Document · PDF

Kwaliteit raadsvoorstellen

Voorlichting Raad 14 december 2021, gemeente waadhoekeBij agendapunt: Presentatie Kwaliteitseis Raadsvoorstellen door Rick Anderson35.769 woorden

Open het PDF bij de gemeente ↗Naar de vergadering →

Tekst van het document

Uit het bestand gehaald, zonder opmaak, tabellen en afbeeldingen · deel 3 van 5

De categorie van waarde blijft een verantwoordelijkheid van de gemeente, met uitzondering van nieuw beschut, zo wordt gesteld in 3.1. Nieuw beschut zou inderdaad een werkplek hebben bij het werkbedrijf (zie boven), maar de vraag rijst wat de categorie van waarde dan verder behelst en wat de gemeente met dit overige deel gaat doen. Ook de bemiddeling van de categorie ‘kansrijk’ blijft bij de gemeente. Deze passage bevreemdt. Kansrijk is kennelijk niet perspectiefrijk, want de bemiddeling van perspectiefrijk lag nu juist bij het werkbedrijf. Ook hier rijst de vraag wat de categorie kansrijk behelst en wat de gemeente gaat doen met deze categorie. Het dictum neemt deze onduidelijkheid niet weg. Onder het vierde subbesluit worden de categorieën perspectiefrijk en van waarde onderscheiden, dit zijn dus twee categorieën, maar weer andere dan de categorieën van waarde en kansrijk uit 3.1. In het dictum is de categorie kansrijk komen te vervallen. In de voetnoot staat in dit verband: “In de keuzenotitie onderscheiden we drie categorieën: kansrijk, perspectiefrijk en van waarde” (voorstel, voetnoot 1). De reden waarom kansrijk nu in het dictum is vervallen, wordt niet aangegeven. Ook komen de huidige SW-populatie en nieuw beschut niet meer voor in het dictum.

De taken en de taakverdeling In 5.1 onder de motivering wordt gesteld dat voor de meeste cliënten de intake lokaal via de gemeente plaatsvindt. De verantwoordelijkheid van de gemeente stopt niet bij de intake: “Omdat cliënten in de categorie Perspectiefrijk vervolgens via het werkleerbedrijf begeleid worden, is een afgestemd intakeproces voorwaardelijk. De gemeente is bij de intake en het daarna volgende traject verantwoordelijk voor de klantregie”, zo vervolgt 5.1. Daarmee wordt aangegeven, dat kennelijk de gemeente ook nadien nog een verantwoordelijkheid heeft ten aanzien van de klantregie bij de categorie perspectiefrijk. Niet duidelijk is nu, wat nu precies onder begeleiding (door het werkleerbedrijf) en onder klantregie (door de gemeente) moet worden verstaan. Begeleiding omvat vermoedelijk het ‘arbeidsfit’ maken van de categorie Perspectiefrijk, zo kan uit de paragraaf alternatieven worden opgemaakt. Ook zou dit de bepaling van loonwaarde en beoordeling van competenties kunnen zijn, zo valt uit het subbesluit 6 uit het dictum op te maken. Klantregie zou dan het onderhouden van contacten met potentiële of bestaande werkgever kunnen zijn. De vraag rijst dan in hoeverre het logisch is om deze twee taken (begeleiding en klantregie) bij verschillende organisaties (de gemeente en het werkbedrijf) te beleggen. Een zeer belangrijke

42 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

passage is te vinden in de kanttekeningen, onder 3.1. Hier wordt gesteld dat de categorie van waarde (met uitzondering van nieuw beschut), evenals bemiddeling van de categorie kansrijk, een verantwoordelijkheid blijft van de gemeenten. Hoe de gemeente deze verantwoordelijkheid gaat invullen, wordt niet duidelijk. Voor wat betreft de intake bevat het dictum onder subbesluit 5 de volgende passage: “Te onderschrijven dat de intake voor de doelgroep Perspectiefrijk op uniforme werkwijze door de gemeente wordt georganiseerd in samenwerking met het Werkleerbedrijf”. Ook hier komt de wens naar voren om de intake samen te organiseren, een wens die ook in 5.1 is verwoord. Nu is echter niet duidelijk welke partij uiteindelijk verantwoordelijk is voor deze intake. De formulering “door de gemeente wordt georganiseerd”, wijst op de gedachte dat de gemeente de intake zal moeten organiseren. Niet duidelijk wordt dan, wat bedoeld wordt met “op uniforme werkwijze”. Als dit een uniforme werkwijze is, die is voorgeschreven door het werkleerbedrijf, impliceert dit, dat deze laatste partij de verantwoordelijkheid heeft voor de regie op de intake. Als dit een uniforme werkwijze is die door de gemeente zelf is ontwikkeld, lijkt deze toevoeging overbodig: het is logisch dat de gemeente beleid heeft ontwikkeld voor de intake en zich hier ook aan houdt.

Het zou ook kunnen zijn, dat uniform betrekking heeft op alle participerende gemeenten. In dat geval zal de gemeente aan tafel moeten met deze gemeenten om een uniforme werkwijze overeen te komen. Een en ander wordt niet nader toegelicht in het raadsvoorstel. Deze onduidelijkheid wordt in de hand gewerkt door het volgende uitgangspunt: “De regie van de werkgeversdienstverlening en de werknemersdienstverlening ligt bij de gemeenten, de coördinatie hiervan wordt gezamenlijk belegd bij de publieke organisatie” (voorstel, inleiding). Onduidelijk is wat nu precies verstaan wordt onder werkgevers- en werknemersdienstverlening. Dit kan niet de begeleiding van clienten in de categorie perspectiefrijk zijn, want deze begeleiding wordt volgens 5.1 nu juist belegd bij de publieke organisatie. Ook is niet duidelijk wat het verschil is tussen regisseren en coördineren. In een gemeentelijke organisatie wordt doorgaans geen verschil gemaakt tussen deze twee begrippen. Bovenstaande bemerkingen leiden tot de constatering dat niet duidelijk uit het voorstel blijkt, wat de gemeente nu precies voor wie gaat doen en wat wordt overgedragen aan de publieke organisatie. Het raadsvoorstel is vrijwel niet te begrijpen zonder het keuzedocument te bestuderen, zoals het eerste subbesluit uit het dictum al duidelijk maakt.

Overige constateringen Het voorstel bevat weinig keuzeruimte voor raadsleden. Denkbaar zou zijn geweest, om de raad ook enige alternatieven te bieden voor de verdeling van taken tussen de gemeente en het werkleerbedrijf. Zo zou het denkbaar zijn, de intake voor perspectiefrijk geheel in handen van het leerwerkbedrijf te leggen. Ook een andere categorisering zou mogelijk zijn. In de inleiding en de rest van het voorstel wordt deze taakverdeling echter als voldongen feit opgevoerd. Ook bij alternatieven worden geen reële andere scenario’s beschreven. Zelf uitvoeren wordt geen optie geacht en ook voor de categorie perspectiefrijk is de kennis, kunde en infrastructuur van Empatec nodig, zo stelt het voorstel onder alternatieven. Feitelijk worden in het raadsvoorstel eerder gemaakte keuzen uitgewerkt en deze uitwerking wordt ter bekrachtiging voorgelegd. Niet duidelijk is wie wanneer deze keuzen eerder heeft gemaakt. Wel duidelijk is, dat de raad eigenlijk geen andere keuzen meer kan maken.

43 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Het voorstel beschrijft geen mogelijkheden voor de raad om te controleren en te evalueren en bevat eveneens geen risicoparagraaf. In de inleiding wordt stilgestaan bij de aanleiding. Gewezen wordt op de afbouwende rijksvergoeding en het financieel probleem dat hier het gevolg van kan zijn. Duidelijk is echter, dat dit voorstel in een bredere context bezien moet worden, waartoe op zijn minst de ontwikkelingen binnen Empatec behoren. Te verwachten was, dat dit raadsvoorstel hier aandacht aan zou hebben besteed. Ook besteedt het voorstel geen aandacht aan de keuzen die andere participerende gemeenten hebben gemaakt en de mogelijke gevolgen hiervan voor de gemeente Waadhoeke. De keuzen die in de inleiding worden gepresenteerd, zijn vrij fundamenteel en men zou verwachten dat deze keuzen ook in dit raadsvoorstel kort zouden worden uitgewerkt. Gelet op de bovenstaande analyse is echter niet duidelijk wat de gemeente nu precies gaat doen voor welke doelgroep en wat het werkleerbedrijf gaat doen. De conclusie dat dit voorstel niet goed zelfstandig te begrijpen is, wordt geïllustreerd bij financiën: “Hiervoor verwijzen we naar het bijgevoegde keuzedocument”. Deze passage bevreemdt. Als namelijk een beslag op de gemeentelijke begroting wordt gelegd, dan zou dat in dit voorstel tot uitdrukking moeten komen.

In 4.1 wordt in dit verband opgemerkt dat “omdat niet alle categorieën via het werkleerbedrijf begeleid worden, de gemeenten voor die groepen inwoners eigen beleid moeten maken en uitvoeren”. Dit heeft ongetwijfeld de nodige financiële en personele consequenties en het bevreemdt, dat het raadsvoorstel hier verder niet op ingaat. Een planning voor het vervolg, voorzien van data en deadlines, ontbreekt. Los van de merkwaardig alineanummering, leest het voorstel logisch, maar is minder laagdrempelig geschreven. Veel passages zijn gekopieerd uit het keuzedocument, zodat het voorstel zelfstandig moeilijk leesbaar is. Om het voorstel goed te begrijpen, is een goed zicht op de categorisering noodzakelijk. Sommige categorieën komen namelijk onder de verantwoordelijkheid van de gemeente te vallen, andere onder die van het leerwerkbedrijf. Het is daarom des te opmerkelijker, dat de categorisering zeer onduidelijk is verwoord in het voorstel (zie boven). Het voorstel bevat een samenvatting, maar er wordt in deze samenvatting verwezen naar het keuzedocument. Het feit dat de samenvatting niet de hoofdlijnen van de voorgelegde keuzen bevat, kan als gemiste kans worden aangemerkt. Gesteld wordt bij het vervolg, dat na raadsbehandeling van het keuzedocument, een proces wordt ingezet om het bedrijfsplan te maken. “Daartoe wordt een projectorganisatie gevormd”.

Het lijkt hierbij van belang hoe deze projectorganisatie wordt samengesteld en of ook raadsleden zelf hier een actieve rol kunnen vervullen. In ieder geval zou gemeentelijke participatie verwacht mogen worden. Dit blijkt echter niet het geval. In het dictum wordt namelijk het volgende voorgesteld: “Te onderschrijven dat de GR, na overleg met de NV, een bedrijfsplan maakt (..)”(subbesluit 6). Het bedrijfsplan wordt dus opgesteld door de GR. Onder communicatie wordt melding gemaakt van een plan van aanpak, maar onduidelijk is, of dit plan hetzelfde is als het bedrijfsplan. Vermoedelijk niet, want dit plan van aanpak betreft het vervolgproces, hetgeen iets anders is dan een bedrijfsplan. Tevens is onduidelijk wie dit plan van aanpak gaat schrijven. Gesteld wordt eveneens dat de gemeenteraden driemaandelijks geïnformeerd worden over de voortgang van het proces. Aangezien hier gemeenteraden staat, zal deze informatie vermoedelijk door het werkleerbedrijf worden verzorgd, maar dit wordt in het midden gelaten. Data en deadlines worden ook op deze punten niet vermeld. Voor wat betreft de externe effecten wordt onder inwonersparticipatie verwezen naar het advies van de adviesraad sociaal domein. Het voorstel bevat

44 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

echter niet de kern van dit advies. Ook de reactie van het college op dit advies wordt verder niet geduid, anders dan de verwijzing dat in bijlage 6 een reactienota is te vinden.

Analyse raadsbesluit Het dictum bevat zeven subbesluiten. Het eerste subbesluit betreft het vaststellen van het keuzedocument “Voor iedereen een zinvol leven, visie op de Participatie(wet) in Fryslân-West. Het zal duidelijk zijn, dat zonder bestudering van dit keuzedocument niet duidelijk is wat het object van besluitvorming is. Het tweede subbesluit bevreemdt. Dit subbesluit stelt de visie, missie en ambitie vast, zoals beschreven in hoofdstuk 4 van de bijgaande notitie. Vermoedelijk wordt met notitie het keuzedocument bedoeld, maar dan rijst de vraag waarom dit tweede subbesluit nog nodig is, als onder het eerste subbesluit dit document al wordt vastgesteld. Het derde subbesluit lijkt eveneens overbodig. Verwacht mag worden dat in de visie, de missie of de ambitie (het tweede subbesluit) tevens de koers van de ontwikkeling van Empatec naar een werkleerbedrijf ligt besloten. Het vierde subbesluit gaat in op de categorieën die in de taakverdeling onderscheiden worden. Zoals boven al uiteen is gezet, zijn deze categorieën niet duidelijk voor een lezer van dit voorstel. De term “uniform” uit het vijfde subbesluit roept eveneens de nodige vragen op, zoals boven al is aangegeven. De subbesluiten variëren sterk in abstractieniveau. Zo verwijzen de eerste drie subbesluiten naar het document als geheel, naar de visie, missie en ambitie en naar de koers.

Het vierde subbesluit gaat echter in op de categorieën, terwijl het vijfde en het zesde subbesluit zelfs ingaan op zeer concrete taken, zoals de intake en de bepaling van loonwaarden. De vraag rijst dan uiteraard, in hoeverre dit de enige concrete items zijn waar de raad besluiten op mag nemen. In de kanttekening bij 5.1 wordt een afwijkende keuze gemaakt en deze komt niet terug in het dictum. De vraag rijst door wie deze afwijkende keuze dan bekrachtigd is. Het dictum is in beginsel amendeerbaar. Zo kan worden voorgesteld de taakverdeling te wijzigen. Dit heeft dan wel gelijk tot gevolg, dat de abstractere subbesluiten (1 tot en met 3) niet conform genomen kunnen worden. In deze subbesluiten worden immers de visie, de missie, de koers, etc. onderschreven. Een en ander kan als volgt worden samengevat: Raadsvoorstel: Keuzedocument uitvoering Participatiewet in Fryslân-West Normveld Norm Kwaliteit van het raadsvoorstel (inhoud) Keuzevraagstukken en pro1. Het raadsvoorstel geeft een hel- In de samenvatting wordt duidelijk bleem der overzicht van de politiek re- gemaakt, dat als gevolg van de aflevante keuzevraagstukken bouw van de rijksvergoeding keuzen (welke belangenafweging is aan moeten worden gemaakt met bede orde met betrekking tot trekking tot de Participatiewet.

In de welke dilemma’s/knelpuninleiding wordt de taakverdeling ten/vraagstukken in de samentussen het nieuwe bedrijf en de geleving). Het raadsvoorstel geeft meente op hoofdlijnen beschreven, aan wat het probleem precies is. maar de motivatie voor deze keuzen ontbreekt in het raadsvoorstel. Daarnaast wordt niet duidelijk wat de gemeente nu voor wie gaat doen en wat het werkleerbedrijf gaat

45 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Bestuurlijke aangelegenheden

Het raadsvoorstel gaat over bestuurlijke aangelegenheden en nodigt de raad niet uit te discussiëren over uitvoeringszaken.

Het raadsvoorstel stimuleert een politieke afweging door de raad. Het biedt een helder beeld van reële politieke keuzeruimte. Hier gaat het om de mogelijkheid politiek keuzen te maken. Geen voldongen feiten.

Keuzeruimte

Alternatieve beleidskeuzes

Evalueerbaar en controleerbaar

Context

Risicoparagraaf

Hoofd- en bijzaak

Het bevat reële alternatieve beleidskeuzes met argumenten pro en contra. Hier gaat het om de uitwerking van alternatieven. 4. Het raadsvoorstel maakt duidelijk wanneer en op grond van welke criteria de raad het beleid evalueert en de uitvoering van het college controleert. 5. Het voorstel schetst de context van het beleid met inbegrip van de aanleiding/voorgeschiedenis van het voorstel (waarom is een besluit nodig?), de relatie tot het huidige beleid en een verwijzing naar eerder genomen besluiten en relevante beleidsstukken. 6. Het voorstel bevat een risicoparagraaf waarin wordt gewezen op de mogelijke risico’s van het voorstel en waarin eventuele beheersmaatregelen beschreven staan. Overzichtelijkheid 1.

doen. De categorisering is niet eenduidig vormgegeven in het voorstel, terwijl ook de precieze taakverdeling niet op basis van het voorstel duidelijk wordt. De implementatie van de Participatiewet en de manier waarop de samenwerking met een derde partij (het werkleerbedrijf) wordt vormgegeven, betreft zeker een bestuurlijke aangelegenheid.

Het voorstel bevat geen reële alternatieven om de taakverdeling anders in te richten. In de inleiding en verder wordt de taakverdeling eerder als voldongen feit gepresenteerd. Hier gaat het voorstel logischerwijs eveneens niet op in.

Hier gaat het voorstel niet op in.

De context is onvolledig weergegeven. Zo zou het voor de hand liggen ook de ontwikkelingen binnen Empatec te memoreren, opdat een beter beeld ontstaat van de voorgeschiedenis van en de aanleiding voor dit raadsvoorstel.

Deze ontbreekt in het voorstel.

Niet duidelijk wordt wat de gemeente nu precies voor welke doelgroep gaat doen en wat het werkleerbedrijf gaat doen.

46 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Middelen en consequenties

Tijdspad

Het voorstel geeft een overzicht van de benodigde middelen en geeft een overzicht van de verwachte (onder meer financiële, personele, juridische) consequenties (intern).

Het voorstel maakt een inschatting van de termijn/tijdspad waarbinnen het plan uitgevoerd wordt. Leesbaarheid

Kort en bondig

Taal

Jargon

Samenvatting

Het voorstel is geschreven in een korte en bondige stijl en heeft een overzichtelijke (logische) alinea-indeling. Laagdrempelige taal (eenvoudige zinnen en begrijpelijke woorden) en consistent taalgebruik. Zo weinig mogelijk jargon, vaktaal wordt uitgelegd in een verklarende woordenlijst.

Het voorstel bevat een bondige en zelfstandig leesbare samenvatting die de kernpunten van het voorstel helder en overzichtelijk formuleert. Volledigheid

Procedure

Het voorstel besteedt aandacht aan de verdere procedure van besluitvorming.

Effecten

Het voorstel gaat in op de gevolgen en/of de effecten van het voorstel (extern).

Wetgeving

Belanghebbenden

Het voorstel benoemt de van toepassing zijnde wet. Het voorstel gaat in op de wijze waarop en wanneer burgers en

Hiervoor verwijst het voorstel naar het keuzedocument. Aangezien niet alle categorieën via het werkleerbedrijf begeleid worden, zal de gemeente voor die groepen inwoners eigen beleid moeten maken en uitvoeren. Het voorstel gaat hier echter niet op in. Een planning voor het vervolg, voorzien van data en deadlines, ontbreekt.

Los van de opmerkelijke nummering van de alinea’s, is de indeling goed te volgen. De taal is minder laagdrempelig. Doordat vrij veel passages zijn gekopieerd vanuit het keuzedocument, leest het voorstel niet goed zelfstandig. De categorisering levert zeer veel onduidelijkheid op, hetgeen een goed begrip van dit voorstel niet in de hand werkt. De samenvatting verwijst naar het keuzedocument, maar voert niet zelfstandig de hoofdlijnen op.

De GR zal een bedrijfsplan opstellen. Hoewel het voorstel melding maakt van een projectorganisatie blijkt uit het dictum dat de gemeente hier verder niet in participeert. Tevens zal een plan van aanpak voor het vervolgproces worden opgesteld. Niet duidelijk is, welke invloed de gemeente hierop heeft. De gemeenteraden worden driemaandelijks geinformeerd, vermoedelijk door de GR. Data en deadlines worden ook op dit onderdeel niet vermeld. Hier gaat het voorstel niet op in, anders dan de verwijzing naar het advies van de adviesraad sociaal domein. Deze worden onder juridisch kader aangehaald. De adviesraad sociaal domein is kennelijk in de gelegenheid gesteld

47 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

belanghebbenden door de gemeente geïnformeerd of betrokken worden.

advies uit te brengen, maar uit het voorstel wordt niet duidelijk wat dat advies is.

Raadsbesluit: Keuzedocument uitvoering Participatiewet in Fryslân-West Normveld

Norm Object

Object besluit

Financiële consequenties besluit

Verbinding subbesluiten

Zelfstandig leesbaar

Amendeerbaar

Duidelijk moet zijn waar het besluit betrekking op heeft. Gevolgen in beeld Duidelijk moet zijn welke concrete consequenties het besluit heeft. De consequenties moeten volledig in beeld zijn gebracht. Samenhang subbesluiten Verbonden subbesluiten zullen in één besluit moeten worden gepresenteerd. Een voorgestelde volgorde zal duidelijk en consistent moeten zijn.

Besluiten die in één besluit zijn samengevoegd moeten onlosmakelijk verbonden zijn met elkaar. Leesbaarheid Het besluit is zelfstandig leesbaar en begrijpelijk, ook zonder raadsvoorstel. Het besluit is amendeerbaar.

Het besluit heeft volgens subbesluit 1 betrekking op het keuzedocument, maar zonder bestudering van dit keuzedocument wordt niet duidelijk wat nu het object van besluitvorming is. Niet duidelijk is wat de gemeente nu precies voor wie gaat doen en wat het werkleerbedrijf gaat doen.

Gesteld wordt dat de gemeente voor een aantal categorieën zelf beleid moet maken en moet uitvoeren, maar de consequenties daarvan worden niet geduid in het raadsbesluit.

Niet goed is voor te stellen, dat de raad het eerste subbesluit conform neemt, maar het tweede subbesluit niet.

De subbesluiten variëren sterk in abstractieniveau en doordat enkele subbesluiten zeer concrete activiteiten bevatten, rijst de vraag in hoeverre dit de enige items zijn waar de raad een besluit voor mag nemen. Zo wordt in de kanttekening een afwijkende keuze gemaakt, maar deze keuze wordt niet ter besluitvorming voorgelegd. N.v.t.

Zonder bestudering van het keuzedocument is niet duidelijk wat hier besloten wordt.

In beginsel wel, maar dan zullen de subbesluiten 1 tot en met 3 niet conform genomen kunnen worden.

48 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

3.3.5 Begrotingswijziging (1e) van de programmabegroting 2021 (geagendeerd voor de raad van 28 januari 2021) Jaarlijks worden met enige regelmaat begrotingswijzigingen ter vaststelling aangeboden aan de gemeenteraad. Gelet op het belang van deze wijzingen in relatie tot het budgetrecht van de gemeenteraad, lijkt het goed om de eerste begrotingswijziging 2021 van een nadere analyse te voorzien. Het raadsvoorstel zelf is vrij summier geformuleerd en heeft het karakter van een standaardformat. In de inleiding wordt verwezen naar het budgetrecht van de raad. Gesteld wordt verder, dat de stand van de post onvoorzien, de algemene reserve, de reserve jaarovergang en de stand bestemmingsreserve corona actueel is (voorstel, beoogd effect). Na de wijzigingen geeft de begroting een actueler beeld, zo wordt gesteld (voorstel, motivering). De financiële gevolgen staan in de bijlagen, zo vervolgt het voorstel. Het lijkt evident, dat dit raadsvoorstel meer een voorblad is van de begrotingswijziging zelf. De begrotingswijziging start met een aantal ontwikkelingen. Zo worden een aantal wijzigingen voorgesteld in de personele begroting, die budgettair neutraal verlopen, zo wordt gesteld (begrotingswijziging, p. 4). Deze budgetten waren al eerder gereserveerd en stonden onder meer geboekt op de post ‘onvoorzien met bestemming’.

Het gaat hier om € 385.000 (personele schouw), € 7.000 (taakmutatie Donorwet) en € 90.000 (invulling wens kadernota, ambtelijke organisatie) (begrotingswijziging, p. 10). Ook de mutatie in het kader van het beheerplan Gebouwen is een uitwerking van een eerder genomen beslissing en dit geldt evenzeer voor het beheerplan Openbare Verlichting (begrotingswijziging, p. 4). Post 1.04 wijkt echter van deze lijn af. Het betreft hier de structurele doorwerking van begrotingswijzigingen na nummer 7 in 2020. Gesteld wordt dat “deze wijziging besluiten uit 2020 betreft die structureel doorwerken in 2021 en cijfermatig nog niet op de juiste post zijn verwerkt in de begroting 2021. Het budgettair effect is € 12.000 ten laste van onvoorzien structureel” (begrotingswijziging, p. 4). Het overzicht van de post onvoorzien structureel laat inderdaad een vermindering zien van € 12.000 (begrotingswijziging, p. 9), maar niet duidelijk is, in hoeverre hier nu eerder rekening mee is gehouden of dat eigenlijk, zoals de titel suggereert, een onvoorziene last betreft. In dat geval zou het goed zijn om aan te geven welke onderwerpen dit betreft. Een opmerkelijke post betreft 1.06. Hierbij wordt het volgende toegelicht: “In 2020 zijn (restant)budgetten voor in totaal € 6.168.076 naar de reserve jaarovergang verplaatst, omdat de uitvoering is vertraagd naar 2021.

Deze budgetten worden met deze begrotingswijziging in de begroting van 2021 geplaatst” (begrotingswijziging, p. 5). Deze toelichting roept enkele vragen op. Zo rijst de vraag welke budgetten niet tot besteding zijn gekomen en wat daar de effecten van zijn, zeker gelet op het aanzienlijke bedrag. Tevens rijst de vraag waarom die budgetten eigenlijk niet tot besteding zijn gekomen. Tot slot rijst de vraag of er redenen zijn om aan te nemen dat deze budgetten in 2021 wel tot besteding komen. Budgetbesteding kost namelijk ambtelijke capaciteit. In 2021 zijn ook weer activiteiten (en budgetbestedingen) gepland en een extra belasting van meer dan € 6 mln. lijkt dan weinig realistisch. Te verwachten is, dat als deze specifieke budgetten daadwerkelijk tot besteding komen, andere posten een onderschrijding van dit bedrag laten zien. Een meer principiële vraag ligt op het terrein van de jaarrekening. De gemeenteraad stelt immers niet alleen het saldo van de jaarrekening vast, maar geeft tevens de bestemming aan van dat saldo. Door nu,

49 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

voordat de jaarrekening is vastgesteld, € 6.168.076 te plaatsen in een reserve jaarovergang en deze reserve nu over te plaatsen in de begroting 2021, wordt de facto voor € 6.168.076 bestemd zonder dat de gemeenteraad de jaarrekening heeft vastgesteld en het resultaat van deze jaarrekening heeft kunnen bestemmen. Een mogelijk positief saldo van de jaarrekening wordt op deze manier uitgehold. In dit verband vermeldt de gemeentewet het volgende: De raad stelt de jaarrekening en het jaarverslag vast in het jaar volgend op het begrotingsjaar. De jaarrekening betreft alle baten en lasten van de gemeente (art. 198 Gemeentewet). Het besluit begroting en verantwoording vult dit als volgt in: “Het overzicht van baten en lasten in de jaarrekening bevat: a.

per programma, of per programmaonderdeel als bedoeld in artikel 8, vierde lid, de gerealiseerde baten en lasten en het saldo daarvan;

b. het overzicht van de gerealiseerde algemene dekkingsmiddelen, de gerealiseerde kosten van de overhead en het bedrag van de heffing voor de vennootschapsbelasting; c.

het gerealiseerde totaal saldo van baten en lasten, volgend uit de onderdelen a en b;

d. de werkelijke toevoegingen en onttrekkingen aan reserves; e.

het gerealiseerde resultaat, volgend uit de onderdelen c en d.

Het overzicht van baten en lasten in de jaarrekening bevat van de onderdelen genoemd in het eerste lid ook de ramingen uit de begroting voor en na wijziging” (artikel 27, BBV). Artikel 29 BBV vervolgt: “Het overzicht van baten en lasten in de jaarrekening wordt vastgesteld” (art. 29, BBV). Hieruit kan worden opgemaakt, dat het saldo van baten en lasten wordt vastgesteld door de raad, dus voordat wordt toegevoegd of onttrokken aan reserves. De notitie resultaatbestemming van de commissie BBV stelt in dit verband het volgende: Voorkomen moet worden dat het gepresenteerde gerealiseerde resultaat na bestemming volgend uit de programmarekening via een automatisme van potjes vullen richting nul tendeert. Wenselijk is dat een resultaat wordt gepresenteerd dat zo goed mogelijk laat zien hoe de gemeente in het betreffende jaar heeft gepresteerd. Het gerealiseerde resultaat na bestemming volgend uit de programmarekening wordt in de eindbalans afzonderlijk opgenomen als onderdeel van het eigen vermogen. In het volgende jaar kan de raad vervolgens besluiten over de bestemming van het resultaat vorig boekjaar. De notitie hoofdlijnen BBV van de commissie BBV stelt in dit verband: Het is voor de raad van belang het resultaat voor de mutaties in de reserves te kennen vanwege het structurele en reële inzicht. De mutaties in reserves vallen niet onder de baten of lasten.

Daarnaast is het voor het budgetrecht van de raad essentieel dat de toevoegingen en onttrekkingen aan de reserves reeds bij de begroting kunnen plaatsvinden. Transparantie is daarbij een randvoorwaarde. In het BBV is daarom voorgeschreven dat zowel bij de begroting als bij de rekening eerst een overzicht wordt gegeven van de baten en de lasten, waarna het geraamde / gerealiseerde totaal saldo van baten en lasten wordt bepaald, daarna wordt het resultaat bestemd, dat wil zeggen wordt aan reserves toegevoegd of onttrokken. Zowel bij de begroting als bij de jaarrekening is er een geraamd of gerealiseerd resultaat. Dit resultaat wordt afzonderlijk inzichtelijk gemaakt. Bij de vaststelling van de begroting en de jaarrekening wordt

50 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

door de raad besloten hoe een positief resultaat bestemd en een negatief resultaat gedekt wordt. In het (tekstuele) resultaat-bestemmingsvoorstel bij de jaarrekening moet worden aangegeven ten laste van welke reserve(s) een nadelig resultaat zal worden gebracht. In hetzelfde resultaat-bestemmingsvoorstel of afzonderlijk raadsvoorstel wordt aan de gemeenteraad gevraagd welk bedrag ten laste van de algemene reserve dan wel bestemmingsreserve(s) te brengen. Dit mag uiteraard niet in de balans en overzicht van baten en lasten worden verwerkt (notitie hoofdlijnen BBV, p. 31). De voorgeschreven lijn is dus, dat de raad bij de jaarrekening eerst het saldo van baten en lasten vaststelt, dus zonder onttrekkingen en toevoegingen aan reserves. Pas nadien kan dit saldo bestemd worden en ook hier wordt een raadsbesluit voorgeschreven. De werkwijze die in deze eerste begrotingswijziging wordt voorgestaan, verhoudt zich minder goed hiermee. Voordat het saldo van baten en lasten is vastgesteld, is kennelijk voor € 6.168.076 in een reserve gestort. Vervolgens wordt nu voorgesteld deze reserve weer voor dit bedrag te onttrekken. Uiteraard wordt de primitieve begroting doorgaans aan het eind van het voorafgaande jaar vastgesteld en zijn nadien wijzigingen mogelijk.

In dit geval wordt echter specifiek voorgesorteerd op een positief saldo en door dit saldo toe te voegen aan een reserve, wordt een integrale afweging tijdens de besluitvorming over de jaarrekening bemoeilijkt. De begrotingswijziging geeft inzicht in het verloop van de algemene reserve en de coronareserve. In het taakveldoverzicht wordt de € 6.168.076 nader gespecificeerd. Niet is duidelijk wanneer de raad mogelijkerwijs heeft besloten het budget van € 6.168.076 te storten in deze reserve. Om hier achter te komen, moet teruggegrepen worden op de 12 e begrotingswijziging 2020. Hierin staat namelijk het volgende: “12.10 Reserve jaarovergang De mogelijkheid om budget “mee te nemen” naar volgend jaar wordt vertaald met een begrotingswijziging via de zogenaamde Reserve Jaarovergang. Het gaat hier om (deels) over te boeken exploitatiebudgetten die om plausibele redenen nog niet konden worden aangewend voor het bestemde doel. Zie toelichting bijlage 6.1 voor een opsomming van alle posten” (12 e begrotingswijziging, 2020). Bijlage 6.1 van deze 12e wijziging benoemt zeer specifiek de onderliggende posten die inderdaad optellen tot het bedrag van € 6.168.076. De toelichtingen zelf zijn echter summier, zoals “De sloop panden Ockingahiem en het maken van parkeerplaatsen heeft nog niet plaats gevonden. Uitvoering zal plaats vinden in 2021”.

Hier wordt geen verklaring gegeven voor de vertraging. Ook niet wordt beargumenteerd waarom de uitvoering, binnen de bestaande capaciteit, wel in 2021 zal plaatsvinden. Ook post 1.08 bevreemdt. De toelichting is hier: “De raad heeft op 11 december 2019 de nota recreatie & toerisme 'Beleef Waadhoeke' vastgesteld en voor zowel 2020 als 2021 incidenteel € 20.000 beschikbaar gesteld ten laste van de Algemene Reserve. Dit besluit is niet in de primitieve begroting verwerkt en wordt daarom in deze wijziging meegenomen. Dit geldt eveneens voor de € 25.000 toegekend uit het budget Ontwikkellijnen voor uitvoering van de nota” (begrotingswijziging, p. 5). Hier rijst de vraag waarom het besluit van 11 december 2019 niet is meegenomen in de primitieve begroting (van 2021). Een soortgelijke vraag betreft het bedrag van € 25.000.

51 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

De begrotingswijziging, zoals deze in bijlage I is opgenomen, laat het effect van de diverse wijzigingen zien in de tabellen die per reserve worden opgevoerd. Door in de tabellen dezelfde nummering aan te houden als de tekstuele toelichting, kan worden getraceerd welke ontwikkeling nu welk budgettair effect heeft en bij welke reserve dit effect wordt verwerkt. Dit is op zich een heldere insteek, zij het, dat genoemde ontwikkelingen en bedragen ook daadwerkelijk opgenomen moeten zijn in de tabellen. Dit nu is niet altijd even consistent gebeurd. Zo wordt bij 1.08 gewezen op de effecten van de nota recreatie en toerisme (€ 20.000 incidenteel voor 2020 en 2021, ten laste van de algemene reserve) en daarnaast op een benodigd bedrag van € 25.000 te dekken uit het budget Ontwikkellijnen voor de uitvoering van de nota. In het overzicht van de algemene reserve komt dan inderdaad die € 20.000 terug onder het nummer 1.8. Het is echter niet duidelijk of en hoe die € 25.000 nu verwerkt is. Deze komt namelijk in de tabellen niet meer terug. Een ander hieraan gerelateerd punt betreft het gegeven, dat in de toelichting niet altijd de bedragen worden vermeld. Zo staat vermeld onder punt 1.01: “In de Kadernota 2021-2024 II is een wens gehonoreerd die kon worden ingezet om de formatie van de ambtelijke organisatie verder op sterkte te brengen.

Het betreft personele inzet op bijvoorbeeld ondermijning, handhaving en dienstverlening. In deze wijziging is het budget dat beschikbaar is gesteld verdeeld over de desbetreffende afdelingen. Ten tijde van het opstellen van de begroting 2021 is het incidentele budget van de personele schouw geplaatst bij onvoorzien met bestemming. Conform de werkwijze van afgelopen jaar wordt dit budget verschoven naar een budget in de exploitatie (Overige personele kosten). Vanuit hier zal het budget verder verdeeld worden naar de afdelingen die een deel van dit budget toegewezen hebben gekregen vanuit het incidentele deel van personele schouw”. Deze toelichting bevat geen bedragen, zodat de lezer gedwongen wordt om de tabellen erop na te slaan. Vervolgens is de betreffende tabel ook cryptisch op dit onderdeel. De tabel van de post onvoorzien met bestemming vermeldt namelijk bij personele schouw € 385.000, maar de wijzigingen in de personeelsbegroting worden niet voorzien van een bedrag. Het kan zijn, dat de € 385.000 betrekking heeft op beide posten, maar dit is niet duidelijk. Het zou de helderheid bevorderen, als in de toelichting al de twee bedragen zouden worden genoemd en als in de tabel deze twee bedragen zouden terugkomen. Nu is namelijk niet duidelijk welk bedrag met welke post is gemoeid. De meeste wijzigingen betreffen de budgettaire verwerking van eerder genomen besluiten.

Zo wordt onder 1.02 gesteld dat eerder besloten is een extra budget van € 72.000 beschikbaar te stellen voor de jaarlijkse dotatie aan de voorziening gebouwen. Ook bij de overige onderwerpen is dit doorgaans het geval. Een bijzondere post betreft de september- en decembercirculaire 2020. In de toelichting op de septembercirculaire wordt gesteld dat het “nadelige effect (€ 272.356) incidenteel wordt gecompenseerd via het inzetten van een deel van de ontvangst voor het incidenteel schrappen van de opschalingskorting”. De vraag rijst wat hier nu precies bedoeld wordt. De indruk wordt namelijk gewekt dat een structureel tekort nu gedekt wordt met incidentele middelen, hetgeen uiteraard in latere jaren een tekort tot gevolg heeft. Ook rijst de vraag hoe dit structurele tekort nu veroorzaakt wordt. Verder blijkt volgens de “werkwijze Bestemmingsreserve Corona” € 140.581 te worden toegevoegd aan de bestemmingsreserve Corona, maar niet duidelijk wordt, wat deze werkwijze nu inhoudt. In de toelichting op de decembercirculaire wordt de bovenbeschreven beweging voor € 20.379 teruggedraaid. De algemene ruimte laat nu

52 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

een structureel overschot zien van € 20.379, maar volgens de toelichting wordt dit nu niet via de opschalingskorting, maar via de bestemmingsreserve Corona teruggedraaid. Gesteld wordt namelijk dat “dit structurele voordeel incidenteel wordt toegevoegd aan de bestemmingsreserve Corona”. Uit het overzicht blijkt, dat de mutatie opschalingskorting een onderdeel uitmaakt van de bestemmingsreserve Corona. Natuurlijk rijst hier de vraag wat er dan met het structurele overschot in latere jaren gedaan wordt. In zijn algemeenheid kan gesteld worden dat mutaties als gevolg van de september- of decembercirculaire expliciet worden voorgelegd aan de gemeenteraad, opdat de raad kan besluiten welke bestemming kan worden gegeven aan overschotten of hoe tekorten gedekt kunnen worden. Deze keuzen worden de raad in deze wijziging niet voorgelegd, hetgeen wel logisch zou zijn. Het gaat dan om het tekort van € 181.632 uit de septembercirculaire en om een overschot van € 806.835 uit de decembercirculaire. Een andere vraag betreft de noodzaak om toe te voegen of juist te onttrekken aan de diverse reserves. Het kan namelijk zo zijn, dat de nu voorgestelde onttrekkingen aan de reserves gedurende het jaar niet nodig blijken te zijn. In dat geval zou het overschot op de exploitatie weer terug kunnen vloeien.

Het zou goed zijn geweest als het raadsvoorstel in zou gaan op de vraag hoe de gemeenteraad de financiële gang van zaken in dit verband kan controleren aan de hand van een vergelijking tussen de gewijzigde begroting en de exploitatie. Ook bevat de begrotingswijziging geen paragraaf waarin onzekerheden en risico’s worden beschreven. Daarnaast had het de overzichtelijkheid bevorderd als de toelichting had afgesloten met één tabel waarin alle tien onderwerpen, inclusief de gemoeide bedragen, zouden worden samengevat. Raadsvoorstel: Begrotingswijziging (1e) van de programmabegroting 2021 Normveld Norm Kwaliteit van het raadsvoorstel (inhoud) Keuzevraagstukken en pro1. Het raadsvoorstel geeft een helder overbleem zicht van de politiek relevante keuzevraagstukken (welke belangenafweging is aan de orde met betrekking tot welke dilemma’s/knelpunten/vraagstukken in de samenleving). Het raadsvoorstel geeft aan wat het probleem precies is. Bestuurlijke aangelegenhe2. Het raadsvoorstel gaat over bestuurlijke den aangelegenheden en nodigt de raad niet uit te discussiëren over uitvoeringszaken. 3. Keuzeruimte

Alternatieve beleidskeuzes

Het bevat reële alternatieve beleidskeuzes met argumenten pro en contra. Hier

Het raadsvoorstel heeft hier de functie van een oplegvel en is niet zelfstandig leesbaar. Het eigenlijke voorstel wordt verwoord in de begrotingswijziging zelf die als bijlage is bijgevoegd. Aangezien het hier het budgetrecht van de raad betreft, is dit voorstel zeker aan te merken als bestuurlijke aangelegenheid.

De begrotingswijziging bekrachtigt kennelijk eerder gemaakte keuzen. De begrotingswijziging legt geen expliciet besluit voor met betrekking tot de september- en decembercirculaire. Er worden geen alternatieven benoemd.

53 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Evalueerbaar en controleerbaar

Context

Risicoparagraaf

gaat het om de uitwerking van alternatieven. 4. Het raadsvoorstel maakt duidelijk wanneer en op grond van welke criteria de raad het beleid evalueert en de uitvoering van het college controleert. 5. Het voorstel schetst de context van het beleid met inbegrip van de aanleiding/voorgeschiedenis van het voorstel (waarom is een besluit nodig?), de relatie tot het huidige beleid en een verwijzing naar eerder genomen besluiten en relevante beleidsstukken. 6. Het voorstel bevat een risicoparagraaf waarin wordt gewezen op de mogelijke risico’s van het voorstel en waarin eventuele beheersmaatregelen beschreven staan. Overzichtelijkheid

Hoofd- en bijzaak

Middelen en consequenties

Tijdspad

Het voorstel maakt onderscheid tussen hoofd- en bijzaak (hoofdzaak prominent in beeld, aanvullende informatie in bijlagen). De focus van het voorstel ligt niet op uitwerking van details, maar op hoofdlijnen. Het voorstel geeft een overzicht van de benodigde middelen en geeft een overzicht van de verwachte (onder meer financiële, personele, juridische) consequenties (intern). Het voorstel maakt een inschatting van de termijn/tijdspad waarbinnen het plan uitgevoerd wordt.

Niet duidelijk wordt hoe de gemeenteraad nu in het vervolg het budgetverloop kan controleren. Per onderwerp wordt een toelichting gegeven, waarbij tevens wordt verwezen naar eerdere besluitvorming.

Het voorstel bevat geen risicoparagraaf.

De begrotingswijziging start met een puntsgewijze toelichting, die later budgettair in diverse overzichten wordt vertaald. Dit vormt de kern van de begrotingswijziging.

Al deze thema’s komen per definitie in 2021 aan de orde, aangezien de begrotingswijziging betrekking heeft op het jaar 2021.

Leesbaarheid Kort en bondig

Het voorstel is geschreven in een korte en bondige stijl en heeft een overzichtelijke (logische) alinea-indeling.

Taal

Jargon

Samenvatting

Laagdrempelige taal (eenvoudige zinnen en begrijpelijke woorden) en consistent taalgebruik. Zo weinig mogelijk jargon, vaktaal wordt uitgelegd in een verklarende woordenlijst. Het voorstel bevat een bondige en zelfstandig leesbare samenvatting die de kernpunten van het voorstel helder en overzichtelijk formuleert.

Het voorstel heeft door de puntsgewijze toelichting een overzichtelijke structuur. Het voorstel is laagdrempelig geschreven en bevat een consistent taalgebruik. Het voorstel bevat geen jargon. Het voorstel bevat geen tekstuele samenvatting. De uitwerking wordt gegeven in diverse tabellen, maar niet in 1 overzicht.

Volledigheid

54 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Procedure

Het voorstel besteedt aandacht aan de verdere procedure van besluitvorming.

Effecten

Het voorstel gaat in op de gevolgen en/of de effecten van het voorstel (extern).

Wetgeving

Het voorstel benoemt de van toepassing zijnde wet.

Belanghebbenden

Het voorstel gaat in op de wijze waarop en wanneer burgers en belanghebbenden door de gemeente geïnformeerd of betrokken worden.

Na vaststelling wordt de begroting conform gewijzigd. N.v.t. inhoudelijke besluitvorming over de onderwerpen heeft al eerder plaatsgevonden. In het raadsvoorstel zelf staan de relevante juridische bepalingen vermeld. N.v.t.

Het raadsbesluit zelf spreekt voor zich: te besluiten tot wijzigen (1e) van de programmabegroting 2021. In hoeverre nu duidelijk is wat er precies hiermee besloten is, is nu niet te zeggen.

55 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Hoofdstuk 4 De Beoordeling door Raads- en Commissieleden 4.1 Inleiding In dit hoofdstuk zal eerst een vragenlijst worden ontwikkeld, die schriftelijk (via internet) wordt voorgelegd aan raadsleden en commissieleden. Vervolgens zal de respons op deze vragenlijst worden weergegeven. Naast de schriftelijke vragenlijst zijn een viertal gesprekken met raadsleden gevoerd over de kwaliteit van raadsvoorstellen en –besluiten. Dit hoofdstuk sluit af met een samenvatting van deze gesprekken.

4.2 De vragenlijst De vragenlijst heeft betrekking op zowel het raadsvoorstel als het concept raadsbesluit. In navolging van het onderzoek zoals dat door de rekenkamercommissie Almelo is uitgevoerd, wordt raadsleden gevraagd om per norm een beoordeling te geven. Het normenkader is daartoe vereenvoudigd, om de tijd die benodigd is voor het invullen in de hand te houden. Verder wordt geen vijfpunts-, maar een zespuntsschaal gebruikt omdat anders de neiging kan ontstaan steeds een middenpositie in te nemen. Ook het oordeel ‘geen mening’ is geen optie. Tot slot zijn sommige normen vertaald naar meer gebruikelijk taalgebruik. De volgende scores kunnen gegeven worden: 1.

Zeer slecht

Slecht

Redelijk slecht

Redelijk goed

Goed

Zeer goed

Normveld

Keuzevraagstukken en probleem

Bestuurlijke aangelegenheden

Norm Raadsvoorstel Kwaliteit van het raadsvoorstel (inhoud) 1. Het raadsvoorstel geeft een helder overzicht van de politiek relevante keuzevraagstukken (welke belangenafweging is aan de orde met betrekking tot welke dilemma’s/knelpunten/vraagstukken in de samenleving). Het raadsvoorstel geeft aan wat het probleem precies is. 2. Het raadsvoorstel gaat over bestuurlijke aangelegenheden en nodigt de raad niet uit te discussiëren over uitvoeringszaken.

Operationele stelling voor vragenlijst In de raadsvoorstellen komen de verschillende belangen aan bod en er wordt een duidelijke keuze voorgelegd. Het probleem is helder beschreven. De raadsvoorstellen gaan over bestuurlijke aangelegenheden en niet zozeer over uitvoeringszaken.

56 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Het raadsvoorstel stimuleert een politieke afweging door de raad. Het biedt een helder beeld van reële politieke keuzeruimte.

Keuzeruimte

Alternatieve beleidskeuzes

Het bevat reële alternatieve beleidskeuzes met argumenten pro en contra.

Evalueerbaar en controleerbaar

Het raadsvoorstel maakt duidelijk wanneer en op grond van welke criteria de raad het beleid evalueert en de uitvoering van het college controleert.

Context

Risicoparagraaf

Het voorstel schetst de context van het beleid met inbegrip van de aanleiding/voorgeschiedenis van het voorstel (waarom is een besluit nodig?), de relatie tot het huidige beleid en een verwijzing naar eerder genomen besluiten en relevante beleidsstukken. Het voorstel bevat een risicoparagraaf waarin wordt gewezen op de mogelijke risico’s van het voorstel en waarin eventuele beheersmaatregelen beschreven staan.

De raadsvoorstellen bieden de mogelijkheid het oneens te zijn met het voorgelegde besluit. Op basis van de raadsvoorstellen kunnen ook alternatieve besluiten worden genomen. In de raadsvoorstellen wordt aangegeven hoe de raad de uitvoering van het besluit kan controleren of evalueren. In de raadsvoorstellen wordt de aanleiding en voorgeschiedenis uiteengezet en wordt duidelijk waarom een besluit nodig is. Het voorstel bevat een risicoparagraaf waarin gewezen wordt op de mogelijke risico's van het voorstel

Overzichtelijkheid Hoofd- en bijzaak

Middelen en consequenties

Tijdspad

Het voorstel maakt onderscheid tussen hoofd- en bijzaak (hoofdzaak prominent in beeld, aanvullende informatie in bijlagen). De focus van het voorstel ligt niet op uitwerking van details, maar op hoofdlijnen. Het voorstel geeft een overzicht van de benodigde middelen en/of geeft een overzicht van de verwachte (financiële, personele, juridische) consequenties/neveneffecten. Het voorstel maakt een inschatting van de termijn/tijdspad waarbinnen het plan uitgevoerd wordt.

Hoofd- en bijzaak zijn duidelijk aangegeven in de raadsvoorstellen.

De raadsvoorstellen geven een overzicht van de benodigde middelen (financieel, personeel of anders). De raadsvoorstellen zijn voorzien van een planning waarbinnen het voorgestelde besluit wordt uitgevoerd.

Leesbaarheid Kort en bondig

Het voorstel is geschreven in een korte en bondige stijl en heeft een overzichtelijke (logische) alinea-indeling.

Taal

Laagdrempelige taal (eenvoudige zinnen en begrijpelijke woorden) en consistent taalgebruik.

Raadsvoorstellen zijn goed leesbaar (kort en bondig) en de tekstindeling is overzichtelijk. Het taalgebruik van raadsvoorstellen is begrijpelijk.

57 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Jargon

Zo weinig mogelijk jargon, vakjargon wordt uitgelegd in een verklarende woordenlijst. 4. Het voorstel bevat een bondige en zelfstandig leesbare samenvatting die de kernpunten van het voorstel helder en overzichtelijk formuleert. Volledigheid

Samenvatting

Procedure

Effecten

Wetgeving

Belanghebbenden

Normveld

Het voorstel besteedt aandacht aan de verdere procedure van besluitvorming. Het voorstel gaat in op de gevolgen en/of de effecten van het voorstel. Het voorstel benoemt de van toepassing zijnde wet. Het voorstel gaat in op de wijze waarop en wanneer burgers en belanghebbenden door de gemeente geïnformeerd of betrokken worden.

Norm concept raadsbesluit

Raadsvoorstellen geven aan hoe belanghebbenden worden geïnformeerd en worden betrokken.

Operationele stelling voor vragenlijst

Object Object besluit

Financiële consequenties besluit

Verbinding subbesluiten

Zelfstandig leesbaar Amendeerbaar

Duidelijk moet zijn waar het besluit betrekking op heeft. Gevolgen in beeld Duidelijk moet zijn welke concrete consequenties het besluit heeft.

Duidelijk is waar de concept-raadsbesluiten betrekking op hebben.

De consequenties moeten volledig in beeld zijn gebracht.

De financiële gevolgen van de concept-raadsbesluiten zijn volledig opgenomen in de conceptraadsbesluiten.

Samenhang subbesluiten Verbonden subbesluiten zullen in één besluit moeten worden gepresenteerd. Een voorgestelde volgorde zal duidelijk en consistent moeten zijn. Besluiten die in één besluit zijn samengevoegd moeten onlosmakelijk verbonden zijn met elkaar. Leesbaarheid Het besluit is zelfstandig leesbaar en begrijpelijk, ook zonder raadsvoorstel. Amendeerbaar Het besluit is amendeerbaar.

Duidelijk is wat de financiële gevolgen van de concept-raadsbesluiten zijn.

Verbonden besluiten kunnen niet los van elkaar genomen worden (dus zijn in 1 besluit geformuleerd en niet in subbesluiten). De volgorde van verschillende besluiten in het concept-raadsbesluit is duidelijk en consistent. Eén besluit bevat geen meerdere besluiten die eigenlijk los van elkaar genomen kunnen worden. Het concept-raadsbesluit is zelfstandig leesbaar en begrijpelijk, ook zonder raadsvoorstel. Het besluit kan geamendeerd worden, zonder dat daardoor een onwerkbare situatie ontstaat.

58 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

4.3 De resultaten De enquête is in de maand mei 2021 ingevuld door 15 raadsleden. Deze raadsleden kenden verschillende specialisaties. Sommige hadden een specialisatie op financiën en auditing, andere op het sociaal domein of op duurzaamheid. In sommige gevallen was de fractie te klein om te kunnen specialiseren. Het aantal jaar dat de respondenten raadslid zijn, varieert van 3 jaar tot en met 15 jaar. De gemiddelden per vraag kunnen als volgt worden weergegeven: Enquêtevraag

Gemiddelde score

3,87

Op basis van de raadsvoorstellen kunnen ook alternatieve besluiten worden genomen

3,27

In de raadsvoorstellen wordt aangegeven hoe de raad de uitvoering van het besluit kan controleren of evalueren In de raadsvoorstellen wordt de aanleiding en voorgeschiedenis uiteengezet en wordt duidelijk waarom een besluit nodig is Het voorstel bevat een risicoparagraaf waarin gewezen wordt op de mogelijke risico's van het voorstel Hoofd- en bijzaak zijn duidelijk aangegeven in de raadsvoorstellen

3,27

De raadsvoorstellen geven een overzicht van de benodigde middelen (financieel, personeel of anders) De raadsvoorstellen zijn voorzien van een planning waarbinnen het voorgestelde besluit wordt uitgevoerd Raadsvoorstellen zijn goed leesbaar (kort en bondig) en de tekstindeling is overzichtelijk

4,13

Het taalgebruik van raadsvoorstellen is begrijpelijk

3,73

Raadsvoorstellen geven aan hoe belanghebbenden worden geïnformeerd en worden betrokken Raadsbesluiten

3,73

Duidelijk is waar de concept-raadsbesluiten betrekking op hebben

4,13

Duidelijk is wat de financiële gevolgen van de concept-raadsbesluiten zijn

3,87

De financiële gevolgen van de concept-raadsbesluiten zijn volledig opgenomen in de conceptraadsbesluiten Verbonden besluiten kunnen niet los van elkaar genomen worden (dus zijn in 1 besluit geformuleerd en niet in subbesluiten) De volgorde van verschillende besluiten in het concept-raadsbesluit is duidelijk en consistent

3,47

Eén besluit bevat geen meerdere besluiten die eigenlijk los van elkaar genomen kunnen worden Het concept-raadsbesluit is zelfstandig leesbaar en begrijpelijk, ook zonder raadsvoorstel

3,27

Het besluit kan geamendeerd worden, zonder dat daardoor een onwerkbare situatie ontstaat

4,07

4,00 3,60

3,87 3,60 3,67

3,60 3,47

2,87 3,60

3,53

Het totale gemiddelde komt hiermee op 3,65, hetgeen een relatief hoge score betreft. De scores voor raadsvoorstellen verschillen niet wezenlijk van de scores voor raadsbesluiten. Raadsvoorstellen krijgen een gemiddelde score van 3,68, raadsbesluiten een gemiddelde score van 3,60. Bij de raadsvoorstellen 59 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

geven respondenten aan dat de voorstellen over het algemeen ingaan op bestuurlijke aangelegenheden en niet zozeer over uitvoeringszaken. Ook is men positief over het inzicht in de benodigde middelen. Bij de raadsbesluiten is over het algemeen duidelijk waar de concept-besluiten betrekking op hebben. Ook is men tevreden over de amendeerbaarheid. Nu blijft een oordeel altijd in zekere zin subjectief en op basis van de bovenstaande scores kan dan ook geen uitspraak worden gedaan. Het scorebeeld wordt robuuster als deze vergeleken wordt met een vergelijkbare gemeente. Daartoe is een identieke enquête uitgezet onder raadsleden van een gemeente in dezelfde provincie met ongeveer hetzelfde inwoneraantal. Deze vergelijking kan als volgt worden weergegeven: Enquêtevraag

Gemiddelde score raadsleden Waadhoeke

Gemiddelde score raadsleden vergelijkbare gemeente

Raadsvoorstellen In de raadsvoorstellen komen de verschillende belangen aan bod en er wordt een duidelijke keuze voorgelegd. Het probleem is helder beschreven De raadsvoorstellen gaan over bestuurlijke aangelegenheden en niet zozeer over uitvoeringszaken De raadvoorstellen bieden de mogelijkheid het oneens te zijn met het voorgelegde besluit Op basis van de raadsvoorstellen kunnen ook alternatieve besluiten worden genomen In de raadsvoorstellen wordt aangegeven hoe de raad de uitvoering van het besluit kan controleren of evalueren In de raadsvoorstellen wordt de aanleiding en voorgeschiedenis uiteengezet en wordt duidelijk waarom een besluit nodig is Het voorstel bevat een risicoparagraaf waarin gewezen wordt op de mogelijke risico's van het voorstel Hoofd- en bijzaak zijn duidelijk aangegeven in de raadsvoorstellen De raadsvoorstellen geven een overzicht van de benodigde middelen (financieel, personeel of anders) De raadsvoorstellen zijn voorzien van een planning waarbinnen het voorgestelde besluit wordt uitgevoerd Raadsvoorstellen zijn goed leesbaar (kort en bondig) en de tekstindeling is overzichtelijk Het taalgebruik van raadsvoorstellen is begrijpelijk

3,87

3,83

4,00

4,41

3,60

4,21

3,27

4,44

3,27

3,21

3,87

4,42

Raadsvoorstellen geven aan hoe belanghebbenden worden geïnformeerd en worden betrokken Gemiddeld oordeel

3,60 3,67

4,05

4,13

4,26

3,60

3,50

3,47

3,72

3,73

4,11

3,73

3,53

3,68

3,97

4,13

4,47

3,87

4,00

3,47

3,69

Raadsbesluiten Duidelijk is waar de concept-raadsbesluiten betrekking op hebben Duidelijk is wat de financiële gevolgen van de concept-raadsbesluiten zijn De financiële gevolgen van de concept-raadsbesluiten zijn volledig opgenomen in de concept-raadsbesluiten

60 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Verbonden besluiten kunnen niet los van elkaar genomen worden (dus zijn in 1 besluit geformuleerd en niet in subbesluiten) De volgorde van verschillende besluiten in het concept-raadsbesluit is duidelijk en consistent Eén besluit bevat geen meerdere besluiten die eigenlijk los van elkaar genomen kunnen worden Het concept-raadsbesluit is zelfstandig leesbaar en begrijpelijk, ook zonder raadsvoorstel Het besluit kan geamendeerd worden, zonder dat daardoor een onwerkbare situatie ontstaat Gemiddeld oordeel

2,87

3,82

3,60

3,76

3,27 3,53

3,69

4,07

4,00

3,60

3,92

Uit deze vergelijking valt op, dat de scores in de gemeente Waadhoeke in vrijwel alle gevallen lager liggen. De gemeente Waadhoeke scoort hoger op de probleembeschrijving in de raadsvoorstellen, de toelichting op de controle en evaluatie, de planning en de toelichting op de manier waarop belanghebbenden worden betrokken. Bij de raadsbesluiten scoort de gemeente Waadhoeke enkel hoger bij de amendeerbaarheid van de besluiten. Als per individuele respondent gekeken wordt, vallen evenwel verschillen op: Gemiddelde score per respondent 4,05 3,76 4,52 3,24 3,81 2,00 3,38 3,29 3,57 3,43 4,71 3,62 3,71 3,48 4,14

Hieruit blijkt, dat per individuele respondent de gemiddelde beoordeling varieert van een score van 2,00 (slecht) tot een score van 4,71 (bijna goed). Deze variatie is groter dan bij gemeenten van vergelijkbare omvang: daar varieert de individuele respons 2,84 tot 4,68.

61 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

4.4 De perceptie van raadsleden op basis van de interviews Om het beeld verder in te kleuren is een viertal raadsleden geïnterviewd met betrekking tot de algemene indruk van de kwaliteit van raadsvoorstellen en raadsbesluiten. Deze raadsleden hebben zich aangemeld om geïnterviewd te worden. Volgens deze vier respondenten is het ene voorstel wat makkelijker te lezen dan het andere. Soms moet drie keer gelezen worden om het voorstel goed te begrijpen. Ook in de fracties ontstaat regelmatig discussie over de juiste interpretatie van een raadsvoorstel. Daarbij zij gesteld, dat er geen grote verschillen tussen de diverse programma’s of domeinen bestaat: het kwaliteitsniveau van voorstellen uit verschillende programma’s of domeinen is redelijk vergelijkbaar. De respondenten geven aan dat regelmatig besluiten worden gekoppeld in het dictum die niets met elkaar te maken hebben. “Je kan dan niet meer tegen een subbesluit stemmen, terwijl je de andere subbesluiten onderschrijft”, zo geeft een respondent aan in dit verband. “Alle beslispunten in één voorstel is erg storend, je moet tegen ieder beslispunt afzonderlijk nee kunnen zeggen en dat is nu niet mogelijk: je bent nu in deze opzet tegen het gehele besluit als je nee zegt tegen één beslispunt”, zo geeft een andere respondent aan. De respondenten geven aan, dat de raadsvoorstellen over het algemeen vrij omvangrijk zijn.

“Je zou in drie minuten als raadslid moeten weten wat wordt voorgesteld, het liefst in één oogopslag en een goede samenvatting zou dan helpen”, zo stelt een respondent in dit verband. Het aantal bijlagen en de omvang van de bijlagen wordt eveneens als storend ervaren door sommige respondenten, zij het, dat dit de laatste tijd verbetert. Dit geldt temeer als er geen overzichtelijke opleggers (raadsvoorstellen) voorhanden zijn. Je moet dan alle bijlagen bestuderen en een goede samenvatting (inclusief verwijzingen naar de bijlagen) zou dan erg behulpzaam zijn, aldus de respons in dit verband. Andere respondenten herkennen dit beeld en geven eveneens aan, dat de samenvattingen soms gekleurd zijn, soms niet ingaan op de kern van het voorstel en over het algemeen geen neutrale samenvatting van het gehele voorstel en de bijlagen behelzen. “Samenvattingen moeten kort en duidelijk en ongekleurd zijn. Als je die leest moet je weten waar het over gaat, dat wordt nu gemist door onze fractie”, zo geeft een respondent aan in dit verband. Het taalgebruik is over het algemeen duidelijk en navolgbaar, hoewel dit bij wat meer financiële of juridische voorstellen veel minder het geval is, zo geven sommige respondenten aan. Andere respondenten zijn kritischer op dit punt. “Het taalgebruik is zeer formeel.

Hoewel dit voor raadsleden te volgen is, rijst de vraag of ook inwoners zo’n voorstel kunnen lezen en begrijpen. Er wordt daarnaast teveel met vaktermen en afkortingen gewerkt”, zo geven sommige respondenten aan. “Ook zijn de pro- en contra-argumenten niet altijd duidelijk en moet je heel goed zoeken, ook in de bijlagen”, zo stelt een andere respondent. “Alternatieven zijn doorgaans niet echt opgenomen en als dat al gebeurt, zijn dit niet altijd realistische en serieuze alternatieven”, wordt eveneens gesteld in dit verband.

62 

Kwaliteit raadsvoorstellen en raadsbesluiten

Hoofdstuk 5 De Interpretatie van een Raadsvoorstel 5.1 Inleiding Om de kwaliteit van raadsvoorstellen en -besluiten nader te onderzoeken en om antwoord te geven op de vierde deelvraag, wordt de perceptie van raadsleden met betrekking tot raadsvoorstellen en -besluiten geanalyseerd. Inhoudelijk kan men vanuit politiek-bestuurlijke motieven een besluit goed of slecht vinden, maar dat behoeft niet af te doen aan de kwaliteit van het voorstel of het besluit. De kwaliteit laat zich beter vertalen naar de mate waarin het besluit of voorstel duidelijk is geformuleerd. Deze duidelijkheid wordt in dit onderzoek geoperationaliseerd naar de mate waarin een besluit of voorstel vatbaar is voor meerdere interpretaties. Hoe meer mogelijkheden het besluit of voorstel biedt voor verschillende interpretaties, hoe minder duidelijk het besluit of voorstel en hoe lager de kwaliteit van dat besluit of voorstel. Om dit nu te onderzoeken, is één raadsvoorstel geselecteerd. Het betreft het voorstel “Kwijtschelding gemeentelijke belastingen voor ondernemers mogelijk maken”, een voorstel dat 29 april 2021 unaniem is aangenomen door de raad. Vier raadsleden die zich hadden aangemeld, zijn afzonderlijk geïnterviewd over dit voorstel en gevraagd is naar hun interpretatie van dit voorstel. In de navolgende compilatie zijn de resultaten van deze vier interviews opgenomen.

← Vorig deel Volgend deel →

De tekst is automatisch uit het bestand gehaald en kan afwijken van het origineel (kolommen, tabellen en koppen lopen door elkaar). Het officiële stuk bij de gemeente is leidend. Bron: https://api1.ibabs.eu/publicdownload.aspx?site=waadhoeke&id=8b8b9e8b-deb9-458c-8d8d-35579de22840