Bijlage 1 Evaluatie verkoopproces Ambachts- en Baljuwhuis
Tekst van het document
Evaluatie verkoopproces Ambachts- en Baljuwhuis Eindrapport Den Haag, 8 / 04 / 2024 Auteurs: Met medewerking van:
Pauline Modderman, Frederique Uyterlinde, Bas Verviers, Danielle Kortleve Ernst ten Heuvelhof
Inhoud 1.
Over de evaluatie
3
1.1. Achtergrond
3
1.2. Doel en onderzoeksvragen
3
1.3. Onderzoeksmethoden
3
1.4. Leeswijzer
4
2.
Overkoepelende conclusies
5
3.
Het verloop van het verkoopproces
7
4.
5.
3.1.
Kaders
7
3.2.
Het proces
7
3.3.
Percepties over het proces
16
3.4.
Conclusies en aanbevelingen
17
De informatievoorziening in het proces
20
4.1.
Kaders
20
4.2.
Het proces
20
4.3.
Percepties over de informatievoorziening
26
4.4.
Conclusies en aanbevelingen
26
De ondersteuning van het proces
29
5.1.
Het proces
29
5.2.
Percepties over de ondersteuning
32
5.3.
Conclusies en aanbevelingen
33
Bijlage 1. Onderzoeksvragen
34
Bijlage 2. Gesprekspartners
35
Bijlage 3. Juridische kaders
36
2
1.Over de evaluatie 1.1. Achtergrond De gemeente Voorschoten is in het bezit van een rijksmonument aan de Voorstraat in Voorschoten: het Ambachts- en Baljuwhuis (hierna: AB-huis). Op dit pand rust een legaat, waarin is opgenomen dat het pand (deels) een publieke functie moet hebben. In 2019 heeft het college besloten tot de intentie om het AB-huis te verkopen, en de zittende huurder in de gelegenheid te stellen een marktconform bod uit te brengen om het pand zelf te kopen om vervolgens te verbouwen en te (her)ontwikkelen tot een kleinschalig hotel. 1 Na verschillende besprekingen in de raad is in een raadsvergadering eind 2020 besloten over te gaan tot verkoop met openbare inschrijving.2 In 2021 wordt een kandidaat-koper aangedragen en wordt een voorlopig koopcontract ondertekend. Begin 2022 besluit de gemeente af te zien van de verkoop aan de kandidaat-koper. Volgend op een juridische procedure wordt er begin 2023 met de kandidaat-koper geschikt.
1.2. Doel en onderzoeksvragen De evaluatie van het verkoopproces van het AB-huis draait om leren. Daarom kijken we zowel terug als vooruit. Terugkijken is nodig, om scherp te krijgen wat er fout is gegaan en wat beter zou kunnen in het verkoopproces. Deze informatie gebruiken we vervolgens om vooruit te kijken en aanbevelingen te doen voor de toekomst. Het doel van dit onderzoek is nadrukkelijk niet om waarheidsvinding te plegen of om fouten toe te schrijven aan individuen. Voor dit onderzoek zijn op vier onderwerpen vragen geformuleerd. De onderzoeksvragen zijn zowel beschrijvend van aard (een feitelijke weergave van het verloop) als beschouwend van aard zijn (wat ging goed, wat kon beter). De vier onderwerpen zijn: 1. Het verloop van het verkoopproces. 2. De informatievoorziening in het proces. 3. De ondersteuning van het proces. 4. Cruciale momenten verkoop en schikking. In bijlage 1 is een overzicht opgenomen van alle onderzoeksvragen per onderwerp.
1.3. Onderzoeksmethoden Om de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden, hebben wij gebruik gemaakt van verschillende onderzoeksmethoden. Via deze methoden zijn zoveel mogelijk relevante feiten en zienswijzen van betrokkenen (ook wel ‘percepties’) verzameld. Aan de hand van deze feiten en percepties zijn wij tot eigen oordeelsvorming gekomen. Hieronder sommen we de onderzoeksmethoden op en lichten we ze achtereenvolgens kort toe.
1
Gemeente Voorschoten, Raadpleegbrief 01 verkoop Voorstraat 12-14 (A&B huis), d.d. 11 juni 2020. Zie: link.
2 Gemeente Voorschoten, Verslag raadsvergadering 12 november 2020. Zie: link.
3
Deskresearch. In het onderzoek hebben wij beschikking gekregen over een grote hoeveelheid documenten. Een deel hiervan betrof openbare (raads)stukken (zoals raadsverslagen, raadsinformatiebrieven, raadpleegbrieven, moties, en de beantwoording van schriftelijke vragen). Het andere deel betrof interne (vertrouwelijke) documenten met betrekking tot het verkoopproces (zoals interne mails, memo’s, beleidsstukken, opdrachtverstrekkingen). Op basis van deze documenten is onder meer een reconstructie gemaakt van het verloop van het proces. Interviews. In het onderzoek is zijn in totaal 19 interviews afgenomen met een brede groep betrokkenen, bestaande uit bestuurders (huidige en vorige raadsperiode), raadsleden, betrokken ambtenaren en betrokken externen. In de interviews is met betrokkenen besproken hoe ze terugkijken op het proces, wat ze goed en niet goed vonden gaan en waar volgens hen verbeterpunten liggen voor de toekomst. In bijlage 2 is een overzicht opgenomen van de gesprekspartners.
1.4. Leeswijzer Het eindrapport van de evaluatie is als volgt opgebouwd: in hoofdstuk 2 beschrijven we de overkoepelende conclusies uit het onderzoek. In hoofdstuk 3, 4 en 5 beantwoorden we per onderwerp de onderzoeksvragen, beschrijven we percepties van betrokkenen, trekken we conclusies en doen we aanbevelingen. In hoofdstuk 3 staat het verloop van het verkoopproces centraal, en doorlopen we op basis van een tijdlijn de belangrijkste stappen in het verkoopproces. In hoofdstuk 4 behandelen we de informatievoorziening in het proces, en wordt in een tijdlijn uiteengezet welke informatievoorziening plaatsvond. Ten slotte wordt in hoofdstuk 5 de ondersteuning in het proces behandeld en wordt per gebied beschreven hoe inzet van expertise is georganiseerd. In bijlage 1 zijn de onderzoeksvragen opgenomen, bijlage 2 bevat een overzicht van gesprekspartners en bijlage 3 de relevante juridische kaders. In deze evaluatie wordt gerefereerd aan het ‘verkoopproces’. Verkoopproces heeft hier betrekking op de diverse onderdelen waarin het afstoten van het pand centraal stond. Het verkoopproces loopt van begin 2019 (toen werd gestart met de verkenning tot verkoop) tot en met begin 2023 (toen de raad werd geïnformeerd over de afloop van het proces).
4
2. Overkoepelende conclusies Dit rapport bevat een beschrijving en beschouwing op drie onderwerpen: het verloop van het verkoopproces (hoofdstuk 3), de informatievoorziening in het proces (hoofdstuk 4) en de ondersteuning van het proces (hoofdstuk 5). We hebben de stappen in het verkoopproces gereconstrueerd. Wat is er op welk moment gebeurd? Paste dat binnen de formele kaders? Daarnaast hebben we veel betrokkenen gesproken, om hun beleving van het proces te horen. Op de drie hiervoor genoemde onderwerpen hebben we conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan. Naast de conclusies per onderwerp, trekken we ook een aantal overkoepelende conclusies, die we hierna beschrijven. Goede intenties, onbevredigend resultaat Het verkoopproces van het AB-huis is een lang en op momenten intensief proces geweest, waarbij veel verschillende ambtenaren, wethouders, burgemeesters, raadsleden en externe adviseurs zijn betrokken. Voor de gemeente Voorschoten was de verkoop van dit pand een uniek proces, met een complexiteit waar de organisatie niet vaak mee te maken heeft gehad. Het resultaat is onbevredigend, ten eerste omdat het AB-huis niet is verkocht, ten tweede omdat door de kandidaat-koper een rechtszaak is aangespannen tegen de gemeente, die is uitgemond in een schikking, ten derde omdat het proces voor veel betrokkenen heeft geleid tot stress en ongemak.
Onze afdronk is dat er fouten zijn gemaakt in het proces, maar onze stellige indruk is dat de intentie van de betrokkenen goed was. We vinden het dan ook belangrijk dat dit rapport gebruikt wordt om lessen uit te trekken en vooruit te kijken, en niet om de fouten die zijn gemaakt toe te schrijven aan individuen. Keuzes in het begin van het proces leiden later tot onbedoelde consequenties Het verkoopproces liep van 2019 tot 2023. We onderscheiden drie fasen in het proces: 1) Verkenning van verkoop aan de zittende huurder; 2) Opzetten en uitvoeren openbare verkoop onder voorwaarden en 3) Stopzetten verkoop. In die periode zijn verschillende ambtenaren, wethouders, burgemeesters, raadsleden en externe adviseurs betrokken geweest. We concluderen dat keuzes die in de eerste fasen van het proces gemaakt zijn, soms onbedoelde consequenties hadden voor latere fasen. Dit kwam ook doordat het door personele wisselingen niet altijd meer bekend was wat de gedachte achter bepaalde keuzes was. Een voorbeeld hiervan is het meenemen van de raad bij het besluit over de verkoop. In de eerste fase heeft de toenmalige wethouder benadrukt het van belang te vinden dat de raad goed werd meegenomen en dat de raad het eens zou zijn met een verkoop.
In de tweede fase heeft dit geleid tot de ontbindende voorwaarde in het verkoopcontract, dat een meerderheid van de raad het eens moest zijn met de verkoop aan de kandidaatkoper. Dit is een onwenselijke invulling geweest van het op zich logische idee dat de raad goed meegenomen moest worden. Ambtelijke organisatie onvoldoende toegerust We concluderen dat de ambtelijke organisatie van de gemeente Voorschoten onvoldoende was toegerust om een complex verkoopproces als de verkoop van het AB-huis in goede banen te leiden. Er was geen regie op het proces en het ontbrak aan expertise (zie hoofdstuk 3 voor een uitgebreide toelichting hierop). Dit heeft ertoe geleid dat informatie versnipperd in de organisatie beschikbaar is geweest of verloren is gegaan, dat ingehuurde expertise niet goed is geland en dat in het proces ad hoc besluiten zijn genomen, in plaats van dat vooruit gekeken is. Tot slot merken we op dat op verschillende momenten wel degelijk expertise aanwezig was, maar dat deze door het gebrek aan een goede samenwerking en regie op het proces onvoldoende is benut.
5
Relatie tussen het college en de raad: gebrek aan vertrouwen en rolvastheid Uit de gesprekken die we in het kader van de evaluatie hebben gevoerd komt het beeld naar voren van een college en een raad die beperkt vertrouwen in elkaar hebben en die niet altijd rolvast zijn. Dit speelt al langer dan het verkoopproces van het AB-huis, en speelt ook zeker niet alleen op dit dossier. Ook in het verkoopproces van het AB-huis zijn de consequenties van deze relatie te zien. De raad heeft zich op een te gedetailleerd niveau bemoeid met de verkoop van het AB-huis, bijvoorbeeld door randvoorwaarden op te stellen. Het college heeft hiertoe veel ruimte gegeven, en heeft de raad onvoldoende gewezen op haar rol. Bovendien vergrootte het college het vertrouwen niet, door op momenten vaag te communiceren. Ook is het instrument van wensen en bedenkingen niet juist ingezet (zie hoofdstuk 3).
6
3. Het verloop van het verkoopproces 3.1. Kaders Voordat we ingaan op de stappen die door college en raad zijn gezet in het verkoopproces van het AB-huis, zetten we op een rij welke kaders van toepassing zijn op het verkoopproces. Daarmee geven we antwoord op de beschrijvende vraag ‘Welke beleidsdocumenten/kaders waren er bij de start van het proces en de stappen hierna?’ De vraag hoe met de kaders is omgegaan beantwoorden we in de paragraaf hierna. In bijlage 3 is een overzicht opgenomen van wetgeving die de juridische kaders vormt voor het proces. Het betreft artikelen uit de Gemeentewet, de Wet dualisering gemeente bestuur, de Inspraakverordening, de Financiële verordening Voorschoten 2018 en de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Bibob). Uit de Gemeentewet en de Wet dualisering gemeentebestuur volgt dat de raad de volgende taken heeft: • • •
Een vertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende taak. Besturen op hoofdlijnen. Bestuursbevoegdheden uitoefenen wanneer het belang van democratische legitimatie groot is.
Het handelen van de raad moet aan deze onderdelen getoetst kunnen worden. Het is niet de bedoeling dat de raad bestuursbevoegdheden uitoefent. De gemeente Voorschoten heeft in 2016 een Bibob-beleidslijn vastgesteld.3 Echter, dit beleid was bij geen van de betrokkenen die we in het kader van dit onderzoek hebben gesproken bekend, en is dus naar alle waarschijnlijkheid ook niet toegepast in het verkoopproces van het AB-huis. We hebben deze beleidslijn daarom niet opgenomen in bijlage 3.
3.2. Het proces In deze paragraaf geven we in tabel 1 een overzicht van (formele en informele) stappen die zijn gezet in de besluitvorming en welk orgaan daarbij een rol speelde. Waar relevant staat ook steeds aangegeven in hoeverre de taken/bevoegdheden/verantwoordelijkheden zijn uitgevoerd zoals formeel (juridisch) is vastgelegd. De tabel geeft daarmee antwoord op de beschrijvende onderzoeksvragen: ‘Welke (formele en informele) processtappen zijn gezet in de besluitvorming?’, ‘Welk orgaan (college, raad, organisatie) had in welke stap welke taak, bevoegdheid en verantwoordelijkheid?’ en ‘In hoeverre zijn de taken/bevoegdheden/verantwoordelijkheden uitgevoerd zoals formeel is vastgelegd?’. Op de beschouwende vraag in hoeverre bepaalde stappen wenselijk waren, wordt antwoord gegeven bij de conclusies in paragraaf 3.4 (de wenselijkheid van stappen is dus niet in tabel 1 aangegeven).
3
Gemeente Voorschoten, Beleidslijn 2016 voor de toepassing van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door de gemeente Voorschoten. Zie: link.
7
Het proces van het verkopen van het AB-huis begon eind 2018 met verkennende gesprekken tussen de gemeente en de zittende huurder, naar aanleiding van een voorstel van de zittende huurder om het pand van de gemeente te kopen. We evalueren het proces tot 18 januari 2023, het moment waarop de gemeente en de tweede kandidaat-koper een schikking hebben getroffen. Ontwikkelingen rondom het AB-huis die na de schikking hebben plaatsgevonden vallen dus buiten de scope van deze evaluatie. We maken onderscheid in drie fasen in het verkoopproces van het AB-huis: 1. Verkenning verkoop aan zittende huurder; 2. Opzetten en uitvoeren openbare verkoop onder voorwaarden; 3. Stopzetten verkoop. Datum
Stap in verkoopproces
Fase 1: Verkenning verkoop aan zittende huurder 2018/ begin 2019
Het college voert gesprekken met de huurder van het AB-huis over verkoop. Dit past binnen de juridische kaders. Een voornemen tot verkoop van een gemeentelijk pand is geen onderwerp waarop actief inspraak gevraagd moet worden (conform artikel 2 van de Inspraakverordening van de gemeente Voorschoten).
Begin 2019 en
Meerdere burgers en organisaties geven aan zorgen te hebben over de verkoop van het AB-huis.
31 januari 2019
Raadsvergadering waarin raad vragen stelt over geruchten tot verkoop AB-huis.
21 maart 2019
Het college wint juridisch advies in over de vraag of de gemeente bevoegd is om het AB-huis aan een derde partij te vervreemden en zo ja, onder welke voorwaarden. Enkele relevante aspecten uit het advies van de notaris:4 • De gemeente is bevoegd tot overdracht van het AB-huis. • Het legaat is een testamentaire last en dus kan het pand slechts worden overgedragen inclusief de last. Het is kostbaar en succes is niet gegarandeerd wanneer de gemeente naar de rechter gaat om het legaat op te heffen. • Mocht de gemeente willen besluiten tot overdracht van het AB-huis, dan is voorafgaand overleg met de (meest) betrokken stakeholders en nadere toelichting op het voornemen wenselijk. Instemming van deze stakeholders is juridisch niet vereist.
11 juni 2019
Het college stuurt een informatiebrief naar de raad met een voorgenomen besluit, waarin de intentie is uitgesproken over te gaan tot verkoop van het AB-huis:5 Dit past binnen de juridische kaders. In de informatiebrief wordt aangegeven dat het gerechtvaardigd is het pand af te stoten en dat het college bevoegd is deze rechtshandeling te verrichten, of althans hiertoe te besluiten. Dat klopt, conform de Gemeentewet.6
15 juli 2019
Er vindt een briefing plaats voor raadsleden, waar het juridisch advies van de notaris wordt toegelicht.
4 Gemeente Voorschoten, Informatiebrief 056 Intentie tot verkoop Ambachts- en Baljuwhuis, d.d. 17 september 2019. Zie: link. 5
Gemeente Voorschoten, Informatiebrief 030 Intentie tot verkoop Ambachts- en Baljuwhuis, d.d. 14 mei 2019. Zie: link.
6 Gemeentewet, artikel 160.
8
18 juli 2019
Raadsvergadering waarin de raad motie 121 aanneemt waarin het college wordt verzocht om geen juridisch bindende afspraken te maken en raad in gelegenheid te stellen zijn opvattingen tijdig aan het college kenbaar te maken.7 Dit past binnen de juridische kaders. In feite vraagt de raad hier aan het college om vooraf wensen en bedenkingen op te halen (maar dan met andere woorden). In de motie staat namelijk: “Onverlet de bevoegdheidsregeling met betrekking tot een eventuele verkoop van het AB-huis tussen [college] en raad vooralsnog geen afspraken te maken over een eventuele verkoop van het AB-huis die juridisch bindend zijn en/of bestuurlijk tot een onvermijdelijke uitkomst leiden; De raad hierdoor in de gelegenheid te stellen zijn opvattingen tijdig aan het college kenbaar te maken.”
3 oktober 2019
Raadsvergadering waarin raad motie 123 aanneemt waarin het college wordt verzocht om het advies van een extern expertisecentrum aan te wenden en mee te nemen in een dorpsdialoog en kosten zo nodig ten laste te laten komen van de concernreserve.8
29 oktober 2019
Dorpsdialoog waaraan ongeveer 80 bezoekers deelnemen en een aantal raadsleden aanwezig zijn als toehoorders. Conform motie 123 zijn twee experts bij de dorpsdialoog aangesloten, namelijk een erfgoedexpert en een notaris.9 Gedurende de dorpsdialoog is gesproken over onder meer de waarde van het AB-huis voor Voorschoten (historische waarde) en hoe het legaat gaat worden ingevuld. Vooren tegenstanders kregen gelegenheid om hun standpunt toe te lichten.
11 juni 2020
Het college stuurt een raadpleegbrief naar de raad, om wensen en bedenkingen op te halen op het voorgenomen besluit om over te gaan tot verkoop van het AB-huis.10 Dit past binnen de juridische kaders. In de brief wordt het volgende wordt aangegeven: “Vanuit het college is aangegeven dat gelet op het karakter van dit pand een raadsmeerderheid politiek gewenst is om tot een definitief besluit van het college te komen.” Het college geeft hier dus aan het belangrijk te vinden om de raad mee te nemen in de besluitvorming over de verkoop van het AB-huis.
9 juli 2020 en 15 juli 2020
De commissie Burger en Bestuur spreekt verder over de raadsbrief waarin wensen en bedenkingen worden opgehaald. Tijdens de vergadering blijkt dat er geen meerderheid is voor de voorstellen van het college inzake deze verkoop van het ABhuis. Het college informeert de raad over het ontbreken van een meerderheid voor de verkoop van het AB-huis.11
6 oktober 2020
Het college stuurt raadsvoorstel (adviesnota) naar de raad over het intrekken van het voorstel tot verkoop van het AB-huis en in te stemmen met openbare verkoop onder voorwaarden.12 Dit past binnen de juridische kaders. Het college heeft al eerder aangegeven het belangrijk te vinden om de raad op dit dossier goed mee te nemen en vraagt hier de raad om een meerderheid voor de twee voorstellen van het college.
7 Gemeente Voorschoten, Notulen Gemeenteraad 18 juli 2019, d.d. 18 juli 2019. Zie: link. 8 Gemeente Voorschoten, Motie 123 GL SP VVD Van Herk over toekomst AB-huis, d.d. 3 oktober 2019. Zie: link. 9 Brief over dorpsdialoog AB-huis op 29 oktober. Zie: link. 10 Gemeente Voorschoten, Raadpleegbrief 01 verkoop Voorstraat 12-14 (A&B huis), d.d. 11 juni 2020. Zie: link. 11
Gemeente Voorschoten, Informatiebrief 052 Procedure wensen en bedenkingen verkoop Voorstraat 12-14, d.d. 15 juli 2020. Zie: link.
12 Gemeente Voorschoten, Raadsvoorstel Verkoop Voorstraat 12-14 (Ambachts- en Baljuwhuis), d.d. 6 oktober 2020. Zie: link.
9
12 november 2020
Raadsvergadering waar voorstel aan de raad wordt voorgelegd om tot verkoop met openbare inschrijving over te gaan.13 De raad stemt in met het voornemen tot verkoop. De raad dient een amendement 112 in op het raadsvoorstel van 6 oktober.14 In dit amendement wordt het college onder meer verzocht: • Een voornemen tot verkoop voor te leggen via de wensen en bedenkingenprocedure, conform de financiële verordening van de gemeente Voorschoten. • Voorafgaand aan de wensen en bedenkingenprocedure geen onomkeerbare verkoopbesluiten te nemen alsmede om een eventueel verkoopbesluit te baseren op een meerderheid van de raad. • De bestaande randvoorwaarden verkoop te vervangen door de randvoorwaarden die als bijlage van het amendement zijn toegevoegd. Dit past binnen de juridische kaders. Amendement is een recht van de raad om een voorgesteld besluit te wijzigen of aan te vullen.
Fase 2: opzetten en uitvoeren openbare verkoop onder voorwaarden Eind 2020/ begin 2021
Het college besluit om de begeleiding van het verkoopproces via openbare inschrijving neer te leggen bij een onafhankelijke groep van experts (hierna: de expertgroep). De experts vertegenwoordigen vier disciplines: • Makelaardij en marktkennis • Notariaat, met name gericht op de bepaling in het legaat van het AB-huis over medegebruik voor een publieke functie • Monumentenexpertise, met name gericht op het scheppen van voorwaarden voor het doorgeven van het monument in duurzame staat • Ondernemerschap, met name gericht op de betekenis van de transactie voor het centrum van Voorschoten. Dit is conform de kaders. De raad heeft in de randvoorwaarden zoals toegevoegd bij amendement 112 het college gevraagd om een onafhankelijke expertgroep in te stellen die het college adviseert over de invulling van de publieke functie en andere aspecten van de voorstellen en dat deze expertgroep bestaat uit een erfgoedexpert, juridisch expert en economisch expert.
Eerste helft 2021
De expertgroep stelt een biedboek op.15 Het biedboek is vijftien keer opgevraagd, het AB-huis is negen keer bezichtigd en uiteindelijk zijn vier biedingen gedaan. De expertgroep heeft met de vier bieders gesproken.
15 juli 2021
De expertgroep adviseert het college tot verkoop aan een beoogde verkooppartij.
Augustus 2021
De burgemeester wijst een juridisch expert aan als vertegenwoordiger inzake uitvoering Bibob-onderzoek. Op grond van de Wet Bibob16 kan een rechtspersoon met een overheidstaak een Bibob-onderzoek doen voordat een beslissing wordt genomen over het aangaan van een vastgoedtransactie. Op grond van de Gemeentewet 17 vertegenwoordigt de
13 Gemeente Voorschoten, Raadsvergadering, d.d. 12 november 2020. Zie: link. 14 Gemeente Voorschoten, Amendement 112 GL CDA VVD over Ambachts- en Baljuwhuis, d.d. 12 november 2020. Zie: link, 15 Biedboek, zie: link. 16
Wet Bibob, artikel 5a jo. artikel 7a.
17 Gemeentewet, artikel 171, eerste lid.
10
burgemeester de gemeente in en buiten rechte. Het is de burgemeester die in de rol van vertegenwoordiger van de gemeente als rechtspersoon met een overheidstaak de bevoegdheid heeft om een Bibob-onderzoek uit te (laten) voeren. De opdracht die aan de Bibob-expert is verstrekt is voor het huidige onderzoek niet ter beschikking gesteld. We kunnen daarom niet nader ingaan op de precieze opdrachtformulering. 24 augustus 2021
Het college informeert de raad over de stand van zaken rondom het AB-huis middels informatiebrief 064.18 In de brief staat onder andere: • “Het college heeft kennis genomen van berichten die zijn verschenen in de media. Daarin is de mogelijk kandidaat-koper reeds naar buiten getreden. Daarom informeert het college de raad, dat er nog geen officieel besluit over de verkoop is genomen.” • “Het college neemt op 7 september een besluit over verkoop onder voorbehoud van een eventuele wensen en bedenkingen procedure van de raad.” Dit is niet conform de juridische kaders. In de informatiebrief staat dat het college op 7 september een besluit neemt over verkoop onder voorbehoud van een eventuele wensen en bedenkingenprocedure van de raad. Hiermee is duidelijk dat het college amendement 112 van de raad niet heeft uitgevoerd, want daarin wordt het college verzocht om voorafgaand aan de wensen en bedenkingenprocedure geen onomkeerbare verkoopbesluiten te nemen (conform de gemeentewet en financiële verordening).
1 september 2021
De burgemeester verstrekt een volmacht aan de verantwoordelijk wethouder om namens de gemeente de koopovereenkomst te tekenen. Dit is conform Gemeentewet.19
7 september 2021
Het college stuurt een raadsvoorstel (adviesnota) aan de raad om geen wensen en bedenkingen te uiten over de verkoop aan de kandidaat-koper.20 Uit de adviesnota: “Het college heeft een voorlopige koopovereenkomst getekend met de beoogde verkooppartij. Als ontbindende voorwaarden zijn in deze koopovereenkomst onder meer opgenomen: 1. De wensen en bedenkingen van de gemeenteraad van Verkoper. De wensen en bedenkingen van de gemeenteraad kunnen voor Verkoper aanleiding vormen om deze Koopovereenkomst te ontbinden, zonder dat Koper of Verkoper hieraan enig recht kan ontlenen. 2. Een meerderheidsbesluit van goedkeuring van de gemeenteraad van verkoper. Indien geen meerderheidsbesluit van de gemeenteraad wordt verkregen, dan zal Verkoper deze Koopovereenkomst ontbinden, zonder dat Koper of Verkoper hieraan enig recht kan ontlenen.” Op dit punt wijken de ontbindende voorwaarden af van de ontbindende voorwaarden in de concept koopovereenkomst die in het biedboek is opgenomen en die eerder met de raad is gedeeld.21 Het punt van de wensen en bedenkingen wordt in de concept koopovereenkomst niet genoemd en ook de term meerderheidsbesluit staat daar niet als zodanig in opgenomen:
18 Gemeentewet, Informatiebrief 064 Stand van zaken Ambachts- en Baljuwhuis, d.d. 24 augustus 2021. Zie: link. 19 Gemeentewet, artikel 171, lid 2. 20
Gemeentewet, Raadsvoorstel Wensen en bedenkingen verkoop van het Ambachts- en Baljuwhuis, d.d. 7 september. Zie: link
21 Concept koopovereenkomst, zie: link.
11
•
“De onderhavige Koopovereenkomst wordt aangegaan onder voorbehoud van goedkeuring/instemming van de raad van Verkoper. Onthoudt de raad van Verkoper zijn/haar goedkeuring, dan kan Verkoper deze Koopovereenkomst ontbinden, zonder dat Koper of Verkoper hieraan enig recht kan ontlenen.”
10 september 2021
De kandidaat-koper tekent de koopovereenkomst.
20 september 2021
Het college tekent de koopovereenkomst met de kandidaat-koper.
23 september 2021
Kennismakingsgesprek tussen de gemeente Voorschoten en de kandidaat-koper. In een later raadsvoorstel staat beschreven dat de kandidaat-koper tijdens dit kennismakingsgesprek aangeeft de koopovereenkomst onder protest te hebben getekend (in tegenstelling tot de koopovereenkomst wil de partij kopen samen met een andere partij) en dat de wethouder in het kennismakingsgesprek heeft aangegeven te willen kijken naar mogelijkheden van een gezamenlijke koop.22 Er zijn echter verschillende lezingen van wat er tijdens dit gesprek is besproken, en dus ook lezingen die afwijken van de beschrijving in het raadsvoorstel. Het is achteraf niet meer vast te stellen wat tijdens het gesprek wel of niet is toegezegd.
7 oktober 2021
Raadsvergadering waarin raadsvoorstel wordt aangenomen waarin staat dat raad geen wensen en bedenkingen uit over de verkoop van het AB-huis aan de kandidaatkoper.23
Fase 3: stopzetten verkoop December 2021 en Januari 2022
Gedurende het lopende Bibob-onderzoek deelt de Bibob-expert inlichtingen. De Bibob-expert deelt deze inlichtingen eerst mondeling en later in een memo met de burgemeester en de gemeentesecretaris. De inlichtingen die in het memo zijn beschreven, geven aanleiding om aan te nemen dat de uitvoering van de koopovereenkomst met de kandidaat-koper niet overeenkomstig het gedane bod plaats zal vinden. De inlichtingen zijn verkregen in het kader van het Bibob-onderzoek en zijn daarom geheim. Er kan hier dus niet verder worden ingegaan op de inhoud van inlichtingen. Wel kan over deze inlichtingen worden aangegeven dat ze zijn verkregen tijdens het uitvoeren van het Bibob-onderzoek, maar dat ze er geen onderdeel van uitmaken. Met andere woorden, het is aanvullende informatie die losstaat van de aard en het doel van het Bibob-onderzoek. Er kan geen antwoord worden gegeven op de vraag of het geven van deze inlichtingen binnen of buiten de opdracht van het Bibobexpert viel, omdat de opdrachtverlening aan de Bibob-expert niet ter beschikking is gesteld aan de onderzoekers. Naast de hierboven genoemde inlichtingen, deelde de Bibob-expert in het memo enkele observaties over de verkoopprocedure. Deze observaties maakten ook geen deel uit van het Bibob-onderzoek. De inlichtingen en observaties zijn besproken met de burgemeester, twee ambtenaren en de gemeentesecretaris.
De inhoud van het memo is bekend bij de burgemeester, maar niet bij de rest van het college. Het college besluit op grond van de inlichtingen de vastgoedtransactie stop te zetten. Dit lijkt ook de reden geweest te zijn om het Bibob-onderzoek niet af te ronden en stop te zetten. Met andere woorden: de verkoopprocedure wordt stopgezet naar
22
Gemeente Voorschoten, Raadsvoorstel Verkoopproces Ambachts- en Baljuwhuis, d.d. 3 februari 2022. Zie: link.
23 Gemeente Voorschoten, Raadsvergadering, d.d. 7 oktober 2021. Zie: link.
12
aanleiding van de inlichtingen en het Bibob-onderzoek hoeft daarom dus ook niet meer te worden afgerond. De gemeente stuurt op 3 januari 2023 het voornemen om de koopovereenkomst te ontbinden naar de kandidaat-koper. 3 februari 2022
Het college stuurt raadsvoorstel (adviesnota) aan de raad, onder andere om het besluit geen wensen en bedenkingen tegen de verkoop aan de kandidaat-koper te herroepen. Uit het raadsvoorstel verkoopproces AB-huis:24 • “Er is aanleiding om aan te nemen dat uitvoering van de koopovereenkomst met de kandidaat-koper niet overeenkomstig het gedane bod plaats zal vinden. Een toelichting daarover kan vanwege publiekrechtelijke geheimhoudigsverplichtingen niet worden gegeven op dit moment.” • “Tevens heeft het college vastgesteld dat het verkoopproces niet op voldoende zorgvuldige en transparante wijze heeft plaatsgevonden. [..] Inlichtingen leiden ertoe dat het vermoedelijk zo is dat er mededelingen zijn gedaan die ertoe leiden dat na het tekenen van de koopovereenkomst, de feitelijke rechtsbetrekking tussen de gemeente Voorschoten en beoogde verkooppartij wijzigt. Dit is in strijd met het gelijkheidsbeginsel en transparantiebeginsel. Voor zover deze gedragingen aan de zijde van de gemeente Voorschoten liggen is er sprake van een schending van het zorgvuldigheidsbeginsel. Ook de toezegging om te kijken of dit mogelijk is, zonder dat er sprake is van een toezegging om uitvoering te geven aan het verzoek tot vervreemding, wijzigt de rechtsbetrekking al.” Beslispunten: 1.
Het besluit omtrent geen wensen en bedenkingen tegen de verkoop van het AB-huis aan [kandidaat-koper] van 7 oktober 2021 te herroepen. 2. Te besluiten dat er geen wensen en bedenkingen bestaan tegen het intrekken van de huidige verkoopprocedure van het AB-huis. 3. Het college te verzoeken uiterlijk 1 april 2022 met een voorstel te komen voor de verdere procedure omtrent de verkoop van het AB-huis.
17 februari 2022
In de raadsvergadering wordt het raadsverzoek geamendeerd, aangepast en aangenomen. Hiermee wordt onder meer ingestemd met het beslispunt om het hebben van geen wensen en bedenkingen tegen de verkoop van het AB-huis aan de kandidaat-koper te herroepen.
15 maart 2022
De kandidaat-koper dagvaart de gemeente: verzoek tot veroordelen gemeente tot nakomen van koopovereenkomst.
Mei 2022
Ambtenaren mailen naar elkaar dat het Bibob-onderzoek nu is afgerond en dat de resultaten ondersteunend zijn aan de civiele procedure.
6 december 2022, 14 december 2022 en 18 januari 2023.
Zitting bij de Rechtbank Den Haag. De kandidaat-koper vordert daarin nakoming van de koopovereenkomst. De rechtbank adviseert dat de gemeente en de kandidaatkoper in gesprek gaan om samen tot een oplossing te komen. Er vinden twee gesprekken plaats tussen de kandidaat-koper en de gemeente Voorschoten. Het laatste gesprek leidt tot mondelinge en op hoofdlijnen overeenstemming over het schikkingsbedrag (€350.000) en de vaststellingsovereenkomst.
24 Gemeente Voorschoten, Raadsvoorstel verkoopproces Ambachts- en Baljuwhuis, d.d. 3 februari 202. Zie: link.
13
Januari 2023
Opdrachtbevestiging financieel onderzoek naar de kandidaat-koper door extern accountantskantoor. Opdracht: Het uitvoeren van een analyse van de beschikbare liquide middelen in relatie tot het (verloop) van het vreemd vermogen van de kandidaat-koper per tegen de achtergrond van de beoogde aankoop van vastgoed. Meerdere gesprekspartners geven aan niet bekend te zijn met dit onderzoek, waaronder direct betrokkenen van wie wij wel zouden verwachten dat het onderzoek bij hen bekend zou zijn. Het is ons onbekend wat de precieze aanleiding was voor dit onderzoek, wat met uitkomsten van dit onderzoek is gedaan en welke rol het heeft gespeeld in de laatste fase van het verkoopproces.
31 januari 2023
Het college informeert de raad over de afloop van het verkoopproces van het ABhuis.25
Tabel 1. Stappen in het verkoopproces.
Hierna gaan we nader in op enkele stappen uit het proces die niet zijn uitgevoerd zoals formeel is vastgelegd of die anderszins opvallend zijn als het gaat om de kaders voor het verkoopproces. Wensen en bedenkingenprocedure Op grond van de Gemeentewet en de Financiële Verordening Voorschoten 2018 is het college bevoegd om privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten.26 Het is dus aan het college om namens de gemeente overeenkomsten af te sluiten, zoals de verkoop van het AB-huis. Het college moet de raad wel vooraf inlichtingen geven over de uitoefening van deze bevoegdheid. 27 In de eerste plaats als de raad daarom verzoekt en in de tweede plaats moet het college de raad uit eigen beweging informeren als de uitoefening van de bevoegdheid ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente. Bovendien moet het college in dat tweede geval de raad in de gelegenheid stellen om wensen en bedenkingen naar voren te brengen, voordat het college het besluit tot opdrachtverlening neemt. 28 Dit betekent dus dat de wensen en bedenkingen vooraf moeten worden gevraagd. Zo kan de raad invulling geven aan zijn kaderstellende, volksvertegenwoordigende en controlerende rol. Verder is het zo dat het aangaan van privaatrechtelijke rechtshandelingen een formele bevoegdheid van het college blijft, ook al heeft de raad wensen en bedenkingen.
Dit betekent dat het college kan besluiten de wensen en bedenkingen van de raad naast zich neer te leggen. Het college moet daar wel een terugkoppeling over geven aan de raad. In de eerste fase van het verkoopproces, de verkenning van de verkoop aan de zittende huurder, is de wensen en bedenkingenprocedure conform de hierboven geschetste kaders ingezet. Het college stuurt dan op 11 juni 2020 een raadpleegbrief naar de raad, om wensen en bedenkingen op te halen op het voorgenomen besluit om over te gaan tot verkoop van het AB-huis. In de tweede fase van het verkoopproces, de openbare verkoop, is de wensen en bedenkingenprocedure niet ingezet conform kaders: •
•
Op 24 augustus 2021 informeert het college de raad over de stand van zaken rondom het AB-huis. In de informatiebrief geeft het college onder meer aan dat het college op 7 september een besluit neemt over verkoop onder voorbehoud van een eventuele wensen en bedenkingen procedure van de raad. Op 7 september 2021 stuurt het college een raadsvoorstel aan de raad om geen wensen en bedenkingen te uiten over de verkoop aan de kandidaat-koper.
25 Gemeente Voorschoten, Informatiebrief 009 Ambachts- en Baljuwhuis, d.d. 31 januari 2023. Zie: link. 26 Gemeentewet, artikel 160, lid 1. 27
Gemeentewet, artikel 169, lid 4; Financiële Verordening Voorschoten 2018, artikel 8.
28 Gemeentewet, artikel 169, lid 4.
14
•
Op 3 februari 2022 stuurt het college een raadsvoorstel aan de raad, onder andere om het besluit geen wensen en bedenkingen tegen de verkoop aan de kandidaat-koper te herroepen
Dit is niet conform de kaders van de wensen en bedenkingenprocedure. Het college neemt een besluit over de verkoop onder voorbehoud van eventuele wensen en bedenkingen, in plaats van wensen en bedenkingen vooraf op te halen. In feite vult het college zo vooraf voor de raad in of de raad wensen en bedenkingen heeft, in plaats van open met de raad het gesprek aan te gaan. Formeel gezien kan het college dit doen, maar het is niet logisch en doet geen recht aan de bedoeling van een wensen en bedenkingenprocedure. Instemming raad Zoals hierboven beschreven is het verkopen van het AB-huis een bevoegdheid van het college. Uit het proces en uit gesprekken die zijn gevoerd met betrokkenen in het kader van dit onderzoek, komt echter naar voren dat het college het belangrijk vindt om de raad actief mee te nemen in het proces en een raadsmeerderheid wil om tot een besluit over de verkoop te komen. In de eerste fase van het verkoopproces, de verkenning van de verkoop aan de zittende huurder, komt dit op verschillende momenten naar voren: •
•
•
Op 11 juni 2020 haalt het college wensen en bedenkingen op bij het voorgenomen besluit tot verkoop aan de zittende huurder. Daarbij geeft het college aan: “Vanuit het college is aangegeven dat gelet op het karakter van dit pand een raadsmeerderheid politiek gewenst is om tot een definitief besluit van het college te komen.” Het college geeft hier dus aan het belangrijk te vinden om de raad mee te nemen in de besluitvorming over de verkoop van het AB-huis. Op 6 oktober 2020 vraagt het college aan de raad of de conclusies worden gedeeld dat het voorstel tot verkoop aan de zittende huurder moet worden ingetrokken. Ook vraagt het college aan de raad om in te stemmen met openbare verkoop onder voorwaarden. Op 12 november 2020 dient de raad amendement 112 in en verzoekt het college daar onder meer om een eventueel verkoopbesluit te baseren op een meerderheid van de raad.
In de tweede fase van het verkoopproces, de openbare verkoop, komt de instemming van de raad opnieuw terug, namelijk als een ontbindende voorwaarde in de koopovereenkomst: “Een meerderheidsbesluit van goedkeuring van de gemeenteraad van verkoper. Indien geen meerderheidsbesluit van de gemeenteraad wordt verkregen, dan zal Verkoper deze Koopovereenkomst ontbinden, zonder dat Koper of Verkoper hieraan enig recht kan ontlenen”. Vervolgens gebeurt er iets opvallends. Op 7 september 2021 wordt de raad gevraagd geen wensen en bedenkingen te uiten bij de verkoop aan de kandidaat-koper. De raad uit geen wensen en bedenkingen en daaruit wordt door het college de conclusie getrokken dat de raad instemt bij meerderheidsbesluit (een van de ontbindende voorwaarden in het koopcontract). Dit zijn echter twee verschillende voorwaarden in het contract: 1. Geen wensen en bedenkingen, 2. instemmen met de verkoop aan de voorgedragen partij. Dit heeft ook tot onduidelijkheid geleid. Bij sommige raadsleden was bekend dat geen wensen en bedenkingen zouden worden opgevat als instemming bij meerderheid, maar bij anderen was dit niet duidelijk. Herroepen besluit geen wensen en bedenkingen Op 3 februari stuurt het college een raadsvoorstel aan de raad, onder andere met het verzoek om het besluit geen wensen en bedenkingen tegen de verkoop aan de kandidaat-koper te herroepen.
In het raadsvoorstel worden twee redenen gegeven om de overeenkomst te ontbinden: 1. De inlichtingen die het college heeft gekregen van de Bibob-expert: “Er is aanleiding om aan te nemen dat uitvoering van de koopovereenkomst met [de kandidaat-koper] niet overeenkomstig het gedane
15
bod plaats zal vinden. Een toelichting daarover kan vanwege publiekrechtelijke geheimhoudingsverplichtingen niet worden gegeven op dit moment.” 2. Het verloop van de procedure: “Inlichtingen die zijn verkregen leiden ertoe dat het vermoedelijk zo is dat er mededelingen zijn gedaan die ertoe leiden dat na het tekenen van de koopovereenkomst, de feitelijke rechtsbetrekking tussen de gemeente Voorschoten en [de kandidaat-koper] wijzigt. Dit is in strijd met het gelijkheidsbeginsel en het transparantiebeginsel. Voor zover deze gedragingen aan de zijde van de gemeente Voorschoten liggen is er sprake van een schending van het zorgvuldigheidsbeginsel. Ook de toezegging om te kijken of dit mogelijk is, zonder dat er sprake is van een toezegging om uitvoering te geven aan het verzoek tot vervreemding, wijzigt de rechtsbetrekking al.” Het is opvallend dat het college de raad vraagt om het besluit geen wensen en bedenkingen tegen de verkoop in te trekken. De inlichtingen waaruit wordt aangenomen dat de uitvoering van de koopovereenkomst niet conform het gedane bod zullen plaatsvinden, zijn op zichzelf grond voor het college om de overeenkomst te ontbinden. Daar heeft de raad geen rol in en daar hoeft het besluit van geen wensen en bedenkingen ook niet voor te worden herroepen.
Het is ook opvallend dat het college het tweede punt over het verloop van de procedure aanhaalt als reden om te ontbinden en het besluit van geen wensen en bedenkingen te herroepen. Als de raad niet goed is geïnformeerd over het verloop van de procedure, dan is dat een politieke zaak. Daarover kan het college de raad achteraf informeren. Dit staat echter los van het privaatrechtelijke verkooptraject.
3.3. Percepties over het proces Om tot conclusies te komen (zie paragraaf 3.4) hebben we naast de documenten ook gebruik gemaakt van informatie die in gesprekken met ons is gedeeld. We vatten hierna de percepties over het proces samen. Gesprekspartners zijn over het algemeen positief over het proces vanaf de start van de openbare verkoop tot en met de keuze voor een partij. Het verloop van het proces, met een onafhankelijke expertgroep, een biedboek en een uiteindelijke keuze voor een partij is als helder en transparant ervaren. Vrijwel alle gesprekspartners zijn ontevreden over het verloop van het proces in de laatste fase, waarin de verkoop werd stopgezet. Het gaat hen dan niet zo zeer over het stopzetten an sich, maar om de wijze waarop dat is gedaan. Veel gesprekspartners uit de ambtelijke organisatie zijn daarnaast ook kritisch op het verloop van het proces in de eerdere fases van het verkoopproces. Veel gesprekspartners wijzen op het ontbreken van een duidelijke eigenaar van het proces en onvoldoende regie op het proces. Ook miste men duidelijke kaders voor het te doorlopen proces, zoals bijvoorbeeld richtlijnen voor het verkopen van vastgoed of een Bibobonderzoek. Als gevolg hiervan is steeds door betrokken partijen een stap gezet die op dat moment logisch leek, maar die zij niet konden plaatsen of afwegen binnen een breder kader.
Daarbij benadrukken gesprekspartners ook dat er regelmatig wisselingen waren in de betrokken personen, als gevolg van wisselingen in het personeelsbestand en de splitsing tussen Voorschoten en Wassenaar. In gesprekken is ook geregeld aangegeven dat binnen de ambtelijke organisatie onvoldoende expertise en capaciteit aanwezig was voor de verkoop van het AB-huis, met name juridische en Bibob expertise. Dit valt volgens gesprekspartners deels te verklaren door de ontvlechting tussen de gemeente Voorschoten en de gemeente Wassenaar (de gemeenten zijn in september 2021 ontvlecht). Het gebrek aan expertise heeft volgens gesprekspartners invloed gehad op het verloop van het proces, omdat het voor betrokkenen niet altijd duidelijk was wat een volgende stap zou moeten zijn. Ook geeft een aantal gesprekspartners aan de ambtelijke
16
organisatie onvoldoende in staat was om (kritisch) op externe adviezen te reflecteren, waardoor volgens hen de organisatie (te) afhankelijk werd van externe adviseurs. Veel betrokkenen uit de ambtelijke organisatie hebben aangegeven dat door de hiervoor genoemde punten het proces voor hen als chaotisch en stressvol is ervaren. Tot slot geeft een meerderheid van de gesprekspartners, zowel binnen als buiten de ambtelijke organisatie, aan dat er veel onduidelijkheid heerst rondom het Bibob-onderzoek en de reden waarom de gemeente besloot om af te zien van de verkoop. Zo is er onduidelijkheid over de vraag of het Bibob-onderzoek is afgerond en bij sommigen of het überhaupt heeft plaatsgevonden. Gesprekspartners begrijpen dat de inhoud van het Bibobonderzoek vertrouwelijk is, maar men zou graag meer duidelijkheid hebben gekregen over de rol die de uitkomsten van het Bibob-onderzoek al dan niet gehad hebben in het proces en of de uitkomsten aanleiding gaven om de verkoop stop te zetten. Veel gesprekspartners geven aan dat het voor hen onduidelijk is waarom de gemeente heeft besloten om af te zien van de verkoop.
3.4. Conclusies en aanbevelingen De beschouwende onderzoeksvragen over het proces zijn ‘Wat is er goed en fout gegaan in dit proces?’, ‘In hoeverre was de manier waarop de taken/bevoegdheden/verantwoordelijkheden zijn ingevuld wenselijk’ en ‘Wat waren de cruciale momenten die geleid hebben tot beëindiging van de verkoop en tot de schikking met de kandidaat-koper’. Om de eerste twee onderzoeksvragen te beantwoorden trekken we conclusies op de volgende onderwerpen: de ambtelijke organisatie, de rol en betrokkenheid van bestuurders, de rolverdeling tussen de raad en het college (met specifieke aandacht voor de wijze waarop het instrument wensen en bedenkingen is ingezet). Tot slot is antwoord gegeven op de vraag wat de cruciale momenten zijn die geleid hebben tot beëindiging van de verkoop en tot de schikking. Ambtelijke organisatie We concluderen dat de ambtelijke organisatie van de gemeente Voorschoten onvoldoende was toegerust om een complex verkoopproces als de verkoop van het AB-huis in goede banen te leiden. Er was een gebrek aan expertise, algemeen over de verkoop van gemeentelijk vastgoed en specifiek over de juridische aspecten (opstellen koopovereenkomst, Wet Bibob). Daarnaast ontbrak het aan regie op het proces en een duidelijke structuur van samenwerken door verschillende betrokken afdelingen binnen de gemeente.
Daar kwam bij dat de ambtelijke werkorganisatie van Voorschoten gedurende het verkoopproces is ontvlochten van Wassenaar én dat er intern veel wisselingen en inhuur zijn geweest. Hierdoor is informatie binnen de organisatie versnipperd beschikbaar geweest of verloren gegaan. Ook is hierdoor de ingehuurde expertise niet altijd goed geland en is onvoldoende tegenwicht geboden aan externe adviezen. Tot slot merken we op dat op verschillende momenten wel degelijk expertise aanwezig was, maar dat deze door het gebrek aan een goede samenwerking en regie op het proces onvoldoende is benut. Doordat de ambtelijke organisatie niet goed was toegerust, hebben veel betrokken ambtenaren zich intensief ingezet in het verkoopproces, maar hebben ze tijdens dit proces ook (veel) stress en ongemak ervaren. Rol en betrokkenheid bestuurders Gedurende de periode waarin het verkoopproces liep, zijn drie verschillende wethouders verantwoordelijk geweest voor het dossier. Daarnaast zijn in die periode drie burgemeesters in functie geweest. Hierdoor is kennis verloren gegaan en is er niet altijd meer duidelijk waarom bepaalde keuzes zijn gemaakt (bijvoorbeeld waar het gaat over het vragen van een meerderheidsbesluit van de raad). Op het moment dat het Bibob-
17
onderzoek is uitgezet en daaruit inlichtingen naar voren kwamen, waren zowel de burgemeester als een wethouder betrokken. We concluderen dat de informatie op dit moment versnipperd raakte, en dat er niet één bestuurder was die de regie op het proces pakte. Dit was wel wenselijk geweest, gezien de complexiteit en gevoeligheid van dit dossier. Vanuit het college is onvoldoende gecommuniceerd richting de raad en richting de ambtelijke organisatie over het stopzetten van de verkoop. Het gaat dan bijvoorbeeld om de communicatie over (de reden voor het) stopzetten van de verkoop, het stopzetten van het Bibob-onderzoek en de communicatie rondom de vermeende toezeggingen van de wethouder. Nog altijd is er bij de raad en binnen de organisatie verwarring en onduidelijkheid over deze onderwerpen. Hoewel de inhoudelijke reden om de verkoop stop te zetten geheim was, had er duidelijker en beter gecommuniceerd kunnen en moeten worden over de stappen die zijn gezet rondom het stopzetten van de verkoop. Rolverdeling tussen raad en college Het college heeft al vroeg in het proces aangegeven het belangrijk te vinden om de raad mee te nemen in de besluitvorming over de verkoop van het AB-huis. De inschatting dat de raad graag betrokken wilde worden was juist.
Het is daarom ook logisch dat het college daar invulling aan heeft willen geven, binnen de kaders van de kaderstellende en controlerende rol van de raad. Raad en college zijn in het verkoopproces echter niet rolvast geweest en er is geen blijk van wederzijds vertrouwen. Uit zowel stukken als gesprekken blijkt dat de raad zich op te gedetailleerd niveau met het proces is gaan bemoeien. Een voorbeeld hiervan is de raadsvergadering van 12 november 2020 waar de raad amendement 112 aanneemt met daarin onder meer randvoorwaarden voor de verkoop.29 Bovendien nam het college wantrouwen van de raad niet weg en vergrootte dit zelfs, door op momenten vaag te communiceren over het verkoopproces (in hoofdstuk 4 gaan we daar nader op in). Het college wilde de raad meenemen in de besluitvorming. De manier waarop dat is gedaan leidde ertoe dat het college de raad uiteindelijk een beslissende stem gaf over verkoop (als ontbindende voorwaarde in de koopovereenkomst), iets wat in beginsel een bevoegdheid is van het college. Formeel kan dit, maar ons inziens is het niet wenselijk, omdat de raad een beslissing neemt over een verkoop waar de raad niet alle details van kent (onder meer omdat delen van de informatie in een dergelijk proces vaak vertrouwelijk en niet openbaar zijn).
Logischer is om de raad, middels de wensen en bedenkingenprocedure, aan de voorkant kaders mee te laten geven aan de verkoop en daar als college zo goed mogelijk invulling aan proberen te geven. De raad kan haar kaderstellende en controlerende rol onder meer vervullen via het instrument van de wensen en bedenkingenprocedure. Dit instrument is echter niet goed ingezet: •
•
In de tweede fase van het verkoopproces, de openbare verkoop, nam het college een besluit over de verkoop onder voorbehoud van eventuele wensen en bedenkingen, in plaats van wensen en bedenkingen vooraf op te halen. In feite vulde het college zo vooraf voor de raad in of de raad wensen en bedenkingen had, in plaats van open met de raad het gesprek aan te gaan. Formeel gezien kan het college dit doen, maar het is niet logisch en doet geen recht aan de bedoeling van een wensen en bedenkingenprocedure. Ook in de tweede fase wordt de raad gevraagd geen wensen en bedenkingen te uiten bij de verkoop aan de kandidaat-koper. De raad uit geen wensen en bedenkingen en daaruit wordt door het college de conclusie getrokken dat de raad instemt bij meerderheidsbesluit (een van de ontbindende voorwaarden in het koopcontract). Dit zijn echter twee verschillende voorwaarden in het contract: 1. Geen wensen en bedenkingen, 2 instemmen met de verkoop aan de voorgedragen partij. Dit heeft
29 Gemeente Voorschoten, Amendement 112 GL CDA VVD over Ambachts- en Baljuwhuis, d.d. 6 oktober 2020. Zie: link.
18
•
ook tot onduidelijkheid geleid. Bij sommige raadsleden was namelijk wel bekend dat geen wensen en bedenkingen zouden worden opgevat als instemming bij meerderheid, maar bij anderen was dit niet duidelijk. In de derde fase van het verkoopproces, het stopzetten van de verkoop, vraagt het college aan de raad om het besluit geen wensen en bedenkingen tegen de verkoop in te trekken. Dat hoefde de raad echter niet te doen. De inlichtingen waaruit werd aangenomen dat de uitvoering van de koopovereenkomst niet conform het gedane bod zouden plaatsvinden, waren op zichzelf grond voor het college om de overeenkomst te ontbinden.
Cruciaal moment Het moment dat heeft geleid tot de beëindiging van de verkoop en de schikking met de kandidaat-koper, is het moment geweest waarop de Bibob-expert inlichtingen deelde met de burgemeester, eerst mondeling en daarna in een memo (december 2021 en januari 2022). Het Bibob-onderzoek was op dit moment dus nog niet afgerond, maar uit de informatie die in het kader van het Bibob-onderzoek is verzameld, bleek dat de kandidaat-koper niet aan de verplichtingen uit het koopcontract zou kunnen voldoen. Het zijn deze inlichtingen en observaties van de Bibob-expert over het proces, die voor de gemeente aanleiding vormen om de verkoop stop te zetten. We merken hierbij nogmaals op dat deze inlichtingen bij de Bibob-expert bekend werden tijdens het uitvoeren van het Bibob-onderzoek, maar dat de inhoud van de inlichtingen los stond van het Bibobonderzoek. Aanbevelingen Voorgaande conclusies leiden tot de volgende aanbevelingen: •
•
•
Stel voor een volgend verkoopproces een projectleider aan, met voldoende (bestuurlijk) gewicht en senioriteit. Zorg daarnaast voor een projectteam, waarin ambtenaren zitten met expertise op het gebied van de verkoop van maatschappelijk vastgoed en waarin voldoende juridische kennis aanwezig is (zowel privaatrechtelijk, voor het toezien op het opstellen van de koopovereenkomst als publiekrechtelijk). Zie erop toe dat het projectteam keuzes herleidbaar documenteert, voor het geval er wisselingen plaatsvinden. Het gebrek aan vertrouwen tussen de raad en het college is niet simpel op te lossen. Voor een volgend verkoopproces bevelen we het college wel aan om steeds expliciet en proactief aan te geven wat de rol van het college is op de verschillende momenten in het proces: wanneer krijgt de raad informatie in het kader van de actieve informatieplicht? Wanneer kan de raad kaders meegeven? Wanneer heeft de raad een controlerende rol, maar neemt het college de besluiten? Vraag daarnaast tijdig advies van de raadsgriffier bij de inzet van instrumenten zoals de wensen en bedenkingenprocedure. Het kan helpen om beleid of richtlijnen op te stellen over de verkoop van vastgoed en het inzetten van Bibob-onderzoeken.
Belangrijker bij complexe processen, is ons inziens een cultuur waarin ruimte is voor de organisatie om tussentijds te reflecteren op het proces en waarin wordt geluisterd naar (kritische) signalen vanuit de organisatie. Dit betreft cultuur en houding, en dat is niet eenvoudig te veranderen of verbeteren. Begin door hier intern het gesprek over aan te gaan. Wat kan hierin beter? Hoe kan dat worden veranderd?
19
4.De informatievoorziening in het proces 4.1. Kaders Voor de informatievoorziening gedurende het verkoopproces van het AB-huis zijn als kaders de Gemeentewet30 en de Financiële Verordening Voorschoten 201831 van toepassing. Deze zijn opgenomen in bijlage 3. In deze artikelen is samengevat beschreven welke beslissingen bij de raad liggen en welke bij het college, specifiek waar het gaat om de verkoop van onroerende goederen. Ook staat in deze artikelen beschreven op welke momenten het college de raad inlichtingen dient te verstrekken.
4.2. Het proces Informatievoorziening en aard van de informatie Onderstaande tabel 2 bevat het antwoord op de beschrijvende onderzoeksvraag: ‘Op welke momenten informeerde het college de gemeenteraad en wat was de aard van de informatie (vooraf/achteraf, openbaar/geheim, actieve informatieplicht of informatie noodzakelijk voor wensen & bedenkingen of besluiten)’. Hieraan gerelateerde beschrijvende onderzoeksvragen zijn ‘Is de informatievoorziening uitgevoerd conform artikelen 60, 155 en 169 van de Gemeentewet’ en ‘Is de informatievoorziening uitgevoerd conform toepasselijke besluiten en reglementen van de gemeente Voorschoten?’. We hebben geen momenten vastgesteld dat de informatievoorziening niet is uitgevoerd conform de genoemde kaders, behalve het moment waarop wensen en bedenkingen zijn opgehaald. Hier zijn we reeds uitgebreid op ingegaan in paragraaf 3.2. Datum
Informatie vanuit college richting de raad
Aard en doel van de informatie
31 januari 2019
•
Wethouder beantwoordt vragen van raadsleden in een raadsvergadering, over geruchten tot verkoop van het ABhuis.32
Wethouder beantwoordt vragen.
11 juni 2019
•
College stuurt informatiebrief naar de raad met een voorgenomen besluit, waarin de intentie is uitgesproken over te gaan tot verkoop AB-huis.
College informeert raad in het kader van de actieve informatieplicht.
15 juli 2019
•
Er vindt een briefing plaats voor raadsleden, waar het juridisch advies van de notaris wordt toegelicht.
College informeert raad in het kader van de actieve informatieplicht.
30 Gemeentewet, artikelen 60, 155, 169. 31
Financiële Verordening Voorschoten 2018, artikel 8.
32 Gemeente Voorschoten, Informatiebrief 030 Intentie tot verkoop Ambachts- en Baljuwhuis, d.d. 11 juni 2019 Zie: link.
20
•
College besluit geheimhouding rustend op advies van de notaris op te heffen (23 juli), en stuurt dit middels informatiebrief 056 naar de raad (18 september).33
Aard en doel van het opheffen van de geheimhouding en delen van het rapport niet gespecifieerd.
28 oktober 2019 •
Wethouder geeft toelichting over de aanpak voor het ABhuis aan de raadscommissie Burger en Bestuur.
De raad wordt meegenomen in de planning voor het vervolg. In deze planning is niet uitgewerkt hoe de rol van de raad is (bijvoorbeeld wanneer worden wensen en bedenkingen opgehaald).
•
College stuurt raadpleegbrief 01 naar de raad:34 “het college wenst tot verkoop van het AB-huis over te gaan en verzoekt via deze raadpleegbrief de raad om haar wensen en bedenkingen aan te geven, waarna het college een definitief besluit kan nemen over een eventuele verkoop”. In de brief staat ook: “Vanuit het college is aangegeven dat gelet op het karakter van dit pand een raadsmeerderheid politiek gewenst is om tot een definitief besluit van het college te komen”. In de raadscommissie Burger en Bestuur wordt de raadpleegbrief besproken. In het verslag staat dat de wethouder heeft toegezegd: “Het college neemt alle wensen en bedenkingen mee terug om te bespreken in de collegevergadering en komt hier voor de raadsvergadering van 16 juli op terug”.
De raad wordt geïnformeerd, met het doel om wensen en bedenkingen op te halen.
23 juli 2019 / 18 september 2019
9 juni 2020 / verzonden 11 juni 2020 2 juli 2020
•
•
15 juli 2020
•
College informeert raad middels Informatiebrief 052 over de wensen en bedenkingen procedure: “In de commissie Burger en Bestuur van 9 juli bleek dat er geen meerderheid is voor de voorstellen van het college inzake de verkoop van het AB-huis. Wij beraden ons op de thans ontstane situatie.”35
College informeert raad in het kader van de actieve informatieplicht.
6 oktober 2020 en 12 november 2020
•
6 oktober: college stuurt raadsvoorstel (adviesnota) aan de raad over intrekken voorstel tot verkoop AB-huis en instemmen met openbare verkoop onder voorwaarden (link). Onderdeel daarvan is ook: “Het college te verzoeken de uitkomsten van de verkoopprocedure voor te leggen via de wensen en bedenkingenprocedure, conform de financiële verordening van de gemeente Voorschoten, artikel 8, lid 1 c en daaraan voorafgaand geen onomkeerbare verkoopbesluiten te nemen.” 12 november: raad dient amendement in op het voorstel.
College vraagt de raad een besluit te nemen.
College informeert raad middels informatiebrief 007 over de aanpak en voortgang van de verkoop van het AB-huis.36 Het college benoemt in de brief dat er een commissie van vier experts is gevormd; wie de experts zijn is geheim.
College informeert raad in het kader van de actieve informatieplicht.
• 5 februari 2021
• •
33 Gemeente Voorschoten, Informatiebrief 056 Intentie tot verkoop Ambachts- en Baljuwhuis (incl. bijlage), d.d. 18 september 2019. Zie:
link. 34 Gemeente Voorschoten, Raadpleegbrief 01 verkoop Voorstraat 12-14 (A&B huis) (incl. bijl.), d.d. 11 juni 2020. Zie: link. 35 Gemeente Voorschoten, Informatiebrief 052 Procedure wensen en bedenkingen verkoop Voorstraat 12-14, d.d. 15 juli 2020. Zie: link. 36 Gemeente Voorschoten, Informatiebrief 007 Planning verkoop van het Ambachts- en Baljuwhuis, d.d. 5 februari 2021. Zie: link.
21
24 augustus 2021
•
College informeert de raad over stand van zaken AB-huis middels informatiebrief 064. Uit informatiebrief 064 Stand van zaken:37 “Het college heeft kennis genomen van berichten die zijn verschenen in de media. Daarin is de mogelijk kandidaat-koper reeds naar buiten getreden. Daarom informeert het college de raad, dat er nog geen officieel besluit over de verkoop is genomen. Het college neemt op 7 september een besluit over verkoop onder voorbehoud van een eventuele wensen en bedenkingen procedure van de raad.”
College informeert de raad, omdat er berichten in de media zijn verschenen.
30 augustus 2021 & 10 september 2021
•
College beantwoordt schriftelijke vragen van de raad over de vertrouwelijkheid van het advies van de expertgroep en identiteit van kandidaat-koper. Uit Beantwoording schriftelijke vragen 222 PvdA AB-huis volgt:38 o Er zijn afspraken gemaakt met de expertgroep en de verkopende makelaar, over vertrouwelijkheid van het advies aan het college. o De gemeente heeft geen beleidsregels waarin bepaald wordt dat de identiteit van de kopende partij pas openbaar wordt na definitieve besluitvorming; deze beleidsregels zijn in ontwikkeling als onderdeel van een strategisch vastgoedbeleid.