Kwaliteit raadsvoorstellen

5.2 Het raadsvoorstel “Kwijtschelding gemeentelijke belastingen voor ondernemers mogelijk maken” In de inleiding van het voorstel staat vermeld, dat de huidige kwijtscheldingsverordening niet toe staat kwijtschelding te verlenen aan ondernemers. Gezien de coronacrisis is het wenselijk om dit wel mogelijk te maken voor de wettelijk toegestane vrijstelling voor de privé aanslagen van kleine zelfstandige ondernemers. Kwijtschelding kan worden aangevraagd voor afvalstoffenheffing, rioolheffing en in uitzonderlijke gevallen onroerende zaakbelasting, zo vervolgt de inleiding (Raadsvoorstel Kwijtschelding). Deze inleiding roept een aantal vragen op. Zo is de eerste vraag wat precies onder een ondernemer wordt verstaan. Betreft het hier natuurlijke personen en dus IB-ondernemers, of worden hier ook rechtspersonen mee bedoeld en zo ja, vallen ook verenigingen en stichtingen hieronder? In de inleiding wordt verwezen naar het beleid zoals het Wetterskip Fryslân dat voert, terwijl in de motivering gesteld wordt dat men dezelfde werkwijze beoogt als het Wetterskip. De inleiding leert, dat het Wetterskip kwijtschelding verleent aan kleine zelfstandige ondernemers, maar dan blijft onduidelijk wat hier precies mee wordt bedoeld. Een ondernemer is namelijk per definitie fiscaal zelfstandig, terwijl ook niet geheel duidelijk is wat precies onder “klein” wordt verstaan.

Onder de kanttekeningen wordt gesteld dat het enkel gaat om belastingen die geen relatie hebben met de onderneming of het beroep. Kwijtschelding geldt dan ook alleen voor aanslagen die zijn opgelegd voor de woning waarin de ondernemer woont en waarbij de aanslag op de eigen naam is gesteld. Hier wordt een wat bijzondere gedachtesprong gemaakt. Zoals gesteld richt het voorstel zich op de kleine zelfstandige ondernemer. In de volksmond wordt hier de IB-ondernemer onder verstaan. Nu wil echter

63 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

het feit, dat een IB-ondernemer zijn onderneming drijft als natuurlijk persoon, terwijl in termen van aansprakelijkheid geen scheiding bestaat tussen zijn ondernemingsvermogen en zijn privévermogen. De IBondernemer kan weliswaar een bedrijfsnaam deponeren bij de KvK, maar de onderneming wordt juridisch gedreven door de ondernemer als natuurlijk persoon en deze laatste wordt als zodanig ook aangeslagen voor winst uit onderneming. Iedere belastingaanslag is dan ook gericht op deze persoon. Daarnaast is het niet ongebruikelijk dat de ondernemer woont en werkt in hetzelfde pand. Als dit pand niet splitsbaar is, kan de ondernemer ervoor kiezen om het pand geheel tot zijn privévermogen, geheel tot zijn ondernemersvermogen of deels tot privé- deels tot ondernemersvermogen te rekenen. Het onderscheid dat in het voorstel wordt gemaakt (woningen waarin de ondernemer woont versus panden die voor een bedrijf worden gebruikt), is in de praktijk niet altijd eenvoudig te maken. Tevens rijst de vraag welke tijdspanne dit voorstel heeft. Onder motivering wordt verwezen naar de begroting 2021, hetgeen de indruk wekt, dat het voorstel enkel betrekking heeft op het jaar 2021. Het besluit dat wordt voorgelegd luidt om over te gaan tot vaststellen van de 1 e wijziging van de verordening kwijtschelding gemeentelijk belastingen 2018.

In de wijzigingsverordening, die bij het voorstel is gevoegd, staat in het nieuwe artikel 3, dat het hier natuurlijke personen betreft die een bedrijf of zelfstandig beroep uitoefenen. Ook hier wordt gesteld dat er geen verband mag zijn met de gemeentelijke belasting en heffing en de uitoefening van het bedrijf of beroep. De vraag rijst in dit verband welke belastingen en heffingen het nu precies betreft. Hiertoe zal men de oorspronkelijke verordening moeten raadplegen, zoals deze is vastgesteld op 2 januari 2018. Hierin staat in artikel 1, dat het om de onroerende-zaakbelastingen, de afvalstoffenheffing en de rioolheffing gaat. De verordening maakt geen onderscheid in de kwijtscheldingsvoorwaarden tussen deze drie belastingen/heffingen. Wel opmerkelijk is dan de slotzin in de inleiding, waarin staat dat in uitzonderlijke gevallen kwijtschelding van OZB kan worden aangevraagd, waarmee de indruk wordt gewekt, dat ten aanzien van OZB striktere voorwaarden zijn gesteld. Verzoeken om kwijtschelding worden behandeld volgens de bepalingen van hoofdstuk II, afdelingen 1, 2 en 5 van de Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990, zo stelt het nieuwe artikel 3. Deze afdelingen bevatten een groot aantal bepalingen. Zo wordt geen kwijtschelding verleend voor zover het feit dat een aanslag niet kan worden voldaan aan de belastingschuldige is toe te rekenen (art. 8 lid 1a, URIW).

Voorts wordt enkel kwijtschelding verleend voor het openstaande bedrag indien geen vermogen en geen betalingscapaciteit aanwezig is (art. 11 a, URIW). Daarbij wordt tevens rekening gehouden met de betalingscapaciteit van de partner (art. 13 lid 2, URIW). Onder vermogen wordt de waarde in het economisch verkeer van de bezittingen van de ondernemer en zijn echtgenoot verstaan, verminderd met de schulden van de ondernemer (art. 12, URIW). Onder bezitting wordt bijvoorbeeld ook een auto verstaan, die op het moment van het verzoek een waarde heeft van meer dan € 2.269 (art. 12 lid 2c, URIW). De voorwaarden die deze bepalingen stellen zijn samengevat redelijk stringent. De vraag rijst uiteraard, in hoeverre raadsleden zich bewust zijn van deze bepalingen en voorwaarden. Met betrekking tot de dekking van het voorstel wordt het volgende opgemerkt: De verwachting is dat kwijtschelding gemeentelijke belastingen voor kleine zelfstandige ondernemers kan worden gedekt binnen de reguliere begroting 2021. Het geraamde bedrag in de reguliere (primitieve) begroting 2021 is €

64 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

510.270. De realisatie kwijtschelding in de jaarstukken 2020 was afgerond € 483.000. Op zich is dit een heldere passage. Toch lijkt het goed om hier ook een vraag aan te wijden. De vragen die in dit verband gesteld worden aan de raadsleden zijn: •

Wat verstaat u onder een kleine zelfstandige ondernemer?

•

Als een ondernemer nu woont en werkt in hetzelfde pand, komt hij of zij dan in aanmerking voor kwijtschelding op basis van dit voorstel?

•

Hoe lang loopt deze kwijtscheldingsregeling?

•

Voor welke gemeentelijke belastingen en heffingen kan kwijtschelding worden gevraagd?

•

Aan welke voorwaarden moet de indiener voldoen om in aanmerking te komen voor kwijtschelding?

•

Hoe vindt de financiering plaats van dit voorstel?

5.3 De perceptie van raadsleden Ten aanzien van het raadsvoorstel “Kwijtschelding gemeentelijke belastingen voor ondernemers mogelijk maken”, kan aan de hand van de gestelde vragen de respons als volgt worden weergegeven.

Wat verstaat u onder een kleine zelfstandige ondernemer? Sommige respondenten verstaan hier een eenpitter onder, die vanuit zijn hobby een KvK nummer heeft aangevraagd. Te denken is dan aan een timmerman of een aannemer. Andere respondenten verstaan hier kleine ondernemingen onder, zoals horecabedrijven. Dit kunnen dus ook ondernemingen zijn die meerdere werknemers in dienst hebben. De meeste respondenten verstaan hier niet een rechtspersoon onder, zoals een BV of een NV. Aan de andere kant stellen sommige respondenten wel, dat ook een BV een kleine zelfstandige ondernemer kan zijn indien slechts één persoon werkzaam is in deze BV. Als een ondernemer nu woont en werkt in hetzelfde pand, komt hij of zij dan in aanmerking voor kwijtschelding op basis van dit voorstel? De meeste respondenten beantwoorden deze vraag bevestigend. Sommige respondenten geven aan, dat er bij eenmanszaken in het geheel geen scheiding is tussen privé en zakelijk vermogen, zodat het onderscheid tussen wonen en werken eveneens niet goed houdbaar is: ieder pand is zowel aan te merken als zakelijk pand als privé pand.

Hoe lang loopt deze kwijtscheldingsregeling? Sommige respondenten betrekken het standpunt, dat de regeling vanaf 2021 in werking treedt tot het moment dat de verordening weer gewijzigd wordt. Andere respondenten stellen, dat de regeling vanaf de zomer 2020 is gaan lopen en binnenkort ten einde loopt. Weer andere respondenten stellen dat de regeling een langere tijd zal lopen, maar dat het startpunt onbekend is.

Voor welke gemeentelijke belastingen en heffingen kan kwijtschelding worden gevraagd? Sommige respondenten geven aan, dat het hier om de OZB, de Afvalstoffenheffing en de Rioolheffing gaat en dan enkel voor privé aanslagen. Anderen stellen dat het hier om OZB, Afvalstoffenheffing en

65 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Rioolheffing gaat, maar aangezien er geen onderscheid bestaat tussen werk en privé als de ondernemer in hetzelfde pand woont en werkt, de kwijtschelding ook van toepassing is voor woon/werk panden. Weer anderen stellen dat sowieso geen onderscheid bestaat tussen privé en zakelijk waar het een eenmanszaak betreft en dat het dus om alle aanslagen met betrekking tot de OZB, de Afvalstoffenheffing en de Rioolheffing gaat. Een enkele respondent stelt dat het hier om OZB, Waterschapsheffing en Rioolheffing gaat, maar niet over de Afvalstoffenheffing.

Aan welke voorwaarden moet de indiener voldoen om in aanmerking te komen voor kwijtschelding? Sommige respondenten verwijzen hier naar de voorwaarden die gelden om in aanmerking te komen voor de kwijtschelding binnen het sociaal domein. Deze voorwaarden zouden ook voor de onderhavig regeling van toepassing zijn. Te denken is dan aan een inkomenstoets en een vermogenstoets, zoals deze ook gelden voor reguliere kwijtschelding. “De normen die gehanteerd worden voor de participatiewet gelden ook hier”, zo stellen sommigen. “Daarbij moet dan gekeken worden naar het eigen vermogen en naar het bijstandsniveau”, zo vullen anderen aan. Anderen betrekken het standpunt dat een administratie moet worden bijgehouden, waarbij omzet en lasten inzichtelijk worden gemaakt en waarbij ook het inkomen van de partner moet worden opgegeven. Maatwerk zou zeker mogelijk en noodzakelijk moeten zijn, zo betogen sommige respondenten.

Hoe vindt de financiering plaats van dit voorstel? Volgens sommigen wordt de financiering gedekt vanuit de coronamiddelen. Anderen stellen dat er eigenlijk helemaal geen dekking is. “Het voorstel ging ervan uit dat het binnen het huidige budget opgevangen kon worden, maar we lopen nu al uit dat budget en een dekking is er dus eigenlijk niet”, zo wordt wel gesteld. Anderen vullen hierop aan: “Hier is wel naar gevraagd en het college antwoordde daarop, dat er niet zo veel aanvragen binnen zouden komen. Ik ga ervan uit dat dat ook het geval is”.

66 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Hoofdstuk 6 Analyse van de Bevindingen 6.1 Inleiding In dit hoofdstuk zullen de bevindingen nader geanalyseerd worden. Daartoe zullen de bevindingen en het oordeel van de rekenkamer worden afgezet tegen het oordeel van de respondenten. Het oordeel van de rekenkamer is gebaseerd op een vergelijkend onderzoek dat is uitgevoerd bij drie andere gemeenten. Vervolgens worden de interviews die bij de raadsleden zijn afgenomen nader geanalyseerd en eveneens afgezet tegen de enquêteresultaten.

6.2 Analyse van de resultaten en vergelijking beoordeling Norm Kwaliteit van het raadsvoorstel (inhoud)

Raadsvoorstel: Wijziging van de gemeenschappelijke regeling voor de sociale dienst

Raadsvoorstel: Verzoek Retailplan BV het bestemmingsplan Franeker-Zuid te wijzigen

Raadsvoorstel: MFC Berltsum

1. Het raadsvoorstel geeft aan wat het probleem precies is.

Niet expliciet, maar bij beoogd effect valt op te maken dat gemeenten voorheen geen zeggenschap hadden over de begroting en het beleid van het sociaal domein.

Niet expliciet. Pas in 1.3 wordt duidelijk dat het hier gaat om een raadsbevoegdheid: het al dan niet vaststellen van een bestemmingsplan. De belangen van de aanvrager worden niet benoemd in het voorstel.

In de samenvatting wordt het probleem vrij snel duidelijk. Als gevolg van de stijging van de bouwkosten is een extra bijdrage van de gemeente nodig.

2. Het raadsvoorstel gaat over bestuurlijke aangelegenheden en nodigt de

Het doel van het voorstel is dat de gemeenteraad weer sturing en grip krijgt op belangrijke keuzes in

Het verschil tussen de gelopen procedure over de omgevingsvergunning (voorbehouden aan het college) en het onderhavige verzoek om een

De realisatie van een MFC en een besluit over een gemeentelijke bijdrage betreffen bestuurlijke aangelegenheden.

RK

Raad

Het raadsvoorstel heeft hier de functie van een oplegvel en is niet zelfstandig leesbaar. Het eigenlijke voorstel wordt verwoord in de begrotingswijziging zelf die als bijlage is bijgevoegd.

3

3,87

Aangezien het hier het budgetrecht van de raad betreft, is dit voorstel zeker aan te merken

4

4,00

Raadsvoorstel Keuzedocument uitvoering Participatiewet in Fryslân-West. In de samenvatting wordt duidelijk gemaakt, dat als gevolg van de afbouw van de rijksvergoeding keuzen moeten worden gemaakt met betrekking tot de Participatiewet. In de inleiding wordt de taakverdeling tussen het nieuwe bedrijf en de gemeente op hoofdlijnen beschreven, maar de motivatie voor deze keuzen ontbreekt in het raadsvoorstel.

Raadsvoorstel Begrotingswijziging (1e) van de programmabegroting 2021

De implementatie van de Participatiewet en de manier waarop de

67 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

raad niet uit te discussiëren over uitvoeringszaken.

het sociaal domein. Dit betreft een bestuurlijke aangelegenheid.

bestemmingsplan vast te stellen (voorbehouden aan de raad) wordt pas tijdens het lezen duidelijk en dan nog impliciet.

Gesteld wordt dat de raad hiertoe eerder toe besloten heeft. Niet duidelijk is dan, waarom de raad hiertoe nog een keer moet besluiten. Door te verwijzen naar eerdere besluitvorming wordt de raad feitelijk gesteld voor een voldongen feit.

Omdat de motivering voor afwijzing van het verzoek ontbreekt, kan een raadslid moeilijk stelling nemen tegen deze motivering. De keuze om een nieuw bestemmingsplan vast te stellen, inclusief de inhoudelijke mogelijkheden, wordt in het geheel niet voorgelegd.

b. Het bevat reële alternatieve beleidskeuzes met argumenten pro en contra. Hier gaat het om de uitwerking van alternatieven.

In het voorstel worden geen alternatieven uitgewerkt.

In het voorstel worden geen alternatieven uitgewerkt.

4. Het raadsvoorstel maakt duidelijk wanneer en op grond van welke criteria de raad het beleid evalueert en de uitvoering van het college controleert. 5. Het voorstel schetst de context van het beleid met inbegrip

Hier wordt in het voorstel niet op ingegaan.

Hier wordt in het voorstel niet op ingegaan, maar dit is ook minder van toepassing.

Hier wordt in het voorstel niet op ingegaan.

Het voorstel begint onder 1.1 met een historische schets. Deze is echter niet volledig:

3. Het raadsvoorstel stimuleert een politieke afweging door de raad. a. Het biedt een helder beeld van reële politieke keuzeruimte. Hier gaat het om de mogelijkheid politiek nog andere keuzen te maken.

samenwerking met een derde partij (het werkleerbedrijf) wordt vormgegeven, betreft zeker een bestuurlijke aangelegenheid.

als bestuurlijke aangelegenheid.

De vraag rijst hoe dit voorstel zich verhoudt tot de kadernota en de programmabegroting. Bij het vaststellen van de kadernota is, aldus het voorstel, al groen licht gegeven voor dit voorstel. Als men de begrotingsdiscussie aanmerkt als zelfstandige besluitvorming, zou dit voorstel in de programmabegroting moeten worden verwerkt en zou niet nu moeten worden voorgesorteerd op de begrotingsdiscussie. In het voorstel worden geen alternatieven uitgewerkt. Op het gebied van de financiering verzocht de stichting eigenlijk een additionele bijdrage van € 145.000. Ook is niet duidelijk welke bestemmingsmogelijkheden voorhanden zijn voor het resterende gebouw. Het voorstel gaat niet in op de mogelijkheden voor de raad om dit voorstel te evalueren en te controleren.

Het voorstel bevat geen reële alternatieven om de taakverdeling anders in te richten. In de inleiding en verder wordt de taakverdeling eerder als voldongen feit gepresenteerd.

De begrotingswijziging bekrachtigd kennelijk eerder gemaakte keuzen. De begrotingswijziging legt geen expliciet besluit voor met betrekking tot de septemberen decembercirculaire.

2

3,60

Hier gaat het voorstel logischerwijs eveneens niet op in.

Er worden geen alternatieven benoemd.

2

3,27

Hier gaat het voorstel niet op in.

Niet duidelijk wordt hoe de gemeenteraad nu in het vervolg het budgetverloop kan controleren.

1

3,27

Het voorstel beschrijft de context en het historisch verloop (inleiding).

De context is onvolledig weergegeven. Zo zou het

Per onderwerp wordt een toelichting gegeven, waarbij

3

3,87

68 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

van de aanleiding/voorgeschiedenis van het voorstel (waarom is een besluit nodig?), de relatie tot het huidige beleid en een verwijzing naar eerder genomen besluiten en relevante beleidsstukken.

zo wordt geen melding gemaakt van het bij het college ingediende bezwaar. Het procesverloop zoals weergegeven in de uitspraak van de RvS is vollediger. Pas in 1.3 wordt duidelijk, dat de eerdere procedure niet goed afliep voor de aanvrager en dat deze nu de tweede mogelijkheid wil benutten: het laten vaststellen van een nieuw bestemmingsplan. Deze ontbreekt in het voorstel. Wel wordt gewezen op het risico van een verdere procedure: Er kan redelijkerwijs bezwaar en beroep worden verwacht.

6. Het voorstel bevat een risicoparagraaf waarin wordt gewezen op de mogelijke risico’s van het voorstel en waarin eventuele beheersmaatregelen beschreven staan. Overzichtelijkheid

Deze ontbreekt in het voorstel.

1. Het voorstel maakt onderscheid tussen hoofd- en bijzaak (hoofdzaak prominent in beeld, aanvullende informatie in bijlagen). De focus van het voorstel ligt niet op uitwerking van details, maar op hoofdlijnen.

Het voorstel beperkt zich op de hoofdzaken. Voor nadere details is een waswordt lijst bijgevoegd.

Het voorstel maakt geen duidelijk onderscheid tussen hoofden bijzaak. Logisch zou zijn geweest het voorstel te beginnen met het onderscheid tussen het aanvragen van een omgevingsvergunning (bijzaak) en het verzoek om een nieuw bestemmingsplan te laten vaststellen (hoofdzaak).

2. Het voorstel geeft een overzicht van de benodigde middelen en geeft een overzicht van de verwachte (onder meer financiële, personele, juridische) consequenties (intern).

Gesteld wordt, dat het voorstel geen financiële consequenties heeft voor de gemeente. De vraag in hoeverre het voorstel personele consequenties heeft, blijft open.

De aanvrager is een legesnota gezonden van € 3.063. De vraag in hoeverre het voorstel personele consequenties heeft (in het kader van bijvoorbeeld bezwaar en beroep), blijft open.

voor de hand liggen ook de ontwikkelingen binnen Empatec te memoreren, opdat een beter beeld ontstaat van de voorgeschiedenis van en de aanleiding voor dit raadsvoorstel.

tevens wordt verwezen naar eerdere besluitvorming.

De risicoparagraaf ontbreekt in het voorstel, hoewel wel risico’s zijn verbonden aan het afgeven van een bankgarantie.

Deze ontbreekt in het voorstel.

Het voorstel bevat geen risicoparagraaf.

1

3,60

Het voorstel beslaat twee onderwerpen, waarvan 1 (de extra bijdrage) de bevoegdheid van de raad en 1 (de garantstelling) de bevoegdheid van het college betreft. Dit onderscheid wordt pas in 1.2 duidelijk en dan nog enkel impliciet. De samenvatting kan makkelijk de indruk wekken dat de raad nu over beide onderwerpen een besluit moet of kan nemen. Het voorstel stelt duidelijk, dat de gemeente € 385.000 uit de algemene reserve zal moeten onttrekken als conform dit voorstel wordt besloten. Het gederfde renteresultaat wordt niet vermeld in het voorstel.

Niet duidelijk wordt wat de gemeente nu precies voor welke doelgroep gaat doen en wat het werkleerbedrijf gaat doen.

De begrotingswijziging start met een puntsgewijze toelichting, die later budgettair in diverse overzichten wordt vertaald.

3

3, 6 7

Hiervoor verwijst het voorstel naar het keuzedocument. Aangezien niet alle categorieën via het werkleerbedrijf begeleid worden, zal de gemeente voor die groepen inwoners eigen beleid moeten ma-

Dit vormt de kern van de begrotingswijziging.

3

4, 1 3

69 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

3. Het voorstel maakt een inschatting van de termijn/tijdspad waarbinnen het plan uitgevoerd wordt.

De startdatum wordt vermeld: 1 januari 2021.

De aanvrager heeft ingestemd met het voorstel dat een besluit niet binnen de voorgeschreven 8 weken kan worden genomen. Na het besluit zal de aanvrager de vervolgprocedure starten, naar verwachting. Niet duidelijk is, wanneer de gemeente een besluit verwacht. Logischerwijs zal dit besluit tijdens de raadsvergadering (bij afwijzing) genomen worden, maar dan zou het goed zijn om in het voorstel op te nemen hoeveel dagen de termijn reeds overschreden is.

Gesteld wordt dat nog planologische procedures doorlopen moeten worden, maar er wordt geen inschatting van de duur hiervan gegeven. Ook van de realisatie wordt geen inschatting gegeven.

Het voorstel is kort en bondig.

De alinea-indeling is minder logisch. Zo start 1.1 met de procedure m.b.t. de omgevingsvergunning. 1.2 vervolgt met de bestemmingsplanprocedure. 1.2 opent met de conclusie dat het verzoek m.b.t. het bestemmingplan kan worden afgewezen. Medio 1.2 wordt echter duidelijk dat een toetsing van het bestemmingsplan nog niet heeft plaatsgevonden. Pas in 1.3 wordt duidelijk dat de gemeenteraad over dit verzoek gaat, terwijl in de inleiding staat dat het al dan niet afgeven van een omgevingsvergunning is voorbehouden aan het college. De inleiding is zeer verwarrend. Hier wordt de suggestie gewekt dat de aanvrager een verzoek wil indienen om van de bestemmingsplanvoorschriften af te wijken, terwijl het voorstel duidelijk

Het voorstel kent een logische alinea indeling.

ken en uitvoeren. Het voorstel gaat hier echter niet op in. Een planning voor het vervolg, voorzien van data en deadlines, ontbreekt.

Al deze thema’s komen per definitie in 2021 aan de orde, aangezien de begrotingswijziging betrekking heeft op het jaar 2021.

2

3,60

Het voorstel heeft door de puntsgewijze toelichting een overzichtelijke structuur.

3

3,47

Leesbaarheid 1 Het voorstel is geschreven in een korte en bondige stijl en heeft een overzichtelijke (logische) alinea-indeling.

Los van de opmerkelijke nummering van de alinea’s, is de indeling goed te volgen.

70 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

maakt dat de aanvrager een nieuw bestemmingsplan wil laten vaststellen. Sommige zinnen zijn zeer moeilijk leesbaar.

2. Laagdrempelige taal (eenvoudige zinnen en begrijpelijke woorden) en consistent taalgebruik.

Het voorstel kent een helder taalgebruik.

Het voorstel bevat eenvoudige zinnen en een consistent taalgebruik.

3. Zo weinig mogelijk jargon, vaktaal wordt uitgelegd in een verklarende woordenlijst.

Geen gebruik wordt gemaakt van jargon.

Sommige passages zijn voor raadsleden die niet onderlegd zijn in het bestuursrecht niet goed te begrijpen.

Het voorstel kent weinig jargon.

4. Het voorstel bevat een bondige en zelfstandig leesbare samenvatting die de kernpunten van het voorstel helder en overzichtelijk formuleert.

Het voorstel bevat een samenvatting, waarin het doel van het voorstel uiteen wordt gezet.

Het voorstel bevat een samenvatting, maar hier wordt gespeculeerd op het einddoel van de aanvrager. De vraag is of dit juist is: gelezen het voorstel moet de conclusie zijn, dat de aanvrager een nieuw bestemmingsplan wil laten vaststellen.

Het voorstel bevat een samenvatting, zij het, dat in deze samenvatting niet duidelijk wordt, dat er sprake is van twee onderwerpen, waarvan slechts één besluitvorming van de raad vereist.

Na instemming door de raden stellen de colleges de GR vast en vindt publicatie plaats.

Na het besluit van de gemeenteraad zal de aanvrager vermoedelijk bezwaar en beroep aantekenen.

Na dit besluit zal nog bekrachtiging moeten plaatsvinden in de begroting. Daarnaast kunnen belanghebbenden zienswijzen en beroep tegen een ontwerpbestemmingsplan en bezwaren tegen een omgevingsvergunning indienen.

De taal is minder laagdrempelig. Doordat vrij veel passages zijn gekopieerd vanuit het keuzedocument, leest het voorstel niet goed zelfstandig. De categorisering levert zeer veel onduidelijkheid op, hetgeen een goed begrip van dit voorstel niet in de hand werkt. De samenvatting verwijst naar het keuzedocument, maar voert niet zelfstandig de hoofdlijnen op.

Het voorstel is laagdrempelig geschreven en bevat een consistent taalgebruik.

4

Het voorstel bevat geen jargon.

3

Het voorstel bevat geen tekstuele samenvatting. De uitwerking wordt gegeven in diverse tabellen, maar niet in 1 overzicht.

2

De GR zal een bedrijfsplan opstellen. Hoewel het voorstel melding maakt van een projectorganisatie blijkt uit het dictum dat de gemeente hier verder niet in participeert. Tevens zal een plan van aanpak voor het vervolgproces worden opgesteld. Niet duidelijk is, welke invloed de

Na vaststelling wordt de begroting conform gewijzigd.

4

3,7 3

Volledigheid 1. Het voorstel besteedt aandacht aan de verdere procedure van besluitvorming.

71 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

2. Het voorstel gaat in op de gevolgen en/of de effecten van het voorstel (extern).

Het voorstel benoemt de taken die weer terugkomen bij de gemeente, maar de vraag rijst, of dit een juiste weergave is.

Hier gaat het voorstel niet op in.

Niet duidelijk is, wat met het laatste resterende gebouw gaat gebeuren: de protestantse gemeente Berltsum.

3. Het voorstel benoemt de van toepassing zijnde wet.

Art. 1 lid 2, Wet op de gemeenteschappelijke regelingen (niet vermeld in juridisch kader, wel bij de motivering). Hier gaat het voorstel niet op in, anders dan dat de wijziging op de gebruikelijke wijze bekend wordt gemaakt.

Het voorstel gaat uitgebreid in op de relevante bepalingen, evenals op de jurisprudentie.

Het voorstel refereert correct aan het treasury statuut. Niet duidelijk is, waarom aan de Gemeentewet wordt gerefereerd. Niet duidelijk is, hoe de planologische procedures zich verhouden tot de communicatie. De communicatie wordt aan de externe partijen overgelaten, terwijl de gemeente in planologische procedures wellicht ook een communicatieplicht kent. Het college heeft het positieve beeld van de SBB overgenomen, maar niet duidelijk wordt, in hoeverre de gemeente dit beeld heeft geverifieerd.

4. Het voorstel gaat in op de wijze waarop en wanneer burgers en belanghebbenden door de gemeente geïnformeerd of betrokken worden.

Het voorstel vermeldt dat de aanvrager heeft ingestemd met het voorstel van de gemeente dat het besluit niet binnen de voorgeschreven 8 weken kan worden genomen.

gemeente hierop heeft. De gemeenteraden worden driemaandelijks geïnformeerd, vermoedelijk door de GR. Data en deadlines worden ook op dit onderdeel niet vermeld. Hier gaat het voorstel niet op in, anders dan de verwijzing naar het advies van de adviesraad sociaal domein. Deze worden onder juridisch kader aangehaald.

De adviesraad sociaal domein is kennelijk in de gelegenheid gesteld advies uit te brengen, maar uit het voorstel wordt niet duidelijk wat dat advies is.

N.v.t. inhoudelijke besluitvorming over de onderwerpen heeft al eerder plaatsgevonden.

2

In het raadsvoorstel zelf staan de relevante juridische bepalingen vermeld.

6

N.v.t.

3

3, 7 3

72 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Norm Raadsvoorstel Begrotingswijziging (1e) van de programmabegroting 2021

RK

Raad

Standaard format.

4

4,13

Niet duidelijk is wat de gemeente nu precies voor wie gaat doen en wat het werkleerbedrijf gaat doen.

4

3,87

Gesteld wordt dat de gemeente voor een aantal categorieën zelf beleid moet maken en moet uitvoeren, maar de consequenties daarvan worden niet geduid in het raadsbesluit.

4

3,47

Niet goed is voor te stellen, dat de raad het eerste subbesluit conform neemt, maar

3

2,87

Object

Raadsbesluit: Wijziging van de gemeenschappelijke regeling voor de sociale dienst

Raadsbesluit: Verzoek Retailplan BV het bestemmingsplan FranekerZuid te wijzigen

Raadsbesluit: MFC Berltsum

Raadsbesluit Keuzedocument uitvoering Participatiewet in Fryslân-West

Duidelijk moet zijn waar het besluit betrekking op heeft.

De wijziging van de GR voor de sociale dienst.

Niet duidelijk is waar het verzoek betrekking op heeft. Dit wordt pas bij het lezen van de motivering duidelijk. Ook is niet duidelijk wat de motivering nu precies is.

Dit is duidelijk: de bouw van het MFC in Berltsum.

Het besluit heeft volgens subbesluit 1 betrekking op het keuzedocument, maar zonder bestudering van dit keuzedocument wordt niet duidelijk wat nu het object van besluitvorming is.

N.v.t. volgens het voorstel.

N.v.t. volgens het voorstel.

N.v.t. volgens het voorstel.

N.v.t. volgens het voorstel. Vermoedelijk zal het behandelen van het volgende bezwaar en beroep de nodige ambtelijke capaciteit vergen.

Het besluit kost de gemeente € 385.000: dit staat expliciet verwoord in het besluit. Betoogd kan worden dat op dit moment geen andere consequenties zijn te overzien.

N.v.t.

N.v.t.

Het toekennen van de bijdrage en

Gevolgen in beeld Duidelijk moet zijn welke concrete consequenties het besluit heeft. De consequenties moeten volledig in beeld zijn gebracht.

Samenhang subbesluiten Verbonden subbesluiten zullen in

73 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

één besluit moeten worden gepresenteerd.

Een voorgestelde volgorde zal duidelijk en consistent moeten zijn.

N.v.t.

Besluiten die in één besluit zijn samengevoegd moeten onlosmakelijk verbonden zijn met elkaar. Leesbaarheid Het besluit is zelfstandig leesbaar en begrijpelijk, ook zonder raadsvoorstel.

N.v.t.

Het besluit is amendeerbaar.

Het besluit is amendeerbaar.

Het besluit is leesbaar, maar kan zonder het voorstel niet goed begrepen worden.

N.v.t.

het onttrekken aan de algemene reserve zijn terecht in één besluit verwoord. N.v.t.

De subbesluiten varieren sterk in abstractieniveau en doordat enkele subbesluiten zeer concrete activiteiten bevatten, rijst de vraag in hoeverre dit de enige items zijn waar de raad een besluit voor mag nemen. Zo wordt in de kanttekening een afwijkende keuze gemaakt, maar deze keuze wordt niet ter besluitvorming voorgelegd. N.v.t.

3

3,60

4

3,27

Het besluit is zelfstandig leesbaar en begrijpelijk.

Zonder bestudering van het keuzedocument is niet duidelijk wat hier besloten wordt.

3

3,53

Het besluit is amendeerbaar. Zo kan men de hoogte van de bijdrage aanpassen of

In beginsel wel, maar dan zullen de subbesluiten 1 tot en met 3 niet conform genomen kunnen worden.

4

4,07

Dit is zonder meer het geval.

Het besluit is zelfstandig niet leesbaar. Een enkele verwijzing naar de gehele uitspraak van de Raad van State volstaat minder in een dictum. Het besluit is niet amendeerbaar. Een raadslid wordt niet de mogelijkheid geboden om het

het tweede subbesluit niet.

74 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

besluit aan te vullen (zowel procedureel als inhoudelijk).

inhoudelijke noties toevoegen.

De scores kunnen als volgt vergeleken worden: Norm

Beoordeling rekenkamer

Beoordeling raadsleden

Kwaliteit van het raadsvoorstel (inhoud) 1. Het raadsvoorstel geeft aan wat het probleem precies is.

3

3,87

2.

Het raadsvoorstel gaat over bestuurlijke aangelegenheden en nodigt de raad niet uit te discussiëren over uitvoeringszaken. Het raadsvoorstel stimuleert een politieke afweging door de raad.

4

4,00

c.

Het biedt een helder beeld van reële politieke keuzeruimte. Hier gaat het om de mogelijkheid politiek nog andere keuzen te maken. d. Het bevat reële alternatieve beleidskeuzes met argumenten pro en contra. Hier gaat het om de uitwerking van alternatieven. 4. Het raadsvoorstel maakt duidelijk wanneer en op grond van welke criteria de raad het beleid evalueert en de uitvoering van het college controleert. 5. Het voorstel schetst de context van het beleid met inbegrip van de aanleiding/voorgeschiedenis van het voorstel (waarom is een besluit nodig?), de relatie tot het huidige beleid en een verwijzing naar eerder genomen besluiten en relevante beleidsstukken. 6. Het voorstel bevat een risicoparagraaf waarin wordt gewezen op de mogelijke risico’s van het voorstel en waarin eventuele beheersmaatregelen beschreven staan. Overzichtelijkheid

2

3,60

2

3,27

1

3,27

3

3,87

1

3,60

1.

Het voorstel maakt onderscheid tussen hoofd- en bijzaak (hoofdzaak prominent in beeld, aanvullende informatie in bijlagen). De focus van het voorstel ligt niet op uitwerking van details, maar op hoofdlijnen. 2. Het voorstel geeft een overzicht van de benodigde middelen en geeft een overzicht van de verwachte (onder meer financiële, personele, juridische) consequenties (intern). 3. Het voorstel maakt een inschatting van de termijn/tijdspad waarbinnen het plan uitgevoerd wordt. Leesbaarheid

3

3,67

3

4,13

2

3,60

1.

3

3,47

4

3,73

3.

Het voorstel is geschreven in een korte en bondige stijl en heeft een overzichtelijke (logische) alinea-indeling. 2. Laagdrempelige taal (eenvoudige zinnen en begrijpelijke woorden) en consistent taalgebruik. 3. Zo weinig mogelijk jargon, vaktaal wordt uitgelegd in een verklarende woordenlijst. 4. Het voorstel bevat een bondige en zelfstandig leesbare samenvatting die de kernpunten van het voorstel helder en overzichtelijk formuleert. Volledigheid

3 2

75 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

1.

Het voorstel besteedt aandacht aan de verdere procedure van besluitvorming.

4

2.

Het voorstel gaat in op de gevolgen en/of de effecten van het voorstel (extern).

2

3.

Het voorstel benoemt de van toepassing zijnde wet.

6

4.

Het voorstel gaat in op de wijze waarop en wanneer burgers en belanghebbenden door de gemeente geïnformeerd of betrokken worden.

3

3,73

Norm Raadsbesluiten Object Duidelijk moet zijn waar het besluit betrekking op heeft. Gevolgen in beeld Duidelijk moet zijn welke concrete consequenties het besluit heeft. De consequenties moeten volledig in beeld zijn gebracht. Samenhang subbesluiten Verbonden subbesluiten zullen in één besluit moeten worden gepresenteerd. Een voorgestelde volgorde zal duidelijk en consistent moeten zijn. Besluiten die in één besluit zijn samengevoegd moeten onlosmakelijk verbonden zijn met elkaar. Leesbaarheid Het besluit is zelfstandig leesbaar en begrijpelijk, ook zonder raadsvoorstel. Het besluit is amendeerbaar.

RK

Raad

4

4,13

4 4

3,87 3,47

3 3 4

2,87 3,60 3,27

3 4

3,53 4,07

Opvallend is, dat de respondenten positiever zijn over de keuzeruimte en de alternatieven die in de raadsvoorstellen beschreven staan, dan de rekenkamer. Dit geldt evenzeer voor de manier waarop de implementatie van het voorstel gecontroleerd kan worden door de raad. Ook hier zijn de respondenten redelijk positief (3,27), terwijl de rekenkamer dit juist in het geheel mist (1). Verder mist de rekenkamer in de bestudeerde voorstellen een risico-paragraaf, terwijl de respondenten ook hier positiever zijn gestemd. Verder valt op, dat de rekenkamer over het voorgelegde besluit doorgaans weer positiever is dan de respondenten. Deze verschillen kunnen verklaard worden door het gegeven dat de rekenkamer zijn oordeel baseert op een selectie van vijf raadsvoorstellen en -besluiten, terwijl de respondenten hun oordeel baseerden op alle voorstellen die in hun zittingstijd zijn voorgelegd. De scores van de respondenten corresponderen niet altijd met de interviewresultaten. Zo wordt tijdens de interviews redelijk vaak aangegeven dat de voorstellen niet altijd goed te lezen en te begrijpen zijn, terwijl de enquête resultaten positiever zijn op dit punt (3,47 en 3,73). Dit kan samenhangen met het referentiekader dat respondenten hebben gebruikt tijdens het invullen van de enquête of bij het afnemen van de interviews.

Zo wordt tijdens de interviews wel gesteld, dat de voorstellen weliswaar voor raadsleden te begrijpen zijn, maar veel minder voor inwoners. Aan de andere kant wordt tijdens de interviews aangegeven, dat financiële of juridische voorstellen ook voor raadsleden moeilijk te lezen zijn, dat teveel met vaktermen en afkortingen wordt gewerkt en dat regelmatig discussies binnen de fracties ontstaan over de juiste interpretatie van een voorstel. Soms worden hier door raadsleden tijdens de raadsvergaderingen opmerkingen over gemaakt, maar dit gebeurt niet altijd.

76 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Opmerkelijk is verder, dat tijdens de interviews wordt aangegeven dat regelmatig besluiten worden gekoppeld die niets met elkaar te maken hebben. Dit wordt soms zelfs als storend ervaren omdat raadsleden dan niet meer de mogelijkheid hebben om contrair te gaan op één onderdeel en zich gedwongen voelen om mee te gaan met het gehele besluit. Uit de enquête blijkt nu, dat op het criterium “besluiten die in één besluit zijn samengevoegd moeten onlosmakelijk verbonden zijn met elkaar”, de respondenten juist redelijk positief zijn (3,27). De tegenhanger van dit criterium; “verbonden subbesluiten zullen in één besluit moeten worden gepresenteerd”, laat in de enquête juist weer een redelijk negatieve score zien (2,87). Uit de enquête blijkt dus, dat de respondenten over het algemeen vinden dat verbonden subbesluiten te weinig in één besluit worden gepresenteerd, terwijl uit de interviews blijkt, dat besluiten juist te veel worden gekoppeld aan elkaar. Dit verschil kan natuurlijk samenhangen met een minder valide enquêtestelling en het is raadzaam om deze stellingen zelf nader te analyseren. De vragen die in dit verband zijn gesteld luiden als volgt: Norm

Enquêtevraag

Enquêteresultaat

Interviewresultaat

Verbonden subbesluiten zullen in één besluit moeten worden gepresenteerd.

Verbonden besluiten kunnen niet los van elkaar genomen worden (dus zijn in 1 besluit geformuleerd en niet in subbesluiten).

Negatief

Positief

Besluiten die in één besluit zijn samengevoegd moeten onlosmakelijk verbonden zijn met elkaar.

Eén besluit bevat geen meerdere besluiten die eigenlijk los van elkaar genomen kunnen worden.

Positief

Negatief

De stellingen lijken redelijk eenduidig geformuleerd. “Verbonden besluiten kunnen niet los van elkaar genomen worden”, verwijst immers naar besluiten die samenhangen met elkaar. De stelling “Eén besluit bevat geen meerdere besluiten die eigenlijk los van elkaar genomen kunnen worden”, verwijst eenduidig naar het fenomeen dat losstaande besluiten worden geclusterd tot één besluit. De stellingen kunnen op dit punt dus moeizaam anders worden geïnterpreteerd. Verder wordt in de interviews aangegeven, dat men behoefte heeft aan een korte en neutrale samenvatting. Hier is in de enquête niet naar gevraagd, zodat op dit punt geen vergelijking mogelijk is. Mogelijke verschillen in perceptie van raadsleden wordt tot slot getraceerd, door één voorstel voor te leggen aan verschillende raadsleden. Het blijkt dan, dat deze perceptie inhoudelijk uiteen kan lopen. Het voorstel betreft de kwijtschelding van gemeentelijke belastingen voor ondernemers. Het voorstel richt zich op kleine zelfstandige ondernemers en op de vraag wat hier nu mee bedoeld wordt, wordt verschillen geantwoord. Sommige respondenten verstaan hier een eenpitter onder, maar andere respondenten verstaan hier ook ondernemingen onder die meerdere werknemers in dienst hebben. Ook een rechtspersoon kan hier onder vallen, stellen sommigen, terwijl die volgens anderen nu juist niet het geval is.

Ook op vrij concrete vragen wordt verschillend geantwoord. Volgens sommige respondenten treedt de regeling vanaf 2021 in werking tot het moment dat de verordening weer gewijzigd wordt, volgens anderen is de regeling vanaf de zomer 2020 gaan lopen en loopt deze binnenkort weer ten einde. Sommige

77 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

respondenten stellen, dat het hier om de OZB, de Afvalstoffenheffing en de Rioolheffing gaat, anderen stellen dat het ook om de Waterschapsheffing gaat en juist niet over de Afvalstoffenheffing. Ook ten aanzien van de dekking bestaan verschillende beelden. Sommigen betrekken het standpunt dat de financiering gedekt wordt vanuit de coronamiddelen, terwijl andere stellen dat er eigenlijk helemaal geen dekking is. Het voorstel zelf stelt, dat naar verwachting geen extra dekking nodig is, maar één respondent geeft aan dat de regeling dermate populair is, dat men nu al uit het budget loopt. In het voorstel wordt gesteld dat de kwijtschelding enkel geldt voor aanslagen die zijn opgelegd voor de woning van de ondernemer. Dit wordt door de respondenten echter tegengesproken: als een ondernemer woont en werkt in hetzelfde pand, dan zou de ondernemer recht moeten hebben op kwijtschelding, aldus de respons. Bovendien is bij eenmanszaken in het geheel geen scheiding mogelijk tussen privé en zakelijk vermogen, zodat het onderscheid tussen wonen en werken niet goed houdbaar is, zo geven de respondenten aan. Hier valt te constateren, dat de respondenten onderling geen verschil van inzicht hebben, maar dat de respondenten een ander inzicht hebben dan het raadsvoorstel zelf.

De respondenten zijn minder bekend met de voorwaarden uit de Uitvoeringsregeling Invorderingswet waarnaar verwezen wordt in de gewijzigde verordening. Dit bevreemdt overigens niet, aangezien men niet van een lezer kan verwachten dat men direct deze uitvoeringsregeling gaat zoeken en vervolgens gaat bestuderen. Het gevolg is wel, dat de respondenten zeer verschillende voorwaarden in stelling brengen. Volgens sommigen betreft dit de voorwaarden die ook voor de participatiewet gelden, volgens anderen zou ook de omzet inzichtelijk moeten worden gemaakt, etc. In dit verband kan geconstateerd worden dat een dergelijke verwijzing naar een uitvoeringsregeling een eenduidige perceptie niet in de hand werkt. Geconstateerd kan worden, dat raadsvoorstellen dus op een zeer verschillende manier worden gepercipieerd. Nu is het welhaast onvermijdelijk dat voorstellen verschillend worden gelezen door verschillende lezers, maar het verschil in perceptie wordt in de hand gewerkt door te abstracte formuleringen, het niet definiëren van begrippen, het verwijzen naar regels die moeilijk te traceren of te lezen zijn, etc.

78 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Hoofdstuk 7 Conclusies en aanbevelingen Op basis van dit onderzoek kunnen de volgende conclusies worden getrokken. Raadsleden zijn over het algemeen positief over de kwaliteit van de raadsvoorstellen, hoewel de gemiddelde score nergens een 5 of een 6 is op een schaal van 6. Zo geeft een raadsvoorstel aan wat het probleem precies is en gaat het raadsvoorstel over bestuurlijke aangelegenheden en niet zozeer over uitvoeringszaken. Ook biedt een raadsvoorstel een beeld van de politieke keuzeruimte en voert het voorstel reële alternatieve beleidskeuzes op, aldus de raadsleden die deel hebben genomen aan de enquête. Tevens laten raadsvoorstellen zien wanneer en op grond van welke criteria de raad het beleid evalueert en de uitvoering controleert, zo kan op basis van de enquête geconcludeerd worden. Voorstellen schetsen voldoende de context en bevatten een risicoparagraaf, zo is het oordeel van de raadsleden. De rekenkamer is kritischer waar het de kwaliteit van raadsvoorstellen betreft. Daartoe heeft de rekenkamer een vergelijkend onderzoek uitgevoerd bij een drietal andere gemeenten. Hoewel de rekenkamer het oordeel onderschrijft dat raadsvoorstellen aangeven wat het probleem precies is en doorgaans ingaan op bestuurlijke aangelegenheden en op de context, is de rekenkamer kritischer op de andere onderdelen.

Zo bieden raadsvoorstellen in de ogen van de rekenkamer niet altijd een beeld van de politieke keuzeruimte en worden ook niet altijd alternatieven aangedragen. De manier waarop de raad evalueert en controleert treft de rekenkamer in geen van de onderzochte raadsvoorstellen aan en dit geldt evenzeer voor de risicoparagraaf: ook deze ontbrak in de onderzochte voorstellen. Zowel de raadsleden als de rekenkamer zijn positief met betrekking tot de overzichtelijkheid en de leesbaarheid van raadsvoorstellen. Zo maken voorstellen een goed onderscheid tussen hoofd- en bijzaken en geven voorstellen doorgaans een overzicht van de benodigde middelen. Daarbij zij opgemerkt, dat in de ogen van de rekenkamer raadsvoorstellen niet altijd een inschatting maken van de termijn waarbinnen voorstellen worden uitgevoerd. Tijdens de interviews wordt dit beeld overigens wel genuanceerd en laten raadsleden zich kritischer uit over de leesbaarheid van raadsvoorstellen: financiële en juridische voorstellen zijn moeilijk leesbaar, zo blijkt uit de interviews. Daarnaast geven de geïnterviewden aan, dat veel met vaktermen en afkortingen wordt gewerkt en dat voorstellen binnen de fracties de nodige discussies opleveren over de juiste interpretatie. Voorstellen bevatten doorgaans geen samenvatting.

Hoewel hier in de enquête niet naar is gevraagd, kan op basis van de interviews wel geconcludeerd worden dat hier wel behoefte aan is. Voorstellen gaan goed in op de wijze waarop en wanneer burgers en belanghebbenden door de gemeente geïnformeerd en betrokken worden. Zeer positief is de rekenkamer over het benoemen van de relevante wet- en regelgeving. Negatiever is de rekenkamer over het in beeld brengen van de gevolgen van het voorstel voor externen. Als het voorgelegde besluit (het dictum) wordt bezien, kan de conclusie getrokken worden dat zowel de deelnemende raadsleden als de rekenkamer de besluiten doorgaans positief beoordelen. Duidelijk is waar het besluit betrekking op heeft en welke consequenties het besluit heeft, terwijl deze consequenties tevens volledig in beeld zijn gebracht. Ook is de volgorde van subbesluiten duidelijk en consistent. Besluiten zijn doorgaans zelfstandig leesbaar en begrijpelijk en zijn daarnaast ook goed amendeerbaar. 79 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

De deelnemers aan de enquête zijn echter negatief op het punt dat verbonden besluiten in één besluit moeten worden gepresenteerd. Volgens de respondenten is dat niet altijd het geval. Dezelfde deelnemers zijn positiever op het punt dat besluiten die zijn samengevoegd ook daadwerkelijk verbonden zijn met elkaar. Dit correspondeert niet met de resultaten uit de interviews. Daaruit komt juist het beeld naar voren, dat besluiten die minder met elkaar te maken hebben, gepresenteerd worden als één besluit. Dit wordt door de geïnterviewden zelfs als storend ervaren: je wordt dan namelijk gedwongen om het gehele besluit af of goed te keuren, terwijl raadsleden de mogelijkheid moeten hebben om in dat geval het ene onderdeel te onderschrijven en contrair te gaan op het andere onderdeel, aldus de geïnterviewden. Op basis van het vervolgonderzoek, waarbij één en hetzelfde raadsvoorstel (kwijtschelding kleine zelfstandige ondernemers) is voorgelegd aan een aantal respondenten, kan geconcludeerd worden, dat het raadsvoorstel tot zeer verschillende inhoudelijke percepties leidt. Zo hebben de raadsleden een verschillend beeld van de doelgroep (de kleine zelfstandige ondernemer), het object van kwijtschelding (welke belasting), de tijdspanne van de maatregel (starttijd en eindtijd) en de financiering.

Daarnaast hebben de respondenten een ander beeld dan het voorstel zelf waar het de concrete invulling betreft (enkel woonhuis of ook werkpand van de ondernemer). Raadsleden zijn tot slot niet bekend met de voorwaarden waaronder de kwijtschelding wordt verleend, hetgeen te verklaren is vanuit het feit dat in de verordening verwezen worden naar de Uitvoeringsregeling Invorderingswet, een regeling die niet makkelijk te traceren en te lezen is. Dit verschil in perceptie wordt in de hand gewerkt door te abstracte formuleringen, het niet definiëren van begrippen en het verwijzen naar regels die moeilijk te traceren of te lezen zijn. Op basis van deze conclusies kunnen dan de volgende aanbevelingen worden gedaan. •

Raadsvoorstellen zouden een beter beeld kunnen geven van de politieke keuzeruimte en ook reële alternatieven kunnen aandragen.

•

Raadsvoorstellen zouden sterker in kunnen gaan op de manier waarop de raad de voorgestelde actie evalueert en controleert en zouden daarnaast voorzien moeten worden van een risicoparagraaf.

•

Raadsvoorstellen zouden voorzien moeten worden van een termijn waarbinnen voorstellen worden uitgevoerd, mede om evaluatie en controle door de raad mogelijk te maken.

•

Voorstellen zouden sterker de gevolgen van het voorstel voor externen in beeld kunnen brengen.

•

Voorstellen zullen zo concreet mogelijk geformuleerd moeten worden, terwijl begrippen eenduidig gedefinieerd dienen te worden. Voorstellen zullen zo min mogelijk verwijzingen naar andere documenten moeten bevatten, zeker als deze documenten moeilijk leesbaar zijn. Dit werkt een eenduidige perceptie van de voorstellen in de hand. Voorstellen zullen daarnaast zo min mogelijk vaktermen en afkortingen moeten bevatten. Tot slot zouden voorstellen voorzien kunnen worden van een bondige en neutrale samenvatting.

•

Gelet op de grote verschillen in perceptie van raadsleden, verdient het aanbeveling om voorstellen in collegeverband te toetsen op dit punt. Daarbij zouden collegeleden gevraagd kunnen

80 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

worden naar hun perceptie met betrekking tot een raadsvoorstel om te bezien in hoeverre de percepties overeenkomen met elkaar. •

Het voorgestelde raadsbesluit zal doordacht moeten worden geformuleerd. Besluiten die feitelijk los van elkaar genomen kunnen worden, dienen te worden gepresenteerd als aparte besluiten, zodat een raadslid per besluit de mogelijkheid heeft in te stemmen of contrair te gaan. Besluiten die onlosmakelijk met elkaar samenhangen dienen echter juist weer als één besluit gepresenteerd te worden.

•

De rekenkamer zal na twee jaar een soortgelijke enquête uitzetten onder raadsleden om te bezien in hoeverre de beoordeling van de respondenten is gewijzigd.

81 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Lijst van bestudeerde literatuur en documenten Anderson, R.J. (2006), Tussen Schakelen en Switchen, Gildeprint, Enschede. Anderson, R.J. (2019), Kaders voor kaders, TPC, februari. Herweijer, M., Hoogerwerf, A. (2008), Overheidsbeleid, Kluwer, Deventer. Huls, N. (2017), Actie en Reactie, Boom Juridische Uitgevers, Den Haag. Pröpper, I, Kessens, H (2005), Tussen Pluche en Publiek, Cotinho.

Rekenkamercommissie Almelo, Onderzoek naar de kwaliteit van raadsvoorstellen, maart 2016. Rekenkamercommissie Houten, Rapport kwaliteit raadsvoorstellen, 2011. Rekenkamer Maastricht, De kwaliteit van raadsvoorstellen, 2019.

Raadsvoorstel: Wijziging van de gemeenschappelijke regeling voor de sociale dienst, 5 november 2020. Bijlage I: Was-Wordt lijst. Bijlage II: Reglement nieuwe gemeenschappelijke regeling.

Raadsvoorstel: Verzoek Retailplan B.V. het bestemmingsplan Franeker - Zuid te wijzigen, 19 november 2020. Bijlage I: Uitspraak 201800120/1/A1, Raad van State, 25 september 2019.

Raadsvoorstel: MFC Berltsum, 8 oktober 2020. Bijlage I: Verzoek tot extra financiële tegemoetkoming MFC Berltsum, 27 juli 2020. Bijlage II: Dekkingsplan MFC Berltsum, juli 2020. Bijlage III: Exploitatiebegroting MFC Berltsum, juli 2020. Bijlage VI: Technische vragen en antwoorden MFC Berltsum.

Raadsvoorstel: Keuzedocument uitvoering Participatiewet in Fryslân-West, maart 2021.

82 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Bijlage I: Keuzedocument uitvoering Participatiewet in Fryslân-West, maart 2021. Raadsvoorstel: Begrotingswijziging (1e) van de programmabegroting 2021, 28 januari 2021. Bijlage I: Begrotingswijziging (1e) van de programmabegroting 2021, 28 januari 2021.

Raadsvoorstel: Kwijtschelding gemeentelijke belastingen voor ondernemers mogelijk maken, 29 april 2021. Wijzigingsverordening, 1e wijziging van de verordening kwijtschelding gemeentelijke belastingen 2018. Verordening van de gemeenteraad van de gemeente Waadhoeke houdende regels omtrent het kwijtschelden van gemeentelijke belastingen Verordening kwijtschelding gemeentelijke belastingen, 2 januari 2018.

83 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Bestuurlijke reactie Inleiding Het college heeft met belangstelling het rekenkamerrapport bestudeerd en dankt de rekenkamer voor haar uitgebreide onderzoek. Met het rapport hebben we een mooi inzicht gekregen in de kwaliteit van onze raadsvoorstellen en -besluiten. Wij doen dan ook graag ons voordeel met de bevindingen.

Het is het college opgevallen dat er verschillen zijn tussen de boordeling door de rekenkamer enerzijds en de raadsleden anderzijds en dat de raadsleden onderling verschillen. Mede daarom maar ook om tot een goede en duidelijke afronding van dit onderzoek te komen doen wij het voorstel aan de rekenkamer en aan de raad om met een kleine werkgroep te komen tot duidelijke afspraken over aanpassingen en wijzigingen in de raadsvoorstellen. Zodra raad en college het eens zijn over de aanpassingen is er duidelijkheid over het vervolg. Uiteraard komt dit pas aan de orde na de behandeling in de raad.

Samenvatting

Wij onderschrijven in hoofdlijnen de conclusies en aanbevelingen van het rekenkameronderzoek. Kort geven wij u een eerste reactie per aanbeveling.

Aanbeveling 1 Raadsvoorstellen zouden een beter beeld kunnen geven van de politieke keuzeruimte en ook reële alternatieven kunnen aandragen Van onze adviseurs verwachten wij dat zij een advies uitbrengen. Alternatieven komen compact aan bod, maar worden beperkt uitgewerkt. De kernteam bijeenkomsten voorzien daarnaast ook in opinie vorming. Als alternatieven ook in de voorbereiding aan de orde zijn geweest dan moeten die ook met de raad worden gedeeld. Soms is er geen sprake van alternatieven in de opvatting van het college.

84 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Aanbeveling 2 Raadsvoorstellen zouden sterker in kunnen gaan op de manier waarop de raad de voorgestelde actie evalueert en controleert en zouden daarnaast voorzien moeten worden van een risicoparagraaf. Risico’s zouden explicieter meegenomen kunnen worden onder het kopje kanttekeningen/risico’s. Daarnaast zou een kopje evaluatie toegevoegd kunnen worden. Ook hier geldt naar het oordeel van het college dat een voorstel tot evaluatie niet altijd aan de orde is. Indien dat het geval is zou dit door de steller onder het kopje evaluatie kunnen worden toegelicht.

Aanbeveling 3 Raadsvoorstellen zouden voorzien moeten worden van een termijn waarbinnen voorstellen worden uitgevoerd, mede om evaluatie en controle door de raad mogelijk te maken. Het college vindt dit een goed idee en dit is op dit moment nog onvoldoende het geval. Het college stelt voor om dit nader uit te werken. In de monitoring kan terug gevallen worden op begrotingsrapportages en de planning en control cyclus.

Aanbeveling 4 Voorstellen zouden sterker de gevolgen van het voorstel voor externen in beeld kunnen brengen. Wij maken hieruit op dat de rekenkamer negatief oordeelt over het in beeld brengen van de gevolgen van het voorstel voor externen. Ons is niet duidelijk wat daar nu precies mee bedoeld wordt. Voor zover we dat in beeld hebben wordt dat gedaan.

Aanbeveling 5 Voorstellen zullen zo concreet mogelijk geformuleerd moeten worden, terwijl begrippen eenduidig gedefinieerd dienen te worden. Voorstellen zullen zo min mogelijk verwijzingen naar andere documenten moeten bevatten, zeker als deze documenten moeilijk leesbaar zijn. Dit werkt een eenduidige perceptie van de voorstellen in de hand. Voorstellen zullen daarnaast zo min mogelijk vaktermen en afkortingen moeten bevatten. Tot slot zouden voorstellen voorzien kunnen worden van een bondige en neutrale samenvatting. Wij delen het uitgangspunt dat een raadsvoorstel zelfstandig leesbaar moet zijn. Gekozen is voor korte adviezen en dat andere ondersteunende en relevatie informatie wordt opgenomen in bijlagen. Het college erkent dat er verbeteringen mogelijk zijn op het gebied van leesbaarheid, onder andere: afkortingen, jargon, zinsopbouw. Aandacht verdient ook het kritisch kijken naar de relevantie en hoeveelheid van de bijlagen.

85 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Aanbeveling 6 Gelet op de grote verschillen in perceptie van raadsleden, verdient het aanbeveling om voorstellen in collegeverband te toetsen op dit punt. Daarbij zouden collegeleden gevraagd kunnen worden naar hun perceptie met betrekking tot een raadsvoorstel om te bezien in hoeverre de percepties overeenkomen met elkaar. Juist in het college wordt beoordeeld of de raadsbrieven voldoende duidelijk zijn voor raadsleden, goed leesbaar zijn en door kunnen naar de raad. Zie ook de reactie op aanbeveling 5. Hoe raadsleden informatie verwerven, interpreteren, selecteren en ordenen, is inderdaad heel verschillend. Wellicht is het goed om in de voorgestelde werkgroep te kijken waar dit verschil in perceptie in zit

Aanbeveling 7 Het voorgestelde raadsbesluit zal doordacht moeten worden geformuleerd. Besluiten die feitelijk los van elkaar genomen kunnen worden, dienen te worden gepresenteerd als aparte besluiten, zodat een raadslid per besluit de mogelijkheid heeft in te stemmen of contrair te gaan. Besluiten die onlosmakelijk met elkaar samenhangen dienen echter juist weer als één besluit gepresenteerd te worden. Uiteraard moet een voorstel helder worden geformuleerd. Een goed voorstel bevat een besluit met zelfstandig leesbare beslispunten die ook de mogelijkheid bieden om niet alleen voor of tegen te stemmen maar ook om te amenderen. Eerder zijn al gesprekken geweest met de raad over de samenhang en de (on)afhankelijkheid van (deel)besluiten. Het college is en moet daar scherp op blijven. In de eerder voorgestelde werkgroep kan hier nog een keer naar gekeken worden.

Aanbeveling 8 De rekenkamer zal na twee jaar een soortgelijke enquête uitzetten onder raadsleden om te bezien in hoeverre de beoordeling van de respondenten is gewijzigd. Het college vindt dit een goed voorstel. Het moge duidelijk zijn dat het onderzoek dan uitgezet wordt onder een (deels) nieuwe groep raadsleden. Wellicht dat de werkgroep zich ook kan buigen over welke aanbevelingen wenselijk zijn voor een vervolgonderzoek.

86 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Nawoord rekenkamer De rekenkamer van de gemeente Waadhoeke heeft met belangstelling en genoegen kennis genomen van de reactie van het college op het rekenkamerrapport en dankt het college voor deze reactie. Uiteraard leveren de beoordelingen van de raadsleden en de rekenkamer verschillen op. De raadsleden is gevraagd naar een eigen perceptie van raadsvoorstellen en -besluiten, terwijl de rekenkamer bij de beoordeling een normenkader heeft gehanteerd. Ook de scope is verschillend. Waar raadsleden is gevraagd naar de eigen perceptie van de kwaliteit van raadsvoorstellen en -besluiten in het algemeen, heeft de rekenkamer vijf raadsvoorstellen en -besluiten geselecteerd. Om de beoordeling te objectiveren heeft de rekenkamer vervolgens een vergelijking gemaakt met een drietal andere gemeenten. Hoe dit ook zij, uiteindelijk staat de perceptie en beoordeling van de raadsleden centraal. Het lijkt de rekenkamer dan ook raadzaam te bezien of raadsleden de conclusies herkennen en de aanbevelingen wensen over te nemen. De suggestie van het college om een werkgroep in te stellen, laten we uiteraard over aan het oordeel van de gemeenteraad. De rekenkamer zal hier zelf uiteraard geen rol in kunnen spelen, aangezien het niet aan de rekenkamer is zijn eigen aanbevelingen te implementeren. Daarnaast wijzen wij op het risico dat het instellen van een werkgroep tot vertraging kan leiden.

Sommige onderdelen van de reactie van het college verwonderen. Bij de aanbeveling dat raadsvoorstellen een beter beeld kunnen geven van de politieke keuzeruimte en tevens alternatieven kunnen aandragen, stelt het college feitelijk dat dit al gebeurt en als dat niet gebeurt er in de opvatting van het college geen alternatieven zijn. De rekenkamer constateert evenwel dat raadsvoorstellen onvoldoende keuzeruimte en alternatieven bieden. Het zal duidelijk zijn dat de opvatting van het college dat in dat geval geen alternatieven voorhanden zijn, de mogelijkheid biedt om in het geheel geen alternatieven en keuzemogelijkheden aan te dragen, hetgeen in de ogen van de rekenkamer bedenkelijk is. Een soortgelijke bedenking heeft de rekenkamer bij de stelling van het college dat de evaluatie van een besluit niet altijd aan de orde zou zijn. Voor wat betreft het gebruik van verwijzingen stelt het college zich op het standpunt dat gekozen is voor korte adviezen en dat andere relevante informatie wordt opgenomen in bijlagen. Hoewel dit op zich een logisch standpunt lijkt, blijkt in de praktijk, dat voorstellen niet altijd goed leesbaar zijn zonder goed notie te nemen van alle bijlagen die bij het voorstel worden aangeleverd. Dit bevordert een goed inzicht van raadsleden niet, zo wordt teruggegeven door de raadsleden.