11.c Bijlage 2 Onderzoeksverantwoording herijking gemeentefonds klassiek domein
Tekst van het document
............................................................................................................................. ................................................................................................................................................................................................................................................................ .............................
Inkomstenverevening in het gemeentefonds ......................................................................................................................................................................................... .................................................................................................................................................................................................................................
analyses in het kader van de heroverweging financiële verhoudingen
18813-014
eindrapport
Cebeon, 08-04-2019
I
Inhoudsopgave 1 Inleiding ............................................................................................................................................ 3 2 Methodiek en aanpak onderzoek .................................................................................................... 6 2.1 Inleiding ..................................................................................................................................... 6 2.2 Ontwikkeling beoordelingskader voor inkomstenverevening gemeentefonds ........................... 6 2.2.1 Toelichting op uitgangspunten Fvw ............................................................................. 6 2.2.2 Samenvattend overzicht van uitgangspunten en keuzes Fvw ...................................... 9 2.3 Wijze van signalering .............................................................................................................. 10 3 Ontwikkelingen 1997-2017 ............................................................................................................ 12 3.1 Huidig beeld beschikbare algemene middelen ......................................................................... 12 3.2 Ontwikkelingen onroerende zaakbelasting (OZB) ...................................................................
14 3.3 Ontwikkeling overige eigen middelen (OEM) ......................................................................... 18 4 Varianten inkomstenverevening ................................................................................................... 23 4.1 Inleiding ................................................................................................................................... 23 4.2 Verevening OZB ...................................................................................................................... 23 4.3 Verevening OEM ..................................................................................................................... 28 5 Slotbeschouwing en aanbevelingen ............................................................................................... 30 Bijlagen ................................................................................................................................................ 35 A Nadere specificaties eigen middelen .............................................................................................. 37 A.1.1 Feitelijke opbrengsten OZB ....................................................................................... 37 A.1.2 Specificatie componenten OEM ................................................................................
38 B Expertgroep .................................................................................................................................... 40
1
Inleiding aanleiding Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) is bezig met een heroverweging van de financiële verhoudingen tussen het Rijk en medeoverheden.1 De heroverweging wordt uitgewerkt in vier sporen. Het voorliggende onderzoek valt onder spoor 1 (zie voor nadere toelichting de Kamerbrief Heroverweging financiële verhoudingen2). Zoals in de Kamerbrief wordt aangekondigd zal BZK een integraal herijkingsonderzoek uitvoeren van de algemene uitkering in het gemeentefonds. Binnen het sociaal domein en de overige clusters moet een integrale afweging worden gemaakt van uitgaven en inkomsten. Ter voorbereiding hierop voert BZK een aantal verdiepende studies uit die als input dienen voor dit integrale herijkingsonderzoek. Onderdeel hiervan is het opnieuw bezien van de verevenende werking van het verdeelsysteem van de algemene uitkering uit het gemeentefonds. De verevening in het gemeentefonds bevat twee componenten: ten eerste worden kostenverschillen tussen gemeenten verevend voor zover die voortvloeien uit fysieke en sociale (structuur)kenmerken van gemeenten en ten tweede worden verschillen in de capaciteit om eigen inkomsten te verwerven verevend. Het uitsluitend verevenen van kosten werd in 1997 niet toereikend gevonden, gezien de verschillen tussen gemeenten om eigen inkomsten te genereren.
Sinds de invoering van de Fvw in 1997 is de systematiek om in het gemeentefonds rekening te houden met algemene eigen inkomsten van gemeenten uit onroerende zaakbelasting (OZB) en overige eigen middelen (OEM) niet veranderd. verschillende partijen vragen aandacht voor huidige systematiek van inkomstenverevening gemeentefonds In de loop der tijd zijn door verschillende partijen vragen opgeworpen omtrent de wijze waarop de uitgangspunten voor inkomstenverevening binnen de verdeelsystematiek van het gemeentefonds zijn vorm gegeven. Raad voor de financiële verhoudingen (opgegaan in de Raad voor het Openbaar Bestuur) De Rfv heeft in zijn adviezen naar aanleiding van het groot onderhoud gemeentefonds3 verschillende kritische opmerkingen gemaakt die van belang zijn voor het onderhavige onderzoek: • Bij een meer fundamentele herziening dient expliciet de verdeling van de OEM te worden betrokken. De Raad pleit er niet voor om de gehele OEM te herijken, zo dat al mogelijk zou zijn, maar wel om meer en eenduidiger rekening te houden met het feit dat een deel van de overige eigen inkomsten verband houdt met verschillen in uitgaven. • De Rfv is van oordeel dat eerst de kosten van de verschillende typen gemeenten moet worden vastgesteld en vervolgens kan worden bezien in hoeverre gemeenten tegen landelijk gemiddelde OZB tarieven hun kosten kunnen dekken.
Als een minder grote verevening wenselijk wordt geacht dan dient het wettelijke vereveningspercentage te worden aangepast. • De uitkomst van de huidige verdeling wordt sterk beïnvloed doordat ervoor gekozen is het rekentarief voor de OZB niet aan te passen aan het landelijk gemiddelde. Daarbij merkt de Rfv op dat dit geen technische maar een politieke keuze is.
1
2 3
zie ook motie Veldman/Wolbert (2015) over een fundamentele herziening van de financiële grondslagen van het gemeentefonds en het provinciefonds. zie Kamerbrief 6 juli 2018 Heroverweging financiële verhoudingen. zie Rfv Consultatie groot onderhoud gemeentefonds 2015 en 2016 (14 april 2014).
Inkomstenverevening in het gemeentefonds
3
VNG De VNG heeft in zijn advies naar aanleiding van de consultatie groot onderhoud gemeentefonds de uitgangspunten van BZK grotendeels onderschreven. Ten aanzien van de OEM merkt de VNG nog op. Het blijkt dat gemeenten anno nu bijna 1,5 miljard euro meer inkomsten uit de onroerende zaakbelasting (OZB) en uit de zgn. overige eigen middelen (OEM) ontvangen, dan waarmee in de verdeling wordt gerekend. Dit betekent dat de gemeenten bijna 1,5 miljard meer bestedingsruimte hebben en dat de verdeling afwijkt van de kostenontwikkeling bij gemeenten. De beheerders van het gemeentefonds hebben er voor gekozen om de € 1,5 miljard niet in de verdeling te betrekken. Vastgesteld wordt dat dit geld vooral wordt besteed aan niet-wettelijke taken, aan taken met een grote beleidsvrijheid voor gemeenten, bijvoorbeeld in de sector kunst en cultuur. Zo gezien leiden meer eigen inkomsten tot meer uitgaven/kosten. Wanneer in de verdeling deze verschillen worden gladgestreken, zal een herverdeling optreden van gemeenten met een lage OEM naar gemeenten met een hoge OEM. Op deze manier komt de verdeling in een ongewenste spiraal. Verder is van belang dat de OEM sterk varieert tussen gemeenten en ook binnen gemeenten van jaar op jaar (bijvoorbeeld de opbrengsten uit grondexploitatie en verkoop van aandelen).
Stuurgroep herziening financiële verhoudingen In ‘Rekening houden met verschil: ruimte bieden in de financiële verhoudingen’ wordt door stuurgroep herziening financiële verhoudingen voor gepleit om de verevening van de belastingcapaciteit van gemeenten mee te nemen in de heroverweging: ‘De mate van verevening van belastingcapaciteit uit OZB nam in de afgelopen 20 jaar af doordat de opbrengst uit de belastingcapaciteit in het verdeelmodel constant gehouden wordt op het niveau uit 1992 (exclusief areaal ontwikkeling en inflatie). Het rekentarief ontwikkelt dus niet even snel als de feitelijke tarieven. Achterliggende gedachte is dat gemeenten stijgingen van de WOZ-waarde doorgaans teruggeven aan hun inwoners door middel van tariefsverlagingen.’ COELO Het COELO heeft diverse onderzoeken gedaan naar andere wijzen van verevening van lokale belastingcapaciteit in relatie tot het derde aspiratieniveau dat ten grondslag ligt aan de Fvw. 4 Een enkele variant ligt dichterbij de huidige systematiek van verevenen (bijvoorbeeld verevening-plus). Deze variant wordt minder aantrekkelijk gevonden omdat hiermee gemeenten invloed kunnen uitoefenen op de uitkering uit het gemeentefonds. doel onderzoek en onderzoeksvragen Tegen deze achtergrond is BZK het voorliggend onderzoek gestart. Dit onderzoek richt zich op de wijze waarop in het huidige systeem de eigen inkomsten worden verevend.
Hierover zijn 20 jaar geleden keuzes gemaakt die zijn vastgelegd in wet- en regelgeving en verwerkt in het verdeelsysteem van het gemeentefonds. In het kader van de heroverweging worden deze keuzes nog eens onder de loep genomen, mede in relatie tot (veronderstelde) knelpunten die in dit verband door hierboven genoemde partijen zijn aangedragen. Het onderzoek dient signalen en aandachtspunten op te leveren waarmee in het vervolgtraject rekening kan worden gehouden.5
4
5
Zie M.A. Allers, Verevening conform het derde aspiratieniveau, COELO, Groningen, 2010 en M.A. Allers, Alternatieven voor de verevening van de belastinggrondslag van gemeenten, COELO, Groningen, 2018. Het doel van het onderzoek is in overleg met de expertgroep en de opdrachtgever aangepast. De startnotitie voor deze opdracht richtte zich met name op het in kaart brengen van varianten voor inkomstenverevening. Deze varianten gaven zonder nadere duiding (signaalfunctie) onvoldoende houvast om in het vervolgtraject keuzes te kunnen maken.
Inkomstenverevening in het gemeentefonds
4
Tegen deze achtergrond is een aantal onderzoeksvragen geformuleerd als leidraad voor het onderzoek: • welke ontwikkelingen in de capaciteit van gemeenten om eigen inkomsten te genereren en de wijze waarop hiermee in de verdeling rekening wordt gehouden (te weten eigen inkomsten van gemeenten uit onroerende zaakbelasting (OZB) en overige eigen middelen (OEM)) hebben zich de afgelopen 20 jaren voorgedaan? • bestaat er een samenhang tussen verschillen in (de capaciteit van) gemeenten om eigen inkomsten te genereren en gemeentelijke structuurkenmerken6 die zou kunnen wijzen op scheefheden in de verdeling van de algemene uitkering (en een verstoring van de balans tussen de functies van inkomstenverevening)? Zo ja, hoe kan hiermee in een vervolgtraject (herijking 2019) rekening worden gehouden? • welke mogelijkheden zijn er om ook de inkomsten uit overige eigen middelen (OEM) op een andere wijze bij de inkomstenverevening te betrekken? • welke alternatieven voor inkomstenverevening maken dat de verdeling in het gemeentefonds ‘dichter in de buurt komt’ van het derde aspiratieniveau van Goedhart (zoals vastgelegd in de Fvw)? leeswijzer In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de methode van onderzoek. We ontwikkelen een beoordelingskader op basis van de uitgangspunten van de Fvw zoals verwoord in de wet en de memorie van toelichting.
Dit leidt tot een aantal keuzes die eventueel heroverwogen zouden kunnen worden. Om te bepalen of heroverweging mogelijk aan de orde is, wordt gebruik gemaakt van de signaalfunctie zoals deze ook wordt toegepast in het Periodiek Onderhoudsrapport (POR) dat elk jaar met Prinsjesdag naar de Kamer wordt gestuurd. Naast de signaalfunctie voor structuurgroepen, wordt specifiek aandacht besteed aan groei- en krimpgemeenten. In hoofdstuk 3 gaan we in op de ontwikkelingen in de periode 1997-2017. In hoofdstuk 4 worden enkele varianten verkend die aansluiten op de bevindingen van hoofdstuk 3 die mogelijk een rol zouden kunnen spelen in een vervolgtraject. In hoofdstuk 5 worden de belangrijkste conclusies en aanbevelingen op een rij gezet.
6
Hierbij wordt specifiek aandacht gevraagd voor gemeenten die te maken hebben met (economische) groei of krimp (structureel dalende inwonertallen) dan wel gemeenten met een regionale (centrum)functie.
Inkomstenverevening in het gemeentefonds
5
2
Methodiek en aanpak onderzoek
2.1
Inleiding Centraal doel van het onderzoek is het signaleren van aandachtspunten ten aanzien van de verevening van inkomsten, waarmee rekening moet worden gehouden in het vervolgtraject van de heroverweging. Naast de signalen die naar voren zijn gekomen uit eerdere onderzoeken en adviezen (zie hoofdstuk 1), worden signalen met name afgeleid uit en onderbouwd met feitelijke ontwikkelingen die zich de afgelopen 20 jaar hebben voorgedaan met betrekking tot de eigen inkomsten van gemeenten en de wijze waarop daarmee rekening wordt gehouden in de verdeelsystematiek van het gemeentefonds. Om deze signalen adequaat te kunnen duiden is een beoordelingskader opgesteld, dat is gebaseerd op de uitgangspunten van de Fvw zoals die zijn vastgelegd in de bijbehorende memorie van toelichting. Dit beoordelingskader wordt beschreven in paragraaf 2.2. Vervolgens wordt in paragraaf 2.3 de wijze van signalering nader toegelicht.
2.2
Ontwikkeling beoordelingskader voor inkomstenverevening gemeentefonds
2.2.1
Toelichting op uitgangspunten Fvw derde aspiratieniveau: gemeentefonds en eigen inkomsten als communicerende vaten Uit het derde aspiratieniveau volgt dat de gemeentefondsuitkering zodanig over gemeenten moet zijn verdeeld dat zij daarmee– in aanvulling op hun eigen inkomsten – in staat zijn om een gelijkwaardig voorzieningenniveau te realiseren. Daarbij waren de overwegingen: -
-
als bij de verdeling uitsluitend rekening wordt gehouden met verschillen in kostenstructuur en geen rekening wordt gehouden met verschillen in OZB-waarde kunnen de voorzieningen waarop het normkostenniveau is gebaseerd alleen worden gerealiseerd bij grote verschillen tussen OZB-tarieven; bij een verdeling waarbij behalve kostenverschillen bovendien de OZB-waarde wordt betrokken kunnen gemeenten de voorzieningen waarop het normkostenniveau is gebaseerd tot stand brengen bij een zelfde tarief (fl. 9,38 per fl. 3000 waarde).7
Dit betekent dat de wetgever ervan uit gaat dat de gemeentefondsuitkering en de (algemene) eigen inkomsten van gemeenten niet los van elkaar kunnen worden beschouwd. Wanneer met de verdeling in het gemeentefonds het derde aspiratieniveau wordt gerealiseerd, kunnen gemeenten zelf kiezen een hoger of lager voorzieningenniveau te realiseren door het verhogen respectievelijk verlagen van hun eigen inkomsten.
7
Memorie van toelichting Fvw, paragraaf 3.7 p. 21.
Inkomstenverevening in het gemeentefonds
6
De eigen inkomsten van gemeenten bestaan voor een groot deel uit belastingen en dan met name OZB. In de Fvw wordt een drietal functies van gemeentelijke belastingen onderscheiden: 8 • het verschaffen van een vrije zoom voor eigen, autonoom beleid ter verbetering van de allocatie; • het vormen van een buffer voor het opvangen van onverwachte tegenvallers; • het opvangen van onvolkomenheden in de verdeelsleutel van het gemeentefonds. Gemeenten zijn niet in dezelfde mate in staat om (OZB) belastinginkomsten te verwerven. De omvang van de belastingcapaciteit wordt in hoge mate bepaald door de waarde van onroerende zaken in gemeenten. De marktwaarde van onroerend goed hangt af met name vraag en aanbod in het economisch verkeer. Met de verevening van verschillen in belastingcapaciteit via de OZB-maatstaf beoogt de wetgever meer recht te doen aan de vrije zoomfunctie van het belastinggebied.9 eisen aan de verdeelsystematiek in samenhang bezien Aan het verdeelstelsel wordt een aantal eisen gesteld zoals verwoord in de memorie van toelichting op de Fvw.
Deze eisen hebben betrekking op rechtvaardigheid en flexibiliteit 10: • een goede kostengeoriënteerde verdeling (derde aspiratieniveau); • globaliteit (om de gemeentelijke autonomie te waarborgen); • geen ongewenste prikkels (geen verstoring doelmatige besteding algemene middelen; • dynamisch (verdeling moet kostenpatronen van gemeenten in de tijd volgen); • stabiliteit (voldoende mate van budgettaire stabiliteit voor gemeenten). Met een goede kostengeoriënteerde verdeling tracht men zo goed mogelijk het derde aspiratieniveau te realiseren. Om de gemeentelijke autonomie te waarborgen is er voor gekozen in het verdeelstelsel van het gemeentefonds een zekere mate van globaliteit na te streven. Dit uitgangspunt heeft als keerzijde dat in de verdeling niet met alle kostenfactoren exact rekening kan worden gehouden en enigszins afbreuk wordt gedaan aan het derde aspiratieniveau.11 Een vergelijkbare afweging is gemaakt bij de keus om de WOZ-waarde niet volledig te verevenen (zie verderop in deze paragraaf). Ook hiermee wordt enigszins afbreuk gedaan aan het derde aspiratieniveau om te voldoen aan de eis van het voorkomen van ongewenste prikkels.
verevening OZB-capaciteit en overige eigen middelen (OEM) zijn verschillend vorm gegeven In het huidige verdeelstelsel wordt bij de verdeling van de algemene uitkering rekening gehouden met verschillen in OZB-capaciteit als belangrijkste indicator voor verschillen in draagkracht. Daarbij is destijds bewust besloten om uitsluitend verschillen in OZB-capaciteit bij de verdeling te betrekken en andere inkomstenbronnen buiten beschouwing te laten. De reden hiervoor was dat de OZB verreweg de belangrijkste belastingbron van gemeenten is en dat het praktisch niet uitvoerbaar werd geacht om andere algemene eigen inkomsten op vergelijkbare wijze bij de verdeling te betrekken.12 Tegen deze achtergrond is er destijds voor gekozen om in het gemeentefonds op andere wijze rekening te houden met inkomsten van gemeenten uit (algemene) overige eigen middelen (OEM). Alhoewel sprake is van substantiële verschillen tussen gemeenten (ook in dynamisch opzicht), is de inkomstenpotentie van 8 9 10 11 12
Memorie van toelichting Fvw, paragraaf 3.7. Memorie van toelichting Fvw, paragraaf 3.7.1. Daarbij kunnen eisen op gespannen voet met elkaar staan. Memorie van toelichting Fvw, paragraaf 3.3. Memorie van toelichting Fvw, paragraaf 3.7.1. Bovendien werd ervan uit gegaan dat de omvang van de OEM voor gemeenten slechts gedeeltelijk beïnvloedbaar is. Daarnaast werd verondersteld dat het mogelijk verevenen van de OEM voor ‘zuinige gemeenten’ ongunstig kan uitpakken.
Inkomstenverevening in het gemeentefonds
7
gemeenten uit OEM destijds vastgesteld op de feitelijk gemiddelde OEM als percentage van de totale netto lasten. Dit betekent dat uitgavenijkpunten destijds met 5,4% zijn verlaagd omdat men ervan uit ging dat alle gemeenten dit deel van hun netto lasten te dekken uit OEM zouden moeten kunnen bekostigen. Opgemerkt wordt dat dit percentage nooit is herzien in het kader van periodiek onderhoud en dat het volume van de inhouding voor OEM in het gemeentefonds niet is aangepast bij taakmutaties. verevening OZB-capaciteit via vastgestelde rekentarieven Verschillen in OZB-capaciteit tussen gemeenten worden in de verdeling verevend via vaste rekentarieven die historisch zijn bepaald en in beginsel niet worden aangepast. 13 De rekentarieven zijn gebaseerd op de gemiddelde tarieven, waarmee het macrobedrag van de inhouding via de OZB in het gemeentefonds destijds exact aansloot bij de feitelijke OZB-inkomsten van alle gemeenten tezamen.
In het gemeentefonds wordt geen rekening gehouden met feitelijke tariefontwikkelingen omdat deze gebaseerd zijn op gemeentelijk beleid.14 De afgelopen jaren zijn de rekentarieven steeds zodanig aangepast dat de waardestijging wordt geneutraliseerd door een overeenkomstige daling van het rekentarief, waarbij is gecorrigeerd voor areaaluitbreiding en inflatie.15 Dit betekent dat de OZB-inhouding in het gemeentefonds alleen verandert als gevolg van mutaties in de omvang het areaal en niet als gevolg van mutaties in de waarde van het areaal. mate van verevening OZB-capaciteit: differentiatie naar woningen en niet-woningen Om zo veel mogelijk recht te doen aan het derde aspiratieniveau, was in de oorspronkelijke verdeelvoorstellen uitgegaan van een volledige verevening van de OZB-capaciteit. Bij de kamerbehandeling van het wetsvoorstel werd in dit verband gewezen op mogelijk een veronderstelde negatieve prikkelwerking op het gemeentelijk beleid ten aanzien van bedrijfsvestigingen en gemeentelijke inspanningen die een opwaarts effect op de totale waarde van het onroerende zaken zouden hebben. 16 Om deze reden is uiteindelijk besloten de OZB-capaciteit niet volledig te verevenen en tevens een onderscheid te maken tussen woningen en niet-woningen.
Alhoewel ook andere percentages zijn overwogen 17 is uiteindelijk een politiek evenwicht18 gevonden bij een verevening van 70% van de waarde niet-woningen en 80% van de waarde woningen. Het verschil van 10% hangt samen met de veronderstelling dat gemeenten via de andere verdeelmaatstaven nog onvoldoende worden gecompenseerd voor hun kosten in relatie tot de aanwezigheid van niet-woningen. Het overige deel (20/30%) wordt via de maatstaf woonruimten ingehouden op de algemene uitkering van gemeenten. Dit was nodig om aan de blijven sluiten bij het macrovolume van de beoogde inhouding. Voor de maatstaf woonruimten is gekozen vanwege een zo neutraal mogelijke verevenende werking. Daarnaast is destijds overwogen bij de verevening van belastingcapaciteit te differentiëren naar regio’s. Vergelijkbare woningen kunnen in verschillende delen van het land verschillende waarden hebben wat leidt tot een verschillende lastendruk voor de eigenaren respectievelijk de gebruikers. Voor gemeenten in de Randstad (relatief hoog waardeniveau) betekent dit, ten opzichte van sommige andere regio’s met een laag waardeniveau, een hogere belastingcapaciteit en daardoor een lagere algemene uitkering. Destijds is overwogen of het mogelijk is voor deze regionale waardeverschillen een correctie aan te brengen in het verdeelstelsel.
Hier is echter niet voor gekozen omdat het een subjectief element in de verdeling zou 13
14 15 16
17 18
In de Fvw wordt alleen bij eventuele verruiming van het eigen belastinggebied van gemeenten een wijziging van het rekentarief voorzien, omdat dan beoogd wordt het aandeel van de OZB in de algemene middelen te veranderen. Zie memorie van toelichting Fvw, paragraaf 4.3. Memorie van toelichting Fvw, paragraaf 4.3. Zie o.a. circulaires gemeentefonds mei 2000, paragraaf 9.2, mei 2001, paragraaf 7.2 en mei 2005, paragraaf 2.12. In afwachting van de herijking van een aantal clusters in het fysieke domein is destijds het vereveningspercentage voor niet-woningen vastgesteld op 70%. Dit percentage is nadien nooit meer aangepast. Zie Rgf-advies omtrent kostenonderzoek fysieke clusters. Rgf, briefadvies aanpassing verdeelstelsel, 29 oktober 1999.
Inkomstenverevening in het gemeentefonds
8
introduceren. Bovendien treden grote waardeverschillen van vergelijkbare objecten ook binnen regio’s en zelfs binnen gemeenten op.19
2.2.2
Samenvattend overzicht van uitgangspunten en keuzes Fvw Het huidige stelsel beoogt een evenwicht te vinden tussen enerzijds autonomie van gemeenten en anderzijds realisatie van het derde aspiratieniveau (gelijkheidsbeginsel). Op deze schaal van autonomie naar gelijkheid zijn vijf keuzes relevant voor de wijze waarop de inkomstenverevening (i.e. verevening van verschillen in inkomstenpotentie van gemeenten) in het systeem van het gemeentefonds is vorm gegeven. Deze keuzes kunnen worden heroverwogen, waardoor binnen het verdeelsysteem een nieuwe balans20 kan worden gezocht tussen autonomie en het gelijkheidsbeginsel: 1. belastinggrondslag: de WOZ-waarde van onroerende zaken vormt de belastinggrondslag. Met differentiatie naar: a. woningen en niet-woningen; b. 80% van woningen en 70% van niet-woningen; c. omvang areaal. 2. tarief: uitgegaan wordt van drie (vastgestelde) tarieven voor woningen eigenaren en niet-woningen eigenaren en gebruikers; 3. gelijke belastingdruk: gelijke belastingdruk is vertaald in het rekentarief (dat in de OZB-inhoudingsmaatstaf wordt vermenigvuldigd met de belastinggrondslag). Het rekentarief OZB is afgeleid van het historisch bepaalde landelijk gewogen gemiddelde OZB-tarief uit 1992.
Aangezien dit rekentarief – en daarmee de inhouding in het gemeentefonds – alleen wordt aangepast voor mutaties in het areaal en de inflatie (zie eerder), hebben eigen keuzes van gemeenten om met hun OZB-tarieven af te wijken van het rekentarief bewust geen invloed op de hoogte van hun algemene uitkering in het gemeentefonds. Belangrijke notie is dat mutaties in de waarde van het areaal door de aanpassing van het rekentarief uiteindelijk geen invloed hebben op de inhouding en daarmee de algemene uitkering van gemeenten in het gemeentefonds. 4. volume: via de inhouding op de algemene uitkering worden gemeenten momenteel geacht (macro) circa 2,5 miljard euro te dekken met eigen inkomsten uit de OZB; 5. overige inkomsten: overige eigen inkomsten worden niet in de verevening meegenomen maar als percentage van de uitgaven. Momenteel bedraagt de inhouding op de algemene uitkering in verband met veronderstelde inkomsten uit de OEM circa 0,7 miljard euro terwijl de werkelijke inkomsten uit OEM 1,8 miljard bedragen. Naast deze vijf te heroverwegen keuzes is het wenselijk te kijken naar de werking van het stelsel in de praktijk, tegen de achtergrond van de uitgangspunten en eisen van het verdeelstelsel en beoogde functies van gemeentelijke belastingen. In de Fvw wordt een drietal functies van gemeentelijke belastingen onderscheiden (zie eerder).
Het is mogelijk dat zich de afgelopen jaren ontwikkelingen hebben voorgedaan waardoor de genoemde functies niet meer in balans zijn. Als typen gemeenten eigen inkomsten vooral moeten inzetten om onvolkomenheden in het verdeelstelsel of onverwachte tegenvallers (bijvoorbeeld als gevolg van krimp) op te vangen, dan wordt hun bestedingsautonomie aangetast. De functie om bewust het voorzieningenniveau te verhogen of te verlagen (vrije zoom voor eigen autonoom beleid) komt daarmee mogelijk in het gedrang. Een en ander betekent dat ook gekeken moet worden naar:
19 20
Memorie van toelichting Fvw, paragraaf 3.7.3.1 Waarbij dient te worden opgemerkt dat ook binnen de huidige systematiek het derde aspiratieniveau niet volledig is doorgevoerd. Bij de totstandkoming van de Fvw is hier op onderdelen (veelal bewust) vanaf geweken.
Inkomstenverevening in het gemeentefonds
9
6.
dynamiek: ontwikkelingen in de praktijk die een relatie hebben met de uitgangspunten en eisen van het verdeelstelsel en de beoogde functies van gemeentelijke belastingen.
toepassing beoordelingskader in huidig onderzoek Om de onderzoeksvragen te beantwoorden worden de ontwikkelingen in de OZB en OEM sinds de invoering van de Fvw in beeld gebracht, evenals de uitkomsten van de verevening van deze eigen inkomsten in het huidige gemeentefonds (zie verder hoofdstuk 3). De uitkomsten worden nader geduid door een analyse te maken van de huidige uitwerking van de inkomstenverevening in het gemeentefonds in relatie tot: • hetgeen wordt beoogd met de Fvw (zie paragraaf 2.2.1); • de opgaven voor centrumgemeenten en de effecten van groei en krimp (zie ook ‘Maak Verschil’ en ‘Rekening houden met verschil’).
2.3
Wijze van signalering signalering op basis van analyse structuurgroepen Het derde aspiratieniveau impliceert dat wanneer gemeenten worden gegroepeerd op basis van kostenbepalende structuurkenmerken, de verdeling in het gemeentefonds geen systematische scheefheden te zien mag geven. Met andere woorden: uitkomsten van de verdeling mogen tussen structuurgroepen geen duidelijke samenhang vertonen. Wanneer dit namelijk wel het geval is, zou dit kunnen betekenen dat het betreffende structuurkenmerk niet (adequaat) is verdisconteerd in het verdeelsysteem. Eventuele onvolkomenheden in de verdeling kunnen derhalve worden opgespoord door ontwikkelingen in gemeentelijke uitgaven en inkomsten te analyseren waarbij gemeenten zijn ingedeeld op basis van structuurkenmerken. Deze werkwijze volgt uit de keuzes en uitgangspunten in de Fvw en wordt door BZK (als signaalfunctie) jaarlijks toegepast in het kader van het Periodiek onderhoud gemeentefonds (POR). structuurgroepen sluiten aan bij Fvw en gekozen aandachtsgebieden (groei en krimp) In de Fvw wordt de verevening van inkomsten beschouwd als sluitstuk van de verdeling die is gericht op de realisatie van het derde aspiratieniveau. Dit betekent dat eventuele onvolkomenheden in de verdeling tot uiting zullen komen in afwijkende niveaus van eigen inkomsten die bepaalde typen gemeenten realiseren (zie ook paragraaf 3.3).
In 1997 was een belangrijke doelstelling van de Fvw om beter rekening te houden met kostenverschillen die samenhangen met de sociale structuur en de centrumfunctie van gemeenten. In de verdeling tot 1997 (zie Fvw 1984) werd daar geen rekening mee gehouden. Deze structuurkenmerken spelen daarom een belangrijke rol bij het signaleren van onvolkomenheden in de verdeling die tot uiting komen in de eigen inkomsten van gemeenten. Daarnaast is vanuit verschillende trajecten (zie Rekening houden met verschil) aandacht gevraagd voor de positie van groei- en krimpgemeenten.
Inkomstenverevening in het gemeentefonds
10
Tegen deze achtergrond worden in het onderhavige onderzoek zowel ontwikkelingen van de OZB en OEM als de uitkomsten van de inkomstenverevening steeds gepresenteerd voor een aantal structuurgroepen op basis van de gemeentelijke indeling 2017. Door voor alle jaren de gemeentelijke indeling van 2017 te hanteren wordt de vergelijkbaarheid van structuurgroepen gewaarborgd. Naast een indeling van alle gemeenten naar inwoneromvang gaat het om de volgende structuurgroepen21 van gemeenten: • gemeenten ingedeeld naar sociale structuur; 22 • gemeenten ingedeeld naar centrumfunctie;23 • het gemiddelde voor de gemeenten tezamen; • de laagste en hoogste scores van individuele gemeenten; • enkele groepen van 40 gemeenten, ingedeeld op basis van de volgende structuurkenmerken: o centrumgemeenten24; o randgemeenten25; o groeigemeenten26; o krimpgemeenten27.
21
22 23 24 25 26 27
De gemeenten zijn zodanig gegroepeerd dat in elke groep ongeveer evenveel inwoners vertegenwoordigd zijn. Daarbij zijn de G4 en de Waddengemeenten steeds buiten beschouwing gebleven. Het blijkt dat de verschillen tussen structuurgroepen vaak groter zijn dan de verschillen binnen een groep. Indien relevant wordt dit in hoofdstuk 3 en 4 benoemd. Uiteindelijk gaat het bij het vergelijken van groepen niet zo zeer om de vraag of deze significant van elkaar verschillen maar of er bepaalde patronen (stijgen/dalen/u-vorm tussen groepen) zichtbaar zijn die zouden kunnen duiden op onvolkomenheden in de verdeling. Op basis van het aantal inwoners met een uitkering als percentage van het totale inwonertal van gemeenten. Op basis van het regionale klantenpotentieel in relatie tot het eigen inwonertal van gemeenten. Dit zijn gemeenten met het grootste regionale klantenpotentieel ten opzichte van hun inwonertal. Dit zijn gemeenten met het kleinste lokale klantenpotentieel ten opzichte van hun inwonertal. Dit zijn gemeenten waar het aantal woonruimten de afgelopen 20 jaar het sterkst is toegenomen. Dit zijn gemeenten waar het aantal inwoners de afgelopen 20 jaar het sterkst is afgenomen.
Inkomstenverevening in het gemeentefonds
11
3
Ontwikkelingen 1997-2017
3.1
Huidig beeld beschikbare algemene middelen verschillen in feitelijke OZB als indicatie voor scheefheden verdeling gemeentefonds Eén van de functies van gemeentelijke belastingen is het opvangen van onvolkomenheden in de verdeelsleutel van het gemeentefonds (zie paragraaf 2.2.1). Dit impliceert dat verschillen in feitelijke OZB-inkomsten tussen typen gemeenten een indicatie kunnen zijn van scheefheden in de verdeling (functie 3), waarbij wordt aangenomen dat de effecten van de eerste twee functies binnen typen willekeurig over gemeenten verdeeld zijn. Wanneer in de verdeling van het gemeentefonds het derde aspiratieniveau wordt gerealiseerd, betekent dit dat alle typen gemeenten via het gemeentefonds voldoende middelen beschikbaar krijgen om hun taken adequaat (gemiddeld efficiënt) uit te kunnen voeren. In lijn met de Fvw is het uitgangspunt van het onderzoek dat de mate waarin dit wordt gerealiseerd, kan worden afgeleid uit het relatieve niveau van de feitelijke inkomsten uit OZB (en OEM) dat gemeenten genereren.28 Wanneer gemeenten immers te weinig middelen via het gemeentefonds ontvangen, zullen zij aanvullende middelen proberen te genereren via extra OZBinkomsten, mede afhankelijk van de beschikbare OEM.
overzichtstabel huidige samenstelling beschikbare algemene middelen In de onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven van de totale beschikbare algemene middelen voor typen gemeenten in 2017. Daarbij worden de volgende componenten onderscheiden: • kolom 1: de beschikbare middelen op basis van de uitgavenijkpunten die ten grondslag liggen aan het gemeentefonds; • kolom 2: de inhouding in het gemeentefonds in verband met inkomsten uit OEM; • kolom 3: de inhouding in het gemeentefonds in verband met inkomsten uit OZB; • kolom 4: de algemene uitkering in het gemeentefonds (som kolommen 1 t/m 3); • kolom 5: de feitelijke inkomsten uit OEM; • kolom 6: de feitelijke inkomsten uit OZB, gespecificeerd naar het woningendeel (kolom 7) en het nietwoningendeel (kolom 8). We merken op dat de verschillen tussen structuurgroepen (grootteklasse, centrumfunctie en sociale structuur) voor de feitelijke OZB en OEM (per inwoner) significant zijn.29
28 29
Memorie van Toelichting par. 3.7.1. T-test ANOVA one-way 95% betrouwbaarheid.
Inkomstenverevening in het gemeentefonds
12
Tabel 3.1:
Samenstelling beschikbare algemene middelen in 2017 voor diverse (groepen) gemeenten. Bedragen in euro’s per inwoner. (1)
(2)
(3)
(4)
(5)
(6)
(7)
(8)
gemeenten 0-20.000 inwoners
TOTAAL uitgaven ijkpunten 1.469
inhoud OEM -39
inhoud OZB -152
TOTAAL AU (1+2+3) 1.278
feitelijke OEM 103
feitelijke OZB 214
wv OZB won 130
wv OZB nwon 84
20-50.000 inwoners
1.491
-39
-150
1.302
68
205
121
84
50-100.000 inwoners
1.754
-43
-146
1.565
48
223
113
110
100-250.000 inwoners
1.995
-46
-153
1.796
51
272
122
151
>250.000 inwoners
2.476
-69
-188
2.219
263
248
72
175
TOTAAL NL
1.790
-45
-155
1.590
90
231
114
117
structuurgroepen excl. G4 en Waddengemeenten zeer sterke sociale structuur
1.296
-37
-160
1.100
75
211
126
85
sterke sociale structuur
1.423
-38
-156
1.229
84
208
119
89
matige sociale structuur
1.684
-43
-148
1.494
54
224
119
105
zwakke sociale structuur
1.844
-44
-148
1.653
53
226
112
114
zeer zwakke sociale structuur
2.153
-47
-138
1.969
35
270
125
145
zeer zwakke centrumfunctie
1.378
-37
-156
1.184
86
212
128
84
zwakke centrumfunctie
1.415
-38
-153
1.224
72
209
123
86
matige centrumfunctie
1.583
-41
-147
1.394
57
207
113
94
sterke centrumfunctie
1.855
-44
-142
1.669
50
232
116
116
zeer sterke centrumfunctie
2.155
-47
-150
1.958
37
278
122
156
alle gemeenten
1.681
-42
-150
1.489
63
228
120
108
laagste scores*
1.085
-32
-95
780
-263
99
68
23
hoogste scores*
2.967
-65
-301
2.777
850
735
306
575
centrumgemeenten
2.064
-46
-148
1.869
45
263
119
144
randgemeenten
1.266
-36
-156
1.074
73
208
134
74
groeigemeenten
1.471
-39
-148
1.284
51
231
119
112
64
258
132
126
krimpgemeenten 1.874 -43 -143 1.688 * Per inkomstenbron, dus bij deze regels gaat achter elke cel andere gemeenten schuil.
Bij de bovenstaande tabel wordt het volgende opgemerkt: • tussen centrum- en randgemeenten is een duidelijk verschil in feitelijke OZB-opbrengsten te zien, met name bij niet-woningen. Randgemeenten genereren relatief lage OZB-opbrengsten, terwijl centrumgemeenten30 relatief hoge OZB-opbrengsten genereren (zie verder paragraaf 3.2); • verder valt op dat krimpgemeenten relatief veel OZB-inkomsten genereren. Dit zou kunnen betekenen dat dit type gemeenten relatief te weinig middelen uit het gemeentefonds ontvangt; • daarnaast is het niveau van OZB-opbrengsten relatief hoog in gemeenten met een zeer zwakke sociale structuur en zeer sterke centrumfunctie. • bij de OEM sprake is van substantiële inkomstenverschillen tussen typen gemeenten (zie verder paragraaf 3.3). Opvallend zijn de relatief hoge feitelijke inkomsten uit OEM bij de G4. Daarbij is er een relatie tussen erfpacht en de opbrengst uit OZB (woningen).31 Erfpacht en OZB drukken beide op eigenaren waardoor deze (door betreffende gemeenten) in combinatie worden beschouwd.
30 31
Dit is ook te zien bij de groep gemeenten met 100.000-250.000 inwoners, waarin relatief veel centrumgemeenten vertegenwoordigd zijn. Dit is een structureel beeld (zie paragraaf 3.3 en bijlage). Overigens is dit ook het geval bij de Waddengemeenten, terwijl deze ook relatief veel OZB-inkomsten genereren.
Inkomstenverevening in het gemeentefonds
13
toekomstige opgaven gemeenten Opgemerkt wordt dat de overzichtstabel een beeld geeft van de beschikbare algemene middelen in de huidige situatie. Diverse aandachtspunten die in het kader van de heroverweging (zie Rekening houden met verschil) aan de orde zijn gesteld, hebben echter te maken met toekomstige opgaven van (centrum- en groei) gemeenten. Deze opgaven hebben met name betrekking op de openbare ruimte van gemeenten (ontwikkeltaken in de sfeer van infrastructurele werken en ruimtelijke ordening c.q. herstructurering). Vanuit de betreffende uitgavenclusters bestaat echter ook een relatie met overige eigen middelen van gemeenten, met name in de sfeer van grondexploitaties en gemeentelijke belastingen. Tot enkele jaren geleden ontvingen bepaalde gemeenten ook substantiële specifieke geldstromen32 voor dergelijke taken, waardoor gemeenten in verschillende uitgangsposities zijn gebracht. Belangrijke vraag is in hoeverre in de verdeling van het gemeentefonds, ook in relatie tot toekomstige opgaven (investeringen) van gemeenten en eigen inkomsten, rekening moet worden gehouden met verschillen in OEM (zie ook paragraaf 3.3). conclusie De huidige verschillen in feitelijke OZB-opbrengsten tussen groepen gemeenten zijn relatief beperkt. Met name bij centrumgemeenten en gemeenten met een zwakke sociale structuur is er sprake van duidelijk hogere OZB-inkomsten.
Daarnaast zien ook randgemeenten en krimpgemeenten zich genoodzaakt iets hogere OZB-inkomsten te genereren. Dit geeft aanleiding om deze typen gemeenten een plaats te geven in de heroverweging van de financiële verhoudingen. In de volgende paragrafen wordt nader ingegaan op de ontwikkelingen die zich de afgelopen 20 jaren hebben voorgedaan met betrekking tot de eigen inkomsten van gemeenten.
3.2
Ontwikkelingen onroerende zaakbelasting (OZB) ontwikkeling opbrengsten en inhouding OZB Bij de inhouding in het gemeentefonds in verband met mogelijkheden van gemeenten om eigen inkomsten uit OZB te genereren, wordt onderscheid gemaakt naar OZB uit woningen en niet-woningen. Daarnaast wordt een deel ingehouden via het aantal woonruimten (onafhankelijk van hun waarde). In de periode 1997-2017 is de inhouding OZB gestegen van 2,1 miljard euro tot 2,7 miljard euro. De feitelijke inkomsten uit de OZB zijn in deze periode toegenomen van 2,3 miljard euro naar 3,9 miljard euro. Dit betekent dat gemeenten in 2017 circa 1,2 miljard euro meer OZB genereren dan waarmee in het gemeentefonds rekening wordt gehouden. In de onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven van een aantal ontwikkelingen 33 met betrekking tot de OZB in de periode 1997-2017: • mutatie WOZ-waarde voor woningen (kolom 1) en niet-woningen (kolom 2) in euro’s per inwoner; • mutatie OZB-tarieven voor woningen (kolom 3) en niet-woningen (kolom 4); • mutatie feitelijke totale OZB-opbrengst in euro’s per inwoner (kolom 5); • mutatie inhouding OZB in gemeentefonds (inclusief het deel dat via woonruimten wordt ingehouden) (kolom 6).
32
33
Daarbij wordt gedoeld op middelen uit het investeringsbudget stedelijke vernieuwing (ISV). Alhoewel deze uitkeringen enkele jaren geleden zijn beëindigd hebben sommige gemeenten van uit deze middelen substantiële reserves aangelegd ten behoeve van toekomstige investeringen. Het betreft de nominale ontwikkelingen uitgedrukt in euro’s per inwoner als percentage van de situatie in 1997.
Inkomstenverevening in het gemeentefonds
14
Tabel 3.2:
Ontwikkeling waarde, tarieven en feitelijke opbrengst OZB en inhouding in gemeentefonds voor diverse (groepen) gemeenten. Periode 1997-2017.
0-20.000 inwoners
(1) mutatie waarde WOZ won 198%
(2) mutatie waarde WOZ nwon 114%
(3) mutatie tarief OZB won -44%
(4) mutatie tarief OZB nwon 52%
(5) mutatie feitelijke opbrengst OZB 106%
(6) mutatie inhouding OZB in GF 15%
20-50.000 inwoners
191%
106%
-49%
43%
87%
13%
50-100.000 inwoners
186%
80%
-58%
41%
62%
10%
100-250.000 inwoners
186%
81%
-63%
38%
54%
11%
>250.000 inwoners
231%
54%
-83%
-2%
3%
16%
194%
85%
-60%
28%
58%
13%
gemeenten
TOTAAL NL
structuurgroepen excl. G4 en Waddengemeenten
*
zeer sterke sociale structuur
190%
103%
-47%
59%
96%
13%
sterke sociale structuur
191%
104%
-48%
57%
96%
14%
matige sociale structuur
190%
89%
-59%
37%
58%
12%
zwakke sociale structuur
188%
94%
-57%
36%
69%
13%
zeer zwakke sociale structuur
182%
78%
-60%
37%
58%
9%
zeer zwakke centrumfunctie
196%
104%
-46%
55%
99%
14%
zwakke centrumfunctie
186%
100%
-46%
61%
97%
11%
matige centrumfunctie
193%
103%
-56%
34%
70%
14%
sterke centrumfunctie
181%
94%
-60%
34%
57%
11%
zeer sterke centrumfunctie
190%
71%
-63%
39%
55%
10%
alle gemeenten
189%
93%
-55%
41%
73%
12%
laagste scores*
116%
7%
-73%
-36%
3%
-11%
hoogste scores*
323%
569%
6%
258%
335%
74%
centrumgemeenten
191%
76%
-63%
37%
55%
11%
randgemeenten
197%
88%
-42%
64%
105%
12%
groeigemeenten
171%
91%
-50%
70%
89%
9%
krimpgemeenten 177% 108% -47% 52% 100% 12% Gemiddelde 5 meest extreme scores per inkomstenbron, dus bij deze regels gaan achter elke cel andere gemeenten schuil.
Bij de bovenstaande tabel wordt het volgende opgemerkt: 34 • de waarde van woningen is fors gestegen. 35 Deze waardestijging is in de meeste gemeenten gecompenseerd door een daling van het OZB-tarief voor woningen; • bij niet woningen is de waardestijging minder fors. Bij de meeste gemeenten is dit gepaard gegaan met een substantiële stijging van het OZB-tarief voor niet-woningen; • per saldo hebben deze ontwikkelingen er toe geleid dat de feitelijke OZB-opbrengsten gemiddeld met circa 58% zijn toegenomen in de periode 1997-2017. De stijging is het sterkst bij kleinere gemeenten en gemeenten met een sterke sociale structuur. Bij de G4 is er sprake van een zeer beperkte toename van de OZB-opbrengsten; • verder valt op dat zowel bij randgemeenten als krimpgemeenten sprake is van een bovengemiddelde stijging van de OZB-opbrengsten. Bij beide typen gemeenten hangt dit onder andere samen met het
34
35
De gepresenteerde percentages hebben betrekking op nominale ontwikkelingen. De inflatie in de afgelopen 20 jaar bedroeg gemiddeld circa 1,9% per jaar. Naast de beelden uit de structuurgroepen (zie tabel 3.2) wordt opgemerkt dat de waardeontwikkeling in de randstad enigszins is achtergebleven in vergelijking met ander delen bijv. in Groningen, Friesland, Overijssel, Zeeland en Noord-Brabant. Dit is in tegenstelling tot hetgeen vaak wordt verondersteld. Er wordt (onterecht) vanuit gegaan dat de relatieve stijging van de WOZ-waarde in de randstad groter is dan in andere delen van het land.
Inkomstenverevening in het gemeentefonds
15
•
•
gegeven dat zij hun OZB-tarief voor woningen minder dan gemiddeld hebben verlaagd en hun OZBtarief voor niet-woningen bovengemiddeld hebben verhoogd; bij centrumgemeenten is er – ondanks een bovengemiddelde stijging van de WOZ-waarde van woningen – juist sprake van een relatief beperkte stijging van de feitelijke OZB-opbrengsten. Dit komt met name doordat deze gemeenten hun OZB-tarief voor woningen relatief sterker hebben verlaagd in de afgelopen 20 jaar; de inhouding in het gemeentefonds is in dezelfde periode toegenomen met gemiddeld 13%. Daarbij is de inhouding voor groeigemeenten wat achtergebleven bij het gemiddelde en is de inhouding voor de kleinste gemeenten en de G4 juist wat sterker dan gemiddeld toegenomen. Aangezien het rekentarief wordt gecorrigeerd voor ontwikkelingen in de waarde van het bestaande areaal en de inflatie, zou de toename van de inhouding de ontwikkeling van het OZB-areaal moeten weerspiegelen.36
In de onderstaande figuur wordt een overzicht gegeven van de jaarlijkse ontwikkeling van de feitelijke inkomsten uit de OZB en de inhouding voor OZB in het gemeentefonds.
In de bovenstaande figuur is te zien dat zowel de feitelijke inkomsten uit OZB als de inhouding in het gemeentefonds duidelijk zijn toegenomen in de afgelopen 20 jaar. De daling in 2006 hangt samen met de afschaffing van het gebruikersdeel van de OZB voor eigenaren. verdeling feitelijke OZB-opbrengsten over groepen gemeenten Aangezien het opvangen van onvolkomenheden in de verdeelsleutel van het gemeentefonds als één van de functies van gemeentelijke belastingen wordt gezien, kunnen verschillen in de feitelijke OZB-opbrengsten tussen (typen) gemeenten een aanwijzing vormen voor scheefheden in de verdeling van het gemeentefonds (zie ook paragraaf 2.3). In de onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven van de feitelijke OZB-opbrengsten in 1997 en 2017 voor diverse (groepen) gemeenten.
36
Opgemerkt wordt dat in de periode 1997-2017 het aantal woonruimten in Nederland met circa 16% is toegenomen.
Inkomstenverevening in het gemeentefonds
16
Tabel 3.3:
Feitelijke OZB-opbrengsten voor diverse (groepen) gemeenten in 1997 en 2017. Bedragen in euro’s per inwoner. (1)
(2)
(4)
(5)
opbrengst OZBnwon 1997 26
(3) TOTAAL opbrengst OZB 1997 104
opbrengst OZBwon 2017 130
opbrengst OZBnwon 2017 84
(6) TOTAAL opbrengst OZB 2017 214
gemeenten 0-20.000 inwoners
opbrengst OZBwon 1997 78
20-50.000 inwoners
81
29
109
121
84
205
50-100.000 inwoners
94
43
138
113
110
223
100-250.000 inwoners
116
60
177
122
151
272
>250.000 inwoners
126
116
242
72
175
248
97
49
146
114
117
231
TOTAAL NL
structuurgroepen excl. G4 en Waddengemeenten
*
zeer sterke sociale structuur
81
26
107
126
85
211
sterke sociale structuur
78
28
106
119
89
208
matige sociale structuur
101
40
141
119
116
224
zwakke sociale structuur
91
43
134
117
119
226
zeer zwakke sociale structuur
111
60
171
117
131
270
zeer zwakke centrumfunctie
80
27
107
128
84
212
zwakke centrumfunctie
79
27
106
123
86
209
matige centrumfunctie
87
35
122
113
94
207
sterke centrumfunctie
103
45
148
116
116
232
zeer sterke centrumfunctie
114
66
179
122
152
278
alle gemeenten
92
40
132
120
108
228
laagste scores*
34
0
47
57
23
99
hoogste scores*
318
157
404
338
575
735
centrumgemeenten
111
60
170
103
158
263
randgemeenten
78
24
102
134
74
208
groeigemeenten
88
34
122
115
126
231
krimpgemeenten 89 40 129 133 Per inkomstenbron, dus bij deze regels gaan achter elke cel andere gemeenten schuil.
127
258
In bovenstaande tabel is te zien dat de verschillen in feitelijke OZB-opbrengsten tussen verschillende typen gemeenten in de periode 1997-2017 duidelijk zijn afgenomen. Dit is een aanwijzing dat dat de scheefheden in de verdeling van de algemene middelen in het gemeentefonds zijn afgenomen en de verdeling dichter bij het derde aspiratieniveau is gekomen (zie ook paragraaf 2.2.1). Verder wordt opgemerkt dat de OZB-opbrengsten in zowel groei- als krimpgemeenten in 1997 lager dan gemiddeld waren, terwijl met name de krimpgemeenten in 2017 duidelijk meer dan de gemiddelde OZBopbrengsten genereren. Bij centrumgemeenten is te zien dat hun OZB-opbrengsten hoger zijn dan gemiddeld, alhoewel dit verschil wel duidelijk is afgenomen in de afgelopen jaren.37 Bij de randgemeenten is het omgekeerde het geval. spreiding OZB tussen individuele gemeenten De spreiding in waarde, tarieven en opbrengsten OZB tussen individuele gemeenten kan worden geïndiceerd met de variatiecoëfficiënt, waarbij de relatieve spreiding (standaarddeviatie) wordt gerelateerd aan het gemiddelde38. 37 38
Dit effect werkt ook door in de groep gemeenten met de grootste inwonertallen en een zeer zwakke sociale structuur. Voor deze maat is gekozen omdat de gemiddelden tussen de jaren sterk uiteen lopen.
Inkomstenverevening in het gemeentefonds
17
In de onderstaande tabel worden de variatiecoëfficiënten weergegeven voor de WOZ-waarden, de OZBtarieven en de OZB-opbrengsten per inwoner in 1997 en 2017. Tabel 3.4:
Variantiecoëfficiënten WOZ-waarden, OZB-tarieven en OZB-opbrengsten per gemeente in 1997 en 2017. (1) won 1997 0,285
(2) nwon 1997 0,353
(3) TOTAAL 1997 0,236
(4) won 2017 0,314
(5) nwon 2017 0,342
(6) TOTAAL 2017 0,274
OZB-tarieven
0,314
0,280
0,302
0,266
0,283
0,283
OZB-opbrengsten per inwoner
0,272
0,408
0,280
0,286
0,447
0,279
WOZ-waarde per woonruimte
Uit de variatiecoëfficiënten in bovenstaande tabel is af te leiden dat de spreiding in de WOZ-waarden (met name van woningen) in de afgelopen 20 jaren per saldo duidelijk is toegenomen. Daar staat tegenover dat de spreiding in de OZB-tarieven (met name voor het woningendeel) in deze periode per saldo is afgenomen. Als deze twee ontwikkelingen worden gecombineerd, blijkt dat de spreiding in de totale OZB-opbrengsten is in de afgelopen jaren per saldo nauwelijks is veranderd. De WOZ-waarden zijn vooral gestegen in gemeenten waar deze in 1997 relatief laag was. Veel gemeenten hebben de gestegen WOZ-waarde (deels) gecompenseerd door hun OZB-tarieven te verlagen, om de lasten voor hun burgers niet te veel te laten toenemen.39 conclusies met betrekking tot ontwikkelingen OZB De afgelopen jaren is de WOZ-waarde van woningen fors gestegen. Bij niet-woningen is de waardestijging minder sterk. Veel gemeenten hebben de gestegen WOZ-waarde voor woningen (deels) gecompenseerd door hun OZB-tarieven te verlagen, terwijl de tarieven voor niet-woningen juist sterk zijn verhoogd. Dit heeft per saldo geleid tot een substantiële toename van de OZB-inkomsten uit niet-woningen. Uit de analyse van de ontwikkeling blijkt dat de verschillen in OZB-opbrengsten tussen typen gemeenten de afgelopen 20 jaar – zoals met de Fvw werd beoogd – zijn afgenomen.
3.3
Ontwikkeling overige eigen middelen (OEM) ontwikkeling opbrengsten en inhouding OEM De inhouding voor OEM is qua volume gebaseerd op de feitelijke historische OEM en geoperationaliseerd als percentage van de uitgavenijkpunten. Dit percentage is vertaald in gewichten per uitgavenmaatstaf, waardoor de inhouding OEM meeloopt met de ontwikkeling van de volumina van de uitgavenmaatstaven. Daardoor is de inhouding OEM in de afgelopen jaren gestegen van circa 470 miljoen euro in 1997 tot bijna 780 miljoen euro in 2017. De feitelijke inkomsten van gemeenten uit OEM zijn in de periode 1997-2017 gestegen van 0,6 miljard euro tot 1,5 miljard euro. Dit betekent dat gemeenten in 2017 circa 0,7 miljard euro meer OEM genereren dan waarmee in het gemeentefonds rekening wordt gehouden. In de onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven van de ontwikkeling van de inhouding OEM in de periode 1997-2017 voor diverse (groepen) gemeenten. Tevens zijn de feitelijke inkomsten uit OEM in 2017 weergegeven.
39
Vaak worden de OZB-tarieven alleen aangepast voor inflatie.
Inkomstenverevening in het gemeentefonds
18
Tabel 3.5:
Ontwikkeling inhouding OEM in periode 1997-2017 voor diverse (groepen) gemeenten. Bedragen in euro’s per inwoner. (1)
(2) inhouding OEM in 2017 -39
(3) mutatie inhouding OEM 1997-2017 -14
gemeenten 0-20.000 inwoners
inhouding OEM in 1997 -24
20-50.000 inwoners
feitelijke OEM in 2017 103
-25
-39
-14
68
50-100.000 inwoners
-28
-43
-14
48
100-250.000 inwoners
-32
-46
-14
51
>250.000 inwoners
-49
-69
-21
263
-30
-45
-15
90
TOTAAL NL
(4)
structuurgroepen excl. G4 en Waddengemeenten
*
zeer sterke sociale structuur
-23
-37
-14
75
sterke sociale structuur
-24
-38
-14
84
matige sociale structuur
-28
-43
-15
54
zwakke sociale structuur
-29
-44
-15
53
zeer zwakke sociale structuur
-33
-47
-14
35
zeer zwakke centrumfunctie
-24
-37
-14
86
zwakke centrumfunctie
-24
-38
-14
72
matige centrumfunctie
-26
-41
-15
57
sterke centrumfunctie
-29
-44
-15
50
zeer sterke centrumfunctie
-34
-47
-13
37
alle gemeenten
-27
-42
-15
63
laagste scores*
-45
-65
-29
-209
hoogste scores*
-20
-32
-7
850
centrumgemeenten
-33
-46
-14
45
randgemeenten
-23
-36
-13
73
groeigemeenten
-26
-39
-13
51
-16
64
krimpgemeenten -27 -43 Per inkomstenbron, dus bij deze regels gaan achter elke cel andere gemeenten schuil.
Bij de bovenstaande tabel wordt het volgende opgemerkt: • door de koppeling aan de uitgavenijkpunten is de inhouding OEM relatief groter bij gemeenten met een zwakkere sociale structuur en een centrumfunctie (zowel in 1997 en 2017); • de afgelopen jaren is de inhouding OEM iets sterker gestegen bij krimpgemeenten en de G4; • bij de feitelijke inkomsten uit OEM (kolom 4) is geen duidelijke relatie met structuurkenmerken waarneembaar. Opvallend is dat zowel gemeenten met een zwakke sociaal structuur als centrumgemeenten in 2017 over relatief weinig inkomsten uit OEM beschikken. Gemeenten met een zeer zwakke sociale structuur hebben relatief weinig OEM door lage belastingbaten, relatief hogere uitgaven voor taken gerelateerd aan economische zaken. Zoals eerder opgemerkt is er sprake van grote verschillen tussen individuele gemeenten (zie paragraaf 2.2). In de onderstaande figuur wordt een overzicht gegeven van de jaarlijkse ontwikkeling van de feitelijke inkomsten uit de OEM en de inhouding voor OEM in het gemeentefonds.
Inkomstenverevening in het gemeentefonds
19
In de bovenstaande figuur is te zien dat de feitelijke inkomsten uit OEM forse schommelingen in de tijd kent, terwijl de inhouding in het gemeentefonds een geleidelijk, licht stijgend verloop heeft. ontwikkeling componenten OEM In de onderstaande tabellen wordt een overzicht gegeven van de samenstelling van de feitelijke OEM 40 in 1997 en 2017. Daarbij worden de feitelijke inkomsten uit OEM (op basis van Iv3-gegevens), uitgesplitst naar de volgende componenten: • treasury (o.a. inkomsten uit beleggingen en leningen); • belastingen (met name toeristenbelasting, precario, hondenbelasting en enkele overige gemeentelijke belastingen, niet zijnde OZB)41; • economische zaken (o.a. inkomsten uit nutsbedrijven en marktgelden); • grondexploitaties; • overige algemene eigen inkomsten (o.a. openbaar vervoer, zee- en luchthavens).
40 41
Op basis van Iv3-gegevens. Exclusief parkeerbelasting. Deze inkomsten zijn in het gemeentefonds ondergebracht bij het uitgavencluster Wegen en water.
Inkomstenverevening in het gemeentefonds
20
Tabel 3.6:
Samenstelling OEM in 1997 voor diverse (groepen) gemeenten. Bedragen in euro’s per inwoner. (1)
(2)
(3)
(4)
(5)
gemeenten 0-20.000 inwoners 20-50.000 inwoners 50-100.000 inwoners 100-250.000 inwoners >250.000 inwoners TOTAAL NL
treasury belasting EZ GREX overig 21 12 6 -1 0 23 8 4 -1 0 24 6 5 -3 -1 21 7 8 -1 -1 37 27 -6 -11 3 25 10 4 -3 0 structuurgroepen excl. G4 en Waddengemeenten zeer sterke sociale structuur 27 8 6 -1 0 sterke sociale structuur 21 9 6 0 0 matige sociale structuur 22 7 5 -1 -1 zwakke sociale structuur 19 8 11 -2 -1 zeer zwakke sociale structuur 24 6 1 -4 -1 zeer zwakke centrumfunctie 24 10 6 -1 0 zwakke centrumfunctie 22 8 4 -1 0 matige centrumfunctie 22 7 5 -2 -1 sterke centrumfunctie 25 7 4 -2 -1 zeer sterke centrumfunctie 21 6 9 -2 -1 alle gemeenten 23 8 6 -1 -1 laagste scores* -12 0 -20 -96 -19 hoogste scores* 187 119 59 51 7 centrumgemeenten 21 7 8 -1 -1 randgemeenten 25 8 5 0 0 groeigemeenten 18 7 4 0 -1 krimpgemeenten 18 11 3 -3 -1 * Per inkomstenbron, dus bij deze regels gaat achter elke cel andere gemeenten schuil.
Tabel 3.7:
(6) TOTAAL OEM 37 34 32 35 51 36
(7) OEM excl. grex 38 35 35 35 62 39
40 35 33 35 25 39 34 31 32 32 34 -95 206 33 37 28 28
41 35 34 37 29 40 34 33 34 34 36 -7 218 35 37 28 31
Samenstelling OEM in 2017 voor diverse (groepen) gemeenten. Bedragen in euro’s per inwoner. (1)
gemeenten 0-20.000 inwoners 20-50.000 inwoners 50-100.000 inwoners 100-250.000 inwoners >250.000 inwoners TOTAAL NL
(2)
(3)
(4)
(5)
treasury belasting EZ GREX overig 43 41 18 1 -1 31 35 0 5 -3 42 22 -16 1 -1 55 26 -20 -4 -7 149 55 -11 94 -25 56 34 -7 14 -6 structuurgroepen excl. G4 en Waddengemeenten zeer sterke sociale structuur 33 37 4 3 -3 sterke sociale structuur 37 39 6 3 -1 matige sociale structuur 38 31 -15 3 -3 zwakke sociale structuur 46 21 -5 -6 -2 zeer zwakke sociale structuur 51 19 -30 2 -7 zeer zwakke centrumfunctie 34 40 10 4 -1 zwakke centrumfunctie 35 36 3 1 -3 matige centrumfunctie 43 27 -12 3 -4 sterke centrumfunctie 33 27 -20 7 2 zeer sterke centrumfunctie 59 17 -20 -9 -10 alle gemeenten 41 30 -7 1 -3 laagste scores* -232 0 -124 -175 -61 hoogste scores* 347 332 377 178 99 centrumgemeenten 50 23 -21 -2 -5 randgemeenten 28 38 9 -2 0 groeigemeenten 22 34 -3 0 -2 krimpgemeenten 42 33 -10 2 -2 * Per inkomstenbron, dus bij deze regels gaat achter elke cel andere gemeenten schuil.
Inkomstenverevening in het gemeentefonds
(6) TOTAAL OEM 103 68 48 51 263 90
(7) OEM excl. grex 102 63 47 54 168 76
75 84 54 53 35 86 72 57 50 37 63 -209 699 45 73 51 64
72 81 51 60 33 82 71 54 43 46 61 -232 698 48 75 51 62
21
Bij bovenstaande tabellen wordt het volgende opgemerkt: 42 • sinds 1997 is vooral een toename te zien in de omvang van de treasury43 waarbij met name de G4 opvalt en inkomsten uit overige belastingen (niet zijnde OZB); • de inkomsten uit grondexploitaties zijn in totaal nauwelijks een relevante OEM-component. Wel is er sprake van grote verschillen tussen individuele gemeenten en sterke fluctuaties tussen jaren. De grote verschillen in feitelijke inkomsten uit OEM komt ook tot uiting in de variatiecoëfficiënt die in 2017 uitkomt op 1,60 (ter vergelijking: voor de OZB-opbrengsten bedraagt de variatiecoëfficiënt 0,27); • in 2017 vormen de onderdelen EZ en ‘overig’ geen inkomstenbron meer, maar worden hier door gemeenten per saldo uitgaven verantwoord; • de sterk afwijkende positie G4 hangt vooral samen met substantieel hogere inkomsten uit treasury en grondexploitaties44. Ter illustratie van het dynamische karakter van de OEM wordt in onderstaande grafiek de jaarlijkse ontwikkeling van de verschillende componenten binnen de OEM in de periode 1997-2017 weergegeven.
In de bovenstaande grafiek is te zien dat een belangrijk deel van de dynamiek in de OEM de afgelopen jaren samenhangt met de ontwikkeling van het saldo op grondexploitaties. Alhoewel in de meeste jaren per saldo sprake is van een positief saldo op grondexploitaties is met name in 2012 sprake van per saldo substantiële uitgaven in dit verband (afschrijvingen op grondposities als gevolg van de financiële crisis). De andere componenten van de OEM laten minder dynamiek zien. conclusies met betrekking tot ontwikkelingen OEM Bij de feitelijke inkomsten uit OEM (op basis van Iv3-gegevens) zijn verschillende componenten relevant. Voor de heroverweging is de vraag of deze componenten nader moeten worden uitgezonderd. Zoals aangegeven hangt een belangrijk deel van de dynamiek samen met de ontwikkeling van het saldo op grondexploitaties. De andere componenten van de OEM laten minder dynamiek zien. Dit is een aandachtspunt bij de wijze waarop de OEM in de heroverweging wordt meegenomen (ook in relatie tot toekomstige opgaven, zie verder paragraaf 4.2).
42 43
44
Ter informatie is in de bijlage een overzicht opgenomen van de samenstelling van de OEM in de jaren rond de financiële crisis (2008 en 2014). Dit is inclusief de inkomsten uit de omslagrente die gemeenten hanteren. Als gevolg van het gewijzigde BBV is met ingang van 2018 voor de meeste gemeenten een lager rentepercentage van toepassing in afstemming op de lagere marktrente, wat een drukkend effect zal hebben op deze inkomsten. Inkomsten uit erfpacht worden doorgaans verantwoord bij grondexploitaties.
Inkomstenverevening in het gemeentefonds
22
4
Varianten inkomstenverevening
4.1
Inleiding Van uit eerdere onderzoeken zijn verschillende varianten voor inkomstenverevening aangedragen. Deze varianten waren vooral ontwikkeld om de verdeling dichter bij het derde aspiratieniveau aan te laten sluiten. In het kader van het onderhavige onderzoek zijn tegen de achtergrond van de bevindingen in voorgaande hoofdstukken een aantal andere varianten van inkomstenverevening verkend. Aan de hand van deze varianten kan een eerste beeld worden gevormd van mogelijke financiële effecten van alternatieve vormen van inkomstenverevening voor typen gemeenten met het oog op het vervolgtraject van de heroverweging. Enkele varianten voor verevening van de OZB worden gepresenteerd in paragraaf 4.2. In paragraaf 4.3 komen enkele varianten voor verevening van de OEM aan de orde.