201603 handreiking integriteit van politieke ambtsdragers incl modelgedragscodes 3e druk

Uitgaven die ogenschijnlijk van ondergeschikt belang zijn, kunnen in de publiciteit breed worden uitgemeten en grote schade aanrichten. Een voorbeeld daarvan zijn de kosten van de (her)inrichting van de werkplek wanneer de bestuurder aantreedt. Discussie over vergoedingen en verstrekkingen is nooit helemaal uit te sluiten. Een mogelijke discussie moet er echter niet toe leiden dat niemand meer durft te declareren. Van belang is dat er duidelijke regels en toelichtingen daarop zijn die de bestuurder voldoende houvast bieden. Absolute duidelijkheid is echter niet te geven en moet ook niet worden nagestreefd. In situaties waarin sprake is van een grijs gebied zal de bestuurder extra alert moeten zijn, extra zorgvuldig vooraf moeten (laten) nagaan of een en ander past binnen de regels, en hierover open communiceren. Wat ook helpt is regelmatig de discussie voeren in het college of bestuur over verstrek­ kingen en vergoedingen in dit grijze gebied. Wat kan er wel, wat kan niet. Als belangrijke uitgangspunten voor het vergoeden van voorzieningen voor politieke ambtsdragers zijn te noemen: • Bij uitgaven voor voorzieningen van politieke ambtsdragers gaat het uitsluitend om functionele kosten om het ambt te kunnen vervullen. Er moet een directe relatie zijn tussen de uitgave en de taken van een gemeente, provincie of waterschap.

• De functionaliteit van de uitgave moet aantoonbaar zijn. • Als met de uitgave geen duidelijk belang van de gemeente, provincie of het waterschap is gediend, blijven de kosten voor eigen rekening. • Kosten die een bestuurder uit hoofde van een (q.q.-)nevenfunctie maakt, worden vergoed door de instantie waar de nevenfunctie wordt uitgeoefend. Er worden geen kosten gedeclareerd die reeds op andere wijze worden vergoed.

39

•

•

Voorzieningen en bestuurskosten worden zo veel mogelijk direct door het bestuursorgaan zelf betaald en verstrekt aan de politieke ambtsdrager. Deze dient alleen bij hoge uitzondering zelf een declaratie in. Politieke ambtsdragers dienen verantwoord om te gaan met publieke middelen. Verantwoording van kosten – en openheid daarover – is essentieel. Daarbij moet altijd worden beoordeeld of de uitgave in hoogte of soort ook in de openbaarheid kan worden gemotiveerd. Soberheid is en blijft de norm.

Vergoedingen voor voorzieningen voor politieke ambtsdragers moeten – als hiervóór aangegeven – voor alles transparant zijn. Een heldere verantwoording van de uitgaven is van groot belang. Daarom moet de financiële en administratieve organisatie zo zijn ingericht dat er een getrouw beeld is van de juistheid en rechtmatigheid van de uitgaven. Ook zijn er procedures nodig over de wijze waarop functionele uitgaven rechtstreeks in rekening worden gebracht of worden gedeclareerd. Veel provincies, gemeenten en waterschappen maken de bestuurskosten actief openbaar. Dit hoofdstuk beschrijft eerst de soorten kosten van voorzieningen voor politieke ambtsdragers. Onderstaande indeling is van belang om af te kunnen wegen of verstrek­ kingen en voorzieningen kunnen worden vergoed of voor eigen rekening moeten blijven: • bedrijfsvoeringskosten (5.2); • bestuurskosten (5.3); • kosten die voor eigen rekening blijven en waarvoor een vaste onkostenvergoeding wordt verstrekt (5.4). De inhoud van deze paragrafen wordt samengevat in een schema van kosten en ver­ goedingen (5.5), gevolgd door de betalingswijze (5.6). Aan het slot staan de aan­ bevelingen (5.7).

5.2

Bedrijfsvoeringskosten Bedrijfsvoeringskosten betreffen de voorzieningen die een politieke ambtsdrager net zoals de overige werknemers van de overheidsinstelling nodig heeft om zijn werk te kunnen doen. Het zijn voorzieningen die vanuit de begroting worden gefinancierd of in bruikleen ter beschikking worden gesteld. Voorbeelden zijn de werkkamer, het meubilair, ICT-apparatuur en -toepassingen, ondersteunend personeel, koffie/thee, abonnementen op het werkadres, vakliteratuur en beveiliging. Het is vanzelfsprekend niet de bedoeling om dergelijke overheidsvoorzieningen en eigendommen te gebruiken voor privédoeleinden. Het is dan ook niet toegestaan om voor rekening van gemeente, provincie of waterschap bijvoorbeeld kantinepersoneel in te zetten voor privéfeestjes, de technische dienst voor reparaties aan het eigen huis of de plantsoenendienst voor het tuinonderhoud.

40

Bij twijfel of iets van de laatstgenoemde voorbeelden wel of niet functioneel is, zullen vooraf afspraken gemaakt moeten worden in het college als het om dagelijkse bestuurders gaat, of het volksvertegenwoordigend orgaan als het om de gekozen bestuurders gaat.

5.3

Bestuurskosten Bestuurskosten vloeien voort uit de uitoefening van het ambt; het zijn aan de uitoefening van het ambt van politieke ambtsdrager verbonden kosten, zogenoemde ambts­ gerelateerde kosten. De hoogte van de vergoedingen voor bestuurskosten is vaak precies vastgelegd. De soorten bestuurskosten zijn: • algemene bestuurskosten (5.3.1); voor deze categorie moet altijd een afweging worden gemaakt of deze kosten of voorzieningen voor eigen rekening moeten blijven dan wel uit de begroting van het bestuursorgaan kunnen worden betaald. Voorbeelden zijn de kosten van beveiliging en van een dienstauto. • specifiek geregelde bestuurskosten (5.3.2); de verstrekking van deze bestuurskosten is strak gereguleerd en genormeerd en de hoogte van de vergoeding of verstrekking is in de regelgeving vastgelegd. Een voorbeeld is een verhuiskostenvergoeding voor burgemeesters en wethouders met een verhuisplicht.

5.3.1 Algemene bestuurskosten Algemene bestuurskosten betreffen voorzieningen die aan het ambt verbonden zijn en een aanvulling vormen op de reguliere bedrijfsvoering van de organisatie. Bovendien zijn ze onmisbaar voor het functioneren van de ambtsdrager. Het gaat hierbij vooral om voorzieningen als reis- en verblijfvoorzieningen, beveiliging buiten de organisatie, cursussen, opleidingen17 en congressen, en functionele lunches en diners buitenshuis.

Dienstreizen buitenland Een buitenlandse reis valt onder de algemene bestuurskosten, op voorwaarde dat de reis een functioneel karakter heeft. Van belang is dat over de bestuurlijke noodzaak van een dienstreis in alle openheid vooraf besluitvorming plaatsvindt en dat achteraf verant­ woording wordt afgelegd. Buitenlandse dienstreizen (zeker als deze met een zekere regelmaat plaatsvinden) liggen onder een vergrootglas. Bij de afweging is het van belang het tijdstip, het tijdsbeslag en de omvang van de delegatie er bij te betrekken. Is het bijvoorbeeld bestuurlijk van belang met het voltallige college een buitenlandse dienstreis 17

Gezien de aard en duur van het ambt liggen voor gedeputeerden, wethouders en dagelijks-bestuursleden opleidingen die gericht zijn op het persoonlijk functioneren in het ambt, meer voor de hand. Voor CdK’s, burgemeesters en voorzitters van waterschappen zijn ook loopbaangerichte opleidingen mogelijk.

41

naar een sportevenement te maken? Is er, ook als het een individueel collegelid betreft, een functioneel belang verbonden aan het bezoek? Aanbevolen wordt dat het college of dagelijks bestuur steeds expliciet een beslissing neemt over eventuele buitenlandse reizen en daarvan in detail melding maakt aan Staten, raad of algemeen bestuur. Aanbevolen wordt om vooraf aan het begin van een bestuursperiode een toetsingskader voor dienstreizen op te stellen en dat te bespreken. Plannen voor dienstreizen kunnen hieraan dan getoetst worden. Is de functionaliteit van de reis aangetoond, dan horen de in redelijkheid gemaakte reis- en verblijfkosten (inclusief eventuele benodigde vaccinaties vooraf) voor rekening te komen van de gemeente, provincie of het waterschap. Kan de functionaliteit niet worden aangetoond, dan komen de kosten voor eigen rekening. Bekostiging, geheel of gedeeltelijk, van buitenlandse reizen door derden wordt in beginsel afgewezen. Soms hoeft dit echter geen bezwaar te zijn, bijvoorbeeld bij de uitnodiging voor een bezoek aan een partnergemeente. Openheid hierover is wel een voorwaarde. Het is van belang om afspraken te maken over gedragsregels in verband met buiten­ landse reizen, zoals over meereizende partners en verlenging van de reisduur.

De lijn is dat meereizen van partners, mits vooraf gemeld, onder nader te bepalen voorwaarden is toegestaan, maar dat de kosten geheel voor eigen rekening komen. De kosten kunnen alleen voor rekening van het bestuursorgaan komen als de aanwezigheid van de partner tijdens de reis noodzakelijk is voor de behartiging van het overheidsbelang. Een andere uitzondering is als de partner expliciet door de buitenlandse gastheer/-vrouw is uitgenodigd. Verlenging van de reisduur voor privédoeleinden, is af te raden. Mocht verlenging zich echter bij uitzondering voordoen, dan is melding vooraf gewenst. De extra reis- en verblijfkosten komen in dat geval uiteraard geheel voor eigen rekening. Als richtlijn kan de regel worden gehanteerd die bij de rijksoverheid geldt: een buitenlandse reis mag met maximaal 72 uur privétijd op eigen kosten worden verlengd.

5.3.2 Specifiek geregelde bestuurskosten Voor politieke ambtsdragers zijn in wet- en regelgeving bepaalde voorzieningen specifiek geregeld. Te denken valt aan verhuiskosten, vergoeding tijdelijke woonruimte en reis- en verblijfkosten. Regel is dat declarabele kosten met bewijsstukken moeten worden aangetoond. Voor de dienstauto geldt een apart besluit, zie elders in deze paragraaf.

42

ICT-voorzieningen voor thuis (aansluitingen, abonnementen, vervangingen, apparatuur, software e.d.) worden, voor zover functioneel, op grond van de geldende rechts­ positiebesluiten beschikbaar gesteld. Ook is het mogelijk een vergoeding te geven voor het zakelijk gebruik of de aanschaf van een eigen ICT-voorziening.

Dienstauto Met het gebruik van een dienstauto moet het zakelijk belang van de gemeente, de provincie of het waterschap zijn gediend. De dienstauto is niet bedoeld voor privé­ gebruik. Bij de aanschaf en het gebruik ervan past de al eerder genoemde soberheid, inclusief een openbare aanbesteding. Punt van overweging is daarbij of voor elke bestuurder afzonderlijk een dienstauto beschikbaar moet zijn. De fiscus legt een bijtelling op voor gebruik van de dienstauto bij niet- ambtsgebonden nevenfuncties.18 Dit is ongeacht of de bestuurder voor deze nevenfunctie toestemming heeft van het bestuursorgaan. Daarom kunnen provincies, gemeenten en waterschappen, op grond van een specifiek besluit, een compensatie bieden als politieke ambtsdragers inkomstenbelasting moeten betalen voor het niet-ambtsgebonden zakelijk gebruik van hun dienstauto.

5.4

Kosten die voor eigen rekening blijven Politieke ambtsdragers ontvangen een maandelijkse onkostenvergoeding voor voorzieningen die niet zuiver functioneel zijn, noch zuiver privé. Omdat ze toch een functioneel element bevatten, worden dergelijke voorzieningen wel vergoed. De ambtsdrager moet deze kosten zelf betalen uit de toelage/ onkostenvergoeding. De hoogte van de onkostenvergoeding is gebaseerd op gemiddelde uitgaven en is vastgelegd in de rechtspositiebesluiten.19 Wanneer de uitgaven uitstijgen boven de vaste toelage per maand kunnen deze niet alsnog worden gedeclareerd bij de provincie, gemeente of het waterschap. De vaste onkostenvergoeding is bedoeld voor in ieder geval de volgende kosten: • representatie; • vakliteratuur; • excursies; • bureaukosten;

18

Ritten ten behoeve van een politieke partij en ritten voor onbezoldigde commissies en functies van de VNG, IPO en Unie van Waterschappen, worden fiscaal als zakelijk aangemerkt. Een burgemeester bijvoorbeeld vervult een dergelijke functie omdat zijn gemeente lid is van de VNG; de bestuursfunctie wordt door de functionaris van de gemeente uitgevoerd. Ook de kring waaruit bestuurders van de VNG blijkens de statuten moeten voortkomen, geeft een aanknopingspunt voor dat standpunt.

19

Leden van het algemeen bestuur van een waterschap ontvangen geen vaste onkostenvergoeding. Zij kunnen hun reis- en telefoonkosten declareren bij het waterschap.

43

•

• •

contributies, lidmaatschappen, zoals contributies van verenigingen en regionale beroepsverbanden (met uitzondering van landelijke beroepsverenigingen met een professionaliseringsdoelstelling die vallen onder de bestuurskosten); ontvangsten thuis; zakelijke giften.

Ook voor eigen rekening blijven voorbeelden van kosten als: • individuele consumpties buiten de werkplek (zoals koffie, thee, drankjes); • fooien in Nederland; • verjaardagsgebak, attenties en cadeaus voor naaste collega’s; • gelegenheidskleding, huur en reiniging van kleding, uitgaven voor persoonlijke verzorging; • activiteiten van partijgenootschappelijke aard; • abonnementen op kranten en tijdschriften en vakliteratuur die thuis worden ontvangen; • representatieve aanpassingen aan de eigen woning en representatieve ontvangsten thuis.

5.5

Vergoedingenoverzicht onkosten

Bedrijfsvoeringskosten

Bestuurskosten

Kosten voor eigen rekening

Werkplek zoals bureau, meubilair

Verhuiskosten

Attenties en cadeaus voor naaste ondersteunende medewerkers

Ondersteunend personeel (secretaresse, bode, chauffeur)

Vergoeding tijdelijke woonruimte

Uitgaven voor persoonlijke verzorging

Beveiliging werkplek

Compensatie bijtelling dienstauto

Aanpassingen werkplek in verband met arbeidsomstandigheden

ICT thuis (aansluiting, abonnementen, hard- en software)

Kleding (huur/aanschaf/ reiniging)

ICT op de werkplek

Reis- en verblijfkosten binnen- en buitenland (met inbegrip van benodigde vaccinaties)

Miniaturen van onderscheidingen inclusief bevestiging op het kostuum

Mobiele telefoon/pda

Functionele consumpties, lunches en diners (uitsluitend in het buitenland inclusief de fooien)

Individuele consumpties buiten de werkplek

Deelname aan congressen, cursussen en opleidingen

Alle partijpolitieke kosten zoals onderhoud politiek netwerk en bezoek partijgenootschappelijke bijeenkomsten inclusief reis- en verblijfkosten

Inrichting werkkamer

Kantoorbenodigdheden

44

Bedrijfsvoeringskosten

Bestuurskosten

Kosten voor eigen rekening

Ontvangsten delegaties, werklunches en –diners en functionele borrels op de werkplek

Abonnementen en vakliteratuur op de werkplek

Ontvangsten zakelijke relatie thuis

Verzekeren of vergoeden schade (door diefstal, verlies of beschadiging) aan persoonlijke eigendommen ontstaan tijdens de ambtsvervulling

Lidmaatschap landelijke beroepsvereniging met professionaliseringsoogmerk

Contributies overige beroepsverenigingen

Jaarlijkse bijdrage zakelijke creditcard

Geschenken t.b.v. ambtsbezoek bij jubilea, openingen

Verkeersboetes

Wisselkosten buitenlandse valuta

Fooien (in Nederland)*

Pilotenkoffer voor vervoer van stukken

Persoonlijke schrijfwaren en benodigdheden zoals vulpen of aktetas

Pantryvoorziening (koffie/thee)

Representatieve aanpassingen aan de woning Inrichting werkkamer/ ontvangstruimte thuis Abonnementen kranten en tijdschriften thuis

Visitekaartjes

Individuele consumpties buiten de werkplek

Bijeenkomsten voor strategie­ ontwikkeling organisatie

Individuele lunches en maaltijden op de werkplek

Relatiegeschenken (mits functioneel verstrekt voor een externe)

Persoonlijke relatiegeschenken

Kerstkaarten Functionele persoonlijke website of weblog

* In Nederland is een fooi een persoonlijke blijk van waardering voor de geboden service. In het buitenland vormt een fooi vaak een substantieel deel van de beloning van personeel en is daarmee niet onderhevig aan een persoonlijk oordeel over de service­ verlening. Alleen bij buitenlandse dienstreizen komt de fooi voor rekening van het bestuursorgaan, als onderdeel van de bestuurskosten.

45

5.6

Betalingswijze voorzieningen van bestuurders Voorzieningen voor bestuurders worden bij voorkeur rechtstreeks door het bestuurs­ orgaan voldaan. Het indienen van declaraties dient zoveel mogelijk te worden vermeden. Voorzieningen kunnen op de volgende manieren worden betaald, in volgorde van voorkeur:

Rechtstreeks ten laste van het bestuursorgaan Zaken die direct verband houden met de werkplek worden op dezelfde wijze als geldt voor ambtenaren, door de gemeente, provincie of waterschap in bruikleen ter beschik­ king gesteld. De kosten die hiermee gemoeid zijn, komen direct voor rekening van de organisatie, zonder tussenkomst van de politieke ambtsdrager. De kosten maken integraal deel uit van de bedrijfsvoering. De rechtspositieregelingen bevatten regels over de wijze waarop apparatuur ter beschikking wordt gesteld dan wel wordt vergoed, en over de voorzieningen in verband met de fiscale aspecten van het privégebruik.

Rechtstreekse betaling via facturen Bij betaalbaarstelling aan de hand van facturen, worden kosten direct in rekening gebracht bij het bestuursorgaan. Dit gebeurt dus zonder een ‘voorfinanciering’ uit de privérekening van de individuele politieke ambtsdrager. Voor gefactureerde kosten geldt hetzelfde als voor andere kosten: uitsluitend functionele kosten worden vergoed, en alleen als ze buiten de (vaste) vergoeding20 vallen. Voor dienstreizen wordt zoveel mogelijk alles rechtstreeks betaald door de organisatie, ook voor de meereizende ambtenaar. Het gaat dan om de reis, de eventuele benodigde vaccinaties, het verblijf, de consumpties en aankopen die van functionele aard zijn (zoals relatiegeschenken).

Creditcards Een creditcard is een betaalmiddel en geen voorziening. Dat betekent dat vereisten voor de verrekening van functionele uitgaven onverkort van toepassing zijn. Het gebruik van een creditcard op naam van de provincie, gemeente of waterschap heeft nadelen. Door het gebruiksgemak van dit betaalmiddel loopt de ambtsdrager het risico dat achteraf de functionaliteit van de uitgave niet afdoende duidelijk kan worden gemaakt. Dit zal hij dan ook moeten aantonen, terwijl ook een rekening of factuur moet worden overlegd. Een creditcardafschrift alleen, is niet voldoende om de functionaliteit van de uitgave aan te tonen.

20

46

Burgemeesters ontvangen bijvoorbeeld een vaste vergoeding per maand voor dienstreizen met de eigen auto binnen de eigen gemeente. Bij een vaste vergoeding kan niet ook nog aanvullend per kilometer binnen de eigen gemeente worden gedeclareerd.

Het gebruik van een creditcard voor het binnenland dient beperkt te blijven. Bij buiten­ landse reizen kan wel gebruik worden gemaakt van een creditcard.

Declaraties De politieke ambtsdrager betaalt in eerste instantie een (functionele) uitgave uit eigen middelen en verzoekt dan om terugbetaling van het bedrag via een declaratie. Grote terughoudendheid is hierbij geboden, omdat het uitgangspunt is dat zo weinig mogelijk uitgaven door de bestuurder zelf worden gedaan. Geldstromen tussen de zakelijke rekeningen van provincie, gemeente of waterschap en de persoonlijke rekening van de bestuurder, maken een zwaardere controle op de uitgaven noodzakelijk. Het indienen van declaraties is soms onvermijdelijk. Zo is het in het buitenland vaak niet mogelijk dat een provincie, gemeente of waterschap rechtstreeks de factuur betaalt. De afwikkeling van declaraties moet dan wel zo zorgvuldig mogelijk gebeuren. In de rechtspositieregelingen staat dat moet worden gedeclareerd onder overlegging van bewijsstukken. Ook hier geldt weer de basisregel: het moet gaan om functionele kosten, en ze mogen niet vallen onder de (vaste) onkostenvergoeding.

47

5.7

Aanbevelingen 1. In het algemeen geldt: werk aan een open cultuur en een transparante verantwoording van publieke middelen. Daarbij kan ook worden gedacht aan het zelf actief openbaar maken van gemaakte onkosten, dat kan via internet. 2. Stel een regeling en administratieve procedure vast voor de afrekening van bestuurlijke uitgaven en voor indiening en afwikkeling van declaraties. Stel hierbij standaard­ formulieren vast. Stel ook een regeling vast ingeval van het gebruik van creditcards. Kortom: zorg voor een heldere administratieve procedure en leg afspraken vast. 3. Stel een regeling vast voor het gebruik van eigendommen en voorzieningen van de gemeente, provincie of het waterschap. Bepaal dat privégebruik niet is toegestaan, uitgezonderd de bij verordening of specifieke regeling geregelde voorzieningen. 4. Welke uitgaven declarabel zijn is limitatief wettelijk vastgelegd. Leg de procedure van declaratie vast in verordeningen van gemeente, provincie of waterschap. Bepaal dat de uitgaven moeten worden gemotiveerd en gespecificeerd, zowel bij declaratie als bij rechtstreekse facturering. 5. Bespreek het totale beeld van de declaraties van tijd tot tijd binnen college of dagelijks bestuur. Door bespreking wordt helder wat de wenselijke lijn is voor het declaratiegedrag. 6.

Laat de accountants bij hun jaarlijkse controle, ook periodiek een gericht onderzoek doen naar de rechtmatigheid van bestuurlijke uitgaven. Zorg voor een sluitend systeem van rekening en verantwoording. 7. Zorg bij iedere buitenlandse reis voor expliciete besluitvorming vooraf en een heldere verantwoording achteraf. Informeer het algemeen bestuur. 8. Leg gedragsregels voor buitenlandse reizen (meereizen partner en verlenging reisduur) vast in een verordening. Ook in de gedragscode kunnen nadere gedragsregels hierom­ trent worden vastgelegd.

48

49

6 50

6. Inkopen en aanbesteden 6.1

Kwetsbaar voor schending integriteit Inkopen en aanbesteden zijn kwetsbaar voor schending van integriteit, vooral omdat er vaak grote bedragen mee gemoeid zijn. In het verleden was de bouwfraude een voorbeeld van integriteitschending bij aanbestedingen. Meer recente voorbeelden zijn de fraude en integriteitschendingen bij aanbestedingen van de nationale politie en diverse ICT aanbestedingen binnen de Rijksoverheid. Daarom is het van belang een strikt (wettelijk) kader te hanteren voor overheidsaanbestedingen.21 Dit geldt ook voor het verkeer met semi-overheidsinstellingen, of van overheden onderling.

21

Op overheidsopdrachten is de Aanbestedingswet 2012 van toepassing. Met de Aanbestedingswet 2012 zijn de Europese aanbestedingsrichtlijnen RL2004/18/EG en 2004/17/EG geïmplementeerd. Op 28 maart 2014 is de nieuwe Europese aan­ bestedingsrichtlijn voor de klassieke sectoren (2014/24) gepubliceerd in het publicatieblad van de EU. Deze richtlijn vervangt de richtlijn 2004/18 en zal in april 2016 in de Nederlandse wetgeving moeten zijn opgenomen.

51

6.2

Inkoop- en aanbestedingsbeleid Gezien de genoemde kwetsbaarheid dient elke overheid een inkoop- en aanbestedings­ beleid te ontwikkelen waaraan besluiten kunnen worden getoetst, onder andere op integriteit. Zo’n beleid zorgt voor transparantie, objectiviteit en non-discriminatie (zie ook paragraaf 6.3, Regelgeving). Om te beginnen moet een overheidsorganisatie openbaar maken dat zij een opdracht of een concessie wil aanbesteden, zodat gegadigden hun interesse kunnen tonen. Opdrachten die een bepaald bedrag te boven gaan, moeten Europees worden aanbesteed. Gemeenten, provincies en waterschappen zullen daar al snel tegen aan lopen. Door vervolgens heldere criteria toe te passen bij het gunnen van overheids­ opdrachten of concessies, kunnen offertes objectief met elkaar worden vergeleken. Zo is het voor aanbestedende overheidsdiensten ook moeilijker om subjectieve voorkeuren een rol te laten spelen. Achteraf moeten alle inkoop- en aanbestedingshandelingen kunnen worden verantwoord. Binnen de accountantscontrole wordt getoetst of zowel de eigen procedures zijn nageleefd, als de Europese en nationale aanbestedingsregels. Bovendien kan ook de rekenkamer nog beoordelen of de regels in acht zijn genomen.

6.3

Regelgeving Voor overheidsopdrachten gelden de van de verdragsregels afgeleide algemene beginselen: • objectiviteit; • non-discriminatie; • proportionaliteit; • transparantie. Deze beginselen zijn verwerkt in de Europese Richtlijnen voor overheidsopdrachten (RL 2004/17/EG en RL 2004/18/EG). Voor overheidsopdrachten gelden Europese drempelbedragen. Is de waarde van de opdrachten hoger dan het drempelbedrag, dan moeten ze in beginsel openbaar worden aanbesteed, zodat iedereen binnen de EU kan inschrijven. De drempelbedragen zijn: • voor werken € 5.186.000; • voor diensten en leveringen aan de rijksoverheid € 134.000; • voor diensten en leveringen aan decentrale overheden € 207.000. Deze bedragen worden eens in de twee jaar geactualiseerd. Sinds 1 april 2013 is de Aanbestedingswet 2012 van kracht. Deze geldt voor alle aan­ bestedingen door (semi-) publieke instellingen in Nederland. Overheidsorganisaties kunnen voor aanbestedingen onder de Europese drempel, ‘eigen’ beleid vaststellen. Dit beleid moet passen binnen het kader van Aanbestedingswet 2012 en de daarop

52

gebaseerde voorschriften van de Gids Proportionaliteit.22 Doorgaans worden die gehanteerd voor: • nationaal aanbesteden; • meervoudig onderhands aanbesteden (er worden meerdere offertes gevraagd); • enkelvoudig aanbesteden (‘gunning uit de hand’, waarbij één aanbieder een aanbod mag doen).

6.4

Belangenverstrengeling en beïnvloeding In de nieuwe aanbestedingsrichtlijn die in april 2016 in Nederland geïmplementeerd moet zijn, is een apart artikel opgenomen inzake belangenverstrengeling en beïnvloeding. Een aanbestedende dienst of een speciale sector-bedrijf dient passende maatregelen te nemen om fraude, bevoordeling, corruptie en belangenconflicten tijdens een aan­ bestedingsprocedure doeltreffend te voorkomen, te onderkennen en op te lossen, teneinde vervalsing van de mededinging te vermijden, de transparantie van de procedure te waarborgen en gelijke behandeling van alle ondernemers te verzekeren. Elke fase van een aanbesteding kent zijn eigen integriteitsrisico’s. Bij de start kan het bijvoorbeeld gebeuren dat een bedrijf wordt betrokken bij de opdrachtformulering en daarop vervolgens een offerte uitbrengt. In feite schrijft het bedrijf hiermee zijn eigen bestek. Dat is ontoelaatbaar. Bij de aanbesteding zelf is er het risico dat de opdracht wordt verstrekt vanwege persoonlijke belangen van de bestuurder of diens familie of vrienden.

Voorbeelden hiervan zijn: • een bedrijf waaraan een volksvertegenwoordiger of bestuurder via persoonlijke of zakelijke banden is verbonden, neemt een opdracht aan van die gemeente, provincie of dat waterschap;23 • een volksvertegenwoordiger of bestuurder heeft een nevenfunctie bij een van de meedingende bedrijven, zoals directeur of commissaris. Een persoonlijk belang hoeft echter niet per definitie een financieel of een direct eigen belang te zijn. Zo kan een wethouder of gedeputeerde familie- of vriendschaps­ betrekkingen hebben bij een aanbieder van diensten. Tegelijkertijd hoeft dit op zich geen reden te zijn om een opdracht te verlenen of te weigeren. De uitgangspunten van objectiviteit, transparantie en non-discriminatie gelden ook voor bevriende aanbieders. Hun aanbod zal op dezelfde zorgvuldige wijze moeten worden beoordeeld. Komen zij als beste uit de bus, dan is er geen reden om hun de opdracht te onthouden. In dat geval kan immers worden aangetoond dat van bevoordeling geen sprake is en dat de procedures van het aanbestedingsbeleid zijn gevolgd.

22

In de Gids Proportionaliteit worden adviezen en voorschriften gegeven voor het gehele inkoopproces, van voorfase tot aan contractvoorwaarden (Stc. 15 februari 2013).

23

Zie paragraaf 2.3

53

Voorkomen moet worden dat een politieke ambtsdrager invloed uitoefent op het resultaat van de aanbesteding of de concessie gunning als hij familie- of vriend­ schapsbanden heeft met een van de aanbieders. Bij twijfel over de betrekkingen tussen een bestuurder en een aanbieder is alertheid geboden. Melding vooraf aan het dagelijks bestuur is in elk geval aan te bevelen. De aanbesteding kan ook worden beïnvloed door diensten of geschenken aan te bieden aan de politieke ambtsdragers, of door mee te betalen aan dienstreizen. Het algemene uitgangspunt is dat niets mag worden aangenomen dat kennelijk tot doel heeft om de politieke ambtsdrager bij zijn keuze te beïnvloeden. Die moet vanuit een onafhankelijke positie zijn keuze kunnen maken en het product of de dienst kunnen beoordelen. In de modelgedragscode staat als uitgangspunt dat geschenken, faciliteiten en diensten niet worden geaccepteerd als hiermee de onafhankelijke positie van de politieke ambtsdrager kan worden beïnvloed. Dat is in ieder geval aan de orde in onderhandelingssituaties. De OESO beschikt over een handleiding, de ‘OECD Principles for Integrity in Public Procurement’ (2009). Deze handleiding behandelt integriteitsbeginselen die van toepassing zijn gedurende het de gehele inkoopcyclus, vanaf de marktverkenning tot en met het contractmanagement.

6.5

Integriteit van ondernemers; de wet Bibob Om te voorkomen dat de overheid met criminele ondernemers betrekkingen aangaat, is er de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Bibob). Bij overheidsopdrachten wordt gewerkt met een Eigen Verklaring van aanbesteden waarmee de integriteit van de ondernemer vaststaat. Deze verklaring is twee jaar geldig. Mocht er onverhoopt bij een aanbesteding toch twijfel zijn over de integriteit van een ondernemer dan kan op basis van de wet Bibob de integriteit van ondernemers worden gecontroleerd. Ook kan indien nodig worden besloten om gegadigden voor een overheidsopdracht uit te sluiten. Daarnaast leggen diverse sectoren van bedrijven, via zelfregulering steeds meer nadruk op integriteit.

54

6.6 Aanbevelingen, gebaseerd op de wettelijke verplichtingen en van overige aard 1. Vermijd integriteitrisico’s door een eenduidig beleid vast te stellen met spelregels voor de inkoop en aanbesteding van werken, leveringen en diensten. 2. Zorg binnen het inkoop- en aanbestedingsbeleid voor transparantie, objectiviteit en non-discriminatie. Waarborg dit in alle fasen van de aanbesteding. 3. Formuleer geschiktheidseisen of selectiecriteria bij de aanbesteding en beoordeel inschrijvers daarop. 4. Tref maatregelen om te voorkomen dat zaken worden gedaan met niet-integere opdrachtnemers. 5. Zorg voor een helder beslismodel om te kunnen vaststellen in welke situatie voor welke vorm van aanbesteden wordt gekozen. 6. Leg achteraf openbaar verantwoording af over de wijze waarop de inkoop- en aanbestedingsprocedures zijn verlopen. 7. Voor meer informatie over inkopen en aanbesteden door overheden: raadpleeg de website van expertisecentrum PIANOo, www.pianoo.nl, en de OECD Principles for Integrity in Public Procurement.

55

7 56

7. Financiële functie 7.1

Transparantie, controle en verantwoording van uitgaven Een heldere regeling van de financiële functie is een basisvoorwaarde om een overheidsorganisatie integer te laten functioneren. Daarom is aan de financiële functie een apart hoofdstuk gewijd. Het beschrijft de momenten waarop de politieke ambts­ drager extra alert moet zijn en een belangrijke rol heeft te vervullen bij de toetsing van de uitgaven.

57

Een integere overheid staat ook voor een juiste besteding van publieke middelen. Daarbij zijn transparantie, controle en verantwoording van groot belang. De GemeenteProvincie- en Waterschapswet bevatten daarom een procedure voor zowel het financieel beheer als de wijze waarop verantwoording wordt afgelegd. Daarbij horen ook voor­ zieningen om zowel te kunnen nagaan of de jaarrekening een getrouw beeld geeft van de werkelijkheid, als om de rechtmatigheid van de financiële-beheershandelingen te kunnen toetsen. Te denken valt aan de accountantscontrole en de rekenkamer(functie). In dit gehele proces stellen de raad, de Staten en het algemeen bestuur de kaders vast.

7.2

Financiële verordening(en) De uitgangspunten voor het financiële beleid, het financiële beheer en de inrichting van de financiële organisatie worden bij verordening vastgesteld. Dat is voorgeschreven in hoofdstuk IV van de Gemeentewet, hoofdstuk XIV van de Provinciewet en hoofdstuk XV van de Waterschapswet. In de verordening worden kaders gegeven voor de inrichting van de (financiële) administratie en organisatie. Ook staan er regels in over kwetsbare activiteiten en handelingen. Voorbeelden zijn inkoop en aanbesteding, subsidie- en steunverlening, en het aantrekken van geld.

7.3

De jaarrekening De verantwoording over het gevoerde beleid bestaat uit de jaarrekening, de accountants­ verklaring en het verslag van bevindingen van de accountant. De relevante regelgeving staat in hoofdstuk XIII van de Gemeentewet en de Provinciewet, en de hoofdstukken XIV en XV van de Waterschapswet. De jaarrekening wordt besproken in respectievelijk raad, Staten en algemeen bestuur. Deze beraadslaging heeft tot doel: • nagaan of het financiële beheer rechtmatig en doelmatig is geweest; • (politiek) evalueren van het gevoerde financiële beleid. Het besluit tot vaststelling van de rekening ontlast college, Gedeputeerde Staten en dagelijks bestuur ten aanzien van het daarin verantwoorde financiële beheer. Een uitzondering daarop zijn later gebleken onrechtmatigheden, die bijvoorbeeld aan het licht komen in een gerechtelijke procedure. Aan de hand van de jaarrekening wordt décharge aan het bestuur verleend. Met de jaarrekening en het jaarverslag legt het bestuur ook verantwoording af aan de burgers.

58

7.4

De accountantscontrole24 De accountantscontrole richt zich op: • de betrouwbaarheid van de jaarrekening; • de rechtmatigheid van de financiële-beheershandelingen: of volgens de wet- en regelgeving is gehandeld. Een voorbeeld is het misbruik en oneigenlijk gebruik van regelingen. De accountant is een onafhankelijk controleur; hij werkt voor en in opdracht van raad, Staten en algemeen bestuur. Een oordeel over de wijze waarop het bestuur het beheer heeft gevoerd, wordt nadrukkelijk niet door de accountant geveld. Dit is een politiek oordeel en hoort thuis bij raad, Staten en algemeen bestuur. Het Besluit accountantscontrole provincies en gemeenten en de verordeningen van de waterschappen bevatten minimale normen voor de controle. In de financiële verorde­ ningen kunnen scherpere normen worden gesteld. De accountantsverklaring gaat vergezeld van een verslag van bevindingen. In dit verslag beoordeelt de accountant of het financiële beheer en de financiële organisatie zo zijn ingericht, dat een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk is. Daarnaast rapporteert de accountant in het verslag onder meer over onrechtmatigheden in de jaarrekening. De accountant heeft dus een belangrijke rol bij de bewaking van dit deel van het integriteitsbeleid.

Een goedkeurende verklaring van de accountant betekent overigens niet dat de verant­ woording in het geheel niet afwijkt van de gestelde eisen. Een accountant controleert dus niet ieder bonnetje of iedere financiële handeling. Voor politiek gevoelige onderdelen zoals aanbestedingen, risicovolle projecten of declaraties van bestuurders kan een aangescherpte controle worden afgesproken.

7.5

Rekenkamer Een rekenkamer (of rekenkamercommissie) kan een belangrijke rol spelen in het doeltreffend, doelmatig en rechtmatig besteden van middelen en kan daarmee ook bijdragen aan de kwaliteit van het integriteitsbeleid. De rekenkamer heeft de bevoegd­ heid om bij diensten, instellingen en organen alle inlichtingen in te winnen die nodig zijn voor een onderzoek. De rekenkamer bepaalt zelf welke onderwerpen hij onderzoekt. Ook kunnen de raad, Staten en algemeen bestuur vragen om een onderzoek. De reken­ kamer legt zijn bevindingen, conclusies en aanbevelingen vast in openbare rapporten.

24

Accountantscontrole is voorgeschreven in de artikelen 213 Gemeentewet, 217 Provinciewet,109 Waterschapswet.

59

8 60

8. De organisatie van het integriteitsbeleid: enkele aanbevelingen Dat een integriteitsbeleid voor politieke ambtsdragers van belang is, is duidelijk geworden uit de voorgaande hoofdstukken. Een blauwdruk van een integriteitsbeleid is niet te geven. Uiteraard moeten de te nemen maatregelen passen bij de eigen organisatie en zullen ze dus niet overal dezelfde zijn. Burgemeester, commissaris van de Koning en waterschapsvoorzitter vervullen hierbij hun wettelijke rol. Zij hebben de mogelijkheid om naar eigen inzicht en afgestemd op de situatie van gemeente, provincie, waterschap, te handelen. Dit laatste hoofdstuk bevat een aantal aanbevelingen voor de organisatie als geheel evenals voor deze bestuurders bij het invullen van hun preventieve, regisserende ofwel procesrol om de integriteit van hun bestuur te waarborgen. 61

Recent is de wijziging van de Gemeentewet, Provinciewet en Waterschapswet in werking getreden, waarmee nu ook wettelijk is vastgelegd dat burgemeester, commissaris van de Koning en waterschapsvoorzitter de taak hebben de bestuurlijke integriteit van de gemeente, resp. provincie en waterschap, te bevorderen. Door deze taak wettelijk te verankeren is voor alle betrokkenen in het bestuur duidelijk waar de verantwoordelijkheid voor de bewaking van de bestuurlijke integriteit is belegd. Wet- en regelgeving en gedragscodes zijn het kader voor hun handelen. Daarbij blijft de basisregel bestaan dat alle politieke ambtsdragers evenals de besturen, primair zelf verantwoordelijk zijn voor de naleving van de regels en voor een integere invulling van hun taken. Bij hun taakuitoefening hoeven burgemeester, commissaris en waterschapsvoorzitter er niet alleen voor te staan. Zij kunnen zich laten bijstaan door een daartoe aangewezen contactpersoon of vertrouwenspersoon integriteit, door een commissie integriteit vanuit de raad, staten of het algemeen bestuur, en/of door de griffier of secretaris-directeur.

Voorts zijn er inmiddels de nodige praktische instrumenten ontwikkeld die voor burge­ meesters, commissarissen van de Koning, waterschapsvoorzitters en andere betrokkenen bij gemeenten, provincies en waterschappen als steun in de rug kunnen dienen bij het voeren van een integriteitsbeleid in hun organisatie.

Aanbevelingen Vormgeving van het beleid 1. K  ies bij de organisatie van het integriteitsbeleid voor een systematische aanpak die is afgestemd op de eigen organisatie. Concreet betekent dit, dat moet worden aangesloten bij de beleidscyclus van de eigen organisatie: ontwikkelen, implementeren, uitvoeren, meten en verbeteren, beoordelen en bijstellen. 2. Maak het integriteitsbeleid onderdeel van een samenhangend geheel van openbare gedragsregels en procedures. Deze maken het overheidshandelen transparant en controleerbaar. Dat betekent: a. duidelijke normen en waarden, vastgelegd in openbare (gedrags)regels; b. een heldere verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden; c. controleerbaarheid van de macht door: i. transparante besluitvormingsprocedures; ii. regels over rekening en verantwoording in openbaarheid. 3. Laat het beleid voor de komende jaren vastleggen in een beleidsplan. Dit plan bevat in ieder geval ook de nadere afspraken die met raad, staten en algemeen bestuur zijn te maken over de wijze waarop met het thema integriteit wordt omgegaan. De model gedragscode bevat hiervoor een bepaling. De burgemeester, commissaris van de Koning of de waterschapsvoorzitter zorgt ervoor dat beleid en normenkader kenbaar zijn bij de politieke ambtsdragers in gemeente, provincie of waterschap.

Zo kan het thema integriteit specifiek onderdeel zijn van het inwerkprogramma bij een nieuwe 62

zittingsperiode van de gemeenteraad, Provinciale staten en het algemeen bestuur van een waterschap. Het overhandigen van een exemplaar van de gedragscode hoort daar uitdrukkelijk bij. 4. Maak integriteit tot een onderwerp dat regelmatig terugkeert op de politieke agenda. Ten minste één maal per jaar wordt de jaarlijkse voortgang op het thema integriteit besproken en bezien of bijstelling van het beleid of van de gedragscodes gewenst is. Dit sluit ook goed aan bij de jaarlijkse rapportageplicht van het bevoegd gezag aan de volksvertegenwoordiging.25 Voor ambtelijke integriteit is de jaarlijkse verantwoording wettelijk voorgeschreven.26

Preventieve maatregelen 5. Politieke partijen zijn verantwoordelijk voor de kwaliteit van hun kandidaten voor bestuursfuncties, dus ook voor een toets op integriteit. Het is dan ook een aan­ beveling dat de partijen deze toets vóór de benoeming uitvoeren.27 6. Wethouders, gedeputeerden en leden van het dagelijks bestuur van een waterschap, worden benoemd door respectievelijk raad, Staten of algemeen bestuur. Deze organen moeten bij de benoeming meewegen of er integriteitsrisico’s zijn. Zij moeten dat doen aan de hand van heldere en objectieve criteria. De kandidaten kunnen worden beoordeeld op: i. wettelijke benoembaarheidsvereisten; ii. nevenfuncties; iii. onverenigbare functies; iv. verboden handelingen; v. de gedragscodes voor politieke ambtsdragers; vi. een eventueel strafrechtelijk verleden. Daartoe kan de kandidaten worden gevraagd om een verklaring omtrent het gedrag te overleggen. Dit kan overigens slechts op vrijwillige basis, omdat hiervoor geen wettelijke verplichting bestaat. Advies is om de afspraken met betrekking tot deze benoemingsprocedure vast te leggen in het Reglement van Orde. 7. Het is aan te bevelen om uit de raad, Staten of het algemeen bestuur van het waterschap een breed samengestelde commissie samen te stellen die de benoembaarheid van de kandidaten onderzoekt.

De kandidaten leveren de commissie alle relevante informatie aan en kunnen door de commissie worden 25

Deze aanbeveling komt terug in de door de TK aangenomen motie Schouw c.s. (TK 2012-2013, 28 844, nr. 71). Daarin worden de decentrale besturen gestimuleerd om ten minste een keer per jaar het onderwerp integriteit te agenderen en hierover te rapporteren; tevens de verantwoordelijkheid hiervoor neer te leggen bij de voorzitter van het betreffende bestuursorgaan.

26

Artikel 125quater, lid d, Ambtenarenwet.

27

Een overzicht van instrumenten die politieke partijen hiervoor kunnen gebruiken is opgenomen in bijlage 1 van de notitie “Resultaten verkenning integriteitsbeleid rond benoeming wethouders 2014”. www.politiekeambtsdragers.nl

63

gehoord. De commissie brengt een schriftelijk beargumenteerd advies uit waarna de raad, de Staten of het algemeen bestuur van het waterschap beslist over de toelating. 8. Maak in het kader van de benoemingsprocedure van bestuurders gebruik van de mogelijkheid om integriteitsonderzoek te doen of een risicoanalyse te laten opstellen. Met de risico-analyse worden de risico’s waar kandidaat bestuurders mee te maken kunnen krijgen door nevenfuncties, financiële belangen en dergelijke beoordeeld. De burgemeester, commissaris van de Koning en waterschapsvoorzitter kan er in het licht van zijn taak de bestuurlijke integriteit te bevorderen op toe zien dat de activi­ teiten met betrekking tot de risicoanalyse integriteit zorgvuldig plaatsvinden, dit proces faciliteren en daarin een procesmatige rol spelen. Hierbij kan gedacht worden aan: • Opdrachtgever van de risicoanalyse; • De uitkomsten van de risicoanalyse bespreken met de kandidaat; • De raad, staten of het algemeen bestuur van het waterschap (of benoemings­ commissie daaruit) informeren over de uitkomsten. Over de taakafbakening dienen voorafgaand aan de verkiezingen afspraken gemaakt te worden tussen burgemeester en raad, resp. commissaris van de Koning en provinciale staten en waterschapsvoorzitter en algemeen bestuur van het waterschap.

Leg deze afspraken met betrekking tot deze benoemingsprocedure vast in het Reglement van Orde. 9. Burgemeester, commissaris van de Koning en waterschapsvoorzitter vervullen een regierol voor het treffen van preventieve maatregelen binnen de organisatie en bij de politieke ambtsdragers (bestuur en volksvertegenwoordiging) om integriteitsbewust handelen te bevorderen en om schendingen te voorkomen. Hiervoor is een heel scala aan maatregelen en instrumenten beschikbaar. Een voorbeeld hiervan betreft de inzet van scholings- en trainingsinstrumenten. Houd bijeenkomsten met de raad, staten of het algemeen bestuur en oefen met casuïstiek. 10. Het is nuttig om een vertrouwenspersoon of aanspreekpunten integriteit aan te wijzen bij wie individuele politieke ambtsdragers terecht kunnen met vragen of integriteitskwesties. Behalve de burgemeester, de commissaris van de Koning en de voorzitter van een waterschap kan daarbij worden gedacht aan de griffier, of secretaris-directeur. Ook een onafhankelijke externe of een bestuurder uit een hogere bestuurslaag kan fungeren als vertrouwenspersoon. 11. Tot de preventieve taak van burgemeester, commissaris en waterschapsvoorzitter behoort ook het inrichten van een zorgvuldige handhavingspraktijk.

Zij zien voorts toe op de inrichting van voorzieningen voor de opgave van nevenfuncties en relevante belangen en van procedures voor financiële verantwoording door politieke ambtsdragers. 64

Handhavend optreden 12. Burgemeester, commissaris van de Koning, of waterschapsvoorzitter is ook leidend en aanspreekpunt in gevallen van vermoedens van integriteitsschendingen. Hij is aanspreekpunt in gevallen van vermoedens van integriteitsschendingen en zal daarbij regisserend optreden: van een passende reactie op een eerste signaal tot het nemen van de beslissingen over het vervolg, zoals de keuze tot het doen van onderzoek. Om deze taak en bevoegdheid goed uit te kunnen voeren, ligt het in de rede dat de burgemeester zonder meer de beschikking heeft over de daarbij behorende instrumenten, zoals over de benodigde menskracht en budget. De raad, de staten of het algemeen bestuur zal hem daarin vanzelfsprekend tegemoet komen met de benodigde middelen. De gehanteerde procedure kan vooraf in een protocol worden vastgelegd zodat de processtappen bij een voorkomende casus voor alle geledingen helder zijn. In aanvulling op de rol van de burgemeester als coördinator en aanspreekpunt bij integriteitskwesties heeft de commissaris van de Koning de wettelijke opdracht gekregen te adviseren en te bemiddelen als de gemeentelijke integriteit in het geding is. De burgemeester kan de commissaris van de Koning inschakelen bij een lokale integriteitskwestie.

In het geval dat een gemeente niet of onvoldoende optreedt in het geval van een integriteitskwestie kan de commissaris deze taak ook op eigen initiatief oppakken. Ook de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties kan de commissaris verzoeken een gemeente bij te staan.

Beschikbare ondersteuning 13. Maak gebruik van de professionele ondersteuning van de koepelorganisatie, het ministerie van BZK en van andere deskundigen. Het Bureau Integriteits­ bevordering Openbare Sector (BIOS) heeft tot doel overheidsorganisaties te ondersteunen bij een effectief en samenhangend integriteitsbeleid. BIOS heeft een website met informatie over integriteit (www.integriteitoverheid.nl) en over de integriteitsbevorderende instrumenten die hiervoor kunnen worden ingezet. 14. Via deze site kan ook kennis worden genomen van de Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 201228, in het bijzonder het onderdeel Handelingsperspectief. Dit bevat een overzicht van welke integriteitsbevorderende maatregelen door een organisatie kunnen worden genomen om de bestuurlijke integriteit verder te verbeteren. Relevant overzicht wordt ook geboden door de Handreiking Integriteitsinfrastructuur voor Bestuurlijke Integriteit van BIOS.

28

Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012, BIOS/CAOP, november 2012. Deze monitor vindt 4-jaarlijks plaats.

65

Bijlagen 66

Bijlagen  odelgedragscode Integriteit (dagelijkse) bestuurders in M gemeenten, provincies en waterschappen

69

 odelgedragscode Integriteit volksvertegenwoordigers in M gemeenten, provincies en waterschappen

80

67

2

Leeswijzer modelbepalingen • •

[…] of [iets] = nader in te vullen, zie bijvoorbeeld veelvuldig in de aanhef. [iets OF iets] = nadere keuze te maken tussen verschillende opties, zie bijvoorbeeld veelvuldig in de aanhef.

• •

[iets] = facultatief, zie bijvoorbeeld in de aanhef. Ook zijn er combinaties mogelijk. Zie de aanhef, dat een facultatief onderdeel bevat dat ook nog eens ingevuld moet worden.

68

Modelgedragscode Integriteit (dagelijkse) bestuurders in gemeenten, provincies en waterschappen [De raad van de gemeente OF Provinciale staten van OF Het algemeen bestuur van] [naam gemeente OF provincie OF waterschap]; Gelezen het voorstel van [burgemeester en wethouders OF gedeputeerde staten OF het dagelijks bestuur van] van [datum en nummer]; Gelet op de artikelen [41c, tweede lid, en 69, tweede lid, van de Gemeentewet OF 40c, tweede lid, en 68, tweede lid, van de Provinciewet OF 33, derde lid, en 45 van de Waterschapswet]; [gezien het advies van [naam commissie];] besluit[en] vast te stellen de Gedragscode integriteit [burgemeester en wethouders OF commissaris van de Koning en gedeputeerden OF voorzitter en overig leden van het dagelijks bestuur] [naam gemeente OF provincie OF waterschap en eventueel jaartal]

Inleiding Deze inleiding maakt integraal onderdeel uit van deze gedragscode. Goed bestuur is integer bestuur. Daarmee is integriteit niet alleen een verantwoordelijkheid van de individuele politieke ambtsdragers, maar een gezamenlijk belang dat de hele organisatie en het hele bestuur in al zijn geledingen aangaat. De gedragscode richt zich daarom zowel tot de individuele politieke ambtsdragers als tot de bestuursorganen. Ons democratische systeem en de democratische processen kunnen niet zonder integer functionerende organen en functionarissen. Integriteit van politieke ambtsdragers verwijst naar de zorgvuldigheid die politieke ambtsdragers moeten betrachten bij het invullen van hun rol in de democratische rechtsstaat. Dat betekent de verantwoordelijkheid nemen die met de functie samenhangt en bereid zijn verantwoording af te leggen, aan collega-bestuurders en/of (leden van) de volksvertegenwoordiging en bovenal aan de burger. In de democratische rechtsstaat dient een ieder zich te houden aan de wetten en regels die op democratische wijze zijn vastgesteld. Dat geldt zeker voor de politieke ambtsdragers die (mede)verantwoordelijk zijn voor de totstandkoming van die wetten en regels. Zonder dat zal het vertrouwen in de democratische rechtsstaat worden ondermijnd en het draagvlak voor de naleving van de wetten en regels verdwijnen.

Vertrekpunt voor de politieke ambtsdrager is dan ook de eed of gelofte die de politieke ambtsdrager bij de ambtsaanvaarding aflegt.

3

Integriteit is niet alleen een kwestie van regels, maar ziet ook op de onderlinge omgangsvormen. Een respectvolle omgang met burgers en organisaties, tussen politieke ambtsdragers onderling en tussen politieke ambtsdragers en medewerkers, met behoud van eigen politieke inhoud en stijl, is van groot belang. De volksvertegenwoordiging stelt zowel voor de eigen leden als voor de dagelijkse bestuurders (voorzitter en overige leden van het dagelijks bestuur) een gedragscode vast. Dat is zo vastgelegd in de [Gemeentewet OF Provinciewet OF Waterschapswet]. De gedragscode is richtsnoer voor het handelen van individuele politieke ambtsdragers en heeft tot doel hen te ondersteunen bij de invulling van hun verantwoordelijkheid voor de integriteit van het openbaar bestuur. Voor de twee groepen van politieke ambtsdragers (volksvertegenwoordigers en dagelijkse bestuurders) is er een afzonderlijke gedragscode. Onderhavige gedragscode heeft betrekking op de dagelijkse bestuurders: de [burgemeester OF commissaris van de Koning OF waterschapvoorzitter] en de [wethouders OF gedeputeerden OF leden van het dagelijks bestuur van het waterschap]. Veel bepalingen zijn voor dagelijkse bestuurders en volksvertegenwoordigers gelijk. Er zijn ook verschillen. Die hebben te maken met de staatsrechtelijke posities en met de voor hen geldende wettelijke (integriteits)regels.

[De gemeenteraad is OF Provinciale staten zijn OF Het algemeen bestuur van het waterschap is] een politiek orgaan. In de volksvertegenwoordigingen worden specifieke of (partij-)politieke belangen ingebracht voor het algemeen belang van [de gemeente OF de provincie OF het waterschap]. Deze politieke ambtsdragers krijgen het mandaat van hun kiezers en de gedragscode dient de vervulling van het kiezersmandaat te ondersteunen. Het handelen van het dagelijks bestuur en van de bestuurders staat ten dienste van [de gemeente OF de provincie OF

69

het waterschap]. De ambtsdragers aan wie en de organen waaraan het dagelijks bestuur is opgedragen, zijn over hun bestuurlijke handelen en over hun functioneren verantwoording schuldig aan de volksvertegenwoordigende organen. Aan het dagelijks bestuur en de bestuurders worden ook in de gedragscode bijzondere eisen gesteld om optimale openheid en controleerbaarheid mogelijk te maken. Het rechtskarakter van de gedragscode is dat van een interne regeling, als nadere invulling en concretisering van de wettelijke regels. De gedragscode bevat in aanvulling op wettelijke regels gedragsnormen en regels over procedures die de transparantie van het handelen van politieke ambtsdragers evenals van de besluitvorming over en de naleving van de normen vergroten. Zij vormt een beoordelingskader en leidraad bij twijfel, vragen en discussies. Het niet naleven van de gedragscode heeft geen rechtsgevolgen. Sprake is van zelfbinding. De regels worden in gezamenlijk debat vastgesteld door de politieke ambtsdragers zelf. In dit licht moeten de regels in de code worden gezien. Dat maakt de gedragscode evenwel niet vrijblijvend. De bestuurders kunnen daarop worden aangesproken en zij dienen zich over de naleving ervan te verantwoorden. Het niet naleven van de gedragscode kan dus wel onderdeel worden van politiek debat en politieke gevolgen hebben.

Integriteit is een thema dat betekenis krijgt in het handelen. Een integriteitsbeleid dat alleen op papier bestaat is slechts een dode letter. Daarom moet het handelen van politieke ambtsdragers regelmatig onderwerp van gesprek zijn, juist ook onderling, en ook daarbij geeft de gedragscode ondersteuning. De code en de voorgestelde registraties zijn instrumenten. Integriteit is uiteindelijk niet in regels te vangen. In de woorden van de schrijver C.S. Lewis gaat het om ‘doing the right thing, even when no one is watching’. Integer handelen kan alleen in een cultuur en organisatie waar ook de andere waarden van goed bestuur worden nagestreefd. De Nederlandse Code voor Goed Openbaar Bestuur1 benoemt een aantal kernwaarden van goed openbaar bestuur. Integriteit wordt hierin in één adem genoemd met openheid. ‘Openheid en integriteit’: “het bestuur is open en integer en maakt duidelijk wat het daaronder verstaat.” De wetgeving (en de gedragscode in aanvulling hierop) bevat diverse voorschriften inzake openheid met het oog op de integriteit. Die voorschriften hebben betrekking op openbaarmaking van nevenfuncties en/of neveninkomsten, van geschenken, buitenlandse reizen, excursies en evenementen.

De registraties in de codes zijn bedoeld om de transparantie te bevorderen die belangenverstrengeling en onverantwoord en/of onjuist gebruik van publieke middelen door politieke ambtsdragers moeten tegengaan. De politieke ambtsdrager is primair zelf verantwoordelijk voor zijn integriteit en hij zal zich daar in alle openheid over moeten verantwoorden. De Nederlandse Code voor Goed Openbaar Bestuur verbindt openheid en integriteit met de kernwaarden participatie, behoorlijke contacten met burgers, doelgerichtheid en doelmatigheid, legitimiteit, lerend en zelfreinigend vermogen en verantwoording. Al deze kernwaarden klinken in verschillende mate door in deze gedragscode.

4

1

De Nederlandse Code voor Goed Openbaar Bestuur (23 juni 2009) bevat basale beginselen van goed openbaar bestuur en is een

informeel instrument dat een beroep doet op de eigen verantwoordelijkheid van besturen van gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk om gewetensvol invulling te geven aan hun taken en verantwoordelijkheden in het openbaar bestuur. De Code bevat geen juridisch afdwingbare normen.

70

Paragraaf 1

Algemene bepalingen

Wettelijke grondslag [De gemeenteraad OF Provinciale staten OF Het algemeen bestuur] [stelt OF stellen] een gedragscode vast voor de voorzitter en overige leden van het dagelijks bestuur (artikelen [41c, tweede lid, en 69, tweede lid, Gemeentewet OF artikelen 40c, tweede lid, en 68, tweede lid, Provinciewet OF artikelen 33, derde lid, en 45 Waterschapswet]).

Artikel 1.1 1. Deze gedragscode geldt voor de [burgemeester OF commissaris van de Koning OF waterschapvoorzitter en voor de [wethouders OF gedeputeerden OF overige leden van het dagelijks bestuur], maar richt zich ook tot de bestuursorganen. 2. In deze gedragscode wordt onder lid van het dagelijks bestuur niet mede de waterschapvoorzitter verstaan.

Artikel 1.2 De gedragscode is openbaar en via internet beschikbaar.

Toelichting Artikel 1.1 (tweede volzin) De waterschapvoorzitter maakt onderdeel uit van het dagelijks bestuur en is dus lid van het dagelijks bestuur. In de gedragscode wordt de waterschapvoorzitter steeds apart benoemd. Met lid van het dagelijks bestuur worden in de gedragscode daarom bedoeld de overige leden van het dagelijks bestuur.

Paragraaf 2

Voorkomen van belangenverstrengeling

Wettelijk kader

5

Afleggen eed of belofte (artikelen [41a en 65 Gemeentewet OF 40a en 64 Provinciewet OF 45 en 50 Waterschapswet]) Alvorens zijn functie te kunnen uitoefenen legt de bestuurder de volgende eed (verklaring en belofte) af: “Ik zweer (verklaar) dat ik om tot het ambt benoemd te worden, rechtstreeks noch middellijk, onder welke naam of welk voorwendsel ook, enige gift of gunst heb gegeven of beloofd. Ik zweer (verklaar en beloof) dat ik, om iets in dit ambt te doen of te laten, rechtstreeks noch middellijk enig geschenk of enige belofte heb aangenomen of zal aannemen. Ik zweer (beloof) dat ik getrouw zal zijn aan de Grondwet, dat ik de wetten zal nakomen en dat ik mijn plichten uit het ambt naar eer en geweten zal vervullen.” Persoonlijke belangen • Een bestuurder neemt niet deel aan de stemming over •

een aangelegenheid die hem rechtstreeks of middellijk persoonlijk aangaat of waarbij hij als

•

vertegenwoordiger is betrokken; de vaststelling of goedkeuring der rekening van een lichaam waaraan hij rekenplichtig is of tot welks bestuur hij hoort

(artikel [58 jo artikel 28 Gemeentewet OF 58 jo artikel 28 Provinciewet OF 45 jo artikel 38a Water•

schapswet]). Het bestuursorgaan waakt ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden (artikel 2:4, tweede lid, Algemene wet bestuursrecht).

71

Incompatibiliteiten en nevenfuncties • Verboden overeenkomsten/handelingen: bestuurders mogen in geschillen, waar de [gemeente OF provincie OF waterschaps](bestuur) partij is, niet als advocaat, adviseur of gemachtigde werkzaam zijn. Zij mogen bepaalde overeenkomsten, waar [de gemeente OF de provincie OF het waterschap] bij betrokken is, niet rechtstreeks of middellijk aangaan. Van verboden overeenkomsten kan ontheffing worden verleend. (artikelen [41c, eerste lid, en 69, eerste lid, jo artikel 15, eerste en tweede lid, Gemeentewet] OF 40c, eerste lid, en 68, eerste lid, jo artikel 15, eerste en tweede lid, Provinciewet OF 45 en 47, derde •

•

•

•

•

•

6

lid, jo artikel 33, eerste en tweede lid, Waterschapswet]). Onverenigbaarheid van functies: het zijn van een bestuurder sluit het hebben van een aantal andere functies uit ([artikelen 36b en 68 Gemeentewet OF artikelen 35c en 67 Provinciewet OF artikel 45 jo artikel 31, tweede lid, en artikel 47, eerste lid, Waterschapswet]). Op overtreding van de incompatibiliteitenregeling staat uiteindelijk de sanctie van ontslag ([artikelen 46, tweede lid, en 47 Gemeentewet OF artikelen 45, tweede lid, en 46 Provinciewet OF artikel 45 jo artikelen 31, derde lid, en 33, vierde lid, Waterschapswet]). Vervulling nevenfuncties: voor bestuurders is bepaald dat zij geen nevenfuncties hebben die ongewenst zijn met het oog op een goede vervulling van hun ambt. Voor [burgemeesters OF commissarissen van de Koning OF waterschapvoorzitters] is daaraan toegevoegd dat zij evenmin nevenfuncties hebben die ongewenst zijn met het oog op de handhaving van hun onpartijdigheid en onafhankelijkheid of van het vertrouwen daarin. Bestuurders melden het voornemen tot aanvaarding van de nevenfunctie aan de volksvertegenwoordiging. Voor de [burgemeester OF commissaris van de Koning OF waterschapvoorzitter] geldt deze meldverplichting niet voor ambtshalve nevenfuncties (artikelen [41b en 67 Gemeentewet OF 40b en 66 Provinciewet OF 44a en 48 Waterschapswet]).

Openbaarmaking nevenfuncties: bestuurders maken openbaar welke nevenfuncties zij vervullen. Voor [burgemeesters OF commissarissen van de Koning OF waterschapvoorzitters] zijn ambtshalve nevenfuncties daarvan uitgezonderd. De lijst met nevenfuncties ligt ter inzage op het [gemeentehuis OF provinciehuis OF waterschaphuis] (artikelen [41b en 67 Gemeentewet OF 40b en 66 Provinciewet OF 44a en 48 Waterschapswet]). Openbaarmaking inkomsten nevenfuncties: fulltime bestuurders maken hun inkomsten uit nevenfuncties openbaar; de opgave van neveninkomsten wordt ter inzage gelegd op het [gemeentehuis OF provinciehuis OF waterschaphuis], uiterlijk 1 april na het jaar waarin de inkomsten zijn genoten (artikelen [41b en 67 Gemeentewet OF 40b en 66 Provinciewet OF artikelen 44a en 48 Waterschapswet]). Verrekening inkomsten nevenfuncties: bestuurders mogen geen vergoedingen ontvangen voor ambtshalve nevenfuncties; die worden in de [gemeente OF provincie OF waterschap]kas gestort. Voor fulltime bestuurders is geregeld dat de inkomsten uit andere nevenfuncties voor een deel worden verrekend, volgens dezelfde verrekenings-systematiek als voor leden van de Tweede Kamer (artikelen [44 en 66 Gemeentewet OF 43 en 65 Provinciewet OF 44 en 48 Waterschapswet]).