, ook zonder raadsvoorstel. Het besluit is amendeerbaar.

18 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Hoofdstuk 3 Analyse kwaliteit op basis van het normenkader 3.1 Inleiding In dit hoofdstuk zullen de geselecteerde raadsvoorstellen en raadsbesluiten worden afgezet tegenover de geformuleerde normen. Het hoofdstuk zal eerst ingaan op de selectie zelf. Vervolgens zullen eerst de voorstellen en daarna de bijbehorende en genomen raadsbesluiten geanalyseerd worden. Daarbij zij opgemerkt dat dit hoofdstuk dus niet alleen feitelijk materiaal bevat, maar tevens een analyse die uiteraard normatief van aard is.

3.2 Selectie raadsvoorstellen en raadsbesluiten Er zijn verschillende manieren denkbaar om een selectie te maken van raadsvoorstellen en raadsbesluiten. Aan iedere selectie ligt een vorm van onderscheiding ten grondslag. Raadsvoorstellen worden dan onderscheiden op basis van een bepaalde variabele en zo ontstaan verschillende categorieën. Vervolgens worden raadsvoorstellen uit verschillende onderscheiden categorieën geselecteerd, of juist uit één categorie. Zo kan geselecteerd worden op type raadsvoorstel en –besluit. Daarbij wordt bijvoorbeeld onderscheid gemaakt tussen een verordening, een beleidsnota of een planning & control voorstel. Ook kan geselecteerd worden op inhoudelijke thema’s. Daarbij worden voorstellen en besluiten onderscheiden al naar gelang zij op een ander inhoudelijk thema betrekking hebben: sociaal domein, openbaar gebied, sport, etc. Zelfs is het mogelijk temporeel te selecteren. Raadsvoorstellen worden dan onderscheiden al naar gelang zij in een bepaald tijdvak tot stand zijn gekomen. Het maken van een bepaald onderscheid heeft verstrekkende gevolgen voor de uiteindelijke analyse. Bij een onderscheid naar thema ontstaat immers een geheel andere analyse dan bij een temporeel onderscheid.

Een thematisch onderscheid kan bijvoorbeeld tot conclusies leiden die betrekking hebben op een verschillende kwaliteitsniveau tussen thema’s, terwijl een temporeel onderscheid de ontwikkeling van de kwaliteit door de jaren heen belicht. Er is voor gekozen om de selectie te beperken tot de meest recente raadsvoorstellen en -besluiten. De voorstellen en besluiten zullen in 2020 of 2021 geagendeerd moeten zijn. Dit levert immers het meest recente inzicht op, terwijl deze voorstellen ook nog beter op het netvlies van de respondenten zelf staan. Verder lijkt het raadzaam om enkel de voorstellen en besluiten te selecteren waar geen amendementen op zijn ingediend. Een amendement compliceert het onderzoek aanzienlijk, omdat respondenten dan gedwongen worden naast het raadsbesluit zelf de besluitvorming over de ingediende amendementen te reproduceren. Daarnaast moeten de thema’s ook variëren omdat niet uit te sluiten valt dat verschillende thema’s een verschillend kwaliteitsniveau kennen. Verder ligt het in de lijn van het onderzoek om raadsvoorstellen te selecteren, die op een brede interesse van de raadsleden kunnen rekenen. Ieder raadslid kan in het vervolgonderzoek bij de interviews immers gevraagd worden naar zijn of haar interpretatie.

Bij een zeer specialistisch voorstel bestaat het gevaar, dat sommige fractiespecialisten zeer goed zijn ingevoerd, terwijl andere respondenten dit voorstel niet goed hebben kunnen analyseren.

19 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Hoewel geen enkele steekproef aan al deze criteria kan voldoen, kan wel een selectie worden gemaakt, die het meest voldoet aan bovenstaande criteria. De geselecteerde raadsvoorstellen betreffen: •

Instemmen met de wijziging van de gemeenschappelijke regeling voor de sociale dienst (geagendeerd voor de raad van 5 november 2020).

• • • •

Verzoek Retailplan BV het bestemmingsplan Franeker-Zuid te wijzigen (geagendeerd voor de raad van 19 november 2020). MFC Berltsum extra krediet (geagendeerd voor de raad van 8 oktober 2020). Keuzedocument uitvoering Participatiewet in Fryslân-West (agendering nog nader te bepalen). Begrotingswijziging (1e) van de programmabegroting 2021 (geagendeerd voor de raad van 28 januari 2021).

3.3 Analyse selectie 3.3.1 Wijziging van de gemeenschappelijke regeling voor de sociale dienst Het voorstel om de gemeenschappelijke regeling voor de sociale dienst te wijzigen wordt geagendeerd voor de raadsvergadering van 5 november 2020. Uit het voorstel kan worden opgemaakt wat het probleem is. Onder beoogd effect wordt verwoord dat “gemeenten weer de zeggenschap krijgen over de begroting en het beleid van het sociaal domein”, terwijl in de inleiding staat verwoord dat het “doel is, dat de gemeenteraad weer sturing en grip krijgt op belangrijke keuzes in het sociaal domein”, waaruit valt op te maken dat dit voorheen niet het geval was en dat dit dus kennelijk als probleem werd ervaren. Het voorstel biedt in de opening weinig mogelijkheid om tegen het voorstel te stemmen en wordt gepresenteerd als voldongen feit. Zo opent het voorstel in de samenvatting met de passage “Eerder heeft u als gemeenteraad ingestemd met het voorstel om de gemeenschappelijke regeling van de Dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid Noardwest Fryslân om te vormen van een openbaar lichaam naar een bedrijfsvoeringsorganisatie (BVO)”. Niet duidelijk wordt wanneer de gemeenteraad hiermee heeft ingestemd. De context ontbreekt in dit verband. Tevens is niet duidelijk waarom dan wederom een dergelijk besluit moet worden genomen. Het voorstel bevat geen keuzemogelijkheden of alternatieven.

Het voorstel stelt in de inleiding dat het doel van het voorstel is “dat de gemeenteraad weer sturing en grip krijgt op belangrijke keuzes in het sociaal domein”. Daarmee betreft het voorstel zeker een bestuurlijke aangelegenheid. De raad wordt geen mogelijkheid geboden andere keuzen te maken. Doordat verwezen wordt naar eerdere besluitvorming, oogt het voorstel als voldongen feit. Tevens worden geen alternatieven uitgewerkt. Een evaluatiemogelijkheid ontbreekt in het voorstel, evenals een risicoparagraaf. Het voorstel gaat in de hoofdzaken: de gewijzigde besturing (voorstel 1.1), de taken die weer bij de gemeente worden belegd (voorstel, 1.2), de taken die de dienst blijft uitvoeren (voorstel, 1.3) en de zaken die niet worden gewijzigd (voorstel, 1.4). Daarnaast wordt bij het voorstel een was-wordt lijst geleverd, waarin meer gedetailleerd wordt ingegaan op de wijzigingen. In het voorstel staat vermeld, dat de wijziging geen financiële consequenties heeft voor de gemeente. De vraag in hoeverre het voorstel personele consequenties heeft, wordt niet beantwoord. Denkbaar is, dat de taken die terugkomen bij de gemeente, zoals het vaststellen van de begroting en het beleid, het evalueren van beleid en de uitvoering

20 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

van de toegang tot jeugd en WMO-maatwerkvoorzieningen, de nodige capaciteit zal vergen. De wijziging treedt in werking op 1 januari 2021, aldus het voorstel (voorstel, communicatie). Enigszins verwarrend is de passage waarin het volgende wordt gesteld: “De dienst heeft een grote bewezen expertise in de uitvoering van taken die de dienst ook na 1 januari 2020 voor de gemeenten blijft behartigen” (voorstel, 1.3). Deze passage wekt de indruk dat de dienst al vanaf 1 januari 2020 in de gewijzigde vorm operationeel is. Het voorstel is kort en bondig, de indeling is overzichtelijk en het voorstel kent een helder taalgebruik. Tevens wordt geen gebruik gemaakt van jargon. Het voorstel bevat een samenvatting, waarin het doel van het voorstel uiteen wordt gezet. Het voorstel stelt dat na instemming door de raden van de deelnemende gemeenten de colleges de gemeenschappelijke regeling vaststellen en publicatie kan plaatsvinden. Daarmee is de vervolgprocedure uiteengezet. Een nadere analyse naar de effecten van het voorstel roept een aantal vragen op. Zo wordt gesteld, dat de nieuwe BVO geen algemeen en geen dagelijks bestuur meer kent, alleen maar een bestuur. Dit bestuur bestaat uit wethouders (één per gemeente) (voorstel 1.4).

Uit de was-wordt lijst valt op te maken dat het algemeen bestuur voorheen bestaat uit leden die per deelnemende gemeente door de raad uit zijn midden en uit de wethouders worden aangewezen. De raad van de gemeente Waadhoeke wijst drie leden aan (was-wordt lijst, p. 13). Uit dit algemeen bestuur worden voorheen drie leden aangewezen die belast worden met het dagelijks bestuur. In de nieuwe situatie is het dus niet meer mogelijk raadsleden deel uit te laten maken van het algemeen of dagelijks bestuur van de regeling (was-wordt lijst p. 18). Niet duidelijk is dan hoe de nieuwe situatie de grip van gemeenten versterkt. De tweede vraag betreft de begroting van de nieuwe BVO. Zo wordt in het voorstel gesteld dat door de wijziging het vaststellen van de begroting voor het sociaal domein weer bij de gemeente wordt belegd (voorstel 1.2). Aan de andere kant wordt gesteld dat “belangrijke financiële bepalingen over de totstandkoming van de begroting niet of nauwelijks gewijzigd worden” (voorstel 1.4). Het voorstel vervolgt met de bepaling dat op basis van de bestaande verdeelsleutel 30% van de kosten verdeeld naar rato van het aantal inwoners en 70% naar rato van het aantal voorzieningen en uitkeringsgerechtigden. Dit wekt de indruk dat in eerste instantie niet veel wordt veranderd.

Onder de kop Financiën is opgenomen, dat de wijziging van de regeling geen financiële consequenties heeft voor de gemeente. Daarmee wordt uitgesproken dat de totale omvang van de begroting van de regeling gelijk blijft, terwijl tevens de bestaande verdeelsleutels ongewijzigd blijven. Niet duidelijk wordt dan, hoe het vaststellen van de begroting “weer bij de gemeente wordt belegd”, zoals paragraaf 1.2 verwoordt. In het nieuwe besluitvormingsproces met betrekking tot de begroting, stelt het bestuur voor 15 april van het jaar voorafgaande aan het begrotingsjaar de ontwerpbegroting vast (alsmede de algemene financiële en beleidsmatige kaders). De raden van de deelnemende gemeenten kunnen bij het bestuur hun zienswijzen kenbaar maken. Vervolgens stelt het bestuur uiterlijk 10 juli de begroting vast, zo nodig en mogelijk met verwerking van de zienswijzen van de gemeenten (artikel 18, nieuwe regeling). De voormalige regeling bepaalt in dit verband het volgende: “De raden van de deelnemende gemeenten zullen binnen acht weken na toezending van de ontwerpbegroting het dagelijks bestuur door tussenkomst van de door die gemeenten aangewezenbestuursleden van hun gevoelen doen blijken. Het dagelijks bestuur voegt de commentaren waarin de gevoelens van de raden zijn vervat, bij de ontwerpbegroting, zoals deze aan het algemeen bestuur wordt aangeboden.

Het algemeen bestuur stelt de begroting zo nodig en mogelijk met verwerking van de zienswijzen van de deelnemende gemeenten vast vóór of uiterlijk 21 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

op 10 juli” (was-wordt lijst, p. 40). In zowel de oude als de nieuwe situatie kan de gemeenteraad dus een zienswijze indienen. In de oude situatie worden deze zienswijzen bijgevoegd bij de ontwerpbegroting die wordt aangeboden aan het algemeen bestuur, waarin tevens raadsledenzitting kunnen nemen. Dit algemeen bestuur stelt de begroting zo nodig en mogelijk met verwerking van de zienswijzen vast. In de nieuwe situatie is er enkel sprake van een bestuur dat uit collegeleden bestaat. Dit bestuur stelt de begroting vast zo nodig en mogelijk met verwerking van de zienswijzen. Het voorstel stelt, dat tevens het vaststellen en evalueren van beleid weer bij de gemeente wordt belegd (voorstel, 1.2). De nieuwe dienst is niet meer verantwoordelijk voor het beleid, maar uitsluitend voor de ondersteunende en uitvoerende processen (voorstel, 1.1). De gemeente stelt in de nieuwe werkwijze zelf het beleid vast, waarbij gedacht kan worden aan het vaststellen van de verordeningen op het sociale domein (voorstel, 1.2). De dienst behoudt evenwel de monitoring van de beleidsuitvoering en de toegang tot de inkomensvoorzieningen (voorstel, 1.3).

In het bijgevoegde reglement staat in dit verband vermeld, dat de dienst zich niet zal bezighouden met het vaststellen van de begroting voor het sociaal domein, het vaststellen van beleid, het evalueren van beleid en de uitvoering van de toegang tot jeugdwet- en WMO-maatwerk-voorzieningen (reglement, artikel 4 lid 2). In dit verband rijst de vraag hoe de gemeente het beleid wil evalueren, terwijl de monitoring van de beleidsuitvoering bij de dienst is belegd. Tevens rijst de vraag waarom het reglement niet ingaat op het belang van de gemeentelijke verordeningen. De relevante wetgeving wordt in het voorstel benoemd: art. 1 lid 2, Wet op de gemeenteschappelijke regelingen, zij het niet onder het juridisch kader. Het voorstel besteedt geen aandacht aan de manier waarop belanghebbenden en burger betrokken of geïnformeerd worden bij het voorstel. In dit verband volstaat het voorstel met de passage, dat de wijziging op de gebruikelijke wijze bekend wordt gemaakt. Niet duidelijk is, welke wijze dit precies is. Het voorgestelde besluit luidt: te besluiten om in te stemmen met de wijziging van de gemeenschappelijke regeling voor de sociale dienst. Het besluit benoemt een duidelijk object: de wijziging van de gemeenschappelijke regeling voor de sociale dienst.