11.c Bijlage 2 Onderzoeksverantwoording herijking gemeentefonds klassiek domein
Tekst van het document
4.2
Verevening OZB differentiatie belastinggrondslag OZB Om zo veel mogelijk recht te doen aan het derde aspiratieniveau, was in de oorspronkelijke verdeelvoorstellen uitgegaan van een volledige verevening van de OZB-capaciteit. Bij de kamerbehandeling van het wetsvoorstel werd in dit verband gewezen op een mogelijke negatieve prikkelwerking op het gemeentelijk beleid ten aanzien van bedrijfsvestigingen en gemeentelijke inspanningen die een opwaarts effect op de totale waarde van het onroerende zaken zouden hebben. Daarom is uiteindelijk besloten de OZB-capaciteit niet volledig te verevenen en tevens een onderscheid te maken tussen woningen en niet-woningen. Alhoewel ook andere percentages zijn overwogen,45 is uiteindelijk een politiek evenwicht46 gevonden bij een verevening van 80% van de waarde van woningen en 70% van de waarde van niet-woningen. Het verschil van 10% hangt samen met de veronderstelling dat gemeenten via de andere verdeelmaatstaven nog onvoldoende worden gecompenseerd voor hun kosten in relatie tot de aanwezigheid van niet-woningen. Het overige deel (20/30%) wordt via de maatstaf woonruimten ingehouden op de algemene uitkering van gemeenten. In de onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven van verschillende varianten van differentiatie in de mate waarin de WOZ-waarde van woningen en niet-woningen in de verevening worden betrokken.
Ter illustratie is tevens de feitelijke ontwikkeling van de gemiddelde WOZ-waarde in de periode 19972017 weergegeven (kolom 6).
45 46
Zie Rgf-advies omtrent kostenonderzoek fysieke clusters. Rgf, briefadvies aanpassing verdeelstelsel, 29 oktober 1999.
Inkomstenverevening in het gemeentefonds
23
Tabel 4.1:
Uitkomsten varianten differentiatie WOZ-waarde woningen en niet-woningen en ontwikkeling WOZ-waarde in periode 1997-2017 voor diverse (groepen) gemeenten. Bedragen in euro’s per inwoner. (1)
(2)
(3)
gemeenten 0-20.000 inwoners
100% won 100% nwon -150
80% won 70% nwon -152
80% won 100% nwon -149
20-50.000 inwoners
-148
-150
50-100.000 inwoners
-144
100-250.000 inwoners
-152
>250.000 inwoners TOTAAL NL
(4)
(5)
(6)
hve 80/70 (2-1) -1
hve 80/100 (3-1) 2
mutatie WOZ-waarde 1997-2017 178%
-147
-2
1
170%
-146
-145
-2
-1
154%
-153
-154
-1
-2
151%
-197
-188
-197
9
0
150%
-155
-155
-155
0
0
161%
3
4
170%
structuurgroepen excl. G4 en Waddengemeenten
*
zeer sterke sociale structuur
-163
-160
-159
sterke sociale structuur
-157
-156
-155
1
2
169%
matige sociale structuur
-146
-148
-146
-2
0
162%
zwakke sociale structuur
-145
-148
-147
-2
-1
160%
zeer zwakke sociale structuur
-131
-138
-135
-7
-5
147%
zeer zwakke centrumfunctie
-157
-156
-154
1
3
174%
zwakke centrumfunctie
-153
-153
-151
0
2
165%
matige centrumfunctie
-145
-147
-146
-2
0
169%
sterke centrumfunctie
-139
-142
-141
-3
-2
156%
zeer sterke centrumfunctie
-147
-150
-150
-3
-3
148%
alle gemeenten
-149
-150
-148
-1
0
162%
laagste scores*
-93
-109
-97
-15
-3
132%
hoogste scores*
-269
-231
-260
37
8
167%
centrumgemeenten
-146
-148
-148
-2
-2
153%
randgemeenten
-158
-156
-153
2
5
172%
groeigemeenten
-150
-148
-149
2
1
149%
-139
-8
-4
158%
krimpgemeenten -135 -143 Gemiddelde 5 extreme scores geselecteerd op basis van kolom 4.
Vanuit de veronderstelling dat 100% verevenen de groei remt, zou men kunnen verwachten dat er een samenhang is tussen gemeenten die van de 70/80 het meest profiteren en de ontwikkeling van WOZ-waarde voor die gemeenten. Er is in de tabel echter geen duidelijke relatie waar te nemen tussen het niet volledig verevenen van de WOZ-waarde (kolom 4) en de ontwikkeling van de WOZ-waarde in de afgelopen 20 jaar (kolom 6): • in gemeenten die het meest hebben geprofiteerd van het niet volledig verevenen van de WOZ-waarde (G4, centrumgemeenten) is de WOZ-waarde de afgelopen 20 jaar minder dan gemiddeld gestegen; • de WOZ-waarde is relatief sterk gestegen in kleinere, landelijke gemeenten (met name in Friesland, maar ook in Groningen, Overijssel, Zeeland en Noord-Brabant). Dit zijn doorgaans gemeenten die geen voordeel hebben gehad van het niet volledig verevenen van de WOZ-waarde.
Inkomstenverevening in het gemeentefonds
24
In aanvulling op bovenstaande tabel wordt het volgende opgemerkt (niet in de tabel zichtbaar): • van de huidige differentiatie (80% woningen en 70% niet-woningen), hebben vooral gemeenten geprofiteerd met veel en/of grote bedrijven en gemeenten met relatief veel WOZ-waarde per woning (zoals toeristische (Wadden)gemeenten en rijke randgemeenten). Bij de variant waarin de waarde van niet-woningen volledig in de verevening wordt betrokken, valt het voordeel voor gemeenten met veel en/of grote bedrijven grotendeels weg; • gemeenten die nadeel hebben gehad van het niet volledig vereven van de WOZ-waarde van (niet-) woningen zijn met name te vinden in Oost-Groningen en Noord-Limburg. Dit hangt met name samen met de relatief lage waarde per woning in deze gebieden; huishoudensinkomens als grondslag verevening Het derde aspiratieniveau van Goedhart gaat uit van het begrip ‘gelijke belastingdruk’.47 Aangezien de OZB-inkomsten van gemeenten door burgers worden betaald uit hun inkomsten, is gesuggereerd dat een verevening van verschillen in inkomstencapaciteit van gemeenten die is gerelateerd aan de huishoudensinkomens meer recht zou doen aan het derde aspiratieniveau.
Belangrijk argument daarbij is het verschijnsel ‘belastingexport’, waardoor dragers van OZB niet altijd ingezetenen zijn van de gemeenten waarin de betreffende onroerende zaak gesitueerd is (bijvoorbeeld recreatiewoningen). In de onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven van het effect op de inhouding in het gemeentefonds voor verschillende groepen gemeenten, wanneer de inkomstencapaciteit van gemeenten wordt verevend op de huidige wijze (via de WOZ-waarde van woningen) en het alternatief waarin de verevening plaats vindt op basis van de verdeling van de gestandaardiseerde inkomens48 van particuliere huishoudens. Opgemerkt wordt dat hiermee niet alle inkomens in de vervening worden betrokken, aangezien in de gebruikte statistiek o.a. de inkomsten uit vermogen buiten beschouwing blijven. 49 Ter illustratie is de feitelijke OZB-opbrengst voor woningen gerelateerd aan het totale huishoudensinkomen als indicatie van de belastingdruk.
47
48
49
Voor alle duidelijkheid: de algemene uitkering beoogt niet interpersoonlijke gelijkheid na te streven (in tegenstelling tot intergemeentelijke ongelijkheid). Dit betreft het besteedbare inkomen gecorrigeerd voor verschillen in grootte en samenstelling van huishoudens, waarmee wordt beoogd het welvaartsniveau van huishoudens onderling vergelijkbaar te maken. Bron: CBS. De relevantie van deze inkomstenbron loopt tussen gemeenten sterk uiteen.
Inkomstenverevening in het gemeentefonds
25
Tabel 4.2:
Inhouding in gemeentefonds bij verevening inkomenscapaciteit op basis van WOZ-waarde en huishoudensinkomen voor diverse (groepen) gemeenten. Bedragen in euro’s per inwoner.
gemeenten 0-20.000 inwoners
(1)
(2)
(3)
inhouding WOZ-waarde woningen -86
inhouding inkomens huishoudens -82
hve (2-1) 5
(4) opbrengst OZBwon in % inkomen 1,08%
20-50.000 inwoners
-84
-81
3
1,02%
50-100.000 inwoners
-77
-81
-4
0,95%
100-250.000 inwoners
-76
-80
-4
1,04%
>250.000 inwoners
-86
-85
1
0,58%
-81
-81
0
0,95%
TOTAAL NL
structuurgroepen excl. G4 en Waddengemeenten
*
zeer sterke sociale structuur
-93
-84
9
1,02%
sterke sociale structuur
-87
-82
6
0,99%
matige sociale structuur
-80
-81
-1
1,00%
zwakke sociale structuur
-76
-79
-3
0,97%
zeer zwakke sociale structuur
-66
-77
-11
1,11%
zeer zwakke centrumfunctie
-91
-84
7
1,03%
zwakke centrumfunctie
-86
-82
4
1,02%
matige centrumfunctie
-79
-80
-1
0,96%
sterke centrumfunctie
-73
-79
-5
1,00%
zeer sterke centrumfunctie
-73
-79
-6
1,06%
alle gemeenten
-81
-81
0
1,01%
laagste scores*
-223
-154
-26
0,50%
hoogste scores*
-49
-52
81
1,97%
centrumgemeenten
-74
-79
-5
1,03%
randgemeenten
-96
-86
9
1,05%
groeigemeenten
-80
-79
1
1,03%
krimpgemeenten -72 Bij deze regels gaan achter elke cel andere gemeenten schuil.
-82
-10
1,10%
Wanneer huishoudensinkomens in plaats van WOZ-waarden zouden worden gehanteerd als grondslag voor de verevening van inkomsten in het gemeentefonds, zou dit voordelig uitpakken voor gemeenten waar de inwoners relatief lage inkomens hebben ten opzichte van de waarde van hun woning. Dit betreft dan met name toeristische gemeenten en rijke randgemeenten en gemeenten met relatief veel/grote bedrijven. Gemeenten die hier nadeel van ondervinden zijn vooral te vinden in (Oost-) Groningen, Friesland, (Noord-) Limburg en Flevoland. Het inkomen in deze regio’s is relatief beter op peil gebleven. Daardoor is het inkomen in relatie tot de WOZ-waarde relatief hoog en hebben deze gemeenten nadeel van de geschetste vervanging. Hiermee zijn herverdeeleffecten gemoeid die voor individuele gemeenten substantieel van omvang kunnen zijn (kolom 3). In kolom 4 is te zien dat de gemiddelde belastingdruk tussen groepen gemeenten weinig uiteenloopt. Met name bij de G4 is er sprake van een relatief lage belastingdruk vanuit de OZB op woningen. conclusies ten aanzien van varianten verevening OZB De huidige werkwijze, waarin zowel het woningdeel als het niet-woningendeel onvolledig wordt verevend, heeft vooral nadelig uitgepakt voor krimpgemeenten en gemeenten met een zwakkere sociale structuur. Op
Inkomstenverevening in het gemeentefonds
26
basis van de beschikbare informatie is niet vast te stellen in hoeverre het beoogde doel van de keuze om de WOZ-waarde niet volledig te verevenen (voorkomen negatieve prikkelwerking) is gerealiseerd. In een variant waarbij huishoudensinkomens in plaats van WOZ-waarde als grondslag voor verevening wordt gehanteerd profiteren mogelijk vooral kleinere gemeenten en gemeenten met een sterkere sociale structuur/zwakkere centrumfunctie. Wel wordt opgemerkt dat de verschillen in belastingdruk (in termen van euro per inwoner) tussen groepen gemeenten weinig uiteen loopt.
Inkomstenverevening in het gemeentefonds
27
4.3
Verevening OEM alternatieven voor verevening OEM De belangrijkste onderdelen van de OEM vertonen relatief weinig spreiding tussen typen gemeenten (vergelijkbaar bedrag per inwoner). De verschillen hangen vooral samen met de (per saldo beperkte) inkomsten uit grondexploitaties en het onderdeel economische zaken. Als alternatief voor de huidige verevening van de OEM via een afslag op de uitgavenijkpunten (zie tabel 3.1), zou daarom gedacht kunnen worden aan verevening via het aantal inwoners. Het is ook mogelijk om een andere insteek te kiezen. Sommige OEMonderdelen hebben een relatie met ‘bedrijfsmatige activiteiten’ van gemeenten (grondexploitaties, economische zaken) (zie paragraaf 3.3). De inkomsten uit deze activiteiten zijn gerelateerd aan de ‘economische waarde’ van gemeenten die (onder andere) tot uiting komt in de WOZ-waarde. Tegen deze achtergrond zou verevening van de OEM via de WOZ-waarde ook een mogelijk alternatief kunnen zijn. In de onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven van het effect van verevening van de OEM via deze twee varianten: (1) een gelijk bedrag per inwoner en (2) via de totale WOZ-waarde. In deze verkenning wordt uitgegaan van hetzelfde volume voor de inhouding (45 euro per inwoner) die op verschillende manieren wordt ingehouden. Tabel 4.3:
Varianten verevening OEM: via inwoners en WOZ-waarde. Uitkomsten voor diverse (groepen) gemeenten. Bedragen in euro’s per inwoner. (1)
(3)
(4)
gemeenten 0-20.000 inwoners
feitelijke OEM in 2017 103
(2) huidige inhouding OEM in 2017 -39
(5) inhouding OEM via WOZ-waarde niet-won -39
inhouding OEM via inwoners -45
inhouding OEM via WOZ -46
20-50.000 inwoners
68
-39
-45
-45
-39
50-100.000 inwoners
48
-43
-45
-43
-41
100-250.000 inwoners
51
-46
-45
-44
-48
>250.000 inwoners
263
-69
-45
-52
-69
TOTAAL NL
90
-45
-45
-45
-45
structuurgroepen excl. G4 en Waddengemeenten zeer sterke sociale structuur
75
-37
-45
-50
-41
sterke sociale structuur
84
-38
-45
-47
-42
matige sociale structuur
54
-43
-45
-44
-40
zwakke sociale structuur
53
-44
-45
-43
-44
zeer zwakke sociale structuur
35
-47
-45
-38
-42
zeer zwakke centrumfunctie
86
-37
-45
-48
-39
zwakke centrumfunctie
72
-38
-45
-47
-40
matige centrumfunctie
57
-41
-45
-44
-41
sterke centrumfunctie
50
-44
-45
-41
-41
zeer sterke centrumfunctie
37
-47
-45
-42
-47
alle gemeenten
63
-42
-45
-44
-42
laagste scores*
-209
-65
-45
-108
-139
hoogste scores*
850
-32
-45
-26
-13
centrumgemeenten
45
-46
-45
-42
-46
randgemeenten
73
-36
-45
-50
-36
groeigemeenten
51
-39
-45
-44
-42
-45
-40
-41
krimpgemeenten 64 -43 * Per kolom, dus bij deze regels gaan achter elke cel andere gemeenten schuil.
Inkomstenverevening in het gemeentefonds
28
Op basis van deze eerste verkenning zijn de volgende punten op te merken. Een ‘platte’ wijze van verevening (per inwoner) is vooral voordelig voor gemeenten met een centrumfunctie en zwakkere sociale structuur en nadelig voor randgemeenten. Hiermee sluit deze wijze van verevening iets beter aan bij de feitelijke patronen in de OEM. De verschillen met de feitelijke OEM zijn echter nog steeds substantieel (ook voor individuele gemeenten en ook in dynamisch opzicht). Dit is een aandachtspunt bij de heroverweging. Een verevening via WOZ-waarde is eveneens voordelig voor gemeenten met een centrumfunctie en gemeenten met een zwakke sociale structuur. In deze systematiek hebben krimpgemeenten ook een lagere inhouding. Wanneer de OEM wordt verevend via alleen de WOZ-waarde op niet-woningen (kolom 5) is dit vooral voordelig voor krimpgemeenten. Met name voor de G4 pakt deze wijze van verevening nadelig uit. conclusies ten aanzien van varianten verevening OEM De verschillen in feitelijke OEM tussen typen gemeenten zijn groot. Een inhouding via inwoners, WOZwaarde woningen of WOZ-waarde niet woningen pakt weliswaar verschillend uit, maar de verschillen zijn niet groot. Met name gemeenten met een zeer zwakkere sociale structuur en zeer sterke centrumfunctie gaan we bij een inhouding via inwoners en woningen iets op vooruit ten opzichte van de huidige situatie.
Bij een inhouding via WOZ-waarde niet woningen hebben gemeenten met een zwakkere centrumfunctie voordeel ten opzichte van de huidige situatie.
Inkomstenverevening in het gemeentefonds
29
5
Slotbeschouwing en aanbevelingen In het slothoofdstuk zetten we de belangrijkste bevindingen uit het onderzoek op een rij. Dit onderzoek richtte zich op de wijze waarop in het huidige systeem de eigen inkomsten worden verevend. Hierover zijn 20 jaar geleden in de Financiële-verhoudingswet keuzes gemaakt die zijn vastgelegd in wet- en regelgeving en verwerkt in het verdeelsysteem van het gemeentefonds. In het kader van de heroverweging zijn deze keuzes nog eens onder de loep genomen (passen ze nog wel bij deze tijd?), mede in relatie tot (veronderstelde) knelpunten (vanuit systeemelementen en voor typen gemeenten) die in dit verband zijn aangedragen. Het onderzoek levert een aantal signalen op waarmee in het vervolgtraject van de heroverweging rekening moet worden gehouden. ontwikkeling in de capaciteit van gemeenten om OZB inkomsten te genereren Uit het onderzoek blijkt dat de waarde van woningen fors is gestegen. Bij niet-woningen is de waardestijging minder sterk. Veel gemeenten hebben de gestegen WOZ-waarde voor woningen (deels) gecompenseerd door hun OZB-tarieven te verlagen, terwijl de tarieven voor niet-woningen juist sterk zijn verhoogd. Dit heeft per saldo geleid tot een substantiële toename van de OZB-inkomsten uit niet-woningen.
Uit de analyse van de ontwikkeling blijkt dat de verschillen in OZB-opbrengsten tussen typen gemeenten de afgelopen 20 jaar – zoals met de Fvw werd beoogd – zijn afgenomen. Per saldo zijn de feitelijke OZB-opbrengsten gemiddeld met circa 58% toegenomen in de periode 19972017 (van 2,3 miljard euro tot 3,9 miljard euro). De inhouding in het gemeentefonds is in dezelfde periode met gemiddeld 13% gestegen (van 2,1 miljard euro tot 2,7 miljard euro). Aangezien het rekentarief wordt gecorrigeerd voor ontwikkelingen in de waarde van het bestaande areaal en de inflatie, zou de toename van de inhouding de ontwikkeling van het OZB-areaal moeten weerspiegelen.50 In 2017 genereren gemeenten circa 1,2 miljard euro meer OZB dan waarmee in het gemeentefonds rekening wordt gehouden. Van het niet volledig verevenen van de WOZ-waarde (70% waarde niet-woningen en 80% waarde woningen) in het gemeentefonds, profiteren vooral gemeenten met veel en/of grote bedrijven en gemeenten met relatief veel WOZ-waarde per woning (zoals toeristische (Wadden)gemeenten en rijke randgemeenten). Gemeenten die nadeel hebben gehad van het niet volledig vereven van de WOZ-waarde van (niet-) woningen zijn met name centrumgemeenten en gemeenten in Oost-Groningen en Noord-Limburg. Met het niet volledig verevenen van de WOZ-waarde werd beoogd een negatieve prikkelwerking op (economische) groei te voorkomen.
Met de beschikbare gegevens kan niet worden vastgesteld of het beoogde doel (het voorkomen van een negatieve prikkelwerking op groei/investeringen) door het niet volledig verevenen is gerealiseerd. ontwikkeling in de capaciteit van gemeenten om OEM te genereren Uit het onderzoek blijkt dat de feitelijke inkomsten van gemeenten uit OEM de afgelopen jaren fors zijn gestegen (van 0,6 miljard euro in 1997 tot 1,5 miljard euro in 2017), vooral als gevolg van de toegenomen inkomsten uit treasury en belastingen (niet zijnde OZB). Daarbij is sprake van sterke dynamiek in de feitelijke OEM, zowel tussen (typen) gemeenten als in de tijd. Een belangrijk deel van de dynamiek in de afgelopen jaren hangt samen met de ontwikkeling van het saldo op grondexploitaties. Alhoewel in de meeste jaren per saldo sprake is van een positief saldo op grondexploitaties is met name in 2012 sprake van per saldo substantiële afschrijvingen op grondposities als gevolg van de financiële crisis. De andere componenten van de OEM laten minder dynamiek zien.
50
Opgemerkt wordt dat in de periode 1997-2017 het aantal woonruimten in Nederland met circa 16% is toegenomen.
Inkomstenverevening in het gemeentefonds
30
De inhouding voor OEM is qua volume gebaseerd op de feitelijke historische OEM en geoperationaliseerd als percentage van de uitgavenijkpunten. Dit percentage is vertaald in gewichten per uitgavenmaatstaf, waardoor de inhouding OEM ‘mee beweegt’ met de ontwikkeling van de volumina van de uitgavenmaatstaven. Daardoor is de inhouding OEM in de afgelopen jaren gestegen van circa 470 miljoen euro in 1997 tot bijna 780 miljoen euro in 2017. In de verdeling drukt de toename van de inhouding van de OEM vooral op gemeenten met relatief hoge kostenniveaus hetgeen parallel loopt met hun score op de uitgavenmaatstaven. Het op deze wijze koppelen van de OEM aan de uitgaven doet afbreuk aan het derde aspiratieniveau. samenhang tussen eigen inkomstenpotentie en gemeentelijke structuurkenmerken Zoals met de Fvw werd beoogd zijn de verschillen in eigen inkomstenpotentie tussen allerlei groepen de afgelopen 20 jaar kleiner geworden. Wel wordt opgemerkt dat bij centrumgemeenten en gemeenten met een zwakke sociale structuur er sprake is van duidelijk hogere OZB-inkomsten. Daarnaast zien ook randgemeenten en krimpgemeenten zich genoodzaakt iets hogere OZB-inkomsten te genereren. Dit geeft aanleiding om deze typen gemeenten een plaats te geven in de heroverweging van de financiële verhoudingen.
Daarbij dient zowel de inkomstenkant (OZB en OEM-inhouding) als de uitgavenkant in een vervolgtraject te worden betrokken. relatie varianten inkomstenverevening met realisatie derde aspiratieniveau Bij de varianten waarin een groter deel van de WOZ-waarde in de verevening wordt betrokken, komt de verdeling dichter in de buurt van het derde aspiratieniveau. Dit geldt waarschijnlijk ook voor de varianten waarin de OEM niet via de uitgavenmaatstaven wordt ingehouden. Voor de andere varianten van inkomstenverevening is het onduidelijk of daarmee de verdeling dichter in de buurt van het derde aspiratieniveau komt. mogelijke aandachtspunten voor vervolgtraject heroverweging Op basis van het onderzoek zijn enkele signalen opgetekend die voor het vervolgtraject van de heroverweging van de financiële verhoudingen relevant zijn. Deels hebben de signalen te maken met de wijze waarop binnen de financiële verhoudingen (veelal in relatie tot het derde aspiratieniveau en de autonomie van gemeenten) in het verleden politieke (ad hoc51) keuzes zijn gemaakt (systeemelementen) en deels met mogelijke onvolkomenheden in de verdeling voor typen gemeenten waarbij oplossingen zowel aan de inkomstenals aan de uitgavenkant mogelijk zijn.
Vanuit de systeemelementen valt te overwegen in het vervolgtraject aandacht te besteden aan: • het vereveningspercentage van de WOZ-waarde: nader inzicht is gewenst om te bepalen in hoeverre vanuit de gekozen percentages (momenteel 70/80%) daadwerkelijk een negatieve prikkel uitgaat op groei/investeringen (de veronderstelde negatieve prikkelwerking) of dat dit effect te gering is om van substantiële waarde te zijn bij (toekomstige) investeringsbeslissingen. Hierbij gaat het uiteindelijk om een afweging tussen het derde aspiratieniveau en het faciliteren van toekomstige (regionaal-economisch) opgaven. • opnieuw vaststellen van het rekentarief op basis van het gewogen gemiddelde OZB-tarief van gemeenten: het is onduidelijk of de beoogde werking met de huidige wijze waarop het rekentarief is vastgesteld wordt gerealiseerd (per saldo wijzigt de inhouding alleen als gevolg van mutaties in de omvang van het areaal en inflatie). Afgewogen moet worden of het mogelijk en wenselijk is een nieuw ‘nulpunt voor het rekentarief’ te bepalen. Indien het rekentarief wordt bepaald op basis van de tarieven uit een bepaald jaar honoreert BZK feitelijke de beleidskeuzes van alle gemeenten in daaraan voorafgaande 51
Hierbij wordt onder andere gedoeld op de keuze om de WOZ-waarde voor 70/80% te verevenen en de keuze om de OEM te koppelen aan de uitgaven.
Inkomstenverevening in het gemeentefonds
31
•
•
jaren (net als bij de introductie van de Fvw). Tot nu toe is bij herijkingsoperaties gekozen voor de lijn dat dergelijke keuzes onder de autonomie van gemeenten vallen (mede door te verwijzen naar de drie functies van eigen inkomsten zoals verwoord in de Fvw). wijze van verevening OEM: het is onlogisch de OEM te relateren aan de uitgavenclusters. Deze keuze doet afbreuk aan de ambitie om het derde aspiratieniveau na te streven en beperkt de autonomie van sommige gemeenten met een zwakke fysieke of sociale structuur. Daarnaast is sprake van sterke dynamiek in de feitelijke OEM waardoor het saldo van feitelijke kosten en baten per jaar sterk kan fluctueren. In het vervolgtraject dient te worden bekeken welke elementen (ook in relatie tot specifieke uitgaven- en investeringsclusters) van de OEM op een andere wijze binnen de verevening van inkomsten kunnen worden vorm gegeven (bijv. per inwoner of via de WOZ-waarde). Eerste verkenningen in die richting zijn uitgevoerd in hoofdstuk 4. volume voor OZB en OEM: afgewogen moet worden of het wenselijk is de inhouding OEM en OZB op de actuele omvang (na 20 jaar) van deze inkomsten af te stemmen. Bij deze keuze gaat het om een nadere afweging tussen het gelijkheidsbeginsel (zoals is verwoord in het derde aspiratieniveau) en de autonomie van gemeenten.
Voorgaande elementen hebben betrekking op het systeem van inkomstenverevening in het gemeentefonds. Bij eventuele ingrepen in deze systeemelementen moet nagegaan worden wat het effect is op bepaalde typen gemeenten. Afhankelijk van het effect van dergelijke ‘systeemingrepen’ kunnen vervolgens varianten van verevening worden verkend gericht op specifieke typen gemeenten waarvoor in het onderhavige onderzoek signalen voor mogelijke onvolkomenheden in de verdeling naar voren zijn gekomen. Daarbij dient in de herijking ook de kostenkant te worden betrokken. Niet alle signalen zijn te koppelen aan de wijze waarop de inkomstenverevening in het gemeentefonds is vorm gegeven, maar hebben ook een relatie met de uitgaven en eventueel toekomstige opgaven. Dit onderstreept het belang van een integrale afweging van inkomsten en uitgaven in de herijking. In het onderzoek zijn vanuit de volgende typen gemeenten signalen opgetekend: • centrumgemeenten: op diverse plaatsen in de analyse is een verband gevonden met de centrumfunctie van gemeenten. Het is wenselijk om na te gaan in hoeverre een nieuwe centrummaatstaf gebruikt zou kunnen worden om aan de problematiek van centrumgemeenten beter tegemoet te komen, ook in relatie tot de positie en kostenpatronen in randgemeenten.
Daarnaast kan hier gedacht worden aan het aanpassen van het vereveningspercentage van de WOZ-waarde (hetgeen voordelig uit kan pakken voor centrumgemeenten). • groeigemeenten: het stimuleren van groei is niet als expliciet doel binnen de Fvw benoemd. Wel is destijds aangegeven dat de financiële verhoudingen de groei (als autonome keuze van gemeenten) niet zouden mogen frustreren. Gegeven de uitgangspunten van de Fvw ligt het meer voor de hand om het expliciet stimuleren van groei en het faciliteren van toekomstige opgaven via een specifieke uitkering te faciliteren (vergelijk investeringspotentieel via de voormalige ISV-sleutel). • krimpgemeenten: zijn minder instaat eigen inkomsten te genereren, hebben vaker te maken met een relatief grote inhouding voor de OEM (door de huidige koppeling met de uitgaven) en specifieke remanentiekosten als gevolg van een inefficiënte stad/dorp. Na de hierboven genoemde ‘herijking van de OEM’ (en/of in samenhang), dient te worden nagegaan of deze kostenpatronen door de bestaande vergoeding voor krimpproblematiek voldoende worden gedekt. In het verleden is er voor gekozen om bij het groot onderhoud en reguliere POR onderzoeken (grotendeels) te abstraheren van de feitelijke inkomsten en wordt de inkomstenverevening, zoals 20 jaar geleden is vastgesteld, buiten beschouwing gelaten.
Het huidige onderzoek laat zien dat er voldoende signalen zijn (vanuit het systeem en ontwikkeling bij verschillende typen gemeenten) om in een vervolgtraject van de heroverweging hier in samenhang aandacht aan te besteden. De achtergrond van signalen bij bepaalde typen gemeenten onderstreept daarbij nogmaals het belang om een herijking vanuit een integrale afweging van Inkomstenverevening in het gemeentefonds
32
inkomsten en uitgaven vorm te geven. Niet alle signalen kunnen vanuit een andere vormgeving van de (bestuurlijke) ‘knoppen’ door de inkomstenverevening worden opgepakt.
Inkomstenverevening in het gemeentefonds
33
Inkomstenverevening in het gemeentefonds
34
Bijlagen
Inkomstenverevening in het gemeentefonds
35
A
Nadere specificaties eigen middelen
A.1.1
Feitelijke opbrengsten OZB In de onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven van de feitelijke OZB-opbrengsten in 1997, 2008, 2014 en 2017 voor diverse (groepen) gemeenten. Tabel 5.1:
Feitelijke OZB-opbrengsten voor diverse (groepen) gemeenten in 1997, 2008, 2014 en 2017. Bedragen in euro’s per inwoner. (1)
(2)
(3)
(4)
gemeenten 0-20.000 inwoners
TOTAAL opbrengst OZB 1997 104
TOTAAL opbrengst OZB 2008 148
TOTAAL opbrengst OZB 2014 194
TOTAAL opbrengst OZB 2017 214
20-50.000 inwoners
109
149
191
205
50-100.000 inwoners
138
168
210
223
100-250.000 inwoners
177
213
258
272
>250.000 inwoners
242
213
246
248
TOTAAL NL
146
175
218
231
structuurgroepen excl. G4 en Waddengemeenten zeer sterke sociale structuur
107
160
202
211
sterke sociale structuur
106
151
195
208
matige sociale structuur
141
167
209
235
zwakke sociale structuur
134
167
209
236
zeer zwakke sociale structuur
171
202
251
248
zeer zwakke centrumfunctie
107
155
199
212
zwakke centrumfunctie
106
154
199
209
matige centrumfunctie
122
150
191
207
sterke centrumfunctie
148
177
220
232
zeer sterke centrumfunctie
179
211
257
278
alle gemeenten
132
170
213
228
laagste scores*
47
45
78
99
hoogste scores*
404
420
691
735
centrumgemeenten
170
201
247
261
randgemeenten
102
159
196
208
groeigemeenten
122
175
220
241
krimpgemeenten 129 * Per jaar, dus bij deze regels gaan achter elke cel andere gemeenten schuil.
178
229
260
In bovenstaande tabel is te zien dat de verschillen in feitelijke OZB-opbrengsten tussen verschillende typen gemeenten in de periode 1997-2017 geleidelijk zijn afgenomen. Opgemerkt wordt dat de OZB-opbrengsten ook in de periode 2008-2014 bij alle typen gemeenten per saldo zijn toegenomen. In de periode 2014-2017 is er bij de G4 sprake van afvlakkende groei, terwijl bij gemeenten met een zeer zwakke sociale structuur in deze jaren sprake is van een lichte afname van de OZB-opbrengsten.
Inkomstenverevening in het gemeentefonds
37
A.1.2
Specificatie componenten OEM In de onderstaande tabellen wordt een overzicht gegeven van de samenstelling van de feitelijke OEM 52 in 2008 en 2014. Daarbij worden de feitelijke inkomsten uit OEM (op basis van Iv3-gegevens), uitgesplitst naar de volgende componenten: • treasury (o.a. inkomsten uit beleggingen en leningen); • belastingen (met name toeristenbelasting, precario, hondenbelasting en enkele overige gemeentelijke belastingen, niet zijnde OZB)53; • economische zaken (o.a. inkomsten uit nutsbedrijven en marktgelden); • grondexploitaties; • overige algemene eigen inkomsten (o.a. openbaar vervoer, zee- en luchthavens).
52 53
Op basis van Iv3-gegevens. Exclusief parkeerbelasting. Deze inkomsten zijn in het gemeentefonds ondergebracht bij het uitgavencluster Wegen en water.
Inkomstenverevening in het gemeentefonds
38
Tabel 5.2:
Samenstelling OEM in 2008 voor diverse (groepen) gemeenten. Bedragen in euro’s per inwoner. (1)
(2)
(3)
(4)
(5)
gemeenten 0-20.000 inwoners 20-50.000 inwoners 50-100.000 inwoners 100-250.000 inwoners >250.000 inwoners TOTAAL NL
treasury belasting EZ GREX overig 65 22 7 9 -2 65 16 4 18 -1 75 10 -4 19 -3 67 15 16 17 -2 112 41 -42 129 -1 76 25 -9 5 -11 structuurgroepen excl. G4 en Waddengemeenten zeer sterke sociale structuur 68 16 27 16 -2 sterke sociale structuur 73 19 6 37 -1 matige sociale structuur 64 15 1 12 -2 zwakke sociale structuur 75 12 6 21 -3 zeer zwakke sociale structuur 60 11 -13 0 -2 zeer zwakke centrumfunctie 61 19 12 23 -1 zwakke centrumfunctie 67 17 1 8 -1 matige centrumfunctie 79 12 17 31 -2 sterke centrumfunctie 64 15 3 23 -3 zeer sterke centrumfunctie 69 9 -4 0 -2 alle gemeenten 68 15 6 17 -2 laagste scores* -97 0 -71 -437 -93 hoogste scores* 256 981 506 994 4 centrumgemeenten 64 13 -1 13 -2 randgemeenten 60 13 14 11 -1 groeigemeenten 82 12 1 46 -1 krimpgemeenten 56 19 5 -3 -1 * Per inkomstenbron, dus bij deze regels gaat achter elke cel andere gemeenten schuil.
Tabel 5.3:
(6) TOTAAL OEM 101 101 98 114 239 85
(7) OEM excl. grex 92 83 79 97 110 80
125 133 91 111 56 114 92 137 101 72 104 -342 1.167 87 98 140 76
109 96 79 90 57 92 83 106 78 72 87 -85 1..138 74 87 94 79
Samenstelling OEM in 2014 voor diverse (groepen) gemeenten. Bedragen in euro’s per inwoner. (1)
gemeenten 0-20.000 inwoners 20-50.000 inwoners 50-100.000 inwoners 100-250.000 inwoners >250.000 inwoners TOTAAL NL
(2)
(3)
(4)
(5)
treasury belasting EZ GREX overig 63 31 4 2 -2 55 23 1 -2 -1 61 16 -5 1 -3 73 20 -16 -7 -2 164 49 -36 54 -74 73 18 -1 31 -2 structuurgroepen excl. G4 en Waddengemeenten zeer sterke sociale structuur 61 23 13 0 -2 sterke sociale structuur 65 27 -2 -4 -1 matige sociale structuur 61 21 -5 -3 -2 zwakke sociale structuur 67 18 -12 -1 -2 zeer zwakke sociale structuur 56 13 -17 -3 -2 zeer zwakke centrumfunctie 56 28 8 -2 -1 zwakke centrumfunctie 57 25 0 0 -1 matige centrumfunctie 68 17 0 -1 -3 sterke centrumfunctie 57 19 -13 -3 -1 zeer sterke centrumfunctie 70 13 -18 -6 -2 alle gemeenten 62 21 -5 -2 -2 laagste scores* -328 0 -87 -106 -268 hoogste scores* 386 1.229 109 167 86 centrumgemeenten 66 16 -16 -7 -2 randgemeenten 63 22 12 -3 -1 groeigemeenten 67 24 -2 2 -1 krimpgemeenten 62 27 -7 -6 -1 * Per inkomstenbron, dus bij deze regels gaat achter elke cel andere gemeenten schuil.
Inkomstenverevening in het gemeentefonds
(6) TOTAAL OEM 98 75 70 67 157 121
(7) OEM excl. grex 96 77 69 74 103 90
95 85 71 69 47 89 82 81 59 57 74 -336 1.378 57 93 89 74
96 89 75 71 49 91 82 81 63 63 77 -328 1.378 64 96 88 81
39
B
Expertgroep Het onderzoek is begeleid door een expertgroep onder eindverantwoordelijkheid van BZK. De deelnemers hebben gereflecteerd op tussenproducten en presentaties. We willen de leden graag bedanken voor hun positieve inbreng, reacties en ideeën. De verantwoordelijkheid voor de rapportage berust bij Cebeon. De volgende personen maakten deel uit van de expertgroep: • dhr. M. Allers (COELO, Raad voor het Openbaar Bestuur) • dhr. G. van Nijendaal (Raad voor het Openbaar Bestuur) • dhr. T. Jacobs (VNG) • dhr. M. Kattenberg (CPB) • dhr. W. Vermeulen (CPB) • mevr. M. Heuer (ministerie van Financiën) • dhr. T. Lubbe (gemeente Zoetermeer) • dhr. M. Linssen (gemeente Heerlen) • mevr. R. Hilhorst (gemeente Eindhoven) • dhr. A. Verbakel (gemeente Eindhoven) • mevr. J. van Dungen (gemeente Amersfoort)
Inkomstenverevening in het gemeentefonds
40