21.200192 Rapport Fiscale Beheersing Waadhoeke

Het externe bureau constateert 2 maart 2018 dat Franekeradeel voor het jaar 2016 niet belastingplichtig is. Het cluster Parkeren komt weliswaar door de zogenaamde ondernemingspoort, maar wordt vervolgens op grond van een objectvrijstelling weer vrijgesteld, zo valt uit de begeleidende email op te maken. Voor het jaar 2016 wordt een nihil aangifte gedaan (Oorspronkelijke Vpb-aangifte, 2016). “Het blijft helaas een voortdurend proces hetgeen naar ons idee ingebed moet worden in de jaarlijkse controle cyclus”, zo sluit de email van het externe bureau op 2 maart 2018 af. De analyse van maart 2018 start met de volgende bevindingen:

 

    

“De grootboekrekeningen zijn het laagste niveau waarop de gemeente haar activiteiten administreert. Het saldo in het van de gemeente ontvangen overzicht van alle grootboekrekeningen ad. EUR 1.068.153 (voordelig) sluit aan op het rekeningresultaat zoals verantwoord in de jaarstukken 2016. Kosten voor bedrijfsvoering worden via een reële verdeelsleutel doorbelast aan de producten. De gemeente rekent geen rente over het eigen vermogen. Enkel daadwerkelijk betaalde externe rente wordt doorberekend. De gemeente streeft op geen enkel product naar overschotten; Als op een product in een jaar wel een overschot wordt gerealiseerd dan is dit incidenteel. 2015 en 2017 laten volgens de gemeente in vergelijking met de cijfers 2016 geen ander beeld zien. Met betrekking tot vastgoed hebben wij van de gemeente begrepen dat enkel sprake is van situaties van kale verhuur (zonder aanvullende dienstverlening) of verpachting. Ook exploiteert de gemeente zelf geen (sport)kantines en dergelijke.

49 

Onderzoek Fiscale Beheersing





Detachering van personeel vindt plaats tegen kostprijs, in de detacheringsvergoedingen wordt geen winstopslag berekend. Wij gaan er vanuit dat de vergoedingen onder de gegeven omstandigheden als marktconform kunnen worden aangemerkt en dat onafhankelijke derden geen hogere prijs zouden bedingen. De gemeente heeft voor zover zij kan nagaan geen dienstverleningsovereenkomsten gesloten. Als deze er wel zijn dan betreft de vergoeding die zij ontvangt volgens de gemeente enkel een doorbelasting van kosten, zonder winstopslag” (Caraad, 2018, p. 2).

De opmerking bij detachering trekt de aandacht. Het gaat hier om het berekenen van een marktconforme prijs, hetgeen op basis van artikel 8b Vpb is verplicht. Aan de andere kant kan een marktconforme prijs wel degelijk een winstopslag bevatten. In de analyse wordt tevens gesteld dat het bureau herhaaldelijk duidelijke specificaties van kosten en opbrengsten hebben gevraagd, die echter in bepaalde gevallen niet altijd ontvangen zijn (Caraad, 2018, p. 3). Ten aanzien van het innen van parkeerbelasting is tijdens de parlementaire behandeling opgemerkt dat sprake is van deelname aan het economische verkeer. Aangenomen mag worden dat voor het straatparkeren tevens sprake is van een duurzame organisatie van kapitaal en arbeid. Beoordeeld zal moeten worden of ook aan het derde criterium voor een onderneming voor de Vpb (winstoogmerk) is voldaan. Hiertoe wordt het volgende overzicht gepresenteerd (Caraad, 2018, p. 4):

Sprake is dus van een positief saldo. De gemeente heeft hierop aangegeven dat nog overheadkosten moeten worden toegerekend en kosten voor bezwaar en beroep. Dit is echter niet onderbouwd en deze kosten lijken onvoldoende om te kunnen stellen dat sprake is van tekorten, althans dit is onvoldoende onderbouwd, zo stelt het bureau (Caraad, 2018, p. 4). Al met al moeten wij er in het kader van de beoordeling derhalve vanuit gaan dat met straatparkeren structureel overschotten worden behaald, zo vervolgt het rapport. Voor nu kan er echter vanuit worden gegaan dat de overheidstakenvrijstelling van de Vpb van toepassing is op de met straatparkeren behaalde voordelen. Voor wat betreft de afvalstoffenheffing wordt het volgende overzicht in de analyse gepresenteerd:

50 

Onderzoek Fiscale Beheersing

Omdat de Vpb een eigen beoordelingskader kent, heeft het bureau om een nadere specificatie van de bovenstaande cijfers gevraagd. Dit inzicht is echter niet verkregen, aldus de rapportage (Caraad, 2018, p. 8). Verder wijst het bureau op het risico dat ten tijde van de rapportage alle afvalactiviteiten zijn ondergebracht in één cluster. Het risico bestaat dat de Belastingdienst van mening is dat een deel van de activiteiten los van elkaar moeten worden beoordeeld. Dit kan tot andere conclusies leiden. Vrij veel activiteiten komen in de analyse aan de orde en hiervan wordt geconcludeerd dat deze activiteiten niet onder de Vpb vallen, soms omdat de activiteiten te gering zijn, soms omdat een winstoogmerk ontbreekt en een bescheiden bestaan niet mogelijk is. Dit geldt evenzeer voor de grondexploitaties. Aangezien wel is verzocht om uitreiking van een aangiftebiljet 2016, wordt geadviseerd een verzoek in te dienen bij de Belastingdienst om de gemeente Franekeradeel als niet belastingplichtig te beschouwen. Voor wat betreft de grondexploitaties worden voor Franekeradeel eind 2017 twee grondexploitaties door het externe bureau doorgerekend. Het betreft de exploitaties Waddenglas en KIE. Aan de hand van deze doorrekening wordt duidelijk, dat de renten die worden toegerekend aan deze exploitaties iets moeten worden bijgesteld: Rente grexen Waddenglas

Daadwerkelijk in grex Boekwaarde

4.977.299

4.039.908

Toekomst

959.542

959.542

5.936.841

4.999.450

Boekwaarde

2.304.491

1.870.479

Toekomst

466.316

466.316

2.770.807

2.336.795

Totaal KIE Totaal

Daadwerkelijk toe te rekenen

De rente die in de grondexploitaties is verwerkt, is in het bovenstaande overzicht omgezet van 6% naar 4,87%. Ook met deze lagere rente, blijven de kosten echter hoger dan de opbrengsten:

51 

Onderzoek Fiscale Beheersing

Waddenglas, 2017

In €

Kosten totale looptijd

22.510.555

Opbrengsten totale looptijd

18.501.759

kosten per € opbrengst

1,216671058

KIE

In €

Kosten totale looptijd

9.814.011

Opbrengsten totale looptijd

9.402.987

kosten per € opbrengst

1,043712017

Wel opmerkelijk is, dat gesteld wordt, dat uitgegaan wordt van 55% vreemd vermogen. Het bureau presenteert daarop het volgende overzicht: toe te rekenen 100%

100%

4.039.908

55%

2.221.949

959.542

959.542

4.999.450

3.181.491

1.870.479

55%

1.028.763

466.316

466.316

2.336.795

1.495.079

Nu wordt echter de 100% en niet de 55% als basis genomen voor de rentetoerekening. De vraag is of dit juist is. Volgens vaste jurisprudentie mag eigen vermogen niet in de vorm van vreemd vermogen naar een vaste inrichting doorberekend worden en deze lijn geldt ook voor interne organisatieonderdelen, zoals het grondbedrijf (HR 7 mei 1997, BNB 1997/263). Vreemd vermogen mag worden toegerekend als specifieke leningen zijn aangegaan, die daadwerkelijk zijn toe te rekenen aan het betreffende onderdeel of de activiteit. Aan de andere kant volgt de Staatssecretaris in zijn besluit, d.d. 27 januari 2011, de lijn die wordt voorgesteld door de OECD. Daarbij opteert de Staatssecretaris voor de ‘fungibility approach’, die erop neerkomt dat de totale rentelast van de gemeente naar rato wordt toegerekend naar de specifieke activiteit. Hierbij is het historische verband dus niet meer relevant. In zowel de historische benadering uit de jurisprudentie als de benadering van de Staatssecretaris wordt een 100% toerekening echter niet toegestaan, zo concludeert de rekenkamer in eerste instantie.

Desgevraagd wordt hierop als volgt gereageerd: “Dit is – voor zover ik nu kan nagaan - vermoedelijk gebaseerd op de uitlatingen van de staatssecretaris van Financiën in het kader van de Wet “Modernisering Vpb-plicht overheidsondernemingen” per 1 januari 2016 en de diverse specifieke SVLO notities ten aanzien van de Vpb-positie van gemeentelijke grondexploitaties. Hierin is aangegeven dat

52 

Onderzoek Fiscale Beheersing

grondbedrijven van de werkelijke cijfers mogen uitgaan indien deze cijfers binnen de volgende bandbreedte vallen: •

Aandeel EV: 30 - 40%

•

Marktrente: 3,0 - 5,0%

Omdat het aandeel EV van de gemeente Franekeradeel volgens onze informatie groter was dan de genoemde bandbreedte (namelijk 45%) en de werkelijke rente binnen de bandbreedte viel (4,87%) is vervolgens 100% van de benaderde werkelijke rente ingerekend. (..) De in de bevindingen van de lokale rekenkamer aangehaalde uitspraak van de Hoge Raad uit 1997 en een besluit van de staatssecretaris van Financiën uit 2011 zijn, hoewel deze zien op winstallocatie aan vaste inrichtingen in internationaal verband, in zekere zin wel relevant. Maar bedacht moet ook worden dat in het kader van de Wet “Modernisering Vpb-plicht overheidsondernemingen” per 1 januari 2016 op dit punt specifieke uitlatingen zijn gedaan en handreikingen zijn verschenen met betrekking tot de Vpb positie van gemeentelijke grondexploitaties. Het lijkt ons goed om, op basis van de eind 2017 bestaande situatie (dus direct voorafgaand aan de fusie) en de stand van de fiscale discussie anno 2020 nog een definitieve berekening te maken. Dit ook gezien de overgang naar de gemeente Waadhoeke” (reactie extern bureau, d.d. 14 oktober 2020). In de ogen van de rekenkamer volstaat de bovenstaande reactie en de eerdere conclusie van de rekenkamer wordt op dit punt bijgesteld. In november 2019 meldt het externe bureau zich met betrekking tot de Vpb aangifte voor 2017.

Deze moet namelijk voor 1 december 2019 bij de Belastingdienst binnen zijn. “Voor wat betreft de jachtbinnenhavens gaan wij er mede op basis van de inkomsten en uitgaven op grootboekrekening 6221000 vanuit dat de exploitatie van de havens minder dan kostendekkend is en structureel verlieslatend. Ten aanzien van de zendmastactiviteiten begrijpen wij dat het hier een zendmast van KPN betreft waarvoor de gemeente precariorechten krijgt. Wij gaan er vanuit dat sprake is van een enkele langjarige overeenkomst met KPN en dat de gemeente enkel de grond/locatie ter beschikking stelt en geen aanvullende dienstverlening verricht. In dat geval achten wij het pleitbaat te stellen dat sprake is van normaal vermogensbeheer. Samengevat (en ook kijkend naar onze conclusies ten aanzien van 2016) lijken in de algemene dienst van Franekeradeel alleen ‘het zich ontdoen van huishoudelijk afval tegen een positieve opbrengst’ (verkoop reststoffen huisvuil) en ‘straatparkeren’ ondernemingsactiviteiten. De verkoop reststoffen huisvuil is belast, het straatparkeren is in beginsel vrijgesteld als overheidstaak” (Mail Caraad, 4 november 2019). Met betrekking tot staatparkeren wordt het volgende opgemerkt: “Vorig jaar is geconcludeerd dat de activiteit straatparkeren in 2016 een ondernemingsactiviteit was.

Tevens is geoordeeld dat op de met deze activiteit behaalde voordelen de overheidstakenvrijstelling van toepassing was. Kortheidshalve verwijzen wij voor een nadere toelichting naar p. 3 en 4 van ons memo van 2 maart 2018. Omdat voor het jaar 2016 geen andere belaste ondernemingsactiviteiten werden onderkend hoefde de vrijgestelde activiteit straatparkeren op basis van een toezegging niet in de aangifte te worden opgenomen. Omdat

53 

Onderzoek Fiscale Beheersing

nu, als gevolg van de uitkomsten van het overleg tussen de NVRD en de Belastingdienst, de activiteit ‘het zich ontdoen van huishoudelijk afval tegen een positieve opbrengst’ als belaste activiteit moet worden aangemerkt, moeten ook vrijgestelde activiteiten in de aangifte Vpb worden verantwoord. Formeel dient voor straatparkeren dan een openingsbalans en een jaarresultaat te worden bepaald. Uit informele afstemming met de Belastingdienst hebben wij begrepen dat zij weinig waarde hechten aan de invulling van de vrijgestelde activiteiten. Om die reden zullen wij voor deze vrijgestelde activiteit vooralsnog geen invulling geven aan de fiscale balans. Als resultaat stellen wij voor om het saldo van de grootboekrekeningen 6214000 – Parkeervoorzieningen en 6215000 Baten Parkeerbelasting op te nemen, als volgt.

Omdat het volledige resultaat onder de vrijstelling voor overheidstaken valt is hierover geen Vpb verschuldigd” (Mail Caraad, 4 november 2019). Met betrekking tot de verkoop van reststoffen stelt het bureau: ” Franekeradeel is echter, net als Het Bildt aangesloten bij Omrin. Wij gaan ervan uit dat onder dezelfde voorwaarden wordt gehandeld, dat wil zeggen dat het voordeel van de door Omrin verkochte reststoffen aan de gemeente ten goede komt in de vorm van lagere kosten/ crediteringen op de factuur (dit is ook wat wij in zijn algemeenheid van Omrin begrepen hebben en wat wij bij andere bij Omrin aangesloten gemeenten zien). In dat geval is dit kennelijk niet gespecificeerd in de administratie van Franekeradeel verwerkt. Zoals jullie weten is het materiële belang zeer beperkt en de kosten van nog meer uitzoekwerk zullen de verschuldigde Vpb overstijgen. Wij stellen daarom voor om uit te gaan van de beschikbare informatie van Het Bildt en deze op basis van de verhouding inwoners te herrekenen naar een bedrag aan inkomsten voor Franekeradeel. Dit zou dan leiden tot een bedrag van (EUR 100.000/10.610)*20.236 is (afgerond) EUR 190.000 aan opbrengsten. Voor 2016 kan eenzelfde opbrengst in aanmerking worden genomen.

Het belaste resultaat (1% hiervan) is dan in beide jaren EUR 1.900 en uitgaande van een tarief van 25% resulteert dit in EUR 475 verschuldigde Vpb per jaar over deze activiteit” (Mail Caraad, 4 november 2019). Aangezien de grondexploitaties negatiever lijken te worden, ontstaat voor deze exploitaties geen Vpbplicht. De mail concludeert: “Op basis van de bovenstaande uitgangspunten en de beschikbare informatie zijn in de Algemene Dienst alleen ‘het zich ontdoen van huishoudelijke afvalstoffen tegen een

54 

Onderzoek Fiscale Beheersing

positieve opbrengst’ en het straatparkeren als ondernemingsactiviteit onderkend. Voorstel is om in 2016 en 2017 uit te gaan van 190.000 opbrengsten in verband met de verkoop van huishoudelijke afvalstoffen en hiervan in beide jaren (conform de NVRD afspraak) 1%, derhalve EUR 1.900 als resultaat aan te geven. Ten aanzien van het straatparkeren stellen wij voor als resultaat het BBV saldo van de grootboekrekeningen 6214000 – Parkeervoorzieningen en 6215000 Baten Parkeerbelasting in de aangifte op te nemen. Dit resultaat is vrijgesteld als overheidstaak, zodat per saldo alleen Vpb verschuldigd is over de verkoop van reststoffen uit huishoudelijk afval” (Mail Caraad, 4 november 2019). Het externe bureau gaat in deze latere correspondentie niet meer in op de detachering die in maart 2018 nog werd geconstateerd. Duidelijk wordt, dat nu de reststoffen in beginsel onder de Vpb vallen, ook het straatparkeren moet worden aangegeven, ook al betreft het hier een overheidstaak. Dit heeft tot gevolg, dat ook de aangiften over 2016 gecorrigeerd moeten worden.

De aangiften 2016 en 2017 van de drie voormalige gemeenten Op 21 november 2019 worden door het externe bureau de gecorrigeerde aangiften van de drie gemeenten voor het jaar 2016 en de aangiften van de drie gemeenten voor het jaar 2017 voorgelegd. Conform de eerdere correspondentie, wordt het volgende voorgelegd aan de gemeente Franekeradeel:

Gemeente Franekeradeel VPB Fiscale W&V conso Omzet Straatparkeren Restafval

492.960

551.289

1.900

1.900

494.860

553.189

-328.980

-239.778

Kosten Straatparkeren Restafval

Resultaat straatparkeren Resultaat restafval

0

0

-328.980

-239.778

163.980

311.511

1.900

1.900

Resultaat totaal

165.880

313.411

Overheidstakenvrijstelling

-163.980

-311.511

1.900

1.900

380

380

Belastbare winst Vpb (20%)

55 

Onderzoek Fiscale Beheersing

De oorspronkelijke aangifte 2016 ziet er voor Franekeradeel als volgt uit:

De herziene aangifte 2016 ziet er voor Franekeradeel als volgt uit:

Aan de gemeente Het Bildt wordt de volgende aangifte voorgelegd: Gemeente Het Bildt VPB

Fiscale W&V conso

2016

2017

Fiscale balans 2016

Omzet Grond Restafval

1-jan 31.458

934.478

1.000

1.000

32.458

935.478

Grond

1.088.316

Kosten Grond Grond - rente

Fiscale balans 2017

37.599 27.837 65.436

-1.207.724

1-jan

EV

375.469

R/c gemeente

712.847

1.088.316

1.088.316

Grond

1.653.969

EV

R/c gemeente 1.653.969

341.491

1.312.478 1.653.969

-21.672 -1.229.396

31-dec

31-dec

56 

Onderzoek Fiscale Beheersing

Grond

Resultaat grondbedrijf Resultaat afval

33.978 1.000

-294.918

Belastbaar bedrag

32.978

-293.918

1.653.969

1.000

EV

R/c gemeente 1.653.969

341.491

Grond

490.832

1.312.478 1.653.969

490.832

EV

46.573

R/c gemeente

444.259 490.832

De oorspronkelijke aangifte 2016 ziet er als volgt uit:

In de definitieve aangifte 2016 wordt het volgende aangegeven:

57 

Onderzoek Fiscale Beheersing

Te zien is, dat de kosten van schulden, rentelasten en soortgelijke kosten in de definitieve aangifte zijn verhoogd. Voor de gemeente Menameradiel zien de aangiften er als volgt uit: Gemeente Menameradiel VPB

Fiscale W&V conso

2016

2017

Fiscale balans 2016

Omzet

1-jan

Grond Restafval

1.713.197 1.250

1.250

1.250

1.714.447

Grond

1.096.321

Kosten Grond Grond - rente

-1.745.217 -31.187

-30.052

-31.187

-1.775.269

Resultaat afval Belastbaar bedrag

-31.187

-62.072

1.250

1.250

-29.937

-60.822

1-jan

EV

378.231

R/c gemeente

718.090

1.096.321

Grond

1.588.037

1.588.037

1.096.321

EV

R/c gemeente 1.588.037

EV

347.044

R/c gemeente 1.588.037

31-dec Grond

Resultaat grondbedrijf

Fiscale balans 2017

1.240.993 1.588.037

31-dec 347.044

Grond

924.292

1.240.993 1.588.037

EV

284.972

R/c gemeente

639.320

924.292

924.292

De oorspronkelijke aangifte 2016 voor Menameradiel ziet als volgt uit:

58 

Onderzoek Fiscale Beheersing

In de definitieve aangifte 2016 wordt het volgende aangegeven:

Opmerkelijk is aan de bovenstaande opstellingen, dat voor de gemeente Franekeradeel geen aangifte van grondexploitaties wordt gedaan. Dit is bij de andere twee gemeenten wel opgevoerd. In alle drie de gemeenten wordt verlies geleden op de grondexploitaties. Medio 2020 ziet desgevraagd de stand van zaken er als volgt uit. Voor de voormalige gemeenten Menameradiel en Het Bildt zijn met dagtekening van 27 juni 2019 definitieve aanslagen Vpb 2016 opgelegd. Tegen deze definitieve aanslagen Vpb 2016 hebben de gemeenten Menamerdiel en Het Bildt eind augustus 2019 bezwaar aangetekend in verband met de

59 

Onderzoek Fiscale Beheersing

VSO-systematiek voor de grondexploitaties33. Vervolgens zijn in november 2019 herziene aangiften Vpb 2016 ingediend voor deze gemeenten. De herziene aangiften zijn aan te merken als onderbouwing van het bezwaar. De behandeling van de bezwaren wordt door de Belastingdienst nog even aangehouden en zal worden opgepakt nadat de VSO-toepassing van een grote voorbeeldgemeente is afgestemd. Voor de voormalige gemeente Franekeradeel is nog geen definitieve aanslag 2016 opgelegd. Voor alle voormalige gemeenten is nog geen definitieve aanslag 2017 opgelegd. Voor Waadhoeke is nog geen aangifte 2018 gedaan. De Belastingdienst heeft uitstel verleend tot 1 oktober 2020. In juni 2020 spelen er nog twee kwesties/vragen voordat de aangifte afgerond kan worden (mail gemeente aan rekenkamer, 30 juni 2020). Ook 1 oktober 2020 wordt niet gehaald. Het externe bureau stelt in een mail in dit verband het volgende: “De inventarisatie van de Algemene Dienst is zo goed als gereed. Voor wat betreft de grondexploitaties zijn wij nog bezig met de beoordeling. Omdat i.v.m. de fusie een nieuwe situatie is ontstaan, lopen we tegen een paar bijzonderheden aan waar we nog wat vragen over hebben. Deze zal ik bundelen en op de mail zetten.

Gezien de termijn van 1 oktober 2020 voor het indienen van de aangifte 2018 heeft mijn collega van de aangiftepraktijk vorige week bij de Belastingdienst om nog wat aanvullend uitstel gevraagd. Ik ga ervan uit dat dit wordt verleend en zal je hierover dan informeren” (mail extern bureau, 30 september 2020). De gemeente geeft desgevraagd aan dat nog geen formeel vooroverleg heeft plaatsgevonden met de Belastingdienst in het kader van de Vpb. Ook is de gemeente minder gericht op zekerheid vanuit de Belastingdienst met betrekking tot de Vpb. Met betrekking tot de Vpb wordt informatie vaker op verzoek verstrekt dan op eigen initiatief. Op 2 oktober 2020 kon nog geen aangifte over 2018 overlegd worden aan de rekenkamer.

33

VSO betreft een Vaststellingsovereenkomst.

60 

Onderzoek Fiscale Beheersing

Bijlage II Gemeente X Strategie “De gemeente moet in 2017 in staat zijn voor de belastingplichtige onderdelen de correcte informatie op te leveren voor de aangifte Vpb, binnen een optimale fiscale structuur”, zo formuleert de gemeente in september 2015 de strategie met betrekking tot de Vpb en de fiscale beheersing. 34 Hiertoe worden een aantal activiteiten gedefinieerd die fasegewijs doorlopen moeten worden. Zo start men met een inventarisatie, waarbij kennisopbouw, het inventariseren van Vpb-plichtige activiteiten en een onderbouwing daarvan centraal staan. Vervolgens zal de financiële impact van de Vpb-plicht bepaald moeten worden en zal een lijst opgesteld moeten worden van Vpb-plichtige activiteiten, aldus het plan van aanpak en de respondenten. De besluitvorming door het bestuur zal op basis van een clustering plaatsvinden. Aan de hand van de strategie worden kritische succesfactoren, doelstellingen en prestatie indicatoren geformuleerd. De gemeente richt een projectgroep op en gaat gedurende 2016 aan de slag met de bovenstaande uitgangspunten. Dit leidt tot een clustering van activiteiten. De gemeente concludeert dat voor het jaar 2016 geen van de clusters “door de ondernemerspoort gaan”. 35 De gemeente formuleert de volgende kritische succesfactoren, doelstellingen en prestatie-indicatoren: Per cluster zullen:      

De fiscale gevolgen inzichtelijk worden gemaakt; De financiële, juridische en organisatorische gevolgen inzichtelijk worden gemaakt; Een opzet voor de fiscale openingsbalans worden opgeleverd; Een inschatting van de fiscale exploitatie worden opgeleverd; Een fiscaal advies worden afgegeven (direct of indirect overheidsbedrijf); Een financieel en organisatorisch advies worden afgegeven (inrichting administratie en organisatie).

34 Gemeente X, 22 september 2015. 35 Gemeente X, 30 januari 2017.

61 

Onderzoek Fiscale Beheersing

De gemeente formuleert hierbij de volgende doelstellingen:     

Diepte-inventarisatie van de fiscale en financiële risico’s binnen het clusters (vastgoed, leningen, parkeren, diversen, verbonden partijen); Inschatting vpb-druk; Uitwerking van verschillende scenario’s en de invloed daarvan op de vpb-druk; Inrichtingsvoorstel organisatie; Concept grondslagendocument vpb.

Prestatie indicatoren in kwantitatieve zin zijn niet voorhanden, maar de gemeente concretiseert de bovenstaande doelstellingen wel in een verdere vertaling:         

een definitief grondslagendocument vpb; een definitieve advisering/keuze over haar financiële systeem; een aangepaste verordening art 212 GW geharmoniseerd in relatie met de vpb; nieuwe rekeningschema’s algemene dienst en nieuwe entiteiten; aangepaste coderingen en een aangepast werkproces facturen; de opzet van de inrichting van het financiële systeem; de mogelijke opzet en inrichting van indirecte overheidsbedrijven (BV’s); een uitgevoerde interne controle op alle relevante aspecten van de invoering vpb; een aangepaste administratie en een aangepaste mandaat- en budgethouderregeling.

Organisatie In termen van organisatie merkt de accountant van de gemeente eind 2016 het volgende op: De gemeente X heeft een inventarisatie uitgevoerd en de vervolgstap is het gesprek met de Belastingdienst. Vervolgens wordt aan de hand van het GRIP 36 systeem een vertaalslag gemaakt van de financiële administratie naar een fiscale administratie. Het opzetten van een goede fiscale administratie gebeurt met het oog op een goede en consistente aangifte. De aangifte 2016 wordt door een externe partij verzorgd. Het doel is om de jaren daarna zelfstandig de aangifte uit te voeren. De Projectgroep 'Vpb' is verantwoordelijk voor de vpb-implementatie. Het team heeft verschillende cursussen gevolgd van verschillende externe partijen, waaronder Deloitte, Nyenrode en Step in Control. In de toekomst zullen meer cursussen gevolgd worden. Daarnaast wordt binnen Financiën een speciaal fiscaal team

36 Dit betreft een applicatie die ontwikkeld is om de vertaling te maken van de gemeentelijke financiële administratie naar een

fiscale administratie.

62 

Onderzoek Fiscale Beheersing

opgebouwd. Kennis over de VPB, BTW, WKR en LH wordt daarmee gebundeld en geborgd. 37 Het fiscaal team moet na 2016 geheel zelfstandig de aangifte kunnen doen. De accountant vervolgt: “Alle feiten, dossierstukken en onderbouwingen worden vastgelegd in het grondslagen-en inrichtingsdocument. Op korte termijn worden alle gegevens in het software pakket GRIP opgenomen. De conclusies zijn uitgeschreven en gedocumenteerd, maar er moeten nog wel standpunten met betrekking tot de conclusies voorgelegd worden aan de Belastingdienst”.38 Begin 2020 is nog geen sprake van een speciaal fiscaal team, aldus de respons. De projectgroep is in 2017 ontmanteld, zo wordt gesteld tijdens de interviews. Er is één fiscalist binnen de gemeente in vaste dienst die zich voornamelijk met BTW en LB bezighoudt. Daarnaast is er één externe adviseur voor drie dagen per week actief. Deze adviseur houdt zich mede bezig met fiscale vraagstukken. Hij voert tevens het jaarlijkse HT gesprek met de Belastingdienst, zo blijkt uit de interviews en uit de taakomschrijvingen en de opdrachtverlening aan de adviseur. Het laatste HT gesprek heeft overigens in november 2016 plaatsgehad. “De klantcoördinator is al geruime tijd ziek en de BTW specialist is een tijdje geleden weggegaan. We hebben wel de afspraak dat we mogelijke discussie vooraf voorleggen.

Een jaar geleden (januari 2019, red.) hebben we een brief gekregen met vragen over de reclameborden en we hebben daar in maart 2019 op gereageerd. Hierop is niets meer vernomen van de Belastingdienst”, aldus de respons. Deze vragen betreffen de aangifte over 2016. De aanslag over 2016 is nog steeds niet definitief vastgesteld. Het proces van aangifte is begin 2020 nog steeds belegd bij een externe partij. Het GRIP systeem is niet meer actief en in “2018 uit de lucht gegaan”, aldus de respons. De businesscontroller stelt in dit verband dat geen specifieke administratieve organisatie en interne controle is ingericht voor de fiscale processen en risico’s. Dit kan aan de hand van een analyse van het AO/IB schema worden geverifieerd. Het opmaken en indienen van aangiften kent geen specifieke procesbeschrijving en is tevens niet meegenomen in de processen waar de gemeenten een interne controle structuur voor uitwerkt. Wel worden de BTW coderingen van de afdelingen gecontroleerd door de fiscalist binnen de gemeente.

Risico’s Voor specifiek de fiscale risico’s heeft de gemeente enkele risico’s geïnventariseerd. Hier wordt begin 2017 in de formele voorstellen het volgende over opgemerkt: “In dit inrichtingsvoorstel is een clustering

37 BDO, 18 november 2016. 38 BDO, 18 november 2016, p. 31.

63 

Onderzoek Fiscale Beheersing

aangebracht van activiteiten. Het is mogelijk dat de Belastingdienst zich op het standpunt stelt dat de clustering anders moet worden gemaakt. Dit heeft met name gevolgen voor de winsttoets. Hierbij merken wij op dat de Belastingdienst dan eerst moet aantonen dat de onderhavige clustering onjuist is, alvorens zij kan stellen hoe de clustering zou moeten zijn”. 39 Een systematische en periodieke inventarisatie van fiscale risico’s wordt niet gemaakt en van de risico’s die wel worden benoemd ontbreekt een risicoanalyse, waarbij een inschatting van de kans en de impact wordt gemaakt, de risk respons wordt bepaald en waarbij beheersmaatregelen geformuleerd worden, aldus de respons in dit verband.

Beheersing Als beheersingsmaatregelen voert de gemeente in de formele voorstellen het volgende op:         

Start met de inrichting van het structurele beheer van de vpb-plicht: Toets jaarlijks de feitelijke omstandigheden van de niet-vpb-plichtige clusters en beoordeel of deze nog steeds kwalificeren als niet-vpb-plichtig; Toets jaarlijks de vpb-plichtige clusters op de fiscale duiding en vpb-behandeling. Richt contractbeheer in zodat inzichtelijk is welke contractafspraken zijn gemaakt en wanneer deze aflopen. Actualiseer jaarlijks het Grondslagendocument VPB. Actualiseer jaarlijks de fiscale dossiers onderliggend aan het Grondslagendocument VPB. Optimaliseer de interne beheersing. Controleer jaarlijks het proces van de vpb-aangifte. Dien tijdig de vpb-aangifte in.40

Op basis van de interviews kan het volgende worden geconstateerd. De voorgenomen maatregelen, zoals het jaarlijks toetsen van feitelijke omstandigheden en de clustering, alsmede het proces van Vpbaangifte, worden niet uitgevoerd. Volgens de respondenten is daarnaast het contractbeheer niet centraal georganiseerd, vindt geen jaarlijkse actualisatie plaats en worden fiscale risico’s niet expliciet opgenomen bij de vormgeving van de interne beheersing.

39

Gemeente X, 30 januari 2017, p. 29.

40

Gemeente X, 20 januari 2017, p. 26.

64 

Onderzoek Fiscale Beheersing

Desgevraagd wordt het volgende in dit verband gesteld: “Los van de clustering, ligt het grootste risico al in een eerder stadium, namelijk bij het coderen van facturen. Bij het coderen moet namelijk worden aangegeven of een factuur geheel, deels of geheel niet moet worden toegerekend aan de belaste activiteiten. Deze codering wordt in eerste instantie verzorgd door de vakafdelingen, maar die missen de kennis daarvoor. De vaste medewerker fiscaliteit kan vervolgens onmogelijk beoordelen in hoeverre de codering nu juist heeft plaatsgevonden. Een applicatie of een nieuwe server, aangeschaft door I&A kan wel voor alles dienen. In de praktijk worden facturen door de vakafdelingen gewoon geboekt waar nog budgetruimte zit”. Hoe dit in de praktijk kan uitwerken voor X, laat een nadere analyse van de Vpb aangifte 2017 zien. Zie hiertoe bijlage III. De analyse is bedoeld ter illustratie. De illustratie uit bijlage III laat zien, dat in ieder geval op het terrein van ICT dienstverlening de gemeente feitelijk Vpb-plichtig is, terwijl de gemeente hierop niets aangeeft. De slotconclusie van deze illustratie kan als volgt worden weergegeven: “Het saldo wordt voor 2017 door de gemeente becijferd op € 152.000 negatief.

Als men nu op basis van dezelfde uitgangspunten die de gemeente hanteert voor de kostentoerekening, deze toerekeningen naloopt, kan het gecorrigeerde saldo becijferd worden op € 109.244 positief. Logischerwijs is geen openingsbalans opgesteld, aangezien de gemeente deze activiteit niet aanmerkt als Vpb-plichtig. ICT dienstverlening betreft geen overheidstaak, zodat ook geen sprake is van een objectvrijstelling. De gemeente heeft voor dit onderdeel ten onrechte geen Vpb aangifte gedaan”.41

Monitoring Met betrekking tot monitoring kan aan de hand van de interviews en de documentenanalyse 42 het volgende worden geconstateerd door de adviseurs. De accountant van de gemeente concludeert tijdens de jaarrekeningcontrole over de jaren 2016, 2017 en 2018, dat “onvoldoende gesteund kan worden op de interne controle (2e lijn) en de verbijzonderde interne controle (3e lijn)”.43 Feitelijk is ook in 2019 nog geen sprake van een vastgesteld systeem van interne controle. Dit leidt medio 2019 tot een vrij heftige discussie tussen de gemeente en de accountant over meerwerk aan de zijde van de accountant en de facturering daarvan. Eind 2019 wordt uiteindelijk een “three lines of defense model” vastgesteld door de directie, waarin de structuur van de interne controle wordt beschreven en waarbij

41 Bijlage III, behorende bij dit rapport. 42 Het basisdocument hiervoor betreft een directievoorstel, waarin de structuur van interne controle wordt uitgewerkt en dat eind

2019 door de directie is vastgesteld. 43 BDO Accountants, verslag van bevindingen op de jaarrekeningen 2016, 2017 en 2018.

65 

Onderzoek Fiscale Beheersing

verantwoordelijkheden worden toegewezen. Vanaf 2020 worden 21 processen voorzien van procesbeschrijvingen, risicoanalyses, beheersmaatregelen, keycontrols, testsheets voor de 2 e en 3e lijn controle en een rapportagestructuur. Maart 2020 is weliswaar de opzet gereed, maar is nog geen sprake van een daadwerkelijke 2e en 3e lijn controle: de 21 processen zijn nog niet voorzien van een interne controle en een verbijzonderde interne controle. Het proces van Vpb aangifte valt niet onder deze 21 processen en dit geldt eveneens voor andere fiscale processen die te onderscheiden zijn (zoals de BTW aangifte). De concerncontroller bevestigt deze constatering en stelt in dit verband, dat de selectie van de 21 processen in overleg met de accountant heeft plaatsgevonden.

Rapportage De rapportages richting de directie en het college zijn tot eind 2019 beperkt tot de managementletter en het verslag van bevindingen van de accountant van de gemeente. Over fiscale risico’s, de mate waarin deze risico’s worden afgedekt, de mate van tax assurance en het proces van aangifte, wordt niet gerapporteerd, aldus de directie en de bestudeerde documenten. De concerncontroller stelt in dit verband dat fiscale processen en fiscale risico’s momenteel geen onderdeel uitmaken van de processen die zijn voorzien van een interne controle structuur en dat hierover dus niet separaat gerapporteerd wordt. Ook de accountant zelf besteedt weinig aandacht aan deze onderwerpen. De managementletter en het verslag van bevindingen besteedt eerder aandacht aan de verantwoording over het sociaal domein, grondexploitaties en het inkoopproces. 44

44

Gemeente X, 13 februari 2019.

66 

Onderzoek Fiscale Beheersing

Bijlage III Gemeente Y Strategie De gemeente hanteert geen expliciet formeel vastgestelde formele strategie. Wel kan geconstateerd worden, dat de gemeente op sommige onderdelen doelstellingen formuleert op grond waarvan een strategie getraceerd kan worden. Zo staat in het plan van aanpak Invoering Vennootschapsbelasting vermeld: “De doelstelling die voor 31 december 2015 moet zijn gerealiseerd is: Breng in beeld welke gevolgen de invoering van de vpb-plicht voor de gemeente Y heeft en schenk daarbij aandacht aan de volgende zaken:      

Breng de ondernemersactiviteiten van Y in beeld; Geef aan welke ondernemersactiviteiten onder de vrijstellingen van rechtswege vallen; Geef aan of en zo ja hoe de financiële administratie moet worden aangepast; Ga na of de wijze waarop de interne kosten worden toegerekend moet worden aangepast en of de tarieven die worden gehanteerd moeten worden aangepast; Ga na of er één of meerdere rechtsperso(o)n(en) moeten worden opgericht; Stel een fiscale openingsbalans op en stem deze af met de Belastingdienst” (Y, 2014, p. 6).

Op grond hiervan kan worden geconstateerd, dat de gemeente voornemens is te voldoen aan de gewijzigde Vpb op dit punt. In 2015 verschijnt hierop de rapportage Invoering Vennootschapsbelasting 2016, waarin ingegaan wordt op de realisatie van de bovenstaande doelstellingen. In deze tweede rapportage wordt bijvoorbeeld ingegaan op de mogelijke ondernemersactiviteiten, de mogelijke vrijstellingen, etc. Desgevraagd wordt aangegeven dat de gemeente ernaar streeft om te komen tot een eerlijke en correcte aangifte. De gemeente wil voldoen aan de wettelijke bepalingen, maar ook niet al teveel betalen, zo wordt gesteld in dit verband. Daarbij streeft de gemeente maximale transparantie richting de Belastingdienst na. Gevraagde informatie wordt verstrekt door de gemeente en al naar gelang het onderwerp wordt ook meer informatie verstrekt aan de Belastingdienst. Een goede relatie met de Belastingdienst wordt net zo belangrijk gevonden als het realiseren van fiscale voordelen. De gemeente zoekt echter niet de grenzen van de wettelijke mogelijkheden op en verstrekt de informatie die nodig is om te komen tot een eerlijke aangifte, zo wordt in dit verband aangegeven. De gemeente heeft minder behoefte aan het afsluiten van een convenant met de Belastingdienst. Wel wordt gesteld dat de contacten met de Belastingdienst summier zijn en dat de Belastingdienst achter loopt.

Zo staan vragen die in 2015 zijn voorgelegd nog open en dit geldt evenzeer voor rapportages en onderwerpen die nadien zijn voorgelegd. De dossieranalyse bevestigt dit beeld. Zo biedt de gemeente op 26 november 2015 de Rapportage Invoering Vennootschapsbelasting aan aan de Belastingdienst. In dit schrijven wordt gesteld dat de

67 

Onderzoek Fiscale Beheersing

gemeente zelf constateert voor de onderdelen woonschepen, bedrijfsafval, ICT-dienstverlening en uitlening personeel Vpb-plichtig te zijn. De gemeente verzoekt de Belastingdienst om aan te geven in hoeverre deze mening wordt onderschreven. Hier is nog geen reactie op ontvangen van de Belastingdienst. Op 8 september 2016 biedt de gemeente de Belastingdienst de QuickScan Winstoogmerk Grondexploitatie aan. Hieruit blijkt dat de grondexploitaties een negatief saldo laten zien en de gemeente trekt hierop de conclusie dat geen sprake is van een winstoogmerk en dus ook geen sprake van Vpb-plichtigheid kan zijn. De gemeente stelt voor een en ander in een persoonlijk gesprek nader toe te lichten. Naar aanleiding hiervan vraagt de Belastingdienst op 2 november 2016 een nadere toelichting op een aantal punten. De gemeente licht deze punten op 8 februari 2017 schriftelijk toe. Hier is verder geen antwoord meer op gekomen. De gemeente dient tijdig de aangifte 2017 voor de Vpb in en op 19 mei 1018 wordt conform deze aangifte een voorlopige aanslag opgelegd. De definitieve aanslag is echter nog niet opgelegd.

Organisatie Het plan van aanpak invoering Vennootschapsbelasting uit 2014 gaat in op de organisatie van de implementatie. Zo wordt een opdrachtgever aangewezen voor het opstellen van een invoeringsplan en worden de diverse activiteiten beschreven die nodig zijn om de bovenstaande doelstellingen te realiseren. Deze activiteiten worden per maand gepland en moeten uiteindelijk tot het invoeringsplan leiden. Dit invoeringsplan wordt een jaar later conform de planning opgeleverd. In de rapportage Invoering Vennootschapsbelasting 2016 (Y, vermoedelijk herfst 2015) wordt voorgesteld om in 2016 trainingen en instructies te organiseren. Via de P&C documenten kan afstemming plaatsvinden met het college, terwijl men ook bijpraatsessies voorstelt als zich wijzigingen voordoen. De implementatie van de Vpb in de P&C cyclus vindt plaats in 2016, terwijl in 2015 al gestart moet worden met correcties op de kostentoedeling of de afdelingsniveaus. Ook zal in 2015 duidelijkheid moeten komen over de taken en verantwoordelijkheden van medewerkers en zal overleg met de accountant moeten plaatsvinden. Het overleg met de Belastingdienst om uitgangspunten vast te stellen wordt gepland voor 2015 of 2016, maar aangegeven wordt, dat de Belastingdienst eerst zelf een standpunt over diverse zaken moet bepalen (Y, vermoedelijk herfst 2015, p. 59).

In het rapport Vennootschapsbelasting 2017 wordt in dit verband vermeld, dat de Belastingdienst over deze zaken nog geen standpunt heeft ingenomen (Y, 2017). In de Vpb-rapportage constateert de gemeente dat de Vpb bepaald moet worden op basis van de fiscale grondslag. Dit houdt in dat de fiscale winstbepaling veelal extracomptabel plaats moet vinden, omdat de fiscale regelgeving niet wordt opgenomen in het BBV. Het extracomptabel berekenen van de winst voor de Vpb betekent een forse administratieve last voor de gemeente. Naar schatting betekent dit een inzet van ca. 0,2 formatieplaats aan het begin van het jaar op basis van een redelijk hoog niveau. Daarnaast wordt voorgeschreven in het BBV dat de Vpb in het resultaat van de begroting en de rekening wordt opgenomen. Dit betekent dat het af te dragen bedrag aan Vpb bekend moet zijn (de aangifte moet gereed zijn) voordat de rekening ter vaststelling aan de raad wordt aangeboden (Y, vermoedelijk herfst 2015, p. 57).

68 

Onderzoek Fiscale Beheersing

De eerste Vpb-aangifte over 2016 staat gepland voor het eerste kwartaal 2017. De aangifte over 2017 wordt in mei 2018 ingediend. De rechtmatigheidscontrole 2019 constateert enkele hiaten in de organisatie van de fiscale processen. Zo blijkt dat bij een aanpassing van de verrekenbare, compensabele en kostprijsverhogende percentages voor de omzetbelasting in de sub-administraties, deze aanpassingen meteen doorwerken in de financiële hoofdadministratie. Dit kan tot gevolg hebben dat niet in alle gevallen de omzetbelasting op de juiste wijze wordt gecompenseerd of verrekend (Rechtmatigheidscontrole Y, 2019, p. 10). Tevens blijkt dat meerdere personen mutaties in de BTW-tabel van het financiële systeem aan kunnen brengen. In een aantal gevallen wordt geconstateerd dat door aanpassing van deze tabel geen of niet de juiste percentages omzetbelasting worden verrekend of gecompenseerd. Dit probleem doet zich ook in 2018 al voor (Rechtmatigheidscontrole Y, 2018, p. 13).

Risicoanalyse De Vpb-rapportage Invoering Vennootschapsbelasting beschrijft enkele onderwerpen, waar mogelijk discussie over kan bestaan met de Belastingdienst. Het betreft dan grondexploitaties, bedrijfsafval, detachering, woonschepen, dienstverlening HRM en vastgoed. Voorgesteld wordt voor sommige onderwerpen, om de berekeningsmethodiek af te stemmen met de Belastingdienst. Ook wordt soms voorgesteld de activiteiten al of niet te clusteren. Beide voorstellen worden in de rapportage niet verder uitgewerkt (Y, datum onbekend, vermoedelijk herfst 2015, p. 59). In de rechtmatigheidscontrole 2019 worden eveneens risico’s op het gebied van de Vpb geconstateerd. “Niet alle kosten worden ten laste van de juiste budgetten worden geboekt. Het gaat hier veelal om de kostten van verzekeringen. Verzekeringskosten worden op één budget geboekt en niet op het functionele budget. Hierdoor wordt er een (beperk) bedrag aan Vpb teveel afgedragen” (Rechtmatigheidscontrole Y, 2019, p. 12). Tijdens de rechtmatigheidscontroles die de gemeente zelf uitvoert, worden enkele fiscale risico’s gesignaleerd. Zo wordt geconstateerd dat een aantal facturen om bepaalde (waarschijnlijk budgettaire) redenen niet op het juiste rekeningnummer wordt verantwoord. Aan de rekeningnummers hangen zogenoemde BTW-codes. Als op het juiste rekeningnummer wordt geboekt, wordt ook de omzetbelasting juist verantwoord.

Indien echter een ander rekeningnummer wordt gebruikt, kan dit tot gevolg hebben dat de omzetbelasting niet correct wordt verantwoord. Duidelijk moet zijn dat als de fiscus bij een controle een dergelijke fout constateert, dit tot gevolg heeft dat de gemeente met een naheffing wordt geconfronteerd van ongeveer € 250.000 per geconstateerd fout, zo vermeldt het rapport (Rechtmatigheidscontrole Y, 2019, p. 10). Opmerkelijk is in dit verband, dat dit fenomeen ook al in 2018 wordt geconstateerd: “Nog steeds wordt geconstateerd dat een (beperkt) aantal facturen om waarschijnlijk budgettaire redenen niet op het juiste rekeningnummer wordt verantwoord” (Rechtmatigheidscontrole Y, 2018, p. 13). Desgevraagd wordt gesteld, dat de gemeente een nagenoeg volledig en actueel zicht heeft op de Vpbrisico’s. Medio 2020 maakt men zich met betrekking tot de Vpb enkel zorgen over het onderwerp “reclame in de openbare ruimte”. Dit risico wordt hoog ingeschat door de gemeente.

69 

Onderzoek Fiscale Beheersing

Beheersmaatregelen Aan de hand van de rechtmatigheidscontrole die de gemeente zelf uitvoert, kan geconstateerd worden dat de gemeente soms pas achteraf beheersmaatregelen treft. Zo wordt in de controle over 2019 geconstateerd dat de afdracht inzake de werkkostenregeling in 2019 veel te hoog is berekend in vergelijking met andere jaren (€ 400.000 in 2019). Dit wordt vervolgens nader uitgezocht en de gemeente constateert dat de afdracht eigenlijk € 105.000 moet zijn. Het verschil wordt daarop teruggevraagd bij de Belastingdienst. Het team Financiën moet nog veel correcties maken op dit punt, zo vervolgt de rechtmatigheidscontrole 2019. Met betrekking tot de aangifte werkkostenregeling 2019 valt tijdens de controle op dat bijvoorbeeld de kosten voor het eindejaarsfeest (deels) dubbel in de aangifte zijn meegenomen. Daarnaast zijn onder het onderdeel inkoop kleine verstrekking (koffie e.d.) veelal ook andere kosten verantwoord, waardoor dit onderdeel volledig als belast voor de werkkostenregeling werd meegenomen. Tevens is er omzetbelasting berekend over het totaal van de belaste vergoeding, terwijl een groot deel van deze kosten al inclusief omzetbelasting was verantwoord. De problematiek met betrekking tot de werkkostenregeling is niet nieuw.

Van de zaken die wel zijn verantwoord onder de werkkostenregeling wordt over 2017 geconstateerd dat in 26% van de gecontroleerde gevallen de werkkostenregeling niet correct in de financiële administratie is opgenomen. Dit was ook in 2016 het geval (Rechtmatigheidscontrole 2017, Y, p. 13). Daarnaast wordt in de rechtsmatigheidscontrole over 2017 geconstateerd dat de verplichte taakaanduiding niet altijd gevolgd wordt. Dit ligt deels aan het feit dat deze taakaanduiding niet het gehele jaar 2017 van kracht is geweest. Ook is dit echter een gevolg van het feit dat het in 2017 mogelijk is om facturen die betrekking hebben op de werkkostenregeling op een andere kostensoort te verantwoorden, zonder dat de verplichte taak moet worden ingevuld. “Het gevolg hiervan is dat de volledigheid van de verantwoorde kosten van de werkkostenregeling niet is vast te stellen” (Rechtmatigheidscontrole Y, 2017, p. 13). Dit fenomeen doet zich ook voor in 2018. De rechtmatigheidscontrole merkt in dit verband het volgende op: “Net als in 2018 was het in 2017 (vermoedelijk moeten deze jaartallen worden omgedraaid, red.) mogelijk om facturen die betrekken hebben op deze regeling op een andere kostensoort te verantwoorden zonder dat een verplichte taak moet worden ingevuld. Het gevolg hiervan is, dat de volledigheid van de verantwoorde kosten van de werkkostenregeling niet is vast te stellen.

Ook bestond de mogelijkheid om facturen die onder de werkkostenregeling vielen ten laste van een grootboekrekening te brengen op een categorie waaraan geen verplichte ‘taak’ was gekoppeld. (..) Geconstateerd is dat in een groot aantal van de gecontroleerde gevallen de werkkostenregeling niet correct in de financiële administratie is opgenomen. Tot slot werd nog geconstateerd dat in een aantal gevallen bepaalde zaken die niet onder de

werkkostenregeling

vielen

toch

ten

laste

van

de

werkkostenregeling

zijn

gebracht”

(Rechtmatigheidscontrole Y, 2018, p. 11). De controle over 2019 merkt in dit verband op dat met ingang van 2017 de facturen die vallen onder de werking van de werkkostenregeling op een zogenoemde taak in de financiële administratie worden verantwoord. Het boeken op deze taak is verplicht als wordt gekozen voor een kostensoort die betrekking heeft op de werkkostenregeling. Ten opzichte van vorige jaren is de codering van de facturen die onder de werkkostenregeling vallen verbeterd, maar geconstateerd wordt dat een en ander nog

70 

Onderzoek Fiscale Beheersing

beter moet, aldus de rapportage (Rechtmatigheidscontrole Y, 2019, p. 9). Hieruit kan worden afgeleid, dat het in 2019 nog steeds mogelijk is facturen op een andere kostensoort en taak te boeken en daarmee buiten de werkkostenregeling te houden. Geadviseerd wordt in de rechtmatigheidscontrole over 2019, om een tweede functionaris de berekening voor de werkkostenregeling te laten controleren voordat de aangifte wordt verzonden. De rapportage van deze rechtmatigheidscontrole 2019 geeft aan welke aanpassingen zijn gedaan na het verschijnen van het conceptrapport. Hier wordt echter geen melding gemaakt van de voorgestelde tweede check op de aangifte. In het verslag van de rechtmatigheidscontrole 2019 wordt gesteld dat door ingrijpen van de afdeling Financiën de situatie sterk verbeterd is, maar dat dit geen structurele oplossing is. Men zou beter kunnen omzien naar een goede voorlichting over de verantwoording van facturen die betrekking hebben op de werkkostenregeling, zo wordt in het verslag gesteld (Rechtmatigheidscontrole 2019, Y, p. 15). Aan de andere kant wordt ook in het verslag van de rechtmatigheidscontrole over 2017 geadviseerd om budgethouders in 2018 een verplichte voorlichting te geven over de verantwoording van de facturen die betrekking hebben op de werkkostenregeling.

In het verslag van de rechtmatigheidscontrole over 2018 wordt wederom geadviseerd om de budgethouders een verplichte voorlichting te geven, ditmaal in 2019. De vraag rijst dan in hoeverre deze aanbeveling daadwerkelijk is geïmplementeerd en effectief is (Rechtmatigheidscontrole 2017, Y, p. 13). In dit verband zou een tweede controle op de berekening van de werkkostenregeling, die in de controle over 2019 wordt voorgesteld, wellicht effectiever zijn. Ook op het gebied van de omzetbelasting staan nog enkele beheersmaatregelen open. Zo valt de opwekking en teruglevering van energie verplicht onder de werking van de Wet op de omzetbelasting. Dit impliceert dat de omzetbelasting die drukt op de investering volledig in mindering kan worden gebracht op de aangifte omzetbelasting. Dit impliceert ook, dat de omzetbelasting die voor de teruglevering van energie op het net wordt ontvangen aan de Belastingdienst moet worden afgedragen. Het proces om de omzetbelasting voor de teruglevering in de aangiffte omzetbelasting op te nemen is nog niet in de organisatie geïmplementeerd, zo stelt de rapportage (Rechtmatigheidscontrole Y, 2019, p. 10). Dit deed zich ook al in 2018 voor. “De aangifte voor de omzetbelasting voor de teruglevering van energie is niet geïmplementeerd in de organisatie.

Nu dit laatste het geval is moet de teruggevraagde omzetbelasting op dit project als onrechtmatig worden beschouwd. Hetzelfde geldt voor de terugontvangen

omzetbelasting

waarvan

niet

volledig

aan

de

aangifte

is

voldaan”

(Rechtmatigheidscontrole Y, 2018, p. 13). In de controle over 2019 wordt geadviseerd om het proces van teruglevering energie te implementeren in de organisatie (Rechtmatigheidscontrole Y, 2019, p. 11). Zowel in 2018 als in 2019 wordt geconstateerd dat een beperkt aantal facturen niet op het juiste rekeningnummer wordt verantwoord. Dit kan tot gevolg hebben dat de omzetbelasting niet correct wordt verantwoord. In het rapport over 2019 wordt aanbevolen om de budgethouders kenbaar te maken dat het niet juist verantwoorden van kosten verstrekkende financiële gevolgen kan hebben (Rechtmatigheidscontrole Y, 2019, p. 11). De huurovereenkomsten die in het verleden met derden zijn gesloten, gaan er in een aantal gevallen van uit dat de gemeente de in rekening gebrachte omzetbelasting zou kunnen compenseren of verrekenen. Dit berust echter op een onjuiste veronderstelling, aldus de rechtmatigheidscontrole 2019.

71 

Onderzoek Fiscale Beheersing

De overeenkomsten zouden dan ook op dit punt moeten worden aangepast. Ook dit probleem doet zich in 2018 al voor. De rechtmatigheidscontrole over 2018 constateert in dit verband dat verhuurovereenkomsten niet voldoen aan de bepalingen van de Wet op de omzetbelasting. Het gevolg hiervan is dat omzetbelasting niet in mindering is gebracht op de aangifte (terwijl dit met een goede overeenkomst wel mogelijk zou zijn) en dat op de verschuldigde huur ten onrechte BTW in rekening is gebracht. Ook op de huur die derden de gemeente in rekening brengen wordt ten onrechte BTW in rekening gebracht en dit verschijnsel deed zich zelfs in 2017 voor: “Vorig jaar is geadviseerd de gesloten huurovereenkomsten op het punt van de omzetbelasting aan te laten passen. Tot op heden is dit advies niet opgevolgd” (Rechtmatigheidscontrole Y, 2018, p. 13). Ook in de controle over 2019 wordt aanbevolen om de huurovereenkomsten na te lopen en aan te passen (Rechtmatigheidscontrole Y, 2019, p. 11) In de rechtmatigheidscontrole over 2018 wordt geconstateerd, dat aanpassingen in de subadministraties tot gevolg kunnen hebben dat niet in alle gevallen de omzetbelasting op de juiste wijze wordt gecompenseerd of verrekend. Hier wordt geen specifieke aanbeveling op geformuleerd. Ook deze constatering komt in 2019 terug.

Nu wordt echter de aanbeveling gedaan om de financiële administratie zodanig in te richten dat het niet mogelijk is dat mutaties in de BTW-tabel van een sub-administratie meteen doorwerkt in de financiële administratie. Daarnaast blijkt, dat meerdere personen mutaties in de BTW-tabel van het financiële systeem aan kunnen brengen. In een aantal gevallen wordt geconstateerd dat door aanpassing van deze tabel geen of niet de juiste percentages omzetbelasting worden verrekend of gecompenseerd. In het verslag wordt de aanbeveling gedaan om de controle op de inbreng van de tarieven door de betreffende medewerker zichtbaar uit te laten voeren (Rechtmatigheidscontrole Y, 2018, p. 13). In de controle over 2019 wordt feitelijk dezelfde constatering gedaan. Nu wordt aanbevolen om de financiële administratie zodanig in te richten dat slechts twee of drie personen mutaties aan kunnen brengen in de BTW-tabel.

Monitoring De monitoring op fiscale beheersing vindt binnen de gemeente plaats via de (verbijzonderde) interne controle die jaarlijks vanuit concerncontrol wordt uitgevoerd. Uit de controleverslagen kan worden opgemaakt, dat de controle zich tevens uitstrekt over fiscale risico’s. De vraag rijst in dit verband in hoeverre binnen de gemeente invulling is gegeven aan het three lines of defence model, waarbij idealiter sprake zou moeten zijn van een eerste lijn controle (dit zijn doorgaans de beheersmaatregelen die de budgethouder neemt), een tweede lijn controle (dit zijn veelal de interne controles die in dit verband door de afdeling Financiën of HRM moeten worden uitgevoerd) en de derde lijn controle (die zijn de verbijzonderde interne controles die concerncontrol uitvoert).

72 

Onderzoek Fiscale Beheersing

Rapportage Van de rechtmatigheidscontroles die de gemeente uitvoert, worden verslagen opgemaakt. Deze verslagen worden voorzien van een aantal aanbevelingen, ook op het fiscale terrein. Zo wordt met betrekking tot de werkkostenregeling aanbevolen om een tweede controle op de aangifte te laten uitvoeren. Op het gebied van de omzetbelasting wordt aanbevolen om aan de budgethouders kenbaar te maken dat het niet juist verantwoorden van kosten verstrekkende financiële gevolgen kan hebben. Ook

zal

het

proces

teruglevering

energie

geïmplementeerd

moeten

worden,

zullen

huurovereenkomsten nagelopen moeten worden, zal de financiële administratie zodanig moeten worden ingericht, dat slechts twee of drie personen mutaties aan kunnen brengen in de BTW-tabel en dat het niet mogelijk is dat mutaties in de BTW-tabel van een sub-administratie meteen doorwerkt in de financiële hoofdadministratie (Rechtmatigheidscontrole Y, 2019, p. 11). Het is ten tijde van dit onderzoek onduidelijk in hoeverre deze aanbevelingen zijn overgenomen door de directie en in hoeverre deze aanbevelingen zijn doorgevoerd. De gemeente heeft het TCF zelf opgesteld, zij het dat hierop advies is ingewonnen van een externe belastingadviseur. Feedback van de Belastingdienst op het TCF ontbreekt. Desgevraagd wordt gesteld dat het TCF is toegezonden aan de Belastingdienst, maar hierover is nog geen contact geweest. Het TCF gaat voornamelijk in op de standpuntbepaling met betrekking tot onderdelen die onder de aangifte vallen, zo wordt gesteld. Met betrekking tot de Vpb biedt het TCF een nagenoeg volledig en actueel inzicht in de fiscale risico’s, zo wordt gesteld.

73 

Onderzoek Fiscale Beheersing

Bijlage IV Bestuurlijke reactie

74 

Onderzoek Fiscale Beheersing

75 

Onderzoek Fiscale Beheersing

76 

Onderzoek Fiscale Beheersing

Bijlage V Nawoord Rekenkamer De rekenkamer heeft met belangstelling en genoegen kennis genomen van de bestuurlijke reactie op het onderzoek naar fiscale beheersing. Deze reactie geeft blijk van de aandacht die het college heeft voor dit thema en van het belang dat het college hecht aan fiscale beheersing. De rekenkamer is verheugd dat het college de conclusies en aanbevelingen onderschrijft. De intentie om de aangifte vennootschapsbelasting in de toekomst zoveel mogelijk zelfstandig op te stellen, juicht de rekenkamer toe. De rekenkamer heeft begrip voor de vertraging in de effectuering van deze intentie, mede als gevolg van de Corona-crisis. Ook de ambitie om het aangifteproces te versnellen en om hiertoe dit proces in te bedden in de reguliere P&C processen, kan op de instemming van de rekenkamer rekenen. Het college is voornemens een specifieke interne controle op de vennootschapsbelasting in te richten, maar koppelt dit voornemen aan het moment dat de gemeente de aangifte zelf op gaat stellen. In de ogen van de rekenkamer is deze koppeling minder logisch en zelfs in zekere mate risicovol. Ook als het aangifteproces is uitbesteed, blijft de gemeente immers verantwoordelijk voor de aangifte en is een specifieke controle raadzaam.

De ambitie om toe te werken naar een periodieke terugkoppeling van de aanbevelingen die uit de interne controles voortvloeien, kan op steun van de rekenkamer rekenen. Daarbij zou tevens aandacht aan de effectiviteit van beheersmaatregelen besteed kunnen worden. De rekenkamer is benieuwd naar de manier waarop de directie het fiscale bewustzijn zal aanjagen en agenderen en zal de ontwikkelingen in dit verband met belangstelling volgen. Op basis van de bestuurlijke reactie ziet de rekenkamer de implementatie van de aanbevelingen met groot vertrouwen tegemoet en vertrouwd er eveneens op, dat het college de gemeenteraad op de hoogte houdt van het vervolg.

77 