21.200192 Rapport Fiscale Beheersing Waadhoeke

rekenkamer

Fiscale beheersing gemeente Waadhoeke Onderzoeksrapport

Onderzoek Fiscale Beheersing

13 november 2020

Colofon Rekenkamer Waadhoeke dr. R.J. (Rick) Anderson (lid) drs. J.H. (Jet) Lepage MPA (voorzitter) dr. M.S. (Marsha) de Vries (secretaris)

Contactgegevens Email: rekenkamer@waadhoeke.nl Website: www.waadhoeke.nl

1

Onderzoek Fiscale Beheersing

Voorwoord Dit onderzoek betreft ogenschijnlijk een technisch en minder bestuurlijk onderwerp: de fiscale beheersing binnen de gemeente. Fiscaliteit wordt door de meeste lezers als een technische aangelegenheid beschouwd en bovendien als minder relevant voor gemeenten aangemerkt. De rekenkamer wil deze gedachte nuanceren. De afgelopen jaren worden gemeenten steeds sterker gefiscaliseerd en nemen de risico’s op fiscaal terrein navenant toe. Steeds vaker worden gemeenten geconfronteerd met naheffingsaanslagen of zelfs fiscale boetes met alle financiële en bestuurlijke gevolgen van dien. De rekenkamer vindt het daarom van belang dat ook de gemeenteraad zich bewust is van deze ontwikkelingen en de risico’s die hieraan verbonden zijn. Het onderzoek richt zich op de manier waarop fiscale risico’s worden beheerst door de gemeente, welke maatregelen de gemeente treft en hoe effectief deze maatregelen zijn. Zo beschouwd kan de fiscale beheersing als illustratie dienen voor de manier waarop de gemeente met nieuwe ontwikkelingen en risico’s omgaat en biedt het onderzoek tevens een beeld van het niveau van risicomanagement binnen de gemeente. De rekenkamer heeft getracht dit onderzoeksrapport niet al te technisch te maken, zodat het rapport zo toegankelijk mogelijk blijft.

Wij hopen met dit rapport de lezer bewust te maken van de verplichtingen en toenemende risico’s van gemeenten op het fiscaal gebied. Natuurlijk hopen wij met dit rapport ook een toegankelijk beeld te schetsen van de manier waarop de gemeente zijn fiscale risico’s weet te beheersen. Tijdens het onderzoek zijn zeer veel documenten opgevraagd en geleverd en de rekenkamer is de ambtelijke organisatie dankbaar voor de zorgvuldigheid waarmee de gevraagde documenten zijn aangeleverd.

Drs. Jet H. Lepage MPA Voorzitter Rekenkamer Waadhoeke

2

Onderzoek Fiscale Beheersing

Samenvatting Met ingang van 2016 zijn gemeenten belastingplichtig voor de Vennootschapsbelasting (VPB) voor activiteiten die zij als onderneming verrichten. Ook op het gebied van de loonbelasting en de BTW is de wet- en regelgeving verder geaccumuleerd. Zo is de werkkostenregeling in werking getreden en verder verfijnd. Ook bij de omzetbelasting hebben zich ontwikkelingen voorgedaan die deze belasting er niet eenvoudiger op maken. Al deze ontwikkelingen leiden er soms toe, dat gemeenten een minder correcte aangifte doen voor de belastingen waaraan zij onderhevig zijn. Een minder adequate aangifte kan een indicatie zijn van een minder adequaat tax control framework. Een tax control framework betreft eigenlijk de manier waarop de gemeente zijn fiscale risico’s beheerst en dient als basis om tot een goede aangifte te komen. Als dit in de praktijk niet goed werkt, loopt de gemeente dus fiscale risico’s en loopt zij de kans om een onjuiste of onvolledige aangifte in te dienen. Een aantal gemeenten hebben afgelopen jaar naheffingen en zelfs sancties opgelegd gekregen van de Belastingdienst, omdat hun aangiften volgens de Belastingdienst niet klopten.

De rekenkamer van de gemeente Waadhoeke vraagt zich dan ook af, of het huidige tax control framework voldoet aan de eisen die hieraan gesteld kunnen worden en welke stappen ondernomen kunnen worden om het tax control framework te optimaliseren. De centrale vraag is voor dit onderzoek als volgt geformuleerd:

In hoeverre beschikt de gemeente Waadhoeke over een tax control framework en hoe kan dit tax control framework verder worden geoptimaliseerd? De centrale vraagstelling is vertaald naar de volgende deelvragen: 1. 2. 3. 4. 5.

Wat kan onder een tax control framework worden verstaan en aan welke criteria dient een tax control framework te voldoen? Hoe geeft de gemeente Waadhoeke op dit moment invulling aan zijn verantwoordelijkheid als belastingplichtige? In welke mate voldoet de gemeentelijke praktijk aan de criteria die aan een tax control framework gesteld kunnen worden? Hoe verhoudt de gemeentelijke praktijk zich tot andere gemeenten? Welke mogelijkheden zijn denkbaar om het tax control framework van de gemeente verder te optimaliseren?

Aan de hand van een literatuurstudie is een normenkader vormgegeven. De elementen van dit kader zijn vervolgens gebruikt om de praktijk binnen de gemeente nader te beschrijven en te analyseren. Hiertoe zijn dossiers geanalyseerd en is een vragenlijst uitgezet. Daarnaast is een casestudie uitgevoerd om de praktijk binnen de gemeente verder te illustreren. De case betreft de aangifte voor de vennootschapsbelasting over het jaar 2018. Een soortgelijk onderzoek is tegelijkertijd uitgevoerd bij twee andere gemeenten. Aan de hand hiervan kan een vergelijking worden gemaakt tussen de drie gemeenten. Daarnaast zijn 21 andere gemeenten in de vergelijking op het normenkader betrokken in

3

Onderzoek Fiscale Beheersing

dit onderzoek. Dit kan de gemeente Waadhoeke bruikbare inzichten opleveren die uiteraard worden meegenomen in dit onderzoek. De analyse en de vergelijking kunnen als volgt worden samengevat: Elementen TCF Strategie

X Gericht op fiscale voordelen en een optimale fiscale structuur. Streven naar een goede relatie met de BD. Convenant afgesloten met de BD. Geen contact met de BD.

Organisatie

In de diverse plannen wordt aandacht besteed aan de organisatie. Aangiften worden laat ingediend. Vpb aangifte over 2018 medio 2020 ingediend. Veel implementatieproblemen. Projectgroep is er nooit gekomen. HT gesprek en Vpb geheel belegd bij 1 externe adviseur die fiscaliteit niet als hoofdtaak heeft. Aangifte Vpb belegd bij externe partij. Fiscale processen vormen geen onderdeel van de interne controle. Fiscale risico’s worden nagenoeg niet gesignaleerd.

Risico’s

Beheersingsmaatregelen

Beheersmaatregelen zijn niet gerelateerd aan risico’s. Daarnaast worden de voorgenomen beheersmaatregelen niet geïmplementeerd.

Waadhoeke Gericht op compliance en transparantie. Gericht op fiscale control. Streven naar goede relatie met de BD. Convenant afgesloten met de BD. Veel contact met de BD. Strategie wordt door BD als compliant ervaren. In diverse plannen wordt aandacht besteed aan de organisatie. Vpbaangifte over 2018 nog niet ingediend (hoewel in de jaarrekening 2018 en 2019 wel het subtaakveld Vpb wordt ingevuld). Aangifte Vpb belegd bij externe partij. Overige werkzaamheden worden zelf gedaan.

Y Gericht op compliance en transparantie, maar ook op fiscale voordelen. Streven naar goede relatie met de BD. Geen convenant met de BD afgesloten. Weinig contact met de BD.

Vier keer per jaar worden fiscale risico’s systematisch geïnventariseerd en besproken met de BD. Hier worden vervolgens beheersingsmaatregelen op geformuleerd. Beheersmaatregelen op het gebied van de WKR en de BTW worden daadwerkelijk geïmplementeerd en de voortgang wordt besproken met de BD. Waar mogelijk worden oplossingen gezocht in automatisering. Beheersmaatregelen gerelateerd aan

Tijdens de rechtmatigheidscontroles worden risico’s op het gebied van de WKR en de BTW geconstateerd. Geen systematische en periodieke inventarisatie van alle fiscale risico’s. Dezelfde bevindingen op het gebied van de WKR en de BTW worden jaarlijks gedaan. Ook komen vaak dezelfde aanbevelingen terug. Sommige beheersmaatregelen (BTW) lijken minder adequaat geïmplementeerd. Van andere beheersmaatregelen is

In diverse plannen wordt aandacht besteed aan de organisatie. Aangiften worden tijdig en zonder uitstel gedaan. Gemeente voert alle werkzaamheden zelf uit. Knelpunten bij de percentages BTW en de WKR.

4

Onderzoek Fiscale Beheersing

systematische risicoinventarisatie.

Monitoring

Fiscale processen worden niet voorzien van een IC of een VIC, met uitzondering van de LB.

Rapportage

Rapportages gaan niet in op fiscaal gerelateerde processen en hier worden geen acties voor geformuleerd.

Een aantal fiscaal gerelateerde processen worden in het jaarlijkse controleplan opgevoerd en voorzien van een controle. Daarnaast wordt fiscale rechtmatigheid opgevoerd in dit controleplan. Het betreft hier een integrale fiscale controle. Controles worden besproken met de BD. De controles zelf verlopen niet probleemloos. Het borgen van controles in de organisatie en het aanleveren van gegevens behoeft aandacht. Bevindingen uit de fiscale controles worden voorzien van concrete aanbevelingen, waarin per aanbeveling een probleemeigenaar wordt benoemd. De aanbevelingen zijn niet voorzien van een tijdsplanning.

niet duidelijk in hoeverre zij geëffectueerd zijn (WKR), wel dat zij weinig effect hebben. Beheersmaatregelen gerelateerd aan risico’s, maar geen sprake is van een systematische fiscale risico-inventarisatie. Tijdens de jaarlijkse controles wordt ingegaan op enkele fiscale risico’s, zoals de WKR en de BTW. Hier worden ook controles op uitgevoerd. De vraag rijst, in hoeverre Y hiermee alle fiscaal gerelateerde processen afdekt en in hoeverre de controle dus volledig is.

Rapportages gaan niet altijd in op maatregelen die eerder zijn voorgesteld. Aanbevelingen soms abstract, minder concreet geadresseerd en niet voorzien van een planning.

Afkortingen: TCF:

Tax Control Framework

IC:

Interne Controle

VIC:

Verbijzonderde Interne Controle

LB:

Loonbelasting

BD:

Belastingdienst

WKR:

Werkkostenregeling

HT:

Horizontaal Toezicht

Vpb:

Vennootschapsbelasting

5

Onderzoek Fiscale Beheersing

Op basis hiervan kunnen de volgende conclusies worden getrokken. De gemeente is gericht op fiscale compliance, wordt door de Belastingdienst als transparant ervaren en onderhoudt een veelvuldig contact met de Belastdienst. De relatie met de Belastingdienst wordt door beide partijen als constructief ervaren en er is sprake van wederzijds vertrouwen. Het tax control framework (TCF) is binnen de gemeente goed ontwikkeld. Zo wordt organisatorisch aandacht besteed aan de beheersing van fiscale risico’s, worden fiscale risico’s systematisch en frequent geïnventariseerd, worden beheersmaatregelen getroffen die gerelateerd zijn aan de gesignaleerde fiscale risico’s, worden interne controles uitgevoerd naar de fiscale processen en wordt periodiek gerapporteerd richting de directie. Hierbij worden ook aanbevelingen gedaan die voldoende concreet zijn geformuleerd en die adequaat zijn geadresseerd. Het TCF is voorgelegd aan de Belastingdienst en wordt door de Belastingdienst positief beoordeeld. In vergelijkend perspectief doet de gemeente laat aangifte voor de vennootschapsbelasting. De gemeente heeft ten tijde van dit schrijven nog geen aangifte gedaan over het jaar 2018.

Hoewel de gemeente uitstel heeft verkregen van de Belastingdienst (tot 1 oktober 2020, nadien is een verzoek ingediend door de gemeente het uitstel te verlengen), dienen de twee gemeenten die in de vergelijking betrokken zijn, de aangifte eerder in (1 mei 2019, respectievelijk 1 april 2020). Ook in de bredere vergelijking, waarbij 24 gemeenten betrokken zijn, dient de gemeente Waadhoeke als laatste deze aangifte in. De gemeente laat zich in deze aangifte bijstaan door een extern bureau. Hoewel de gemeente op een aantal fiscale processen, zoals de BTW, WKR, bedrijfskleding, etc. zichtbare interne controles uitvoert, worden op de vennootschapsbelasting geen specifieke controles uitgevoerd. Ook in de HT gesprekken is de vennootschapsbelasting geen expliciet onderwerp van gesprek geweest tot dusver. De gemeente heeft een sterke interne controlestructuur. Daarnaast kan echter geconcludeerd worden, dat de gegevens die nodig zijn om de fiscale interne controles uit te voeren, vaak niet of niet tijdig worden aangeleverd. Een interne controle is dan niet mogelijk. Daarnaast concludeert de organisatie zelf aan de hand van de interne controles dat het fiscaal bewustzijn binnen de organisatie onvoldoende is. Aan de hand van deze conclusies worden de volgende aanbevelingen geformuleerd. De gemeente voert vrijwel alle werkzaamheden op het gebied van fiscaliteit zelf uit.

De uitzondering hierop vormt de aangifte voor de vennootschapsbelasting. Dit wordt uitbesteed aan een externe partij. Een nadere analyse van de correspondentie tussen de gemeente en het externe bureau wijst uit, dat deze laatste doorgaans uitgaat van de berekeningen die de gemeente zelf heeft opgesteld. In die zin kan de toegevoegde waarde van een externe partij heroverwogen worden. Bovendien kan het zelf verzorgen van de aangifte het aangifteproces versnellen.

6

Onderzoek Fiscale Beheersing

De gemeente zal mogelijkheden moeten bezien om het aangifteproces voor de vennootschapsbelasting te versnellen. Bedacht moet worden, dat de jaarrekeningen van de gemeente inclusief de vennootschapsbelasting moeten worden opgesteld. Ten tijde van het opmaken van de jaarrekening zal men dus al inzicht moeten hebben in de vennootschapsbelasting. De gemeente beschikt nu nog niet over een dergelijk inzicht, hetgeen een risico vormt voor een adequate presentatie van het jaarrekeningresultaat. Overwogen kan worden om ook voor de vennootschapsbelasting een specifieke interne controle uit te voeren, zoals de gemeente dit ook voor enkele andere specifieke fiscale onderwerpen uitvoert. Zeker in een tijd dat de gemeente nog weinig ervaring heeft met de vennootschapsbelasting (de Vpb-plicht voor gemeenten bestaat slechts sinds 2016) en gelet op de bevinding dat het fiscale bewustzijn binnen de organisatie nog onvoldoende is, lijkt een specifieke interne controle raadzaam. De aanbevelingen die op basis van de interne controles worden gedaan en worden opgenomen in de rapportages voor de directie, zijn voldoende concreet en adequaat geadresseerd. Overwogen kan worden om deze aanbevelingen tevens te voorzien van een concreet tijdpad, waarin wordt aangegeven wanneer de aanbevelingen moeten zijn doorgevoerd.

Vanuit de directie kan meer sturing plaatsvinden op het fiscale bewustzijn en op het tijdig en toereikend aanleveren van gegevens die nodig zijn om de interne controles op fiscaal terrein te kunnen uitvoeren. De directie zou hier periodiek aandacht voor kunnen vragen binnen de organisatie. Nu wordt in de interne rapportages te vaak opgemerkt dat de interne controles niet kunnen worden uitgevoerd omdat de gegevens niet zijn aangeleverd.

7

Onderzoek Fiscale Beheersing

Inhoud Voorwoord ........................................................................................................................................................................................2 Samenvatting ...................................................................................................................................................................................3 Hoofdstuk 1 Opzet van onderzoek .........................................................................................................................................9 1.1 Inleiding en aanleiding ...................................................................................................................................................9 1.2 Centrale vraag en deelvragen ................................................................................................................................... 10 1.3 Methoden en technieken van onderzoek ............................................................................................................ 13 Hoofdstuk 2 Normenkader .....................................................................................................................................................

15 Hoofdstuk 3 Bevindingen Waadhoeke ............................................................................................................................... 21 3.1 Strategie ............................................................................................................................................................................. 21 3.2 Organisatie........................................................................................................................................................................ 22 3.3 Risicoanalyse .................................................................................................................................................................... 23 3.4 Beheersmaatregelen ..................................................................................................................................................... 24 3.5 Monitoring ........................................................................................................................................................................ 25 3.6 Rapportage en transparantie ....................................................................................................................................

29 3.7 Conclusie Belastingdienst en gemeente ............................................................................................................... 29 Hoofdstuk 4 Analyse.................................................................................................................................................................. 31 Hoofdstuk 5 Conclusies en aanbevelingen ...................................................................................................................... 37 Literatuurlijst ................................................................................................................................................................................. 39 Bijlage I VPB in Waadhoeke .................................................................................................................................................... 42 Bijlage II Gemeente X ................................................................................................................................................................ 61 Bijlage III Gemeente Y ...............................................................................................................................................................

67 Bijlage IV Bestuurlijke reactie ................................................................................................................................................. 74 Bijlage V Nawoord Rekenkamer ........................................................................................................................................... 77

8

Onderzoek Fiscale Beheersing

Hoofdstuk 1 Opzet van onderzoek 1.1 Inleiding en aanleiding De gemeente Waadhoeke is een publiekrechtelijk rechtspersoon in de zin van de wet op de Vennootschapsbelasting (Vpb) artikel 2, lid 1g. Vanaf 2016 is de Vpb aangescherpt, met als gevolg dat sommige gemeentelijke activiteiten, die voorheen niet onder de Vpb vielen, vanaf 2016 wel binnen het bereik van de Vpb kunnen vallen.1 Daarnaast fungeert de gemeente als inhoudingsplichtige in de zin van de wet op de Loonbelasting (LB) en dient zij voor sommige activiteiten BTW af te dragen. Voor wat betreft de Vpb is het gros van de gemeentelijke activiteiten niet als ondernemersactiviteit aan te merken. De gemeente stelt in dit verband zelf het volgende: “In het overzicht is conform de BBV voorschriften de te verwachten VPB heffing (Vennootschapsbelasting) opgenomen. In de begroting is deze voorlopig geraamd op nihil. De gemeente Waadhoeke heeft op dit moment geen fiscale ondernemingsactiviteiten. Naar verwachting komen de grexen door de winsttoets en zijn daarmee VPBplichtig” (Programmabegroting 2020, p. 58). De vraag is echter, in hoeverre de redenering van de gemeente juist is. Een analyse van de herziene Vpb en dan met name de wetsgeschiedenis leert namelijk, dat ook sommige gemeentelijke activiteiten die in het kader van een dienstverleningsovereenkomst voor andere organisaties worden verricht, Vpbplichtig kunnen zijn.

Zo is de gemeente Leeuwarden Vpb verschuldigd over de activiteiten die zij met het shared service centrum uitvoert. Een onderzoek onder 24 gemeenten wijst uit, dat in 19 gevallen de gemeenten een onjuiste of onvolledige aangifte Vpb indienen. Ook op het gebied van de loonbelasting en de BTW is de wet- en regelgeving verder geaccumuleerd. Zo is de werkkostenregeling in werking getreden en verder verfijnd. Ook binnen de BTW sfeer hebben zich ontwikkelingen voorgedaan. Zo is sinds 2019 de verhuur van sportaccommodaties vrijgesteld, met als gevolg dat voor deze activiteit het recht op aftrek vervalt. Al deze ontwikkelingen leiden er soms toe, dat gemeenten een minder correcte aangifte doen voor de belastingen waaraan zij onderhevig zijn.2 Een minder adequate aangifte kan een indicatie zijn van een

1 Bouwman en Boer, 2019. 2 Kamerstukken II, 2014/2015, 34 003, nr. 3.

9

Onderzoek Fiscale Beheersing

minder adequaat tax control framework. De rekenkamer van de gemeente Waadhoeke vraagt zich dan ook af, of het huidige tax control framework voldoet aan de eisen die hieraan gesteld kunnen worden en welke stappen ondernomen kunnen worden om het tax control framework te optimaliseren. Het belang van een adequate beheersing van de fiscale risico’s is groot, ook voor de gemeenteraad. Gemeenten voldoen lang niet altijd aan de gestelde fiscale verplichtingen en het aanscherpen van de Vpb heeft dit nog verder in de hand gewerkt.3 Dit leidt in toenemende mate tot naheffingsaanslagen en fiscale boetes die worden opgelegd aan gemeenten, met alle budgettaire gevolgen van dien. Bovendien kan een minder adequate beheersing van fiscale risico’s als indicator worden gezien voor een minder adequaat risicobeheersingssysteem als geheel. Een goede verankering van risicomanagement binnen de gemeente versterkt in deze zin de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad.

1.2 Centrale vraag en deelvragen De vraag van de rekenkamer is dus, in hoeverre het huidige tax control framework van de gemeente volstaat. Een adequaat tax control framework zou immers moeten waarborgen dat een actueel en adequaat inzicht bestaat in de belastingverplichtingen van de gemeente en dat uiteindelijk voldaan wordt aan deze verplichtingen. De centrale vraag kan als volgt worden geformuleerd:

In hoeverre beschikt de gemeente Waadhoeke over een tax control framework en hoe kan dit tax control framework verder worden geoptimaliseerd? Om deze centrale vraag te beantwoorden, wordt eerst bezien wat onder een tax control framework (TCF) kan worden verstaan en aan welke eisen zo’n framework dient te voldoen. Gesteld kan worden dat een TCF uiteindelijk moet leiden tot tax assurance: de situatie waarin de gemeente op zodanige wijze voldoet aan de fiscale wet- en regelgeving, dat materiële afwijkingen uitblijven. 4 Voor een concretisering hiervan kan worden aangesloten op de aanzet die het ministerie van Financiën biedt. De rijksbegroting (hoofdstuk IXB ministerie van Financiën) formuleert immers als doelstelling dat de Belastingdienst door toezicht en opsporing bevordert dat belastingplichtigen hun wettelijke verplichtingen nakomen. In de rijksbegroting 2011 wordt deze doelstelling verder geconcretiseerd naar compliant gedrag dat als volgt wordt ingevuld:

3

Essers, 2014.

4

Van der Graaf, 2007.

10 

Onderzoek Fiscale Beheersing

11 

Onderzoek Fiscale Beheersing

   

het zich terecht registreren voor belastingplicht (dit betekent dat alle belastingplichtigen in beeld zijn en juist zijn geregistreerd); het tijdig aangifte doen; het juist en volledig aangifte doen; het tijdig op aangifte of aanslag betalen. 5

Doorgaans maakt het TCF onderdeel uit van de interne controle structuur. 6 Verschillende modellen zijn de afgelopen decennia ontwikkeld om de interne controle binnen organisaties vorm te geven. Te denken is dan aan het raamwerk van COSO, maar ook andere modellen zijn gangbaar, zeker binnen overheidsorganisaties.7 Binnen gemeenten is het ‘three lines of defence’ model gebruikelijk, waarbij voorzien wordt in een eerste, tweede en derde lijn controle. Hoewel deze modellen niet expliciet ingaan op tax assurance, kunnen aan deze modellen wel normen ontleend worden die bruikbaar zijn voor het TCF. De normen zullen in ieder geval moeten ingaan op de manier waarop functies, taken en verantwoordelijkheden binnen de gemeente zijn belegd. Na de constructie van een normenkader, wordt bezien hoe de gemeente invulling geeft aan zijn verantwoordelijkheid als belastingplichtige. Het normenkader dient daarbij als zoeklicht en minder als kwantitatieve norm waartegen de praktijk wordt afgezet. Het beeld dat hieruit ontstaat wordt aan de hand van het normenkader nader geanalyseerd. Het onderzoek wordt gelijktijdig bij drie gemeenten uitgevoerd, opdat een vergelijking mogelijk wordt gemaakt. Uiteindelijk kunnen aan de hand van de analyse van de praktijk en van de vergelijking mogelijke aanbevelingen worden geformuleerd. De centrale vraagstelling wordt aldus vertaald naar de volgende deelvragen: 1.

2. 3. 4.

Wat kan onder een tax control framework worden verstaan en aan welke criteria dient een tax control framework te voldoen? Hoe geeft de gemeente Waadhoeke op dit moment invulling aan zijn verantwoordelijkheid als belastingplichtige? In welke mate voldoet de gemeentelijke praktijk aan de criteria die aan een tax control framework gesteld kunnen worden? Hoe verhoudt de gemeentelijke praktijk zich tot andere gemeenten?

5

Stevens, 2012, p. 57.

6

Belastingdienst, 2020.

7

Aardema, 2005, Anderson, 2009.

12 

Onderzoek Fiscale Beheersing

5.

Welke mogelijkheden zijn denkbaar om het tax control framework van de gemeente verder te optimaliseren?

1.3 Methoden en technieken van onderzoek Aan de hand van een literatuurstudie wordt antwoord verkregen op de eerste deelvraag. Dit antwoord leidt tot een geoperationaliseerd normenkader. Dit kader gaat in ieder geval in op de manier waarop verantwoordelijkheden, functies en taken intern zijn belegd, maar eveneens op de manier waarop intern en extern gerapporteerd wordt, hoe de aangiften worden vormgegeven en welke functies de externe actoren vervullen. Ter beantwoording van de tweede deelvraag is aan de hand van het gehanteerde tax control framework de praktijk binnen de gemeente nader in beeld gebracht. Daarbij wordt ingegaan op alle elementen uit dit framework, zoals de strategiebepaling, de organisatie, de manier waarop het risicomanagement is vormgegeven, etc. Om de elementen uit het framework te kunnen vertalen naar de gemeentelijke praktijk en om te bezien in hoeverre deze praktijk zich verhoudt tot het tax control framework, is een casestudie uitgevoerd. Het object van deze casestudie is de aangifte voor de vennootschapsbelasting 2018, zoals de gemeente die heeft ingediend. Bezien wordt in deze casestudie hoe het proces van aangifte is georganiseerd, welke risico’s zijn geïnventariseerd en hoe deze risico’s zijn afgedekt, hoe de interne controle plaatsvindt, etc.

Deze casestudie dient ter illustratie van de manier waarop de gemeente invulling geeft aan het begrip tax assurance. Ter beantwoording van deze tweede deelvraag zijn interviews afgenomen, is een vragenlijst uitgezet en is een documentanalyse uitgevoerd. De gemeentelijke praktijk is vervolgens geanalyseerd aan de hand van het eerder opgestelde normenkader. De vraag is daarbij hoe de gemeente invulling geeft aan de criteria die gesteld kunnen worden aan een TCF. Expliciet wordt daarbij een relatie gelegd tussen het gehanteerde TCF en de kwaliteit van de aangiften, maar de focus van de analyse ligt op de manier waarop de gemeente zijn fiscale risico’s weet te beheersen. Een soortgelijk onderzoek wordt tegelijkertijd uitgevoerd bij twee andere gemeenten. Aan de hand hiervan kan een vergelijking worden gemaakt tussen de drie gemeenten. Daarnaast zijn 21 andere gemeenten in de vergelijking op het normenkader betrokken in dit onderzoek. Dit kan de gemeente Waadhoeke bruikbare inzichten opleveren die uiteraard worden meegenomen in dit onderzoek. De analyse en de vergelijking kunnen onderliggende verklaringen traceren. Zo is het mogelijk dat een blinde vlek in het TCF tot een minder correcte aangifte leidt. Vanuit deze bevindingen kunnen dan aanbevelingen worden gedaan om het TCF te versterken. Daarmee wordt antwoord gegeven op de vijfde en laatste deelvraag.

13 

Onderzoek Fiscale Beheersing

Het onderzoek kan schematisch als volgt worden weergegeven:

14 

Onderzoek Fiscale Beheersing

Hoofdstuk 2 Normenkader Fiscale beheersing vormt een onderdeel van het reguliere beheersingssysteem van de gemeente. Het normenkader voor fiscale beheersing, het TCF, kan op verschillende manieren worden opgebouwd. Een eerste aanzet hiertoe geeft de Belastingdienst. Hoewel daarbij aansluiting wordt gezocht op de levers of control van Simons en op het COSO model, worden hier nog geen operationele criteria uitgewerkt. 8 Later onderscheidt de Belastingdienst een aantal elementen als onderdeel van de fiscale beheersing, die als volgt kunnen worden weergegeven9:

Het bovenstaande normenkader roept evenwel enkele vragen op. Zo ontbreekt de fiscale strategie in het kader, terwijl deze strategie wel bepalend kan zijn voor de overige onderdelen. Daarnaast ontbreekt een expliciete controle functie in het kader. Ook andere indelingen zijn mogelijk, zoals een indeling naar

8 Belastingdienst, 2008, Van der Laan en Weerman, 2008. 9 Belastingdienst, 2013, p. 28.

15 

Onderzoek Fiscale Beheersing

business en tax environment, business operations, tax operations, tax risk management, monitoring en assurance.10 Sommige auteurs geven een aanzet om tot een verdere operationalisatie van het TCF te komen: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Fiscale "in control" is een systematisch proces dat zich uitstrekt tot alle hoeken van de onderneming en ook tot externe belanghebbenden, en zich afspeelt in alle bedrijfsprocessen. Het TCF moet zodanig worden ingericht dat het de controleactiviteiten ondersteunt, zowel die van de individuele medewerker als die tussen afdelingen. De fiscale "in control-processen" moeten niet alleen in de fiscale functie worden ingebed, maar ook in andere functies in de onderneming. De belanghebbenden bepalen of en, zo ja, wanneer de fiscale functie "in control" is, niet de fiscalist zelf. Een TCF vraagt om continue en toenemende toepassing van IT-oplossingen. Een TCF vraagt om oprechte participatie van alle betrokken medewerkers (in het "shadow tax department"). Het TCF moet gebaseerd zijn op een heldere fiscale strategie die in de gehele organisatie moet worden uitgedragen.11

Het normenkader dat voor dit onderzoek wordt gehanteerd, bestaat uit de volgende onderdelen12:

10

Piepers en Kramer, 2013, p. 35.

11

Van der Laan en Weerman, 2008.

12

Nyenrode, d.d. 6 februari 2020, Tax Assurance in Samenhang.

16 

Onderzoek Fiscale Beheersing

Onder strategie wordt het formuleren van een fiscale strategie, het benoemen van fiscale doelstellingen en het opvoeren van kritische succesfactoren en kritische prestatie indicatoren verstaan. Met kritische succesfactoren worden die factoren bedoeld die bepalend zijn voor het welslagen van de strategie. Deze factoren dienen door de gemeente zo concreet mogelijk te worden uitgewerkt, teneinde toetsbare normen op te leveren. Het is daarbij van belang, dat de indicatoren aansluiten op de strategie.13 Andere auteurs reserveren de term kritische succesfactor voor die aspecten die doorslaggevend zijn voor het succes of falen van een organisatie. Een kritische succesfactor wordt dan vervolgens geconcretiseerd naar doelen, die doorgaans kwalitatief zijn. Doelen worden idealiter vertaald naar doelstellingen die

13 Majoor, 2016, p. 88.

17 

Onderzoek Fiscale Beheersing

kwantitatief van aard zijn en gemeten worden met behulp van prestatie indicatoren. 14 Een strategie of beleidsregel betreft een formele richtlijn die betrekking heeft op de wijze waarop de missie, de kritische succesfactoren, de doelen en de doelstellingen gerealiseerd zullen worden. De strategie geeft een handelwijze aan en geeft in die zin antwoord op de hoe-vraag. Voor een gemeente kan dit bij wijze van voorbeeld als volgt worden weergegeven: De fiscaliteit is een afgeleide van de maatschappelijke doelstellingen van de gemeente. Binnen deze doelstellingen zal in openheid naar de Belastingdienst optimaal gebruik worden gemaakt van de fiscale mogelijkheden. De daarmee behaalde besparingen worden ingezet voor de maatschappelijke doelstellingen van de gemeente. De kritische succesfactor is dan om zo efficiënt mogelijk te voldoen aan de fiscale bepalingen die gelden voor de gemeente. De doelen zijn daarbij om met zo min mogelijk middelen te komen tot een correcte Vpb- en BTW aangifte en tot een correcte afdracht van de LB, waarbij niet teveel, maar ook niet te weinig wordt afgedragen. De kritische prestatie indicatoren zijn dan: het aantal naheffingsaanslagen en fiscale boeten zijn nul. Het aantal uren dat additioneel wordt besteed aan het aangifteproces is maximaal 400 h. op jaarbasis.

Onder organisatie wordt in het kader van een TCF het benoemen en mandateren van medewerkers, het ter beschikking stellen van de benodigde middelen, het op peil brengen en houden van de juiste kennis en het inrichten van systemen verstaan. Opmerkelijk is, dat noch het COSO model, noch het conceptuele model van Simons expliciet ingaan op dit aspect. Auteurs stellen in dit verband dat het hier onder andere gaat om interne beheersingsmaatregelen. “Interne beheersingsmaatregelen zijn op verschillende niveaus in de onderneming ingevoerd en kunnen bestaan uit bijvoorbeeld: functiescheiding, vastlegging van taken en bevoegdheden in procedures en autorisatieschema’s”. 15 In deze zin kan dit onderdeel worden aangemerkt als controleactiviteit in het COSO-model of als onderdeel van de interactive control systems van Simons.16 Toch is hiermee niet alles afgedekt. Onder organisatie wordt namelijk mede de inrichting van soft controls verstaan. “Harde controlemaatregelen zijn concrete en aanwijsbare controlemaatregelen; zachte controlemaatregelen zijn alle persoonlijke en sociale gedragsfactoren en aspecten die bepalen of harde controlemaatregelen al dan niet effect hebben”. 17 Vragen die gesteld kunnen worden bij de beoordeling van soft controls zijn bijvoorbeeld:

14

Van Leeuwen en Bergsma 2012, p. 179.

15

De Boer, 2009, p. 39.

16

Van Dam en Rutten, 2009, p. 61.

17

Moret en Nuijten, 2009, p. 161.

18 

Onderzoek Fiscale Beheersing

•

“Is het iedereen duidelijk wat er van hem of haar wordt verwacht?

•

Geven managers het goede voorbeeld?

•

Worden realistische doelstellingen geformuleerd en aangehouden?

•

Beschikken de medewerkers over voldoende tijd en middelen om hun taken en verantwoordelijkheden te realiseren?

•

Is er voldoende zicht op het gedrag van mensen?

•

Zijn dilemma’s bespreekbaar?

•

Bestaat er (sociale) controle, spreken medewerkers elkaar aan op ongewenst gedrag en staat men open voor kritiek?”18

Onder een risicoanalyse wordt doorgaans het inventariseren van risico’s, het inschatten van risico’s en het bepalen van de risk response verstaan. Idealiter worden jaarlijks de meest relevante processen doorgelopen en voorzien van een risico-inventarisatie. Vervolgens worden de risico’s ingeschat op de variabelen kans en impact. De organisatie bepaalt daarop de manier waarop gereageerd moet worden op deze risico’s. Het inventariseren, inschatten en bepalen van de reactie volgen conceptueel de activiteiten events identification, risk assesment en risk respons uit het COSO model. 19 Uiteraard gaat het hier om fiscale risico’s, zoals het risico dat naheffingsaanslagen of zelfs boetes worden opgelegd.

Het gehele systeem van risicomanagement is breder dan de bovenbeschreven drie activiteiten en omvat doorgaans tevens de manier waarop het algemeen management tegen risico’s aankijkt (tone at the top) en de communicatie, maar in dit TCF zijn deze overige onderdelen conceptueel ondergebracht bij andere elementen van het TCF.20 Om de risico’s te mitigeren treft de gemeente beheersmaatregelen, zoals beheersingsmaatregelen gericht op fysieke beveiliging, het doorvoeren van functiescheidingen, directe beheersingsactiviteiten (zoals directe eerste lijns controle), etc.21 Het doorvoeren van beheersmaatregelen valt onder het COSO element control activities.22 Binnen het TCF staat procesbeheersing centraal. 23 Bij procesbeheersing kan men eerst denken aan het inrichten van fiscale processen en procedures, het beschrijven van deze

18 Moret en Nuijten, 2009, p. 162. 19 Van Leeuwen en Bergsma, 2012, p. 60. 20 Anderson, 2012. 21 Van Leeuwen en Bergsma, 2012, p. 62. 22 Van Kamperdijk, 2008, p. 113. 23 Hoewel beheersmaatregelen betrekking kunnen hebben op alle vormen van riskresponse, wordt ten behoeve van dit advies het

accent gelegd op beheersingsmaatregelen die zich richten op procesbeheersing.

19 

Onderzoek Fiscale Beheersing

processen, het opstellen van werkinstructies en het benoemen van key controls. Key controls zijn internecontrolemaatregelen die in sterke mate de juistheid, volledigheid en tijdigheid van de verantwoordingsstukken bepalen.24 Key controls’ geven aan op welk gebied de onderneming voor het specifieke proces ‘in control’ wil zijn.25 Het treffen van beheersmaatregelen gebeurt binnen een gemeente veelal in de eerste lijn. Daarmee worden de primaire processen bedoeld die onder de verantwoordelijkheid vallen van een budgethouder. Vervolgens vindt aan de hand van dezelfde key controls een tweede lijn controle plaats. Dit is het proces van monitoring. Daarbij wordt bezien in hoeverre de getroffen beheersmaatregelen effectief zijn en of de informatie die in de eerste lijn wordt gegenereerd juist en volledig is. De beheersingsmaatregelen moeten periodiek worden getoetst op opzet, bestaan en werking. Indien een ‘key control’ niet effectief is, moet zij worden aangepast, waarna er opnieuw moet worden getoetst. 26 Dit impliceert, dat het gehele systeem van beheersingsmaatregelen en tweede lijn controle periodiek geëvalueerd dient te worden. Hiertoe dient binnen de gemeente doorgaans de derde lijn. Deze derde lijn heeft een systeemverantwoordelijkheid en wordt uitgevoerd door een afdeling Concerncontrol of een centrale audit-afdeling (bij grotere gemeenten).

Het evalueren en actualiseren van key controls vormt het startpunt van een nieuwe leercirkel. Doelstellingen, processen en risico’s wijzigen immers door de tijd heen en key controls wijzigen als gevolg hiervan navenant. Dit proces geschiedt op basis van rapportages. Zo zal de tweede lijn dienen te rapporteren over de uitgevoerde controles aan de derde lijn en zal de derde lijn een rapportage opleveren voor de directie, het college en doorgaans de auditcommissie van de gemeenteraad. Met het oog op de aanstaande rechtmatigheidsverklaring die gemeenten moeten opleveren vanaf 2021, wordt deze rapportage steeds belangrijker. Controlerapportages gericht op de directie van een gemeente bevatten niet enkel de bevindingen van de tweede en derde lijn controle, maar tevens aanbevelingen die gericht zijn op het optimaliseren van de beheersmaatregelen en op het actualiseren van key controls.

24

Beaufort, 2008, p. 39.

25

Van Dam en Rutten, 2009, p. 55.

26

Van Dam en Rutten, 2009, p. 61.

20 

Onderzoek Fiscale Beheersing

Hoofdstuk 3 Bevindingen Waadhoeke 3.1 Strategie Hoewel niet formeel vastgesteld, hanteert de gemeente een strategie die erop gericht is om in samenwerking met de Belastingdienst op fiscaal gebied in control te zijn en om te voldoen aan de verplichtingen die de gemeente op fiscaal gebied heeft. Hiertoe ondertekent de gemeente op 13 december 2017 een convenant met de Belastingdienst. Een dergelijk convenant kan als de start van horizontaal toezicht worden aangemerkt. In de voormalige gemeente Franekeradeel was al sprake van horizontaal toezicht en de positieve ervaringen hiermee vormen de basis om in de gemeente Waadhoeke de samenwerking met de Belastingdienst voort te zetten. De gedachte van horizontaal toezicht is, dat de gemeente zo transparant mogelijk is richting de Belastingdienst en dat de Belastingdienst de gemeente sneller zekerheid verstrekt over fiscale standpunten. Vier keer per jaar vindt op initiatief van de gemeente in het kader van horizontaal toezicht overleg plaats met de Belastingdienst. Hierbij worden processen, risico’s en beheersmaatregelen voorgelegd aan de Belastingdienst en besproken. Ook worden mogelijke verschillen van inzicht en openstaande posten na overeenstemming met de Belastingdienst afgewikkeld, zoals de BTW Empatec (Gespreksverslag HT overleg, 12 september 2018).

In dit verband wordt in september 2018 afgesproken met de Belastingdienst dat in 2019 gesproken kan worden over de fiscale strategie van de gemeente Waadhoeke (Gespreksverslag HT overleg, 12 september 2018). In maart 2019 wordt tijdens een gesprek met de Belastingdienst het horizontaal toezicht geëvalueerd. Vanuit de kant van de gemeente wordt aangegeven, dat het horizontaal toezicht als zeer waardevol wordt ervaren. De gemeente geeft desgevraagd aan dat alle fiscale onderwerpen bespreekbaar zijn met de Belastingdienst. Mogelijkheden worden besproken om fiscaliteit nog breder te laten landen in de gehele organisatie, aldus de respons op dit punt. “De samenwerking met de belastingdienst wordt als plezierig ervaren. Het is duidelijk wat de belastingdienst van de gemeente vraagt en door het HT-overleg probeert de gemeente ook inzicht te krijgen dat men de fiscale regelingen juist toe past”, aldus de respons in dit verband. De Belastingdienst stelt in 2019 een concept-notitie op met betrekking tot het Horizontaal Toezicht en de relatie tussen belastingdienst en Waadhoeke. De inhoud van deze notitie wordt in de vergadering van december 2019 gedeeld. De concept-notitie wordt vervolgens eerst intern binnen de Belastingdienst besproken. Daarna wordt deze notitie aangeboden aan het team van Waadhoeke en kunnen opmerkingen worden gemaakt.

Vervolgens wordt het officiële stuk naar het college gestuurd (Gespreksverslag HT overleg, 4 december 2019). Dit officiële stuk betreft het strategisch behandelplan (SBP, 24 april 2020). Dit plan bevat informatie over het klantbeeld, de klantbeeldanalyse, de toezichtstrategie en de behandelvoornemens.

21 

Onderzoek Fiscale Beheersing

Met betrekking tot de strategie constateert de Belastingdienst dat de gemeente nog niet een expliciete fiscale strategie heeft geformuleerd. De fiscale missie van de gemeente wordt evenwel door de Belastingdienst als compliant ervaren. Dit betekent dat de gemeente wil voldoen aan fiscale wet- en regelgeving en in staat wil zijn hierover verantwoording af te kunnen legen. Uit deze houding blijkt, dat de gemeente een gedeeld belang met de Belastingdienst heeft. De gemeente heeft aangegeven dat men agressieve of fiscaal gedreven transacties wil vermijden en ervoor kiest de grenzen van het toelaatbare niet op te zoeken (SBP, 24 april 2020, p. 3). De gemeente stelt zelf in dit verband dat fiscale voordelen benut worden, maar dat de gemeente volledig wil voldoen aan wettelijke bepalingen. Informatie wordt altijd aan de Belastingdienst verstrekt, ook al loopt de gemeente daarmee het gevaar meer belasting te betalen, aldus de respons in Vpb-verband.

3.2 Organisatie De acties die de gemeente Franekeradeel onderneemt op fiscaal gebied leiden ertoe, dat deze voormalige gemeente in een vroeg stadium een convenant met de belastingdienst ondertekent, hetgeen tot gevolg heeft dat de belastingdienst overgaat tot horizontaal toezicht. Bij de fusie doet de vraag zich voor in hoeverre dit convenant zonder meer kan worden overgezet op de gemeente Waadhoeke. Na veel gesprekken met de belastingdienst hierover en na intern overleg binnen de belastingdienst, besluit de belastingdienst het convenant in december 2017 over te zetten op de gefuseerde gemeente. De belastingdienst vormt zich daartoe een oordeel over de controles die intern worden uitgevoerd in de jaren voorafgaand aan de fusie en betrekt daarbij tevens de plaatsing van sommige ambtenaren, aldus de respons. Er blijft altijd de mogelijkheid bestaan dat de oude gemeenten voor de steekproef worden geselecteerd, hoewel dit tot dusver nog niet is gebeurd. Op 13 maart 2018 wordt gesteld dat de Belastingdienst denkt aan een vaststellingsovereenkomst. Met deze overeenkomst wil de Belastingdienst de gemeente meer zekerheid bieden met betrekking tot de steekproef. Dit loopt echter vast bij het management van de Belastingdienst.

Vervolgens wordt door de Belastingdienst een brief opgesteld, waarin wordt aangegeven dat onderzoek bij de oude gemeenten niet meer op zijn plaats is (Gespreksverslag HT overleg, 12 september 2018). Deze brief wordt ter plekke uitgereikt in december 2018 (Gespreksverslag HT overleg, 4 december 2018). Vier keer per jaar vinden HT gesprekken plaats. Deze duren gemiddeld drie uur, zo wordt desgevraagd aangegeven. Vanuit de gemeente nemen ambtenaren deel die werkzaam zijn op het gebied van financiën, advies, personeelszaken, procesoptimalisatie, auditing, etc. Het HT gesprek wordt voorgezeten door de concerncontroller. Vanuit de belastingdienst nemen doorgaans twee ambtenaren deel. De gemeente voert doorgaans de agendapunten voor deze gesprekken op. Binnen Waadhoeke vindt men het van belang, dat ook de vakinhoudelijke managers oog hebben en houden voor fiscaliteit en de beheersing van fiscale risico’s. Dit verklaart de brede ambtelijke aanwezigheid tijdens de HT gesprekken. Men verwacht op deze manier dat de afspraken dan sneller en breder binnen de organisatie kunnen worden uitgezet.

22 

Onderzoek Fiscale Beheersing

De belastingdienst krijgt een afschrift van de managementletter van de accountant. Het verslag van bevindingen met betrekking tot de jaarstukken worden niet doorgezet naar de belastingdienst. Er is geen actief contact tussen de belastingdienst en de accountant, zo geeft de respondent in dit verband aan. Aan de hand van de gespreksverslagen met de Belastingdienst wordt duidelijk, dat de gemeente veel werkzaamheden belegt bij de eigen ambtelijke organisatie. In juni 2018 wordt enkel het proces WKR en het proces Inleen Personeel belegd bij externen (Gespreksverslag HT overleg, 16 juni 2018). Uit de documentenanalyse blijkt evenwel, dat de Vpb hierop een uitzondering vormt. De aangiften voor deze belasting worden belegd bij een externe partij.

3.3 Risicoanalyse Aan de hand van de gesprekken met de Belastingdienst wordt duidelijk, dat de gemeente in de aanloop naar de fusie al een aantal risico’s signaleert en hier ook beheersmaatregelen voor treft. In juni 2018 heeft men de volgende items op de actielijst: Proces WKR Proces inleen personeel Gegevensbelang BTW Empatec, btw oktober 2017 Aanvraag formulier bankrekening met handtekening Top 20 processen naar Belastingdienst sturen Eerste loonaangifte Waadhoeke beoordelen Beëindigen van de gemeenten bij de belastingdienst Proces bedrijfsauto’s Intern controleplan Afspraken inplannen voor 2018 Kantine regeling Mengpercentages

(Gespreksverslag HT overleg, 16 juni 2018) Als de processen van toereikende beheersmaatregelen zijn voorzien, worden zij afgevoerd van de actielijst. Aan de andere kant komen er ook weer nieuwe risico’s en actiepunten bij, getuige het overzicht van september 2018: Proces WKR Proces inleen personeel Gegevensbelang BTW Empatec, btw oktober 2017 A neemt contact op met B Eerste loonaangifte Waadhoeke beoordelen. (zie gegevensbelang) Beëindigen van de gemeenten bij de Belastingdienst Proces bedrijfsauto’s Proces bedrijfsauto’s beschrijven monitoring Kantine regeling, berekening voor 2018 en 2019 aanpassen Kantine regeling nieuwe berekening voor 2020 en 2021 Mengpercentages: bespreken berekening

23 

Onderzoek Fiscale Beheersing

Mengpercentages 2018 wacht op akkoord belastingdienst Mengpercentages 2019 Werkprocessen doorlopen

(Gespreksverslag HT overleg, 12 september 2018) De Belastingdienst merkt in dit verband het volgende op: “De gemeente heeft oog voor de detectie van nieuw opgekomen (fiscale) risico’s die vervolgens met de Belastingdienst worden gedeeld. Het behandelteam van de Belastingdienst vindt de mogelijkheden tot het stellen van vragen aan de gemeente positief en dit werkt constructief. De wijze waarop de gemeente met de beantwoording omgaat, is transparant en werkend (SBP, 24 april 2020, p. 2). Specifiek voor de Vpb geeft de gemeente aan een nagenoeg volledig en actueel zicht te hebben op de Vpb-risico’s. Daarnaast worden alle Vpb-risico’s besproken met de Belastingdienst. De gemeente is niet bang om een naheffing of een sanctie opgelegd te krijgen en is overtuigd van zijn standpunten met betrekking tot de Vpb.

3.4 Beheersmaatregelen Aan de hand van de gespreksverslagen van de besprekingen die met de Belastingdienst gevoerd worden, kan worden afgeleid dat de gemeente een aantal beheersmaatregelen treft en deze voorlegt aan de Belastingdienst. Soms leidt dit tot aanpassing van de betreffende processen, zoals bij het proces WKR: “Het punt Proces WKR. De belastingdienst vindt het stuk wat er op dit moment ligt teveel toegespitst op de Interne Controle. Het proces zal worden aangepast naar hoe codering van facturen met WKR plaatsvindt. Afgesproken wordt dat Waadhoeke zal laten zien hoe het proces werkt. Belastingdienst zal volgende keer de processen real time bekijken hoe de facturenstroom en het proces loopt” (Gespreksverslag HT overleg, 16 juni 2018). Dit wordt op 12 september 2018 daadwerkelijk gedaan en door de Belastingdienst voor kennisgeving aangenomen (Gespreksverslag HT overleg, 12 september 2018). In dit verband constateert de Belastingdienst dat de aangeboden WKR-boekingswijzer niet juist is en zal moeten worden aangepast (Gespreksverslag HT overleg, 12 september 2018). Soms voert de gemeente onderzoeken uit om tot een juiste berekening te komen. Zo wordt in juni 2018 duidelijk, dat met betrekking tot het bedrijfsrestaurant een onderzoek is uitgevoerd.

Dit onderzoek wordt voorgelegd aan de Belastingdienst en akkoord bevonden (Gespreksverslag, 16 juni 2018 en 12 september 2018). Ook de analyse van de mengpercentages BTW/BCF wordt voorgelegd aan de Belastingdienst (Gespreksverslag HT overleg, 16 juni 2018). Deze analyse wordt doorgenomen met de Belastingdienst en bezien wordt of de Belastingdienst zich kan vinden in de berekening voor 2018 (Gespreksverslag HT overleg, 12 september 2018). In december worden specifieke items met betrekking tot de mengpercentages voorgelegd en besproken met de Belastingdienst, zoals de buurtsportcoaches en het leerlingenvervoer. Hier worden door de Belastingdienst aanpassingen voorgesteld. Daarbij wordt tevens afgesproken dat een afwijking van 10% acceptabel is (Gespreksverslag HT overleg, 4 december 2018). De mengpercentages voor 2018 worden door de Belastingdienst in december 2018 akkoord bevonden (Gespreksverslag HT overleg, 20 maart 2019).

24 

Onderzoek Fiscale Beheersing

Niet alle processen zijn in juni 2018 beschreven. Zo moet in juni 2018 het proces met betrekking tot bedrijfsauto’s nog beschreven worden en moeten er nog afspraken met de Belastingdienst worden gemaakt over de monitoring van dit proces. Het gaat dan om ongeveer 32 auto’s (Gespreksverslag HT overleg, 16 juni 2018). In september zijn de black boxen in de bedrijfsauto’s geïnstalleerd en krijgt de Belastingdienst een demonstratie over welke gegevens uit deze black boxen kunnen komen (Gespreksverslag HT overleg, 12 september 2018). In december 2018 is het proces van de bedrijfsauto’s operationeel (Gespreksverslag HT overleg, 4 december 2018). Het overbrengen van de software naar het SSC Leeuwarden levert enkele knelpunten op, zodat de software in maart 2019 nog steeds op de lokale laptop bij gemeentewerken en niet op de server bij het SSC Leeuwarden draait (Gespreksverslag HT overleg, 20 maart 2019). In september 2019 is het proces ingeregeld. De OR heeft zijn goedkeuring gegeven voor de stukken met betrekking tot de bedrijfsauto’s, de controles zijn in opzet gereed en er is overleg met de afdelingen geweest die betrokken zijn bij het proces. Gestart kan worden met de kilometerregistratie. Deze staat niet meer alleen op de laptop maar wordt vanaf 18 september 2019 ook op de server bij SSC geplaatst.

Er zal een cursus Travel Control worden gevolgd (Gespreksverslag HT overleg, 18 september 2019). Voor de regeling Bedrijfsfietsen beveelt de Belastingdienst aan om te registreren welke kilometers privé en zakelijk zijn gemaakt. Aan de hand hiervan kan dan een beoordeling van het aantal gereden privé kilometers worden gemaakt en deze kan dienen voor een uiteindelijke fiscale beoordeling en afrekening (Gespreksverslag, 12 september 2018). Het risico van foutieve BTW coderingen wordt afgedekt door de BTW codes automatisch te koppelen aan een grootboeknummer-kostensoort combinatie. Deze combinatie is dan tevens gekoppeld aan een afdeling. Op die manier worden budgethouders (of degenen die belast zijn met de coderingen) automatisch de goede kant op geleid, zo wordt gesteld. Ook op andere gebieden binnen de fiscaliteit worden beheersmaatregelen genomen in termen van automatisering. Zo wordt geconstateerd dat de vergoeding voor college- en raadsleden niet uitgaat van “gewerkte uren”. Dit houdt in, dat voor deze bestuurders altijd sprake moet zijn van het opgeven van 0 uren, ook al zouden er afspraken met betrekking tot uren zijn gemaakt. Men verzoekt Centric om op dit punt de applicatie PIMS aan te passen (Gespreksverslag HT overleg, 4 december 2018).

3.5 Monitoring Uit de controleplannen 2018 en 2019 blijkt, dat ook specifiek fiscaal gerelateerde processen onderhevig zijn aan jaarlijkse controles (Controleplannen 2018 en 2019, hoofdstuk 18). Ook blijkt uit de gesprekken met de Belastingdienst, dat op het gebied van fiscaliteit interne controles worden uitgevoerd. Een goed voorbeeld hiervan betreft het gebruik van bedrijfsauto’s. Hiervoor wordt het volgende voorgesteld: “In de Overeenkomst van gebruik van de auto, moet een sanctie worden opgenomen. Er wordt afgesproken om de rittenadministratie van elke auto zoals in proces is opgenomen elke 2 maanden bekeken/beoordeeld zal worden. Bedoeling is dat het werkbaar blijft. Daarom is gekozen elke 2 maanden. Mogelijkheid is ook om de ene maand de ene auto en andere maand de andere auto te

25 

Onderzoek Fiscale Beheersing

pakken. Kijken wat voor de organisatie het handigst/praktisch is. Is ook afhankelijk van wat uit controles blijkt of moet worden aangescherpt of wat losser moet worden gelaten. Beter eerst strak in steken en daarna wat losser later i.p.v. andersom. Als houdbaarheid van de gegevens 30 tot 40 dagen betreft zal eerder moeten worden gedownload. Alle gegevens die op deze rittenadministratie zijn geregistreerd worden beoordeeld. De controleverslagen worden opgeslagen in de Projectmap “Interne Controle” bij de auditors. Collega’s verklaren schriftelijk dat de bedrijfsauto’s niet privé worden gebruikt. In deze verklaring wordt een sanctie opgenomen voor wanneer de bedrijfsauto’s wel privé worden gebruikt. De verklaring heeft zonder sanctie geen realiteitszin. Je kunt denken aan sanctie van € 300. Organisatie mag/kan zelf sanctie bedenken” (Gespreksverslag HT overleg, 4 december 2018). Later wordt hierover opgemerkt dat vooruitlopend op akkoord van de OR een eerste controle wordt opgestart naar opvallende items (Gespreksverslag HT overleg, 19 juni 2019). De OR geeft kort hierop zijn goedkeuring en de eerste controle over de maanden september en oktober staat gepland; deze wordt in het HT overleg van december besproken, getuige het gespreksverslag van 18 september 2019. Uit de eerste controle blijkt, dat niet altijd volgens de procesbeschrijving gehandeld wordt.

In de komende periode zullen de hiaten benoemd worden. Tevens zal het proces beter in de organisatie worden geïmplementeerd (Gespreksverslag HT overleg, 4 december 2019). De gemeente brengt periodiek verslag uit aan de Belastingdienst over de uitgevoerde controles. Zo wordt in maart 2019 melding gemaakt van de volgende controles: • • • • •

“WKR controle: in het overleg van 19 juni zal hierover een demonstratie worden gegeven. BTW/BCF controle: ook op uitgaande facturen (overzicht controle bijv. water laag tarief). Toepassing sportbesluit en BTW. Facturen wel juiste tarief op grootboekniveau. Uitgaande nota’s niet alleen controle op volledigheid van de omzet maar ook juiste btw tarief” (Gespreksverslag HT overleg, 20 maart 2019).

Lopende controles, zoals de integrale controle op de WKR worden eveneens besproken met de Belastingdienst. Daarbij wordt bijvoorbeeld bezien hoe de controle minder arbeidsintensief en meer betrouwbaar kan worden uitgevoerd. De Belastingdienst stelt ook andere controles voor, zoals de controle op intracommunautaire leveringen. De gemeente brengt daarop alle intracommunautaire leveringen in kaart en scherpt het proces met betrekking tot deze leveringen aan. De door de Belastingdienst gesignaleerde levering uit Griekenland is binnen de administratie van Waadhoeke overigens niet teruggevonden (Gespreksverslag HT overleg, 4 december 2019). De controles worden op basis van het TCF uitgevoerd en de Belastingdienst is hier content mee: de interne controle is duidelijk van opzet en goed herleidbaar naar de fiscale controles (Gespreksverslag HT overleg, 19 juni 2019). Later merkt de Belastingdienst hierover het volgende op: “Door de gemeente worden interne controles uitgevoerd die met de Belastingdienst worden gedeeld. Het behandelteam heeft aangegeven ingenomen te zijn met de wijze van verslaglegging en de getoonde openheid van zaken rond deze controles. Een voorbeeld hierbij is de transparantie die de gemeente toont rond het proces WKR en de uitgevoerde controles hierop” (SBP, 24 april 2020, p. 2).

26 

Onderzoek Fiscale Beheersing

Ook de bevindingen van de overige reguliere interne controles worden voorgelegd aan de Belastingdienst. Een gespreksverslag merkt hierover het volgende op: “De Belastingdienst wordt gevraagd of zij ook de interne controles ook willen bekijken. Afgesproken is dat uit het rapport van bevindingen de belastingdienst een selectie met fiscaal gerelateerde onderwerpen zal ontvangen. Dit zal gelijk zijn aan de onderwerpen die over 2018 naar de belastingdienst zijn toegezonden. De belastingdienst zal in het 1e halfjaar 2020 de fiscale bevindingen over 2019 ontvangen” (Gespreksverslag HT overleg, 18 september 2019). De Belastingdienst stelt in dit verband het volgende: “De gemeente voert op basis van een controleplan interne controles uit. De risico’s in de processen worden benoemd met de daarbij passende beheersmaatregelen. Vervolgens voert de gemeente hierop een doeltreffende controle (intern) uit” (SBP, 24 april 2020, p. 3). De gemeente stelt jaarlijks een intern controleplan op. Dit controleplan beslaat relatief veel processen. Voor ieder proces worden de relevante wet- en regelgeving benoemd, de risico’s, de uitvoerende afdeling, het type controle, de frequentie, de beschrijving van de controle, etc. vastgelegd. Op fiscaal gebied wordt de berekening van het mengpercentage in het controleplan 2018 opgenomen (Intern controleplan 2018, p. 208).

Daarnaast worden de facturen met een WKR codering en de BTW/BCF aangiften van een interne controle voorzien. Ook worden de kosten en opbrengsten van het werkcafé onderworpen aan een fiscale controle. Buiten het fiscaal gebied worden daarnaast controles opgevoerd, die eveneens fiscaal relevant zijn en gespreksonderwerp met de Belastingdienst zijn, zoals de controle op het gebruik en de aanwezigheid van bedrijfsauto’s of op de aanschaf van bedrijfskleding (deze laatste controle wordt zelfs twee keer in het controleplan opgenomen (Intern controleplan 2018, p. 54 en 56). Als sluitstuk op fiscaal terrein wordt een controle voorgestaan op de fiscale rechtmatigheid. Dit betreft een tweede lijns controle die drie keer per jaar moet worden uitgevoerd (Intern controleplan 2018, p. 213). De bevindingen van de interne controles die zijn uitgevoerd in 2018 worden als volgt weergegeven. Op het gebied van mengpercentages wordt gesteld, dat in augustus 2018 nog niets ontvangen is. Aanbevolen wordt om in 2019 het proces van aanleveren te borgen in de reguliere werkzaamheden. Dit geldt eveneens voor de WKR codering. Hier moet de controle nog afgerond worden, getuige het verslag van bevindingen (Interne controle bevindingen 2018, p. 365). Aanbevolen wordt om de controle zo spoedig mogelijk af te ronden en om in 2019 deze maandelijks in te plannen om sturing te krijgen op dit onderdeel.