Bijlage 5 Handreiking dienstenrichtlijn en ruimtelijke ordening

Beperking als onderdeel van een breder pakket maatregelen Een beperking kan en mag een onderdeel zijn van een breder pakket aan maatregelen. De analyse met specifieke gegevens mag zich richten op de bijdrage die de beperking levert aan het bereiken van de doelen van het totale pakket aan maatregelen. Niet voldoende is dat de beperking aan de doelen kán bijdragen. Aannemelijk moet zijn dat de beperking een zinvolle bijdrage levert, dat er voldoende verband bestaat tussen de beperking en het brede pakket van andere maatregelen.

23 Zie met name ABRvS 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4195 (Maastricht) en ECLI:NL:RVS:2018:4196 (Schijndel), in welke geschillen detailhandel in branchevreemde goederen werd beperkt door de ruimtelijke voorschriften.

26

27

3

risico-inventarisatie

Risico-inventarisatie Dienstenrichtlijn en bestemmingsplannen 3.1 Inleiding

E

lke gemeente in Nederland heeft het grondgebied belegd met bestemmingsplannen waarin onder andere regels zijn opgenomen voor de toegang tot en de uitoefening van detailhandel (brancheringsregelingen en/of oppervlaktecriteria). Hierbij is veelal geen rekening gehouden met de normstelling in de Dienstenrichtlijn, zoals die hiervoor uiteen is gezet. In de Nederlandse praktijk werd er immers niet van uitgegaan dat de Dienstenrichtlijn zou moeten worden toegepast op ruimtelijke voorschriften in bestemmingsplannen die de detailhandel reguleren en mogelijk beperken. Nu dat anders blijkt te liggen, kan blijken dat potentiële risico’s zijn gelegen in de eventuele strijdigheid van onherroepelijke bestemmingsplannen met de Dienstenrichtlijn.

Voor het bepalen van die risico’s is een Stappenplan opgesteld, als onderdeel van de Risico-Inventarisatie Dienstenrichtlijn. Deze publicatie is een gezamenlijk product van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, het ministerie van Economische Zaken en Klimaat, het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en is tot stand gekomen in juni 2019. Zie hiervoor: www.retailland.nl/dienstenrichtlijn. Het stappenplan om de risico’s te inventariseren en weg te nemen, is in dit hoofdstuk aan de orde.

3.2 Stappenplan risico-inventarisatie Samengevat dienen bij de risico-inventarisatie de onderstaande stappen te worden doorlopen.

1

Waar maakt een bestemming detailhandel mogelijk? Inventarisatie van de bestemmingen die detailhandel mogelijk maken, zoals de bestemmingen Centrum, Detailhandel en Gemengd, of bedrijfsbestemmingen.

28

29

HANDREIKING DIENSTENRICHTLIJN

2 Zijn er vestigingsbeperkingen opgenomen? Inventarisatie of binnen deze bestemmingen vestigingsbeperkingen zijn toegevoegd.

• •

Als dat niet het geval is, is er geen risico op strijdigheid met de Dienstenrichtlijn. Als dat wel het geval is, kan sprake zijn van een potentieel risico op strijdigheid met de Dienstenrichtlijn en moeten ook de volgende twee stappen worden doorlopen.

3 Zijn de vestigingsbeperkingen gemotiveerd? Voor de situaties waarin potentiële risico’s van strijdigheid met de Dienstenrichtlijn bestaan, moet worden onderzocht of vanuit beleidskaders een motivering voor de vestigingsbeperkingen beschikbaar is of dat een aanvullende motivering is vereist.

risico-inventarisatie

Risico-inventarisatie Dienstenrichtlijn Waar liggen de bestemmingen met een regeling voor detailhandel?

Op welke locaties zijn vestigingsbeperkingen opgenomen in de bestemmingsregeling voor detailhandel en welke beperkingen zijn dat?

Risico

Actie nodig (proactief)

Nee Zijn die vestigingsbeperkingen voor detailhandel gemotiveerd (met beleid)? Wat zijn de risico’s als de beperkingen vervallen? Ja

Nee

Beoordeling: voldoen vestigingsbeperkingen aan criteria van art. 15 lid 3 van de Dienstenrichtlijn?

Klein risico – regeling onvoldoende gemotiveerd – beleid wel uitvoerbaar

Groot risico – regeling niet gemotiveerd – beleid niet uitvoerbaar

Aanpassen motivering (proactief of reactief)

Actie nodig (proactief)

4 Voldoet de motivering aan de eisen van de Dienstenrichtlijn? Daarnaast moet worden beoordeeld of de vestigingsbeperking zelf én de motivering voldoen aan de eisen die artikel 15 lid 3 Dienstenrichtlijn stelt. Het gaat daarbij uiteraard om alle elementen die in Hoofdstuk 2 aan de orde waren, maar met name om de voorwaarden inzake de noodzakelijkheid en evenredigheid van de beperkingen.

3.3 Acties naar aanleiding van de inventarisatie

Ja

Geen risico

Schematische weergave van de risico-inventarisatie dienstenrichtlijn

Na het doorlopen van het Stappenplan risico-inventarisatie Dienstenrichtlijn zal helder zijn:

→ dat het bestemmingsplan voldoet aan de motiveringscriteria. Dan is geen verdere actie vereist, of → dat de in het bestemmingsplan of een beleidsdocument opgenomen motivering moet worden aangescherpt, of → dat het bestemmingsplan noch de motivering voldoen aan de eisen van de Dienstenrichtlijn, zodat een aanvulling op het bestemmingsplan noodzakelijk is. Bij het signaleren van eventuele risico’s is het van belang om steeds de volgende vragen te stellen:

→ Wat gaat er mis als een vestigingsbeperking voor detailhandel vervalt? → Is het waarschijnlijk dat op korte termijn ongewenste ontwikkelingen zullen plaatsvinden? Als er een probleem ontstaat en de markt benut mogelijk dit ‘gaatje’, dan is actie vereist, zoals aanpassing van de vestigingsbeperking, een aanvullende motivering of een voorbereidingsbesluit. Dit wordt in het vervolg van deze handreiking verder uitgewerkt.

30

31

4

aanpak

Dienstenrichtlijn en ruimtelijke voorschriften: hoe pakken we dat aan? 4.1 Inleiding

H

et zonder meer loslaten van vestigingsbeperkingen buiten de centrumgebieden brengt grote risico’s met zich mee voor de aantrekkelijkheid en de leefbaarheid van centrumgebieden. Het voeren van beleid en het vaststellen van daarbij behorende ruimtelijke voorschriften die voldoen aan de Dienstenrichtlijn, vereist echter extra onderbouwing, naast de al geldende bestuurlijke lasten bij het opstellen van ruimtelijke voorschriften, in het bijzonder bestemmingsplannen. Het betekent hoe dan ook dat aan de zorgvuldigheid waarmee ruimtelijke afwegingen worden gemaakt in ruimtelijke plannen en overheidsbesluiten hogere eisen zullen worden gesteld, met name aan de onderbouwing van die afwegingen. Het is verstandig om in ieder geval de stappen van de in hoofdstuk 3 behandelde Risico-inventarisatie Dienstenrichtlijn te doorlopen en te bepalen welke acties op korte of langere termijn nodig zijn. Brancheringsregels en andere vestigingsbeperkingen blijven mogelijk, maar nieuw is dat de Dienstenrichtlijn vereist dat een strenge principiële toetsing plaatsvindt aan artikel 15 lid 3 Dienstenrichtlijn. Het vereist nieuwe manieren van het reguleren van detailhandel én andere manieren van onderzoek, beleidsonderbouwing en vastlegging van beleid. Ook is een consistente en systematische handelwijze vereist, gericht op het bereiken van het met de beperking beoogde doel.

De Dienstenrichtlijn biedt de mogelijkheid om beperkingen te formuleren van de algemene vestigingsvrijheid, maar daarbij is sprake van een aantal voorwaarden of eisen (zie hoofdstuk 2). Omdat aan de eis van het verbod van discriminatie doorgaans voldaan zal zijn, blijkt het in de meeste situaties primair te gaan om de vereisten van noodzakelijkheid van de vestigingsbeperkingen en de evenredigheid ervan. Hierna zullen handvatten worden geformuleerd voor het onderbouwen hiervan.

4.2 Het vereiste van noodzakelijkheid Het noodzakelijkheidsvereiste gaat over de vraag of de in een ruimtelijk voorschrift vastgelegde beperking van de vrije toegang tot het uitoefenen van dienstenactiviteiten, zoals detailhandel in goederen,

32

33

HANDREIKING DIENSTENRICHTLIJN

aanpak

gerechtvaardigd is om dwingende redenen van algemeen belang. De in hoofdstuk 2 weergegeven stand van de jurisprudentie geeft een actueel beeld van de uitwerking daarvan.

→ Gaat de beperking niet verder dan nodig is? • de beperking is proportioneel; er is bovendien geen andere, minder vergaande beperking mogelijk om eenzelfde effect te bereiken.

In algemene zin kan gesteld worden dat de vestigingsbeperkingen die het Nederlandse detailhandelsbeleid kenmerken, hebben bijgedragen aan een fijnmazige en relatief goed functionerende detailhandelsstructuur met aantrekkelijke en leefbare centra. Centrumgebieden met een zo compleet mogelijk aanbod van branches zijn in het algemeen aantrekkelijker voor de consument, kennen grotere koopstromen, een lagere leegstand en een beperkter leegstandsrisico dan centra met een suboptimaal branche-aanbod. Andersom gesteld: centrumgebieden die concurrentie ondervinden van locaties buiten de centrumgebieden, kampen vaker met lagere koopstromen en hogere leegstand(srisico’s).

Voor het onderbouwen van een beperking is het van wezenlijk belang dat in beeld wordt gebracht wat er gebeurt als die beperking in de ruimtelijke voorschriften is opgenomen of als die juist ontbreekt. Beoordeeld moet worden of de beoogde doelen kunnen worden bereikt of niet. Daarvoor kunnen verschillende bronnen worden benut. Naast het in beeld brengen van de actuele situatie is het belangrijk ontwikkelingen in beeld te brengen aan de hand van tijdreeksen. Dan kan evenwichtig en diepgaand de evenredigheid van een beperking worden geanalyseerd en onderbouwd.

Een vergelijking van de Nederlandse detailhandelsstructuur met die van België – waar de beleidsvoering meer ruimte liet en pas recent een kentering gaande is – kan dat illustreren. Zo is het aandeel centrumbranches dat buiten de centrumgebieden is gevestigd, in Nederland substantieel lager dan in België en blijkt uit onderzoek van Locatus naar winkelleegstand in Nederland en België dat leegstand zich in België, sterker dan in Nederland, manifesteert in de centrumgebieden. Overigens geven prognoses voor de ontwikkeling van de detailhandel ook meer in het algemeen aan dat het totale fysieke areaal naar verwachting gaat krimpen. De krimp wordt niet alleen veroorzaakt door de groei van internetaankopen, maar ook door de vergrijzing, die tot afnemende bestedingen per hoofd van de bevolking leidt. Tegen deze achtergrond is een zorgvuldig vormgegeven en effectief gemeentelijk beleid van grote waarde. Het noodzakelijkheidsvereiste kan langs deze algemene lijnen – een aantrekkelijk en leefbaar centrum met een zo compleet mogelijk brancheaanbod; het voorkomen van leegstand – en met een specifieke vertaling in lokale data een onderbouwde vertaling krijgen in het gemeentelijk beleid.

4.3 Het vereiste van evenredigheid Het onderbouwen van het evenredigheidsvereiste is complexer dan van het noodzakelijkheidsvereiste, omdat het evenredigheidsvereiste een verdere vertaling krijgt in deeleisen over de beperkingen van de toegang tot en het uitoefenen van detailhandel. In hoofdstuk 2 is de actuele stand van de rechtspraak weergegeven. De volgende aspecten zijn van belang:

→ Is de beperking geschikt om het beoogde doel te bereiken? • de beperking wordt coherent en systematisch toegepast; • de beperking bereikt het beoogde doel effectief.

34

4.4 Een plan van aanpak voor de onderbouwing Hierna wordt een stramien voor het analyseren en onderbouwen van maatregelen voorgesteld dat in de volgende paragrafen wordt besproken. Gebruik van dit stramien voor de onderbouwing van beleid en ruimtelijke voorschriften kan behulpzaam zijn bij het voldoen aan de voorwaarden van de Dienstenrichtlijn:

→ Actuele situatie en beleidskaders → Noodzakelijkheid: het beoogde doel van de (voorgenomen) beperking(en) → Evenredigheid • De geschiktheid van de beperking (pakketbenadering) • Coherent en systematisch (hypocrisietest en salamitactiek) • Niet verder dan nodig • Geen andere minder beperkende maatregelen mogelijk om hetzelfde effect te bereiken

4.4.1 Actuele situatie en (vigerende) beleidskaders Het vertrekpunt van een onderbouwing wordt gevormd door de actuele situatie van de verzorgingsstructuur en de vigerende beleidskaders. Inzicht kan worden verstrekt in de verzorgingsstructuur, het beleid, het functioneren, de ontwikkelingen in vraag- en aanbodverhoudingen en de behoefte aan winkelmeters. Dit geeft de kracht én de kwetsbaarheid weer van de detailhandelsstructuur in het algemeen en specifieke aankoopplaatsen in het bijzonder. Daarmee wordt de basis gelegd voor het doel (en de geschiktheid) van de (voorgenomen) maatregel of het pakket aan maatregelen (zie volgende punten). Het gaat hierbij ook om het in beeld brengen van ontwikkelingen en/of het analyseren van tijdreeksen.

35

HANDREIKING DIENSTENRICHTLIJN

aanpak

4.4.2 Noodzakelijkheid: het beoogde doel van de (voorgenomen) beperking

Onderbouwing effectiviteit: algemeen en specifiek De rechtspraak, onder meer in de geschillen over ruimtelijke voorschriften in de gemeenten Appingedam, Maastricht, Schijndel en Súdwest-Fryslân, geeft aan dat de vastgestelde beperking zowel in het algemeen effectief moet zijn, als ook dat de conclusie over de effectiviteit van de beperking toepasbaar moet zijn in de specifieke, lokale situatie. Er zijn dus twee opeenvolgende stappen.

De noodzakelijkheid of het doel van een vestigingsbeperking moet worden aangetoond door te wijzen op een ‘dwingende reden van algemeen belang’. Artikel 4, aanhef en onder 8 van de Dienstenrichtlijn stelt onder meer dat in ieder geval ‘de bescherming van het milieu en het stedelijk milieu‘ moet worden beschouwd als een dergelijke reden. Daarbij is het van belang om aan te sluiten bij de actuele situatie en bij vigerende beleidskaders (zie par. 4.4.1). Een voorbeeld hiervan is het bevorderen van de aantrekkelijkheid van het centrum om de leefbaarheid te behouden en op die manier leegstand in het centrum te voorkomen. Dit doen gemeenten vaak ter bescherming van het stedelijk milieu in het kader van een goede ruimtelijke ordening. Deze noodzakelijkheid zal in veel kernen en gemeenten in Nederland aan de orde zijn.

→ Is de beperking in het algemeen effectief? Beoordeel dit op basis van resultaten van onderzoek naar de effectiviteit van ruimtelijk detailhandelsbeleid op landelijk, provinciaal of lokaal niveau, of gegevens ontleend aan koopstromenonderzoek. → In hoeverre is het resultaat van het onderzoek onder 1 toepasbaar op de specifieke situatie? Onderbouw met de onderzoeken – eventueel aangevuld met nader onderzoek – dat de specifieke situatie in de gemeente niet zo bijzonder of afwijkend is dat de toepasbaarheid van de algemene effectiviteit van de beperking zich niet voordoet.

4.4.3 Evenredigheid a De geschiktheid van de beperking Is de (voorgenomen) beperking geschikt en effectief om het beoogde doel te bereiken? Hier ligt een directe relatie met het beoogde doel (zie par. 4.4.2). Onderbouwing aan de hand van specifieke (onderzoeks)gegevens De effectiviteit van de beperking in de vorm van een brancheringsregeling of oppervlaktecriteria dient onderbouwd te worden aan de hand van een analyse met specifieke, op de betreffende situatie betrekking hebbende gegevens. Die gegevens zullen de volgende elementen kennen:

Leegstandspercentage in centrum­

→ Koopstroomgegevens, in het bijzonder over: • (ontwikkeling van) koopkrachtbinding en -toevloeiing, • de behoefte aan detailhandelsmeters (distributieve berekening), • het oordeel van de consument, en • de vloerproductiviteit (omzet per vierkante meter winkelvloeroppervlak). → In het verlengde hiervan ook: • leegstand en leegstandsontwikkeling, zowel in percentage verkooppunten als winkelvloeroppervlak en het risico op leegstand (Retail Risk Index) • (ontwikkeling) passantenaantallen (indien beschikbaar) • (ontwikkeling) huurniveaus (indien beschikbaar) De beschikbaarheid van koopstroomgegevens en andere gegevens die het functioneren van het gemeentelijk winkelareaal illustreren, is van groot belang. In de Voortgangsrapporta ge Retailagenda 2018-2019 (juni 2019) is het voornemen opgenomen om betrouwbare en vergelijkbare koopstroomgegevens per provincie te verzamelen, zodat deze op landelijk niveau met elkaar kunnen worden vergeleken.

36

gebieden (n=148) 2005-219. Bron: Locatus 2005 en 2019, bewerking: Bureau Stedelijke Planning

De procedure inzake het bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’ biedt twee voorbeelden van de onderbouwing van algemene en specifieke effectiviteit. Deze zijn te vinden in de ‘Nadere motivering brancheringbeperking bestemmingsplan Stad Appingedam’, waarmee de gemeenteraad van Appingedam op 18 december 2018 heeft ingestemd en welke door de Afdeling bestuursrechtspraak uiteindelijk als een voldoende onderbouwing werd beschouwd van de in het bestemmingsplan opgenomen beperking. Allereerst blijkt er een duidelijke relatie te zijn tussen het leegstandspercentage in centrumgebieden en de ontwikkeling van het winkelareaal buiten centrumgebieden: meer winkelmeters buiten de centrumgebieden dragen bij aan hogere leegstand in de centrumgebieden. De essentie van de casus Appingedam is voorts dat verschillende factoren zijn onderzocht, zoals de aanwezigheid van specifieke branches, passantenaantallen en leegstand.

14

11,6% 9%

12 10 8

10,5% 8,4%

8,9%

8,7%

gedaald (5-30%)

min of meer gelijk

37%

6 4 2 0

sterk gedaald (>30%) 37

gestegen sterk gestegen (5-50%) (>50%)

HANDREIKING DIENSTENRICHTLIJN

aanpak

Vervolgens is het leegstandsrisico voor panden in het centrum van Appingedam vergeleken met een groep van referentiecentra. Daaruit worden de significante hogere leegstandsrisico’s in Appingedam zichtbaar, hetgeen extra onderbouwing geeft aan het gevoerde vestigingsbeleid van de gemeente.

Centrum Appingedam

Centrum referentie Risico Risk Index Locatus

18%

30%

4%

50 tot 70

8% 4% 9%

70 tot 90 90 tot 110

37%

42%

110 tot 130

48%

130 tot 150

Retail risk index panden centrum Appingedam versus referentiecentra. Bron: Locatus 2019, bewerking Bureau Stedelijke Planning

De Retail Risk Index brengt het risicoprofiel van winkels en winkelgebieden in kaart. De indexen worden gebaseerd op vier indicatoren: pandindex, straatindex, branche-index en vraag & aanbodindex. Op basis van deze indicatoren wordt een gewogen gemiddelde berekend: de RRI. Hierin wordt een schaalverdeling toegepast van ‘zeer beperkt risico’ tot ‘zeer hoog risico’. In het geschil in de gemeente Súdwest-Fryslân is het effect van het wel of niet opnemen van een oppervlaktegrens van 500 m2 beoordeeld aan de hand van ontwikkelingen die met gebruikmaking van de RRI voor opeenvolgende periodes in beeld zijn gebracht. Onderbouwing volgens pakketbenadering In de rechtspraak inzake de ruimtelijke voorschriften in Maastricht en Schijndel oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak dat het toevoegen van een branchebeperking op een specifieke plek past in het totale pakket, omdat op andere locaties in Maastricht en Schijndel ook branchebeperkingen worden opgelegd. De Afdeling stelde dat naast het onderbouwen van de effectiviteit van het brede pakket aan brancheringsregelingen ook aannemelijk moet worden gemaakt dat een specifiek onderdeel van het brede pakket (dus de branchebeperkingen op een specifieke locatie) bijdraagt aan het behalen van het beoogde doel.

De hoogste bestuursrechter stelt aan het aannemelijk maken van de effectiviteit van de specifieke beperking minder hoge eisen dan voor het hele pakket aan brancheringsregelingen.

38

b Coherent en systematisch beleid (hypocrisietest) Handelt de gemeente coherent en systematisch om het nagestreefde doel te bereiken? Deze hypocrisietest houdt in dat het beoogde doel coherent en systematisch wordt nagestreefd (vgl. de rechtspraak over de geschillen in Maastricht, Schijndel, Appingedam en Súdwest-Fryslân). Het gaat om het coherent en systematisch uitvoeren van het (detailhandels)beleid, zowel door middel van a) de juridisch-planologische vertaling en vastlegging van dat beleid in ruimtelijke voorschriften zoals het bestemmingsplan, als door middel van b) de algehele uitvoering van het beleid. Systematische en coherente toepassing van de beperkende maatregelen vereist dat de gemeente in de juridisch- planologische vertaling en in het formuleren en uitvoeren van het beleid als geheel steeds hetzelfde doel nastreeft op vergelijkbare locaties en dus ook dezelfde of soortgelijke beperkingen vaststelt. Omdat niet alle gemeenten op dit moment voor deze zogenoemde hypocrisietest zullen slagen, kan het doorlopen van het Stappenplan Risico-Inventarisatie Dienstenrichtlijn (zie hoofdstuk 3) behulpzaam zijn om de al dan niet aanwezige inconsistentie in de eigen beleidsvoering en regelgeving op te sporen.

De uitspraak inzake het geschil in Súdwest-Fryslân laat overigens zien dat dit vereiste nog ruimte laat voor het introduceren van nieuw (detailhandelsvestigings)beleid, indien concrete stappen zijn gezet om de consistentie te bewaken, bijvoorbeeld door een voorbereidingsbesluit te nemen voor de gronden waarop verouderde regelingen van toepassing zijn. Het vereiste van systematisch en coherent handelen werkt ook een andere kant op. De Afdeling bestuursrechtspraak kan zich vinden in de argumentatie dat ‘losse’ initiatieven ten aanzien van (kleine) brancheverbreding op termijn leiden tot een ondermijning van het behalen van de gestelde doelen (bijvoorbeeld het beschermen van het centrum en de leefbaarheid). Dit staat ook wel bekend als de ‘salamitactiek’, die dus niet toegepast kan worden. In de uitspraken over de geschillen in Maastricht, Schijndel en Appingedam is nadrukkelijk gesteld dat, gelet op het consistentievereiste, de gemeente zelfs bij een enkele, eerste afwijking ook eventuele vervolgaanvragen alvast in beschouwing mag nemen. Om die reden bleef de afwijzing van de eerste afwijkingsverzoeken bij de Afdeling bestuursrechtspraak in stand. Kortom, een juiste toepassing van de Dienstenrichtlijn vergt ook een kritische doorlichting van de uitvoering van (detailhandels)beleid.

c Niet verder dan nodig d Geen minder beperkende maatregel Gaat de maatregel niet verder dan nodig om het nagestreefde doel te bereiken? Zijn er (aantoonbaar) geen andere, minder beperkende maatregelen mogelijk? Deze vraag kan positief worden beantwoord als op basis van een analyse van specifieke gegevens aannemelijk is dat de beperkende maatregel in de ruimtelijke voorschriften niet verder

39

HANDREIKING DIENSTENRICHTLIJN

aanpak

gaat dan nodig en dat er geen andere, minder beperkende maatregelen zijn waarmee hetzelfde doel kan worden bereikt (proportionaliteit). De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in verschillende uitspraken geconstateerd dat alternatieve maatregelen ontoereikend zijn gebleken om eenzelfde effect te bewerkstelligen, zodat de beperking niet verder ging dan nodig. De brancheringsregeling in het bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’ en de beperking van de zware nachtelijke horeca in Arnhem zijn zodoende als evenredig aangemerkt.

voldoen aan de voorwaarden van de Dienstenrichtlijn, bevatten in de onderbouwing in ieder geval de volgende drie bestandsdelen:

Uit de rechtspraak komt naar voren dat flankerende maatregelen op zichzelf onvoldoende zijn. Aangeraden wordt om in ieder geval nut en noodzaak van de vestigingsbeperking aan te tonen en daarnaast aan te geven welke andere maatregelen het gemeentebestuur al neemt naast de vestigingsbeperking(en). Daarbij kan gedacht worden aan:

→ juridische maatregelen, zoals in de sfeer van APV en overlast; → ontwikkeling van projecten ter versterking van een centrumgebied; → fysieke ingrepen in de openbare ruimte, verkeers- en parkeermaatregelen, organisatorisch en marketing en promotie, zoals citymarketing, centrummanagement, online en offline promotie en acquisitie; Het kan ook van belang zijn om in te gaan op → keuzes om gemotiveerd bepaalde maatregelen niet te treffen, zoals een leegstandsverordening; → voornemens van nieuwe maatregelen die het gemeentebestuur gaat treffen; → de vraag of deze maatregelen in de plaats zouden kunnen komen van de vestigingsbeperking, zodanig dat eenzelfde effect wordt bereikt.

4.5 Samenvatting en conclusie De juiste toepassing van de Dienstenrichtlijn vereist – naast het in acht nemen van het discriminatieverbod – dat wordt nagegaan of een beperking van de toegang tot of de uitoefening van detailhandel in goederen noodzakelijk en evenredig is. Is dat niet het geval, dan moet de beperking vervallen. Een beoordeling van de consequenties kan leiden tot de conclusie dat de beperking overbodig is/was of dat het mogelijk is om het doel te bereiken met een andersoortige beperking die wel kan voldoen aan de voorwaarden van artikel 15 lid 3 Dienstenrichtlijn. Iedere beperking vergt ten opzichte van hetgeen gebruikelijk was, een extra onderbouwing en vastlegging in beleid en ruimtelijke voorschriften, zoals een bestemmingsplan, naast alle andere vereisten voor een zorgvuldige voorbereiding en een deugdelijke motivering van die voorschriften. Ruimtelijk beleid of ruimtelijke voorschriften waarin beperkingen zijn neergelegd voor dienstenactiviteiten (detailhandel in goederen) die

40

→ een schets van de actuele situatie en beleidskaders, → een beschrijving van het beoogde doel van de (voorgenomen) beperking of het pakket aan beperkende maatregelen (noodzakelijkheid), en → een onderbouwing van de evenredigheid. De Dienstenrichtlijn noopt tot het coherent en systematisch uitvoeren van (detailhandels)beleid (hypocrisietest), zowel a) in de vertaling en vastlegging van dat beleid in ruimtelijke voorschriften zoals het bestemmingsplan als b) in de algehele uitvoering van het beleid. Het wordt aangeraden om het gevoerde (detailhandels)beleid duidelijk in het beleid op te nemen, zowel nu, als straks in de op grond van de Omgevingswet op te stellen omgevingsvisie. Het voldoen van het (detailhandels)beleid – en de daarop gebaseerde ruimtelijke voorschriften in bestemmingsplannen – aan de Dienstenrichtlijn vergt de nodige tijd en inzet van capaciteit, kennis en middelen. In de tussentijd kan worden voorkomen dat grote problemen ontstaan door:

→ de risico’s te inventariseren en op basis daarvan gericht (tijdig, en ook in de tijd) te handelen. Het Stappenplan Risico-Inventarisatie Dienstenrichtlijn, zoals besproken in hoofdstuk 3, vormt hiervoor de leidraad. → zo nodig een voorbereidingsbesluit te nemen. Een voorbereidingsbesluit is een jaar geldig, daarna zal een nieuw (ontwerp)bestemmingsplan de beschermende werking over moeten nemen. Meestal is het opnemen van een gebruiksverbod in een voorbereidingsbesluit nodig; dan moet voor het overnemen van de beschermende werking een kortere tijd voor planvaststelling in acht worden genomen. → in bestemmingsplannen met branchebeperkingen geen gebruik te maken van limitatieve opsommingen. Gedetailleerde, limitatieve lijsten kunnen snel in strijd zijn met de Dienstenrichtlijn, zo bleek in de uitspraak over de provinciale verordening ruimte in Zuid-Holland. In ieder geval is het raadzaam om aan de lijst toe te voegen detailhandel in goederen ‘die zich uit oogpunt van ruimtelijke ordening niet onderscheidt van de detailhandel in goederen zoals opgenomen in de lijst24’. Het is echter beter dat wordt beoordeeld of en welke beperkingen noodzakelijk en evenredig zijn en daarbij ook de keuze voor het laten vervallen van de beperking nadrukkelijk in de overwegingen mee te nemen. Er is altijd de plicht om een degelijke afweging te maken en een beperking van een onderbouwing te voorzien.

24 Vgl. de voorziening in zoek.officielebekendmakingen.nl/stb-2015-454.html.

41

HANDREIKING DIENSTENRICHTLIJN

Wat levert dit alles op voor de praktijk? In de casus over bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’ bleek het mogelijk om de beperking van vestigingsmogelijkheden voor ‘mode & luxe’ buiten de centrumgebieden te onderbouwen teneinde te voldoen aan de Dienstenrichtlijn. Of en in welke mate dat ook mogelijk is voor andere vestigingsbeperkingen, oppervlaktecriteria en in andere situaties, zal moeten blijken. Op basis van rechtspraak en de beschikbare onderzoeksgegevens ontstaat een eerste indruk van de vestigingsbeperkende maatregelen waarvoor al dan niet een onderbouwing en motivering te geven is. In het onderstaande schema is het resultaat weergegeven. Opmerking verdient daarbij dat elke onderbouwing om de ruimtelijke voorschriften in overeenstemming te brengen met de voorwaarden van de Dienstenrichtlijn, maatwerk vergt. Bovendien zijn steeds uitzonderingen mogelijk; zo kon de gemeente Amsterdam nieuwe toeristenwinkels weren, terwijl sprake is van een assortimentsbeperking.25 De eventueel vereiste nieuwe en/of aanvullende onderbouwing van de in een ruimtelijk voorschrift opgenomen (vestigings)beperking om aan de Dienstenrichtlijn te voldoen, kan op het eerste gezicht als een noodzakelijk kwaad worden gezien. Het biedt echter ook de mogelijkheid om (de uitvoering van) het (detailhandels)beleid en de vastgestelde en nieuwe (vestigings)beperkende maatregelen te beoordelen.

Dit kan de vitaliteit van de verzorgingsstructuur ten goede komen. Regulerende overheden worden uitgedaagd om het volledige pakket aan maatregelen te beschouwen op noodzakelijkheid en evenredigheid. Dit kan aanleiding vormen om:

→ onnodige vestigingsbeperkingen te schrappen, zoals maatregelen die geen effect sorteren en de dynamiek in de detailhandel frustreren; → andere maatregelen, inclusief vestigingsbeperkingen, die juist wel effect sorteren, aan te passen of aan te scherpen en in ieder geval van een passende onderbouwing te voorzien. Daarmee kan een coherent en systematisch (detailhandels)beleid bereikt worden. Een effectief beleid met een juiste vertaling in regelgeving. Op die manier kunnen beleid en regelgeving duidelijkheid scheppen en daarmee gewenste investeringen uitlokken en ongewenste ontwikkelingen voorkomen. Een goed recept voor een vitale verzorgingsstructuur.

25 Zie ABRvS 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4173.

42

aanpak

de vestigingsbeperking

te motiveren?

• Branchebeperking voor de branchegroepen Dagelijks en Mode & Luxe26 buiten de centrumgebieden. • Oppervlaktebeperkingen met een ruimtelijk motief.

vermoedelijk wel

Voor deze brancheringregelingen geldt in algemene zin dat deze effectief zijn. De noodzakelijkheid en evenredigheid moeten wel worden aangetoond. • Branchebeperking PDV+/GDV (hoofdbranches sport & spel, bruin- & witgoed, plant & dier, auto & fiets en detailhandel overig) buiten de centrumgebieden.

twijfelgeval

Sterk situatie- en branchespecifiek • Maximum aantal vestigingen van een bepaalde (hoofd)branche (binnen de vigerende detailhandelsbestemming en metrage). • Assortimentsbeperkingen (die verder gaat dan de vigerende bestemming en branchering). • Oppervlaktemaxima per vestigingspunt van een bepaalde (hoofd)branche zonder ruimtelijk motief.

vermoedelijk niet

• Oppervlakteminimum per vestigingspunt buiten de centrumgebieden zonder ruimtelijk motief. Aan dit soort vestigingsbeperkingen, zowel in centrumgebieden als buiten de centrumgebieden, liggen economische motieven ten grondslag als geen ruimtelijk motief is gegeven en zijn daarom zonder ruimtelijke motivering niet te onderbouwen.

26 Dit zijn typische centrumbranches. Dit geldt voor de branchegroepen Dagelijks en Mode & Luxe, alle onderliggende hoofdbranche en alle branches, met uitzondering van de branche Antiek (Antiek is overigens in metrage een relatief kleine branche).

43

HANDREIKING DIENSTENRICHTLIJN

5

rol van de provincie

De rol van de provincie

5.1 Inleiding

I

n de voorgaande hoofdstukken zijn de consequenties van de Dienstenrichtlijn voor ruimtelijke voorschriften (branchebeperkingen en/ of oppervlaktecriteria) inzake detailhandel in goederen besproken. Daarbij is veel aandacht besteed aan de rol van de gemeente(raad) bij het vaststellen van bestemmingsplannen. Ook de provinciale bestuursorganen hebben echter een rol in de ruimtelijke ordening en het detailhandelsbeleid. De Dienstenrichtlijn heeft daarom ook invloed op de wijze waarop provincies beleid kunnen vormgeven, hoe zij kunnen sturen en hoe zij hun beleid moeten onderbouwen. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de relatie tussen provinciaal detailhandelsbeleid en de Europese Dienstenrichtlijn. Achtereenvolgens komen de volgende vragen aan de orde. Wat is de rol van provincies bij ruimtelijk detailhandelsbeleid? Wat is de invloed van de Dienstenrichtlijn op provinciaal detailhandelsbeleid? Hoe kunnen provincies binnen de context van de Dienstenrichtlijn ruimtelijk detailhandelsbeleid voeren? Hoe kunnen provincies gemeenten ondersteunen om te voldoen aan de voorwaarden van de Dienstenrichtlijn in het geval dat detailhandelsbeleid tot uitdrukking komt in ruimtelijke voorschriften?

5.2 De rol van provincies bij ruimtelijk detailhandelsbeleid Met de decentralisatie van het ruimtelijke detailhandelsbeleid door het Rijk in 2004 zijn gemeenten en provincies samen verantwoordelijk geworden voor dit beleid. De provincie richt zich primair op de behartiging van provinciale ruimtelijke belangen, waaronder kunnen vallen de hoofdlijnen en algemene kaders van het detailhandelsbeleid en de afstemming van ruimtelijke ontwikkelingen met een bovenlokale (gemeentegrens-overschrijdende) invloed. Provincies zijn daarbij vrij hun beleid naar eigen inzicht vorm te geven. In de praktijk verschilt detailhandelsbeleid daarmee tussen provincies, zij het dat veel provincies in meer of mindere mate de beleidslijn van de Rijksoverheid van voor 2004 hebben voortgezet (zie ook par. 1.2). Provinciaal ruimtelijk detailhandelsbeleid is vaak (ten minste) gericht op versterking van de hoofdwinkelstructuur en -centra in de provincie, met als doel het behouden van leefbare steden en dorpen met vitale

44

45

HANDREIKING DIENSTENRICHTLIJN

rol van de provincie

centra en het voorkomen van leegstand. Het biedt minimale kaders waar gemeenten aan moeten voldoen. De sturing door provincies neemt verschillende vormen aan, zoals:

keuzes dienen meer dan voorheen gedegen afgewogen, onderbouwd en gemotiveerd te worden, zoals dat is beschreven in hoofdstuk 2 en hoofdstuk 4. Uitgangspunt blijft dat provincies veel vrijheid hebben en houden in de mate waarin zij ruimtelijk detailhandelsbeleid willen en kunnen voeren. In het kader van de Dienstenrichtlijn, en dan met name de daarin opgenomen vereisten van noodzakelijkheid en evenredigheid, dient steeds de vraag gesteld te worden met welk doel de beperkingen zijn gesteld.

→ Geen provinciale visie of doelstellingen formuleren, de verantwoordelijkheid ligt volledig bij gemeenten en/of regio’s (geen sturing). → Alleen in algemene bewoordingen in beleid aangeven waar de provincie waarde aan hecht, zonder regels op te leggen, en daarmee de verantwoordelijkheid voor uitvoering bij gemeenten en/of regio’s leggen. → Het vaststellen van een provinciale hoofdwinkelstructuur, de ontwikkelmogelijkheden van de betreffende centra schetsen, concentratie daarin stimuleren, en bepalen in welke mate afgeweken mag worden van deze regels. → Het concreet benoemen van een versterkings- of saneringsdoelstelling per regio of gemeente en daarbij al dan niet voorzien in ondersteunend instrumentarium. Provincies kunnen dus inhoudelijk en procedureel een passieve of een actieve rol aannemen in ruimtelijk detailhandelsbeleid. Indien een provincie de keuze maakt voor een zekere mate van sturing, dan zal daarbij een combinatie gebruikt moeten worden van een beleidsdocument, doorgaans in de vorm van een structuurvisie in de zin van art. 2.2 Wro (bijvoorbeeld een omgevingsvisie) of een provinciale beleidsnotitie (detailhandelsvisie) en een verordening om bij het beleid passende algemene regels vast te stellen, in de vorm van een provinciale verordening ruimte (art. 4.1 Wro).

5.3 De invloed van de Dienstenrichtlijn op provinciaal detailhandelsbeleid Zoals in eerdere hoofdstukken is toegelicht, valt detailhandel in goederen onder de Dienstenrichtlijn. Veel provincies hebben ruimtelijke regels (beperkingen) met betrekking tot detailhandel geformuleerd in provinciale verordeningen, veelal genaamd ‘verordening ruimte’ of ‘omgevingsverordening’. Doorgaans zijn de normen in deze verordeningen gericht tot de bestemmingsplanwetgever – de gemeenteraad  – en dus niet tot de dienstenverrichter. Provinciaal detailhandelsbeleid bestaat veelal uit één of enkele basisprincipes, waarbij het uitgangspunt is om winkels in centra van steden en dorpen te concentreren, aangevuld met uitzonderingen voor perifere locaties. Veelal worden op die perifere locaties alleen specifieke detailhandelsbranches toegestaan (en andere dus uitgesloten) of dienen winkels op die locaties te voldoen aan minimale oppervlaktematen.

5.4 Provinciale beperkingen en de Dienstenrichtlijn: hoe pakken we dat aan? De volgende vragen kunnen behulpzaam zijn bij de analyse of de provinciale beperkingen voldoen aan de eisen die daaraan in de Dienstenrichtlijn worden gesteld.

→ Wat is het doel dat de provincie met de basisprincipes in het beleid nastreeft? → Kan aangetoond worden dat de basisprincipes daadwerkelijk een bijdrage leveren aan het bereiken van het doel van de provincie? → Waarom wordt detailhandel ruimtelijk geclusterd in centrum­ gebieden? → Waarom wordt een eventuele centrumhiërarchie of detailhandelsstructuur nagestreefd? → Waarom gelden eventuele uitzonderingen voor perifere locaties? → Waarom worden specifieke branches of maatvoeringen in de periferie toegestaan en worden andere branches of maatvoeringen op die locaties beperkt? → Maken de beperkende maatregelen deel uit van een coherent en systematisch beleid? → Hoe dragen beperkingen concreet bij aan het geformuleerde beleidsdoel? → Kan het doel ook met andere, minder beperkende, maatregelen worden bereikt?

Een visie vormt de basis voor beleidsprincipes en -regels

Onder de Dienstenrichtlijn is het nog steeds mogelijk te kiezen voor het opnemen van algemene basisprincipes in het ruimtelijk detailhandelsbeleid, en voor uitzonderingen en beperkingen daarop, maar al die

Provinciaal ruimtelijk detailhandelsbeleid dat voldoet aan de eisen van de Dienstenrichtlijn bestaat uit een duidelijk doel (visie) met bijbehorende gemotiveerde ruimtelijke keuzes en daarbij passende ruimtelijke voorschriften, die doorgaans een beperking inhouden van de toegang tot en de uitoefening van dienstenactiviteiten in de zin van artikel 15 lid 2 onder a Dienstenrichtlijn. Afhankelijk van het beoogde doel (visie) zijn geschikte ruimtelijke belangen die gemeenten en provincies behartigen in de ruimtelijke ordening onder andere woon- en leefklimaat, duurzaam ruimtegebruik, ruimtelijke kwaliteit, mobiliteit, veiligheid en overlast, zoals ook hiervoor al aan de orde was (par. 1.2). Zo kan gemotiveerd worden dat de provincie als provinciaal doel streeft naar leefbare steden en dorpen met vitale centra en zo weinig mogelijk leeg-

46

47

HANDREIKING DIENSTENRICHTLIJN

rol van de provincie

stand. Dat beleidsdoel kan aanleiding zijn voor een beleidsregel (of een algemeen verbindend voorschrift) teneinde winkels te concentreren in de centra van steden en dorpen en om verspreid liggend winkelaanbod te voorkomen. De beperking die een dergelijke beleidsregel met zich brengt dient gerechtvaardigd te worden in het licht van artikel 15 lid 3 Dienstenrichtlijn. Daartoe moet de beleidsregel worden onderbouwd met een analyse op basis van specifieke gegevens. Er moet inzichtelijk worden gemaakt waarom deze beleidsregel bijdraagt aan het nagestreefde doel, bijvoorbeeld door met data te onderbouwen dat concentratie van aanbod leidt tot een hoger voorzieningenniveau of dat het loslaten van concentratie leidt tot meer leegstand in centra.

Ook afwijking van algemene beleidsprincipes behoeft motivering, maar wel een minder zware Ook eventuele afwijkingen van een in een provincie gehanteerde algemeen beleidsprincipe dienen te worden gemotiveerd. In veel gevallen zal de bewijslast minder zwaar zijn voor de afwijking dan de bewijslast voor de invoering van het algemene principe. Als bijvoorbeeld in algemene zin is onderbouwd dat concentratie van detailhandel in centra een bijdrage levert aan het hogere beleidsdoel, dan is de bewijslast lager voor specifieke beleidsregels die specifieke (groepen) winkels een uitzonderingspositie geven. Naar de huidige inzichten kan in zo’n situatie worden volstaan met het motiveren waarom voor specifieke (groepen) winkels een uitzondering wordt gemaakt. Er hoeft niet gemotiveerd te worden waarom voor alle andere (groepen) winkels géén uitzondering wordt gemaakt. Er is ten slotte al gemotiveerd dat concentratie in algemene zin een bijdrage levert aan het hoofddoel.

Uitzonderingen moeten uitzonderingen zijn Om algemeen beleid overeind te houden, is het van groot belang dat uitzonderingen ook daadwerkelijk uitzonderingen zijn. Daarvoor dienen uitzonderingen specifiek gemaakt te worden en dient te worden gemotiveerd wat de specifieke eigenschappen van een winkel of een groep winkels zijn die de uitzonderingspositie rechtvaardigen. Beleidsregels en de motivering daarvan dienen vervolgens goed op elkaar aan te sluiten: de motivering dient dus zodanig specifiek te zijn dat die de uitzonderingsgroep goed beschrijft én de beleidsregels dienen zodanig ruim omschreven te zijn dat alle gevallen die passen binnen de specifieke motivering ook binnen de betreffende beleidsregel vallen.

5.5 Provincies kunnen gemeenten ondersteunen bij rechtvaardiging detailhandelsbeleid

Provincies die ruimtelijk detailhandelsbeleid willen voeren, dienen rekening te houden met de eisen van de Dienstenrichtlijn. Simpel gezegd houdt dit in dat keuzes die worden gemaakt en beleidsregels die worden opgesteld goed gemotiveerd moeten worden; niet alleen maar met een plausibel verhaal, maar met een plausibel verhaal dat zoveel mogelijk met data wordt onderbouwd.

Provincies kunnen gemeenten ondersteunen door zelf beleid te voeren dat voldoet aan de voorwaarden van de Dienstenrichtlijn. Daarmee creëren provincies een kapstok waaraan gemeenten hun eigen beleid kunnen ophangen. Sommige keuzes op hoofdlijnen hoeven dan door de gemeenten niet meer uitvoerig onderbouwd te worden (er zal hoogstens moeten worden aangetoond dat de situatie in de betreffende gemeente niet zodanig afwijkend is dat de algemene onderbouwing van de provincie niet op die gemeente van toepassing zou zijn).

48

49

Conclusie: zorg dat er een sluitend verhaal ligt

HANDREIKING DIENSTENRICHTLIJN

Daarnaast kunnen provincies gemeenten ondersteunen door hen te voorzien van data die nodig kunnen zijn bij het onderbouwen van de geschiktheid en de effectiviteit van het (gemeentelijke) detailhandelsbeleid dat doorwerkt in ruimtelijke voorschriften. Het gaat dan bijvoorbeeld over:

→ Koopstromenonderzoek: onderzoek naar het ruimtelijke koopgedrag van consumenten. Dit onderzoek is van belang voor behoefte-onderzoeken. Provincies kunnen zorgen dat koopstromenonderzoek ten minste op het niveau van individuele gemeenten beschikbaar is. → Kengetallen voor ruimtelijk-economisch onderzoek: andere belangrijke input voor behoefte-onderzoeken betreft uniforme omzetkengetallen. Sinds de opheffing van het Hoofdbedrijfschap Detailhandel in 2012 worden deze kengetallen opgesteld door een selecte groep van marktpartijen. Het belang van deze kengetallen voor ruimtelijk-economisch onderzoek is echter zo groot (al het onderzoek voor en naar ruimtelijk detailhandelsbeleid, waaronder koopstromenonderzoek leunt op deze cijfers), dat (de financiering van) het opstellen van deze kengetallen niet aan marktpartijen overgelaten zou moeten worden. Overheden (van de Rijksoverheid tot aan gemeenten) kunnen hierin verantwoordelijkheid nemen. → Kennisoverdracht: provincies kunnen gemeenten van kennis voorzien over de Dienstenrichtlijn en de implicaties daarvan voor ruimtelijk detailhandelsbeleid. Ze kunnen gemeenten met elkaar in contact brengen en zo de overdracht van kennis en ervaring faciliteren. Ten slotte kunnen provincies middelen ter beschikking stellen, bijvoorbeeld via een stimulerings-/subsidieregeling voor gedegen onderzoek, visie- en beleidsvorming.

Als gemeenten lokaal sanerings- en versterkingsplannen moeten maken, al dan niet als uitwerking van provinciaal detailhandelsbeleid, dan vraagt dat om beleidskeuzes. Voor die beleidskeuzes zijn goede onderzoeken, visie- en beleidsvorming essentieel. Zonder die gedegen onderbouwing is detailhandelsbeleid van gemeenten kwetsbaar in het kader van de Dienstenrichtlijn. Provincies kunnen gemeenten ondersteunen, zowel met advies als met middelen, om te komen tot goede onderzoeken, visie- en beleidsvorming. Pas daarna kan ook effectief uitvoering worden gegeven aan beleidskeuzes.

50

6

de omgevingswet

Wat verandert er met de komst van de Omgevingswet?

D

it hoofdstuk behandelt kort de vraag in hoeverre de invoering van de Omgevingswet (Ow), waarvan de inwerkingtreding is voorzien in 2021, invloed zal hebben op hetgeen in de voorgaande hoofdstukken aan de orde is gesteld (de invloed van de Dienstenrichtlijn op Nederlandse ruimtelijke voorschriften waarin beperkingen zijn gelegen voor de toegang tot en het uitoefenen van dienstenactiviteiten). Duidelijk is dat de Omgevingswet de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en een groot aantal andere wettelijke regelingen, waaronder ook de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zal vervangen. De Omgevingswet bundelt de wetgeving en de regels voor onder meer ruimte, bouwen, infrastructuur, milieu, natuur en water. Daarmee vormt de wet de basis voor een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving. Tot de werkingssfeer van de wet behoren in elk geval ook de ruimtelijke voorschriften die in de voorgaande hoofdstukken aan de orde waren. De Omgevingswet geeft instrumenten voor het beheer en de ontwikkeling van de leefomgeving, om de balans te waarborgen tussen het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving, met het oog op een duurzame ontwikkeling. Meer informatie over de Omgevingswet is te vinden op de websites www.omgevingswetportaal.nl en www.aandeslagmetdeomgevingswet.nl.

In de voorgaande hoofdstukken is gewag gemaakt van de instrumenten die de Wet ruimtelijke ordening en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht aan gemeenten en provincies biedt om detailhandelsbeleid te voeren door middel van het invoeren van ruimtelijke voorschriften die een beperking inhouden van de toegang tot en de uitoefening van dienstenactiviteiten, zoals onder meer de detailhandel in goederen. Relevant voor het detailhandels(vestigings)beleid zijn de ruimtelijke structuurvisies (beleidsdocumenten), het gemeentelijke bestemmingsplan (met ruimtelijke voorschriften die dienstenverrichters kunnen binden), de omgevingsvergunning voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het geldende planologische regime (art. 2.1 lid 1 sub c Wabo) en de provinciale verordening in de zin van artikel 4.1 Wro. Kort gesteld worden deze instrumenten vervangen door de omgevingsvisie, het omgevingsplan, de omgevingsvergunning (voor een omgevingsplanactiviteit) en de provinciale omgevingsverordening op basis van de Omgevingswet.

51

HANDREIKING DIENSTENRICHTLIJN

Uitgangspunt van de Omgevingswet is –  net als onder de Wet ruimtelijke ordening  – dat taken en bevoegdheden in beginsel bij de gemeente liggen, maar dat ook de provincie en het Rijk onder voorwaarden taken en bevoegdheden hebben (‘decentraal, tenzij’). Dat maakt het gemeentelijke omgevingsplan tot een centraal instrument onder de Omgevingswet. Een voor deze handreiking relevante wijziging is dat de Omgevingswet, en daarmee als uitgangspunt ook de daarin opgenomen instrumenten, ziet op de gehele fysieke leefomgeving en niet alleen op de ruimtelijke ordening. Dat geldt dus in beginsel ook voor de omgevingsvisie als beleidsdocument, voor het gemeentelijke omgevingsplan en voor de provinciale omgevingsverordening. Kortom, omgevingsplannen zijn breder dan de huidige bestemmingsplannen, omdat ze gaan over de gehele fysieke leefomgeving, niet alleen over ruimtelijke ordening. Dat brengt ook mee dat regels over de fysieke leefomgeving uit gemeentelijke verordeningen op zullen gaan in omgevingsplannen. De in de Dienstenrichtlijn gestelde voorwaarden voor gerechtvaardigde beperkingen zullen, net als voor bestemmingsplannen, gelden voor omgevingsplannen. Als in het omgevingsplan territoriale of kwantitatieve beperkingen voor de vestiging van detailhandel worden opgenomen, zal dus voldaan moeten worden aan de eisen van non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid.

Door de bredere reikwijdte van het omgevingsplan zullen echter meer motieven een rol kunnen spelen bij het antwoord op de vraag of een brancheringsregeling aan die eisen voldoet, bijvoorbeeld het waarborgen van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving. Daarbij blijft uiteraard staan dat argumenten van concurrentiebeperking geen rol mogen spelen.27

1

Bijlage 1 Overzicht relevante rechtspraak

ABRvS 13 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:75

(verwijzingsuitspraak Appingedam)

HvJ EU (A-G) 18 mei 2017, ECLI:EU:C:2017:397

(conclusie A-G Appingedam)

HvJEU 30 januari 2018, ECLI:EU:C:2018:44

(arrest HvJ EU Appingedam)

ABRvS 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2062

(tussenuitspraak Appingedam)

ABRvS 24 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3471

(Tilburg)

ABRvS 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4195

(Maastricht)

ABRvS 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4196

(Schijndel)

ABRvS 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4173

(Amsterdam)

ABRvS 30 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:263

(Amsterdam)

ABRvS 27 maart 2019, ECLI:NLRVS:2019:965

(Decathlon Zuid-Holland)

ABRvS 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2569

(einduitspraak Appingedam)

ABRvS 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2939

(Súdwest-Fryslân)

ABRvS 25 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3269

(Waadhoeke)

27 Zie hierover de toelichting bij artikel 5.1a van het Besluit kwaliteit leefomgeving zoals dat wordt gewijzigd door het Invoeringsbesluit Omgevingsbesluit, bijlage bij Kamerstukken II 2018/19, nr. 118, p. 459.

52

53

2

HANDREIKING DIENSTENRICHTLIJN

Bijlage 2 Begrippenlijst

Centrumgebieden Tot de centrumgebieden behoren alle centrale winkelgebieden, van dorpscentra tot de binnensteden, en alle ondersteunende winkel­ gebieden, de buurt-, wijk- en stadsdeelcentra. Centrumbranches Tot de centrumbranches behoren alle door Locatus gedefinieerde branches waarvan het winkelverkoopvloeroppervlak (wvo) voor meer dan 52% aanwezig is in centrumgebieden. Door het aandeel wvo centrumgebieden van het totaal wvo winkelgebieden te bepalen is de grenswaarde 52% gesteld.

Dwingende redenen van algemeen belang (artikel 4, onder 8, Dienstenrichtlijn}

Redenen die als zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie; waaronder de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid, staatsveiligheid, volksgezondheid, handhaving van het financiële evenwicht van het sociale-zekerheidsstelsel, bescherming van consumenten, afnemers van diensten en werknemers, eerlijkheid van handelstransacties, fraudebestrijding, bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, diergezondheid, intellectuele eigendom, behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed en doelstellingen van het sociaal beleid en het cultuurbeleid;

GDV-beleid

Het beleid inzake grootschalige detailhandel

Leegstand

Een unit/verkooppunt/pand met een commerciële bestemming, zonder dat daar een functie is gevestigd. Een leegstaand pand kan in het verleden een winkel zijn geweest, maar ook een andere functie hebben gehad (zoals bijvoorbeeld een ambacht, horeca of dienstverlening). Ook bij eventuele invulling van het pand kunnen naast een winkel ook andere functies gevestigd worden.

PDV-beleid

Het beleid inzake perifere detailhandel

54

Voorwaarden artikel 15 lid 3 Dienstenrichtlijn Discriminatieverbod

Noodzakelijkheid

Evenredigheid

De eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel. De eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang. De eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken, ze mogen niet verder gaan dan nodig is om dat doel te bereiken en het doel kan niet met minder vergaande beperkingen bereikt worden.

55

3 vraag antwoord

vraag antwoord

HANDREIKING DIENSTENRICHTLIJN

Bijlage 3 Vraag en antwoord veelgestelde vragen over de Dienstenrichtlijn

Vallen terrasvergunningen onder de Dienstenrichtlijn? Ja, een terrasvergunning is een dienstenvergunning waarop de Dienstenrichtlijn van toepassing is. Een dienst is elke economische activiteit, anders dan in loondienst, welke gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt. Het verkopen van goederen (bijvoorbeeld de verkoop van een flesje cola) op een terras is een economische activiteit die tegen een vergoeding geschiedt. Het exploiteren van een terras is daarmee een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn (artikel 4 onder 1 Dienstenrichtlijn).

vraag antwoord

Er werd lang aangenomen dat de Dienstenrichtlijn is niet van toepassing op de verkoop van goederen. Sinds het arrest Appingedam/ Visser Vastgoed Beleggingen BV is echter duidelijk dat detailhandel in goederen in bepaalde gevallen onder de regels van de Dienstenrichtlijn kan vallen. De vraag is dus of er in het specifieke geval sprake is van detailhandel in goederen.

56

Bij schaarse vergunningen is het aantal (potentiele) aanvragen groter dan het aantal beschikbare vergunningen. De Dienstenrichtlijn bevat bijzondere eisen voor de verlening van schaarse vergunningen. Daarbij maakt de richtlijn een onderscheid tussen schaarse vergunningen om dwingende redenen van algemeen belang (beleidsmatige schaarse vergunningen) en schaarse vergunningen vanwege de schaarste van de beschikbare natuurlijke hulpbronnen of de bruikbare technische mogelijkheden (natuurlijk schaarse vergunningen). Voor beleidsmatige schaarse vergunningen bepaalt de Dienstenrichtlijn dat deze een beperkte geldigheidsduur moeten hebben (artikel 11 Dienstenrichtlijn) en gelden de eisen van gelijkheid, transparantie en onpartijdigheid (artikel 10 en 13 van de Dienstenrichtlijn).

Is de Dienstenrichtlijn van toepassing op standplaatsvergunningen voor de verkoop van etenswaren?

Hoewel nog moet worden afgewacht in welke gevallen de verkoop van etenswaren wel of niet onder de Dienstenrichtlijn valt, kunt u er nu al voor kiezen uw beleid aan te passen. Bij een standplaatsvergunning kan er namelijk zowel sprake zijn van een vergunning voor een standplaats voor het verkopen van goederen als voor het verlenen van diensten. Het onderscheid tussen een standplaats voor het verkopen van goederen of voor het verlenen van diensten zou echter kunnen leiden tot rechtsongelijkheid. Dit omdat de verkoper van een goed vanuit een standplaats niet, maar de verlener van een dienst vanuit een standplaats wel onder de Dienstenrichtlijn zou vallen. Daarom is in de model-APV van de VNG gekozen om geen onderscheid te maken tussen verkoop van producten en dienstverlening voor wat betreft de gronden om een vergunning te weigeren.

Welke eisen stelt de Dienstenrichtlijn aan schaarse vergunningen?

Voor natuurlijke schaarse vergunningen zijn de regels terug te vinden in artikel 12 van de Dienstenrichtlijn. De selectie uit de gegadigden moet worden gemaakt volgens een selectieprocedure die alle waarborgen biedt voor onpartijdigheid en transparantie met een toereikende bekendmaking van de opening, uitvoering en afsluiting van de procedure. vraag antwoord

Hoe kan reële mededinging worden geboden indien sprake is van een schaarse vergunning? Als sprake is van een schaarse vergunning dan moet aan potentiele gegadigden ruimte worden geboden om naar de beschikbare vergunning mee te dingen (beginsel van gelijke behandeling). Om dit te realiseren moeten overheden ‘een passende mate van openbaarheid’ garanderen met betrekking tot de beschikbaarheid van de schaarse vergunning, de verdeelprocedure, het aanvraagtijdvak en de toe te passen criteria. Dit betekent dat een doelmatig verdelingsbeleid dient te worden gekozen dat vooraf op een adequate manier bekend wordt gemaakt. De verdelingscriteria voor de schaarse vergunning dienen duidelijk, precies en ondubbelzinnig te zijn geformuleerd en moeten gelijkelijk worden toegepast op alle aanvragen.

57

HANDREIKING DIENSTENRICHTLIJN

Voorbeelden van verdelingsmechanismen zijn: loting, veiling, aanbesteding, administratieve selectie na een vergelijkende toets (tender) en verlenen op volgorde van binnenkomst. vraag

Is branchering ten aanzien van standplaatsen (verkoop van goederen /leveren van diensten) aan te merken als economische ordening?

antwoord

Uitzonderingen op de regels van de interne markt zijn sommige gevallen toegestaan als daarmee een niet-economisch, publiek belang wordt gediend. Dat geldt ook voor de toepassing van de Dienstenrichtlijn. Brancheringsregelingen zijn in dit verband ‘verdacht’, maar niet per definitie verboden. Het ligt namelijk voor de hand dat er sprake is van kwantitatieve of territoriale beperkingen. Dat zijn eisen die gekoppeld zijn aan het volume van het aanbod van bepaalde dienstverlening of de locatie waar dat aanbod mag plaatsvinden. Zulke beperkingen zijn toegestaan als:

•

de eisen geen direct of indirect onderscheid maken naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel (discriminatieverbod); de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang (noodzakelijkheid); en de eisen geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken (evenredigheid).

• •

vraag

Is de Dienstenrichtlijn van toepassing op al bestaande vergunningen of geldt dit alleen voor nieuwe vergunningen?

antwoord

De Dienstenrichtlijn is ook van toepassing op van voor of op het moment van inwerkingtreding van de Dienstenrichtlijn geldende vergunningen en vergunningstelsels. Lidstaten waren tijdens de implementatie van de Dienstenrichtlijn verplicht de vergunningstelsels te ‘screenen’ en zo nodig aan te passen om aan de richtlijn te voldoen. De Dienstenrichtlijn is dus van toepassing op vergunningen die reeds zijn verleend en binnen het toepassingsbereik van de richtlijn vallen. Dit heeft onder andere tot gevolg dat voor schaarse vergunningen die voor bepaalde tijd zijn verleend alsnog een termijn moet worden bepaald.

Eén van de voorwaarden is dus dat de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit wordt gerechtvaardigd door een zogeheten ‘dwingende reden van algemeen belang’. U moet in dat verband denken aan: openbare orde, openbare veiligheid, volksgezondheid, etc. Als bijvoorbeeld de bescherming van het stedelijk milieu een territoriale beperking rechtvaardigt, dan is een brancheringsregeling toegestaan (zie: Visser Vastgoed Beleggingen BV, r.o. 134-135). Wordt de betreffende brancheringsregeling daarentegen ingegeven door overwegingen en ingezet als een instrument voor economische ordening, dan is deze in strijd met de Dienstenrichtlijn en dus niet toegestaan.

58

59

HANDREIKING DIENSTENRICHTLIJN

60