Achtergrondinformatie - Second opinions van andere gemeenten (incl.)

Beste Raadsleden,

De gemeente Leiderdorp, Oegstgeest & Voorschoten hebben een second opinion laten uitvoeren op de Warmte Leidse Regio stukken en de besluitvorming binnen de eigen gemeente. Op verzoek van het bestuurlijk overleg Warmte Leidse Regio delen we deze stukken met alle raden binnen de Leidse regio zodat alle raden over dezelfde informatie beschikken. In de bijlage van deze mail delen we de volgende drie stukken:

-

De second opinion van de gemeente Leiderdorp

-

De second opinion van de gemeente Oegstgeest

-

De second opinion van de gemeente Voorschoten.

Met vriendelijke groet,

Programma management ondersteuner Warmte Leidse Regio

Inhoudsopgave Opdrachtgever Gemeente Oegstgeest Samenstellers Leo Hendriks Jeroen Schutz Pieter van Eijsden

1. AANLEIDING EN OPDRACHT 1.1 INLEIDING 1.2 BESLUITMOMENT 1.3 AANLEIDING THIRD OPINION 1.4 OPDRACHTFORMULERING 1.5 AANPAK EN BRONNEN

3 3 3 3 4 4

2. CONTEXT EN POSITIONERING 2.1 WARMTETRANSITIE 2.2 LEIDSE REGIO 2.3 STRATEGISCHE OVERWEGINGEN VOOR GEMEENTE OEGSTGEEST 2.4 PROCES

6 6 7 7 7

3. BEOORDELING KERNASPECTEN 8 3.1 PROCES EN PROJECTGOVERNANCE 3.2 ZEGGENSCHAP EN GOVERNANCE 3.3 JURIDISCHE RANDVOORWAARDEN 3.4 BUSINESSCASE EN RISICO’S 3.5 FINANCIËLE IMPLICATIES EN SOLIDARITEIT 3.6 ALTERNATIEVEN EN FLEXIBILITEIT 3.7 SAMENVATTING KERNASPECTEN 4. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 4.1 CONCLUSIES 4.2 AANBEVELINGEN 4.3 SLOTBESCHOUWING

8 10 13 15 17 19 20 22 22 22 23

Versie Defini ef 1.0 Kenmerk A245GOE-0676 Datum 22 augustus 2025

Lysias Advies Soesterweg 310D | 3812BH Amersfoort

2

033 464 70 70 | info@lysiasadvies.nl | www.lysiasadvies.nl IBAN: NL18 ABNA 0574 2170 53 | KVK: 30166304 | BTW: NL809282471B01

1. Aanleiding en opdracht 1.1 Inleiding De gemeente Oegstgeest staat voor een belangrijk besluit over mogelijke deelname als aandeelhouder in het Regionaal Publiek Integraal Warmtebedrijf (RPIW) Warmte Leidse Regio (WLR). Het RPIW WLR wordt door zes gemeenten in de Leidse regio – Katwijk, Leiden, Leiderdorp, Oegstgeest, Voorschoten en Zoeterwoude – samen met publiek-private partners voorbereid als uitvoeringsorgaan voor de aanleg, exploita e en uitbreiding van een open regionaal warmtenet. De beoogde start van de opera onele fase is in 2027, voorafgegaan door een kwar ermakersfase gedurende het kalenderjaar 2026. In dit hoofdstuk beschrijven we het besluitvormingsproces, de aanleiding tot de third opinion, de opdracht en de aanpak en geraadpleegde bronnen. 1.2 Besluitmoment Het college van Oegstgeest wordt in het najaar van 2025 gevraagd om in te stemmen met deelname aan het RPIW WLR. De stukken die voorliggen betreffen de Samenwerkingsovereenkomst (SOK), Statuten en een Aandeelhoudersovereenkomst (AHO). Het voorgenomen collegebesluit wordt vervolgens voorgelegd aan de gemeenteraad via een wensen enbedenkingenprocedure. De input uit deze procedure wordt verwerkt in de defini eve stukken. Volgens planning zal een defini ef besluit begin januari worden genomen. De zes WLRgemeenten doorlopen elk een vergelijkbaar besluitvormingsproces.

In de zomer is aan bureau Berenschot een opdracht verleend voor het uitvoeren van een second opinion. Zij hebben gekeken naar de SOK, AHO, Statuten, het Globaal ontwerp en de business case. De uitkomsten van deze second opinion worden ook door de gemeente Oegstgeest meegewogen in het besluitvormingsproces.

Het te nemen besluit is bepalend voor de lange termijn, omdat het financiële, juridische en bestuurlijke verplich ngen schept die doorwerken tot ver na 2035 en een beslag leggen op de financiële mogelijkheden van de gemeente Oegstgeest. 1.3 Aanleiding third opinion Het besluit over deelname is ingrijpend en langjarig van aard. De structuur van het RPIW, de verdeling van zeggenschap, de financiële verplich ngen en de juridische kaders worden nu in hoofdlijnen vastgelegd, maar er is nog veel onzeker. Daarbij gaat het onder meer om: De borging van publieke waarden en lokaal belang binnen een samenwerkingsconstruc e met meerdere par jen; De juridische inpassing van de nieuwe Wet collec eve warmte (Wcw); De zeggenschapsverhoudingen binnen het RPIW bij besluiten met een grote impact voor de gemeenten; De omvang en fasering van de financiële bijdrage, inclusief herijking van aandelen; De rolverdeling tussen RPIW en het beoogde Warmteservicebedrijf (WSB); De posi e van Firan als (mede)aandeelhouder van zowel RPIW als WSB;

3

-

De mate van invloed die Oegstgeest kan uitoefenen op besluitvorming en uitvoering; De flexibiliteit om bij te sturen of uit te treden wanneer omstandigheden wijzigen.

In het bestuurlijk en ambtelijk overleg binnen de Leidse Regio is daarnaast spanning ontstaan over het proces en de wijze van samenwerken. De gemeente Oegstgeest ziet dat het hoge tempo leidt tot een onzorgvuldig proces. Daarnaast hee Oegstgeest meermaals ervaren dat haar inbreng onvoldoende wordt gehoord of meegenomen in de besluitvorming. Hierdoor is er bij de gemeente Oegstgeest twijfel ontstaan over zowel de kwaliteit van de besluiten die nu voorliggen (over statuten, SOK en AHO) als over de wijze van samenwerking in de toekomst. De impact van het besluit, de geschetste onzekerheden en de ervaren spanning in de huidige samenwerking zijn de aanleiding voor het laten uitvoeren van een ona ankelijke toets (‘third opinion’). De toets betre daarmee niet alleen de inhoudelijke onderbouwing van het RPIW, maar ook het samenwerkingsproces en de daaraan gekoppelde borging van de kwaliteit en het draagvlak van wat er ter besluitvorming voorligt. Deze behoe e speelt breder; ook een aantal andere gemeenten voert een aanvullende analyse vanuit eigen belangen en overwegingen. Gezien het belang van de businesscase bij de besluitvorming hee de gemeente Oegstgeest tevens een extra, beperkte, beoordeling van de businesscase onderdeel gemaakt van de ona ankelijke toets. Daarom omvat de gevraagde third opinion een integrale beoordeling van inhoud, proces en businesscase.

1.4 Opdrach ormulering De gemeente Oegstgeest hee Lysias gevraagd een third opinion uit te voeren over de voorgenomen deelname aan het RPIW WLR. Doel van deze third opinion

is om, op basis van beschikbare stukken, gesprekken en eigen analyse, antwoord te geven op de vraag: Is deelname aan het RPIW WLR in de voorgestelde vorm voor Oegstgeest passend, haalbaar en verantwoord, gegeven de juridische, financiële, bestuurlijke en strategische kaders, en welke condi es zijn noodzakelijk om de belangen van Oegstgeest te borgen? Een andere formulering van deze vraag is: Zijn we als gemeente Oegstgeest voldoende zeker voor de vervolgstap en zo niet, wat is er nog nodig om deze vervolgstap wél te kunnen ze en? 1.5 Aanpak en bronnen Deze third opinion is gebaseerd op: Analyse van bestuurlijke, juridische en financiële documenta e uit het WLRtraject; Gesprekken met sleutelpersonen binnen en buiten de gemeente Oegstgeest; Een beoordeling langs zes kernaspecten die voor dit besluit als meest relevant worden beschouwd: 1. Zeggenschap & governance 2. Juridische randvoorwaarden 3. Financiële implica es & solidariteit 4. Proces & samenwerking 5. Alterna even & flexibiliteit 6. Risicobeheersing & scenario’s De uitkomsten van deze beoordeling dienen als inhoudelijke onderlegger voor de besluitvorming in college en raad, en geven concrete aanbevelingen en randvoorwaarden mee voor een eventueel instemmend besluit.

4

De onderzoeksac viteiten hebben plaatsgevonden tussen half juli en half augustus. Omwille van de beschikbare doorloop jd is prioriteit gegeven aan het voeren van een select aantal gesprekken en is de primaire focus gericht op de stukken die voor besluitvorming worden voorbereid. De gemeente Oegstgeest is zich bewust van de beperkingen die aan de orde zijn bij het opstellen van deze third opinion ten gevolge van de status van de te beoordelen documenta e en de beperkte beschikbare jd voor de beoordeling. De documenten die ter beoordeling voorliggen zijn niet defini ef. Het betre 1ste of 2de concepten waarbij bovendien nog maar enkele weken geleden grote wijzigingen zijn doorgevoerd, cq discussies hebben plaatsgevonden over de inhoud (bv percentage aandelen). Ook zijn er nog zaken niet uitgewerkt/uitgediscussieerd (onrendabele top, posi e Firan, consequen es nieuwe wet, governance jdens de kwar ermaker fase etc). De jd om de stukken te beoordelen is kort, vanwege het feit dat de belangrijkste documenten nog maar enkele weken geleden (in de vakan eperiode) zijn opgeleverd en omdat het totale dossier een grote hoeveelheid documenten.

Om de genoemde beperkingen enigszins op te vangen is ervoor gekozen voor een intensieve samenwerking tussen de medewerkers van de gemeente en de adviseurs van Lysias, De verwach ng is dat hierdoor een afgewogen beoordeling en een gedegen advies kan worden opgeleverd.

5

2. Context en posi onering

Voor het versterken van de posi e en rol van gemeenten in warmteprojecten is de afgelopen periode nieuwe wetgeving ontwikkeld.

In dit hoofdstuk plaatsen we de besluitvorming rond deelname aan het RPIW in een bredere context. We beginnen met de na onale ontwikkelingen in de warmtetransi e en de aankomende Wet collec eve warmte (2.1). Vervolgens schetsen we hoe de samenwerking in de Leidse regio vorm hee gekregen (2.2) en welke strategische afwegingen dit voor Oegstgeest met zich meebrengt (2.3). In 2.4 gaan we kort in op de proceservaringen van Oegstgeest tot nu. Daarmee vormt dit hoofdstuk het referen ekader voor de inhoudelijke beoordeling van de kernaspecten in het vervolg van deze rapportage.

Wet collec eve warmte (Wcw) is recent door de Tweede Kamer aangenomen en ligt nu voor bij de Eerste Kamer. De wet verplicht gemeenten tot het aanwijzen van warmtebedrijven met een publieke meerderheid voor de aanleg en exploita e van warmtene en voor aangewezen kavels. Daarmee versterkt de wet de rol van gemeenten als regisseur en aandeelhouder, maar stelt zij ook eisen aan toezicht, publieke waarden en mark oegang.

2.1 Warmtetransi e De warmtetransi e in Nederland vraagt de komende decennia om een grootschalige omschakeling van aardgas naar duurzame warmtebronnen. Gemeenten hebben daarin een regierol: zij ontwikkelen Warmteprogramma’s en werken maatregelen uit per wijk. Waar collec eve warmteoplossingen voor de hand liggen, wijzen gemeenten warmtekavels aan en bepalen ze hoe de warmte wordt geleverd. Kenmerkend voor een transi e is dat het geen lineair uitvoeringsproces is, maar een maatschappelijke veranderbeweging. De enige zekerheid is dat er onzekerheid bestaat: over tempo, technologie, financiering, wetgeving en maatschappelijke accepta e. Niet alles kan vooraf volledig worden dichtge mmerd of gepland. Die onzekerheid maakt samenwerking in regionale structuren noodzakelijk: niet elke gemeente kan alle alterna even alleen openhouden.

Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransi e (Wgiw) is inmiddels aangenomen en zal naar verwach ng vanaf half 2026 volledig van kracht zijn. De Wgiw gee gemeenten meer (juridische) instrumenten om wijkgerichte maatregelen te nemen. Een belangrijk onderdeel is de aanwijsbevoegdheid, waarmee gemeenten gehele wijken van het aardgas kunnen afsluiten, mits een redelijk alterna ef beschikbaar is. Dat betekent dat de warmtetransi eopgave vraagt om een combina e van ‘noregret’ maatregelen en adap ef vermogen: keuzemomenten inbouwen, het openhouden van alterna eve routes en het leren door te doen. Voor gemeenten betekent dit enerzijds het stellen van duidelijke kaders en publieke waarden, en anderzijds het accepteren dat er in de uitvoering voortdurend moet worden bijgestuurd. Het proces wordt aangejaagd door een toenemend aantal huishoudens dat kiest voor een individuele warmteoplossing, zoals een all-electric of hybride warmtepomp. Deze ontwikkeling kan de businesscase van een collec ef warmtebedrijf onder druk ze en en zorgt voor extra netconges eproblemen.

6

Gemeenten hebben er belang bij snel helderheid te verschaffen over de beste warmteoplossingen per wijk en de bijbehorende uitvoeringstermijnen. Dit is ook een onderdeel van het gemeentelijke Warmteprogramma dat eind 2026 gereed moet zijn.

warmtebronnen te ontwikkelen die individueel niet haalbaar zijn. Deelname gee toegang tot schaalvoordelen, gedeelde ontwikkelkosten, gezamenlijke toegang tot kennis, subsidies en vreemd vermogen, en voorkomt dat de gemeente en haar inwoners aan de zijlijn komen te staan ten aanzien van het RPIW WLR.

2.2 Leidse regio In de Leidse Regio hebben de zes WLR-gemeenten in 2021 afgesproken samen te werken aan een open, collec ef warmtenet. Op basis van een verkennend onderzoek naar collec eve warmteoplossingen zijn op es in kaart gebracht. Eind 2023 is door de WLR-gemeenten gekozen voor de op e van een Open Regionaal Energie Systeem (ORES), omdat deze oplossing de laagste maatschappelijke kosten met zich meebrengt.

Daartegenover staan echter ook duidelijke aandachtspunten: De directe invloed van Oegstgeest is beperkt, met een beperkt aandelenpercentage binnen het gemeentelijke blok; Het aangaan van langjarige financiële en bestuurlijke verplich ngen; Regionale waardeopbouw loopt niet per defini e synchroon met lokale baten. Besluitvorming over prioritering van projecten kan ertoe leiden dat middelen en capaciteit eerst naar andere gemeenten vloeien; - Grote onzekerheden over haalbaarheid van de businesscase.

Begin 2024 is een intensief proces gestart om de mogelijkheden van een RPIW voor de Leidse Regio te verkennen. Hiervoor is het Programmateam WLR in posi e gebracht, met een bestuurlijke stuurgroep, een programmateam en aangekoppelde werkgroepen met ambtelijke vertegenwoordiging vanuit de gemeenten. In februari 2025 is het Programmaplan 2025 vastgesteld door de zes gemeenten. In totaal is er € 3,0 miljoen beschikbaar gesteld voor de uitvoering van het programma, tot en met de kwar ermakersfase (2024 – 2027). De contouren van het RPIW zijn uitgewerkt in een globaal ontwerp. Het beoogde RPIW moet fungeren als gezamenlijke uitvoeringsorgaan waarin de gemeenten samen met EBN en Firan (Alliander) elk voor een derde aandeelhouder zijn. De uitrol van het warmtenet is voorzien in meerdere tranches, met een eerste periode tot 2036.

2.4 Proces De warmtetransi e vormt niet alleen een technische uitdaging, maar is ook te beschouwen als een samenwerkingsvraagstuk. Het proces dat tot nu toe is doorlopen, laat zien dat er veel energie en organisa ekracht is gemobiliseerd. Het brengt tegelijker jd ook verschillen aan de oppervlakte tussen grotere en kleinere gemeenten in tempo, capaciteit en invloed. Uit gevoerde gesprekken leiden we af dat Oegstgeest zich niet al jd een gelijkwaardige par j voelt in dit krachtenveld. Dit is niet alleen een kwes e van percep e, maar hangt ook samen met de inrich ng van proces en projectgovernance. Omdat dit voor de besluitvorming van Oegstgeest een cruciale randvoorwaarde vormt, werken we dit in hoofdstuk 3 uit als afzonderlijk kernaspect.

2.3 Strategische overwegingen voor Gemeente Oegstgeest Voor Oegstgeest liggen de strategische voordelen van deelname vooral in de mogelijkheid om samen met andere gemeenten en publieke par jen infrastructuur en

7

3. Beoordeling kernaspecten In dit hoofdstuk wordt de voorgenomen deelname van Oegstgeest aan het RPIW Warmte Leidse Regio beoordeeld op zes kernaspecten die, op basis van de context en analyse, voor dit besluit het meest relevant zijn. Deze kernaspecten zijn gekozen omdat zij samen het volledige spectrum van juridische, bestuurlijke, financiële en strategische afwegingen dekken, en omdat juist hier de belangrijkste kansen én risico’s voor Oegstgeest liggen. De beoordeling dient een antwoord te geven op de vraag of er voldoende zekerheid is om de vervolgstap te ze en en zo niet, wat is er nog nodig om deze vervolgstap wél te kunnen ze en De beoordeling combineert: Analyse van bestuurlijke, juridische en financiële documenta e uit het WLRtraject; Gesprekken met betrokkenen binnen en buiten de gemeente; Vergelijking met relevante wetgeving (o.a. Wcw) en gangbare prak jk bij vergelijkbare warmtebedrijven; Ona ankelijke inscha ng van de haalbaarheid, risico’s en condi es voor deelname. Per kernaspect wordt steeds ingegaan op: Kernvraag – het centrale beslispunt voor Oegstgeest op dit aspect; Belangrijkste bevindingen – feiten, analyses en signalen uit de beschikbare informa e; Oordeel en aandachtspunten – een weging van kansen, risico’s en onzekerheden; Condi es of aanbevelingen – voorwaarden waaronder deelname op dit aspect verantwoord kan zijn.

We volgen hierbij een volgorde die aansluit bij de bestuurlijke logica van besluitvorming. We beginnen met het proces en de projectgovernance (3.1): hoe het traject tot nu toe is ingericht en of Oegstgeest daarin een gelijkwaardige rol kan vervullen. Daarna bespreken we de vraag naar zeggenschap en governance (3.2): wie beslist waarover en welke checks & balances zijn er ingebouwd? Vervolgens behandelen we de juridische randvoorwaarden (3.3), waaronder de aanslui ng op de Wcw en de borging van publieke waarden. Daarna volgt een analyse van de risico’s en de realiteitswaarde van de businesscase (3.4), het inhoudelijke hart van de besluitvorming. In 3.5 komt de financierbaarheid en solidariteit aan bod: zijn de lasten beheersbaar en worden de baten evenwich g verdeeld? Tot slot wordt in 3.6 ingegaan op de alterna even en flexibiliteit die voor Oegstgeest beschikbaar blijven.

3.1 Proces en projectgovernance Kernvraag Is het proces rond de voorbereiding en inrich ng van het RPIW zo vormgegeven dat Oegstgeest als gelijkwaardige partner kan deelnemen, met ruimte voor eigen afwegingen, zorgvuldige besluitvorming en borging van belangen? Belangrijkste bevindingen De warmtetransi e is niet alleen een technische, maar ook een bestuurlijke en organisatorische opgave. Het proces tot nu toe laat zien dat er veel energie en organisa ekracht is gemobiliseerd, met een brede inzet vanuit gemeenten en partners. Tegelijker jd worden in dit krachtenveld de verschillen tussen grotere en kleinere gemeenten zichtbaar. Leiden en Katwijk beschikken over meer capaciteit en bestuurlijke slagkracht, waardoor zij het tempo mede bepalen en inhoudelijk een stevige rol spelen. Voor kleinere gemeenten zoals Oegstgeest is het las ger om dezelfde mate van invloed uit te oefenen.

8

De beoogde projectgovernance is vastgelegd in het Programmaplan Warmte Leidse Regio (zie schema “besturing programma WLR”, pagina 29). Op papier kent de organisa e een heldere structuur, met verschillende gremia en overleglagen. Bij nadere beschouwing vallen echter tekortkomingen op. Bevoegdheden zijn niet al jd duidelijk belegd, de communica e naar gemeenten ligt formeel bij de Werkgroep in plaats van bij het Programmateam, en de rol van het Managersoverleg is onduidelijk. Daarbij komt dat kleinere gemeenten als Oegstgeest niet in alle gremia even sterk vertegenwoordigd zijn, zoals bijvoorbeeld in de juridische werkgroep. Opvallend is bovendien dat EBN en Firan wel deelnemen in bestuurlijk overleg, maar nauwelijks een financiële bijdrage leveren aan het programma. Gesprekken met betrokkenen van de gemeente Oegstgeest beves gen dit beeld. In de Werkgroep wordt (on)gevraagd advies gegeven, maar het programmateam weegt die input en legt inhoudelijke bezwaren of alterna eve voorstellen regelma g naast zich neer. Het formele ambtelijk opdrachtgeverschap (volgens het Programmaplan bij twee gemeentelijke managers) is feitelijk verschoven naar het Programmateam. Daarmee is een taak weggeorganiseerd die bij gemeenten hoort. In de prak jk leidt dit tot frustra e en spanningen. Het tempo van het proces versterkt deze spanning.

De nadruk ligt sterk op het halen van formele besluitmomenten en planningen, waardoor onvoldoende ruimte bestaat voor inhoudelijke verdieping, twijfel of alterna eve invalshoeken. Stukken worden soms pas op het laatste moment gedeeld, en discussies worden niet al jd zorgvuldig afgerond. Ook de eigen rolopva ng van Oegstgeest speelt mee. Als kleine gemeente met beperkte capaciteit is het las g om proac ef tegenwicht te bieden. Het onderwerp is rela ef nieuw, de druk vanuit grotere partners groot, en de beschikbare capaciteit beperkt. Betrokkenen ervaren dat de inbreng van

Oegstgeest niet al jd serieus is genomen, en dat kri sche vragen soms beantwoord werden met een defensieve houding van het programmateam. Dit voedt het gevoel van ongelijkwaardigheid. Tot slot is er een verschil in het ervaren belang. Voor Leiden en bijvoorbeeld Leiderdorp komen al op korte termijn grote projecten tot uitvoering, terwijl de projecten van Oegstgeest rela ef klein zijn en pas later (rich ng 2040) aan de orde komen. Dit verschil in urgen e maakt het las ger om een gedeeld belang te ervaren en versterkt de asymmetrie binnen de samenwerking. Oordeel en aandachtspunten De analyse laat zien dat er zowel in de theorie als in de prak jk van de projectgovernance tekortkomingen zijn. Voor Oegstgeest betekent dit dat het risico reëel is dat formele gelijkwaardigheid in besluitvorming niet overeenkomt met feitelijke invloed in het proces. De combina e van onduidelijkheden in rollen en bevoegdheden, een hoog tempo, beperkte capaciteit en verschillen in belang leiden tot een ervaren gevoel van ongelijkwaardigheid. Zonder aanpassingen dreigt Oegstgeest structureel in een reac eve rol te blijven, met beperkte ruimte om eigen accenten te ze en. Formeel biedt de komende Stuurgroep jdens de kwar ermakersfase (SOK, art.

7–10) een vetorecht via unanimiteit, maar dat is in de prak jk een zwaar en weinig realis sch instrument: het blokkeert de voortgang voor alle par jen en is niet geschikt als structureel tegenwicht. Voor Oegstgeest hangt effec eve invloed daarom veel meer af van de manier waarop voorbereiding, mandatering en besluitvorming worden ingericht. Dit maakt proces- en projectgovernance een cruciale randvoorwaarde voor deelname. Condi es Voor deelname van Oegstgeest zijn de volgende procesma ge waarborgen noodzakelijk:

9

1.

2.

3.

4.

5.

Duidelijke rol- en bevoegdheidsverdeling: leg vast dat communica e en inhoudelijke sturing bij het Programmateam belegd zijn, met transparante bevoegdheden en afstemming met de gemeenten. Sterker mandaat en ondersteuning: zorg dat Oegstgeest haar vertegenwoordigers kan mandateren binnen duidelijke kaders en daarbij ondersteund wordt met voldoende ambtelijke capaciteit. Verbetering besluitvoorbereiding: De stukken en scenario’s moeten jdig en gezamenlijk worden voorbereid en gedeeld, zodat inhoudelijke discussie mogelijk is en alterna even serieus gewogen kunnen worden. Gelijkwaardige par cipa e: borg dat alle gemeenten, ook kleinere, een volwaardige plek hebben in de overlegstructuren en dat verschillen in belang en urgen e expliciet worden benoemd en meegewogen. Realis sch tempo: pas het proces zo aan dat niet uitsluitend de planning leidend is, maar ook de zorgvuldigheid en de mogelijkheid voor gemeenten om intern en onderling afstemming te organiseren.

3.2 Zeggenschap en governance Kernvraag Hee Oegstgeest voldoende invloed op besluiten die grote impact hebben op de gemeente, en zijn publieke waarden en lokaal belang in de governancestructuur voldoende geborgd? Belangrijkste bevindingen We onderscheiden twee fases: de Kwar ermakersfase en de fase na de oprich ng van de BV; de BV-fase. Kwar ermakersfase In de kwar ermakersfase, zoals vastgelegd in de concept SOK van 16 juli 2025, ligt de besluitvorming bij de Stuurgroep. Hierin hebben alle zes gemeenten, EBN en

Firan een zetel. Besluiten worden uitsluitend genomen bij unanimiteit, waardoor elke par j vetorecht hee . De Stuurgroep benoemt en stuurt de kwar ermaker, die verantwoordelijk is voor de voorbereiding van de oprich ng van het RPIW. Gemeenten zijn verplicht hun vertegenwoordiger in de Stuurgroep voldoende mandaat mee te geven, zodat besluiten bindend zijn. Ui reding in deze fase is vrijwel onmogelijk zonder dat alle par jen instemmen: ar kel 10 van de overeenkomst staat uitstap alleen toe in uitzonderingsgevallen, zoals wanneer EBN niet door het Rijk wordt aangewezen of de BV niet jdig wordt opgericht. In alle andere gevallen is voor uitstap de unanieme instemming van alle par jen vereist. BV-fase De Akte van oprich ng (30 juli 2025) en de Aandeelhoudersovereenkomst regelen dat de aandelen van het RPIW gelijk verdeeld worden over drie blokken: gemeenten gezamenlijk 33,3%, EBN 33,3% en Firan 33,3%. De zes gemeenten zijn daarbij ieder afzonderlijk aandeelhouder met hun eigen aandelenpakket: Leiden (ca. 16,4%), Katwijk (6,4%), Voorschoten (3,2%), Oegstgeest (3,16%), Leiderdorp (3,1%) en Zoeterwoude (1%). Binnen de Algemene Vergadering van Aandeelhouders (AvA) geldt dat gewone besluiten worden genomen met een meerderheid van ten minste 66,7% van de stemmen.

Voor zware besluiten – zoals wijziging van de statuten, het vaststellen van het businessplan of transac es boven een financiële drempel – is een meerderheid van 87% vereist. Dit betekent dat bij gewone besluiten Firan, EBN en ten minste één gemeente nodig zijn. Bij zware besluiten zijn Firan, EBN én Leiden en ten minste één andere gemeente nodig. Eind 2026 vindt een herijking van de aandelenverhouding plaats op basis van warmtevraag (WEQ) die in de gemeentelijke warmteplannen zijn berekend. Leiden kan daarbij, gezien haar omvangrijke opgave, uitkomen boven 50% binnen

10

het gemeentelijke aandeel. Bestuurlijk is weliswaar afgesproken dat geen enkele gemeente meer dan 49,9% zal verkrijgen, maar deze (met name symbolische) afspraak is niet juridisch verankerd in de concept-statuten of de aandeelhoudersovereenkomst en is daarmee a ankelijk van poli eke bereidheid. Het eenhoofdig bestuur van de BV is in beginsel ona ankelijk en wordt benoemd en ontslagen door de AvA. Er kan een Raad van Commissarissen worden ingesteld, met voordrachtsrechten voor elk blok, maar dit is faculta ef. Ook een Raad van Advies behoort tot de mogelijkheden, zonder formele bevoegdheden. RPIW-WSB-structuur Een belangrijk aandachtspunt in de governancestructuur is de rol van het beoogde WSB. In de Samenwerkingsovereenkomst en het Globaal Ontwerp wordt verwezen naar de mogelijke oprich ng van een WSB door Firan. De bedoeling is dat dit bedrijf verantwoordelijk wordt voor de aanleg, exploita e en opera oneel beheer van de warmtene en. Daarmee zou het WSB de feitelijke uitvoering gaan doen, terwijl het RPIW zich vooral richt op regie, coördina e en opdrachtgeverschap aan het WSB. De precieze rol en juridische vorm van het WSB zijn echter nog niet defini ef uitgewerkt.

Uit de stukken blijkt dat Firan de oprich ng voorbereidt, maar dat de verhouding tussen RPIW en WSB nog moet worden vastgelegd in contractuele afspraken en a ankelijk is van de verdere uitwerking van de Wet collec eve warmte. Het idee van een WSB kent voordelen. Een gespecialiseerde uitvoeringsorganisa e kan kennis en capaciteit bundelen, efficiënter werken en schaalvoordelen realiseren. Bovendien kan een WSB meerdere RPIW’s bedienen, waardoor investeringen in systemen en mensen rendabeler worden en gemeenten niet zelf een uitvoeringsorganisa e hoeven op te tuigen.

Daartegenover staan echter duidelijke risico’s. Wanneer Alliander/Firan meerheidsaandeelhouder wordt van het WSB, komt de feitelijke macht over aanleg en exploita e grotendeels bij Alliander/Firan te liggen. Gemeenten en EBN hebben dan slechts indirecte invloed via hun posi e in het RPIW en de contractuele rela e met het WSB. Dit vergroot het risico dat formele zeggenschap in het RPIW minder betekenis krijgt: waar gemeenten hun invloed via de AvA kunnen uitoefenen, ligt de feitelijke macht bij de uitvoering dan grotendeels bij het WSB en daarmee indirect bij Alliander/Firan. Ook ontstaat een a ankelijkheid: een WSB dat meerdere regio’s bedient, kan prioriteiten stellen die niet al jd sporen met de specifieke belangen van Oegstgeest of de Leidse regio. Oordeel en aandachtspunten In de kwar ermakersfase hebben de gemeenten gezamenlijk én individueel een sterke posi e. Unanimiteit binnen de stuurgroep zorgt ervoor dat lokale belangen rela ef zwaar meewegen, ook voor een kleinere gemeente als Oegstgeest. Tegelijker jd maakt dit de besluitvorming kwetsbaar: iedere par j kan de voortgang blokkeren. Het vetorecht kan zelfs worden ingezet om de oprich ng van de BV tegen te houden. Daarmee beschikt Oegstgeest formeel over een krach g instrument, maar dit is geen individuele uitweg: een veto blokkeert de oprich ng voor alle par jen en betekent in feite het a reken van het hele project.

Het veto fungeert dus meer als onderhandelingsposi e om condi es af te dwingen dan als realis sche ontsnappingsroute. Uitstappen in de kwar ermakersfase zonder instemming van de andere gemeenten is niet toegestaan en zal leiden tot poli ekbestuurlijk ongemak. Na de oprich ng verandert het beeld. Oegstgeest beschikt over 3,16% van de aandelen en hee daarmee een zeer bescheiden stemgewicht. Toch is dit

11

stemgewicht niet betekenisloos. Omdat voor gewone besluiten al jd Firan, EBN én ten minste één gemeente nodig zijn, en voor zware besluiten zelfs Firan, EBN, Leiden en nog een of meer gemeenten, kunnen ook kleinere gemeenten in sommige gevallen een doorslaggevende stem hebben.

Tot slot ontbreken bij de start een RvC of een Raad van Advies (RvA). Het instellen van deze organen vergt een apart besluit. In de afwezigheid van een RvC ligt het toezicht volledig bij de AvA, waar stemgewicht bepalend is, en ontbreekt een structureel pla orm voor strategisch advies en borging van publieke waarden.

De herijking eind 2026 maakt de posi e echter kwetsbaarder. Leiden kan dan meer dan de hel van het gemeentelijke aandeel verwerven. De afspraak dat geen enkele gemeente boven 49,9% mag uitkomen, verandert hier in feite niets aan: gemeenten stemmen immers afzonderlijk in de AvA. Voor Oegstgeest ligt het risico dus niet in formele dominan e van Leiden binnen een “gemeentelijk blok” – dat blok bestaat juridisch niet – maar in de machtsasymmetrie die toeneemt. Hoe groter het belang van Leiden, hoe aantrekkelijker zij wordt als coali epartner voor EBN of Firan, waardoor de rela eve invloed van kleinere gemeenten zoals Oegstgeest verder afneemt.

Condi es Deelname is voor Oegstgeest is alleen verantwoord indien aanvullende waarborgen worden ingebouwd: 1. Gezamenlijke aandeelhoudersstrategie: de zes gemeenten dienen een intern strategisch kader vast te leggen waarin steminstruc es, investeringsplafonds en onderlinge coördina e worden geregeld. Dit vergroot hun slagkracht in de AvA en bij een eventuele Raad van Commissarissen of Raad van Advies. 2. Toezicht en tegenmacht: richt bij oprich ng verplicht een Raad van Commissarissen in met ona ankelijke leden, zodat de publieke waarden geborgd blijven. 3. Herijking als evalua emoment: benut de herijking van 2026 expliciet om de posi e van gemeenten te herzien en waar nodig te versterken, ook in rela e tot toekoms ge kapitaalstor ngen. 4. WSB-structuur: stel als voorwaarde dat de rol, eigendomsverhoudingen en zeggenschap binnen het WSB voorafgaand aan oprich ng helder zijn vastgelegd, met voldoende borging van publieke waarden. Eventueel met expliciete contractuele mogelijkheden voor het RPIW om bij te sturen. Leg daarbij vast dat Firan zich in de AvA van het RPIW verplicht onthoudt van stemming bij besluiten die de contractuele verhouding met het WSB betreffen. Daarnaast moet een ona ankelijke toets (bijv. door een RvC met publieke vertegenwoordigers) verplicht zijn bij alle besluiten die de rela e RPIW–WSB raken. 5.

Transparan e: Zorg voor transparante prioritering van projecten op basis van objec eve criteria en evenwich ge verdeling van middelen. Mogelijk met

Daar komt bij dat met de mogelijke oprich ng van het WSB de balans tussen formele en feitelijke zeggenschap verder kan verschuiven. Alliander/Firan stelt een belang als meerderheidsaandeelhouder in WSB als minimale voorwaarde voor deelname. Waar gemeenten hun invloed uitoefenen via de AvA van het RPIW, komt de feitelijke uitvoeringsmacht in die situa e grotendeels bij het WSB en daarmee bij Alliander/Firan te liggen. Bovendien ontstaat er een zuiverheidsprobleem: Firan zit zowel in de AvA van het RPIW (als aandeelhouder met 33,3%) als (eventueel via Alliander) aan de kant van de uitvoering (meerderheidsaandeelhouder in het WSB). Bij onderhandelingen tussen RPIW en WSB draagt Alliander/Firan dus twee pe en, wat de posi e van gemeenten en EBN verzwakt en het risico op belangenverstrengeling vergroot. De onzekerheid over de inrich ng en eigendomsverhoudingen van het WSB is daarmee een cruciaal element voor de beoordeling van de zeggenschapsposi e.

12

lokaal instemmingsrecht bij besluiten over aanleg of exploita e in de eigen gemeente (zoals kaveltoewijzing of uitvoeringscontracten). 3.3 Juridische randvoorwaarden Kernvraag Sluit de huidige opzet aan bij de we elijke verplich ngen uit de Wet collec eve warmte (Wcw) en andere relevante wet- en regelgeving, en zijn de juridische risico’s voor Oegstgeest voldoende afgedekt? Belangrijkste bevindingen De Wcw (inwerkingtreding beoogd per 1 januari 2026) en de aanvullende Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransi e (Wgiw) vormen het we elijke kader voor collec eve warmte. Kernpunten hieruit zijn: Publieke regie: gemeenten krijgen de bevoegdheid om warmtekavels aan te wijzen en zijn verantwoordelijk voor een integrale regierol in de warmtetransi e. Publiek meerderheidsbelang: warmtebedrijven die infrastructuur ontwikkelen en exploiteren moeten onder publiek meerderheidsaandeelhouderschap staan (≥50%). Private par jen kunnen meedoen, maar geen meerderheid verkrijgen. Betaalbaarheid en leveringszekerheid: tarieven worden gereguleerd op kostengebaseerde grondslag, met nadruk op betaalbaarheid, duurzaamheid en con nuïteit van levering. Gemeentelijke instrumenten (Wgiw): gemeenten krijgen aanvullende mogelijkheden zoals financiële arrangementen, onteigening en gebiedsgerichte aanwijzingen om de transi e daadwerkelijk te realiseren.

Aanwijzing van een warmtekavel: De nieuwe wet regelt ook dat het aanwijzen van warmtekavels een juridisch afdwingbare verplich ng creëert. Gemeenten zijn gehouden om het aangewezen warmtebedrijf in staat te stellen de aanleg en exploita e te realiseren.

De huidige structuur van het RPIW sluit aan bij deze vereisten. Het RPIW is opgezet als publiek–privaat samenwerkingsverband, waarbij de gemeenten samen 33,3% van de aandelen houden en samen met EBN (33,3%) de publieke meerderheid borgen. In juridische zin is daarmee voldaan aan het criterium van publiek meerderheidsbelang. Toch zijn er juridische onzekerheden en aandachtspunten: Status van Firan: Firan is een 100% dochter van Alliander NV, dat volledig in publieke handen is (provincies en gemeenten). Beleidsma g kan Firan dus als publieke par j worden gezien, maar juridisch (in de Wcw-context) is het een BV en daarmee strikt genomen een private par j. De Wcw noemt Firan niet expliciet als uitzondering, zoals het EBN. Dat maakt de kwalifica e van Firan als “publiek” of “privaat” nog onzeker. EBN als publiek anker: EBN is eveneens een BV, maar 100% eigendom van de Staat en in de Wcw expliciet benoemd als publieke par j die kan deelnemen in warmtebedrijven. EBN is nog in afwach ng van een aanwijzing ‘Na onale Deelneming Warmte’, waarmee deelname van EBN een stabiele borging betekent voor een publieke meerderheid en investeringskracht. Gemeentelijke regierol: de Wcw legt de verantwoordelijkheid bij gemeenten om warmtekavels aan te wijzen en publieke waarden te borgen.

In de huidige opzet ontbreekt echter nog een gezamenlijke aandeelhoudersstrategie die de gemeenten in staat stelt deze rol effec ef en gecoördineerd te vervullen. WSB-construc e: wanneer de uitvoering grotendeels wordt ondergebracht bij een door Firan gedomineerd WSB, kan de feitelijke borging van publieke waarden in de prak jk worden uitgehold. Het risico is dat het aangewezen warmtebedrijf (RPIW) in de prak jk a ankelijk wordt van een uitvoeringsorganisa e waarin gemeenten geen meerderheidszeggenschap hebben. Dit is relevant omdat de Wcw publieke sturing niet alleen formeel, maar ook feitelijk beoogt.

13

-

Onzekerheid wetsproces: de Wcw is weliswaar door de Tweede Kamer aangenomen (3 juli 2025), maar de Eerste Kamerbehandeling moet nog plaatsvinden. Eventuele amendementen of vertragingen kunnen gevolgen hebben voor de vereisten waaraan het RPIW moet voldoen. Daarbij is er nog onduidelijkheid over de precieze vormgeving van toezicht (de rol van de landelijke toezichthouder en de gemeentelijke regie) en hoe gemeenten daadwerkelijk invloed kunnen uitoefenen op tariefstelling.

Oordeel en aandachtspunten De gekozen opzet voldoet in beginsel aan de Wcw: er is een publiek meerderheidsbelang en gemeenten par ciperen rechtstreeks in het RPIW. Voor Oegstgeest is dit echter een marginale borging: met een eigen aandelenbelang van 3,16% kan de gemeente nauwelijks zelfstandig invloed uitoefenen, terwijl de Wcw wél bestuurlijke verantwoordelijkheid bij de gemeente legt om regie te voeren en publieke waarden te waarborgen. Daar komt bij dat de Wcw gemeenten niet alleen beleidsma g, maar ook juridisch bindt: eenmaal een warmtekavel aangewezen, is terugtrekking uit het project nauwelijks mogelijk zonder in strijd te komen met we elijke verplich ngen. Voor Oegstgeest betekent dit dat deelname niet alleen poli ek, maar ook juridisch moeilijk te herroepen is. Dit betekent dat, zodra gemeenten instemmen met deelname aan en aanwijzing van het RPIW, zij publiekrechtelijk gebonden zijn aan de con nuïteit van de exploita e. De status van de partners maakt dit spanningsveld groter. EBN is door de wetgever expliciet erkend als publieke par j en vormt daarmee een stabiele factor in de publieke meerderheid. Firan daarentegen bevindt zich in een grijs gebied: eigendom van publieke aandeelhouders via Alliander, maar juridisch een BV zonder expliciete status in de Wcw.

A ankelijk van de interpreta e kan dit betekenen dat de publieke meerderheid ruimer of juist precairder uitvalt. Dit

wordt extra relevant indien de feitelijke uitvoering grotendeels verschui naar een WSB waarin Firan een meerderheidsaandeel hee . Condi es Voor Oegstgeest is deelname pas verantwoord indien de volgende condi es zijn geborgd: 1. Gemeentelijk strategisch kader: Leg vóór ondertekening van SOK en AHO een gezamenlijk strategisch kader vast tussen de zes gemeenten. Dit kader moet afspraken beva en over steminstruc es, randvoorwaarden voor publieke zeggenschap, investeringsplafonds en onderlinge coördina e, zodat de we elijke regierol ook daadwerkelijk kan worden ingevuld. 2. Publieke meerderheid borgen (ook in de uitvoering): Veranker statutair of via de Aandeelhoudersovereenkomst dat gemeenten en/of EBN samen al jd een substan eel meerderheidsaandeel behouden, in lijn met de Wcw. Borg dat dit niet alleen geldt op RPIW-niveau, maar ook in de uitvoeringsstructuur (WSB). Voorkom belangenverstrengeling door op te nemen dat Firan zich in de AvA van het RPIW onthoudt van stemming bij besluiten die direct de contractuele verhouding met het WSB raken. 3. Toezicht en tarieven: Maak een expliciete regeling voor toezicht en tarie eïnvloeding, zowel op na onaal (Wcw-toezichthouder) als lokaal niveau. Leg vast dat gemeenten daadwerkelijk invloed houden op betaalbaarheid, leveringszekerheid en duurzaamheid, met koppeling aan publieke waarden. 4.

Herijking bij wetsinwerking (2026): Gebruik het moment van inwerkingtreding van de Wcw en Wgiw in 2026 als formeel evalua epunt. Laat een juridische herijking uitvoeren om te beoordelen of de structuur van het RPIW nog in lijn is met de defini eve wetsteksten en pas waar nodig de governance en contractuele afspraken aan. 5. Formele ui redingsclausules: Dit is tweeledig. Neem in de SOK op dat ui reding (onder voorwaarden) in de kwar ermakersfase mogelijk is. Neem

14

6.

7.

in de statuten en de AHO duidelijke ui redingsmogelijkheden op voor gemeenten, inclusief een objec eve en redelijke waarderingsmethodiek en een fatsoenlijke termijn. Dit voorkomt dat deelname jdens de BV-fase feitelijk onomkeerbaar wordt. Ona ankelijke juridische toets: Laat statuten, AHO en SOK ona ankelijk toetsen op Wcw-conformiteit en uitvoerbaarheid in de prak jk, met bijzondere aandacht voor de status van Firan (publiek eigendom maar juridisch BV) en de rol van het WSB. Deze toets dient vóór defini eve instemming van de gemeenten beschikbaar te zijn. Tijdige kavelaanwijzing: Oegstgeest moet zelf jdig de aanwijzingsbesluiten voor warmtekavels voorbereiden en nemen, in samenhang met de andere gemeenten. Zonder deze besluiten kan het RPIW juridisch niet opera oneel starten, terwijl uitstel de gemeente blootstelt aan vertraging en hogere kosten.

3.4 Businesscase en risico’s Bij de beoordeling van de businesscase hebben we vooraf twee leesopmerkingen: In dit onderzoek is een quick scan uitgevoerd van de businesscase. De bevindingen zijn daarmee geformuleerd op hoofdlijnen. De businesscase is momenteel nog niet volledig uitgewerkt. Het gaat om een globale doorkijk waarin de beoogde investeringen, kosten en opbrengsten in beeld zijn gebracht. In het verlengde van de voorbereidingsfase dient bij de start van de kwar ermakersfase een nadere uitwerking van de businesscase plaats te vinden. Onze bevindingen dienen in dat licht te worden beschouwd. Kernvraag Is de businesscase voor het RPIW realis sch en robuust genoeg om deelname van Oegstgeest verantwoord te maken?

Bevindingen De businesscase van het RPIW is opgesteld als globale haalbaarheidsstudie, gebaseerd op de regionale warmtevraag en scenario’s voor fasering en financiering. Het WSB maakt geen onderdeel uit van de businesscase. Voor Oegstgeest zijn de volgende punten relevant: Financiële verplich ng en fasering: voor Oegstgeest wordt gerekend met een totale bijdrage van circa € 39,4 mln tot 2050, inclusief een ini ële inleg van € 7,08 mln eigen vermogen. In de exploita e zijn in de businesscase forse pieken voorzien in 2031 en 2036. Dit maakt de exploita e kwetsbaar. Realisa e en tempo: er wordt uitgegaan van een 80% aanslui ngsgraad, terwijl niet zeker is of dit haalbaar is. Bovendien is geen onderbouwing gegeven voor dit percentage. Voor Oegstgeest betekent een lagere volloop dat de lasten per aanslui ng fors hoger uitvallen. Daarnaast is de bronnenstrategie nog niet uitgewerkt, ontbreekt een duidelijke proposi e rich ng woningcorpora es en LT/ZLT-woningen, en wordt sterk gestuurd op tempo. Dat maakt de case kwetsbaar voor vertraging en a aakrisico’s. Aannames en ramingen: de businesscase leunt ogenschijnlijk op veronderstellingen die onzeker of op mis sch lijken. Zo wordt gerekend met prijsdalingen van 7%, een ontwikkelkostenpercentage (DEVEX) van 5% en een rela ef lage post onvoorzien.

Er is sprake van een CAPEXgevoeligheid: een overschrijding van 10% leidt direct tot een significante daling van het rendement (IRR -2,81%). Ook ontbreekt een concreet plan voor de backboneinfrastructuur, terwijl deze cruciaal is voor de fasering en kostenbeheersing. Evengoed is de uitkomst dat de ACM-BAK de investeringen slechts deels dekt. De omvang van de onrendabele top bedraagt € 458 miljoen, wat neerkomt op circa een kwart van de totaal berekende kosten van het warmtebedrijf tot 2050. Dit kopt neer op ongeveer € 8.170 per aanslui ng. Voor het dekken van de onrendabele top wordt gerekend op substan ële subsidies, maar toekenning daarvan is onzeker.

15

-

-

-

Financieringsrisico’s: het ontbreken van een treasurystatuut betekent dat renteontwikkelingen of financieringsvoorwaarden ongecontroleerd kunnen doorwerken. Balansfinanciering legt een zware last bij gemeenten, wat vooral kleinere gemeenten kwetsbaar maakt. Lange termijn: na 2042 is de warmtevraag onzeker en zijn herinvesteringen in het net noodzakelijk. Dalende gasprijzen of poli eke koerswijzigingen kunnen de businesscase ondermijnen. Hiervoor ontbreken nog uitgewerkte scenario’s. Risico’s: de opgestelde risicoanalyse (Risicoanalyse RPIW WLR – versie 5mei) wijst op aanvullende kwetsbaarheden, zoals vertraging door woningspecifiek maatwerk, ruimtegebrek bovengronds/ondergronds, het afwentelen van ontwikkelrisico’s op het warmtebedrijf, en de mogelijkheid van onredelijke afnamegaran es in broncontracten. Ook worden poli eke onzekerheid en beperkte gemeentelijke financieringscapaciteit als reële risico’s benoemd. Deze punten beves gen dat de realisa e van de businesscase sterk a ankelijk is van externe factoren en verdere uitwerking vereist. Er zijn geen scenario’s uitgewerkt waarmee wordt gean cipeerd op eventuele tegenslagen of versnellende ontwikkelingen.

Oordeel en aandachtspunten De huidige businesscase gee rich ng, maar is vooralsnog onvoldoende robuust als fundament voor deelname. Voor Oegstgeest zijn er drie kernzorgen: (1) de ogenschijnlijk op mis sche aannames die het financiële beeld rooskleurig maken, (2) de realisa erisico’s rond het tempo, volloop en bronstrategie die juist voor kleinere gemeenten zwaar kunnen doorwerken, en (3) het ontbreken van stevig risicomanagement inclusief checks & balances. Daar komt bij dat wanneer het WSB een rol in de uitvoering krijgt de verhouding tussen RPIW en WSB in de businesscase een plek moet krijgen.

Condi es Voor Oegstgeest is deelname pas verantwoord indien de volgende voorwaarden worden geborgd: 1. Realisme en volledigheid. Herbereken de businesscase met reële aannames (DEVEX, prijsontwikkelingen, volloopscenario’s) én neem backboneinfrastructuur en subsidies realis sch op. Stel verplicht dat bij oprich ng van het WSB de businesscase integraal opnieuw wordt doorgerekend en vastgesteld. De second-opinion door Berenschot kan aandachtspunten beves gen. 2. Investerings- en risicoverdeling. Spreid investeringen gelijkma ger, verdeel risico’s bij tegenvallende warmtevraag, betrek corpora es expliciet en borg dat gemeenten niet verplicht worden bij te storten als subsidies uitblijven. 3. Financieel kader en stabiliteit. Stel een treasurystatuut vast met afspraken over rente, financieringsmix en buffers; kies expliciet tussen balans- en projec inanciering en bouw een stabiliteitsreserve op. 4. Governance en risicomanagement. Versterk risicomanagement met structurele opvolging en rapportage; richt verplicht een Raad van Commissarissen in met ona ankelijke leden die toezicht houden op financiële en strategische besluiten. 5. Langetermijnzekerheid. Ontwikkel scenario’s voor de periode na 2042 inclusief herinvesteringsopgaven, en laat de businesscase en uitgangspunten periodiek ona ankelijk toetsen.

Gelet op de huidige status en de omvang van de risico’s is het aan te bevelen om aan het eind van de Kwar ermakersfase opnieuw een ona ankelijk externe beoordeling te laten uitvoeren. Hierbij dient tevens een aantal scenario’s te worden opgenomen. De uitkomst hiervan dient vervolgens de basis te zijn voor een defini ef besluit.

16

3.5 Financiële implica es en solidariteit Kernvraag Zijn de financiële afspraken (tranches, herijking) voor Oegstgeest betaalbaar, rechtvaardig en beheersbaar? Belangrijkste bevindingen De financiële structuur van het RPIW is opgebouwd uit meerjarige tranches van circa en jaar (2027–2036, 2037–2046, 2047+), met besluitmomenten per tranche. De omvang per tranche kan aanzienlijk zijn, a ankelijk van projectprioritering en kavelaanwijzingen. Voor Oegstgeest betekent dit dat substan ële verplich ngen kunnen ontstaan, ook wanneer de lokale projecten pas later in beeld komen. De herijking van aandelen eind 2026, op basis van warmtevraag (WEQ) uit dan vastgestelde gemeentelijke warmteprogramma’s, kan de posi e van Oegstgeest zowel versterken als verzwakken. Een groter aandeel betekent meer stemgewicht, maar ook hogere kapitaalstor ngen; een kleiner aandeel verlaagt de financiële verplich ngen, maar verkleint ook de formele invloed. Omdat deze herijking doorwerkt in toekoms ge tranches, zijn de effecten langdurig. Het solidariteitsmechanisme1 betekent dat bijdragen van gemeenten gezamenlijk worden ingezet voor álle projecten in de regio, ook buiten de eigen gemeente. Voor Oegstgeest kan dit betekenen dat eerder middelen worden bijgedragen dan dat lokaal concrete resultaten zichtbaar zijn. Tegelijker jd bouwt het RPIW hierdoor waarde en schaal op, waarvan ook kleinere gemeenten op termijn

1

profiteren. Solidariteit zit daarmee niet alleen in de financiële bijdragen, maar ook in de gezamenlijke opbouw van een robuust warmtebedrijf. Wel zijn er nog onduidelijkheden: er is nog geen uitgewerkt investeringsplafond per gemeente (of tranche), geen afspraken over terugvloeiing van eventuele overscho en, en onduidelijkheid over de financiële doorwerking van een mogelijk WSB. Oordeel en aandachtspunten De gekozen structuur biedt op papier flexibiliteit via tranchebesluiten, maar de omvang en ming van investeringen betekenen dat Oegstgeest aanzienlijke verplich ngen kan krijgen voor projecten buiten de eigen gemeente. Dat achten wij aanvaardbaar vanuit solidariteit, mits de koppeling met gezamenlijke baten duidelijk is en de transparan e over lasten en opbrengsten geborgd wordt. De herijking in 2026 vormt een structureel ijkpunt: de uitkomst bepaalt de toekoms ge financiële en bestuurlijke posi e van Oegstgeest. Zonder vooraf afgesproken spelregels dreigt onzekerheid over zowel de omvang van verplich ngen als de mate van invloed. Condi es Voor Oegstgeest is deelname verantwoord indien minimaal wordt geborgd dat: 1. Transparan e en solidariteit: Bijdragen en baten inzichtelijk worden gemaakt, inclusief rapportage over de verdeling van middelen en de terugvloeiing van eventuele overscho en.

Dit volgt uit bepalingen in de SOK (ar kelen 7.2 en 7.3) en de AHO, waarin is vastgelegd dat kosten en investeringen naar rato van aandelenbelang worden gedragen. Er is geen bepaling dat bijdragen alleen worden gebruikt voor projecten binnen de eigen gemeente.

17

2.

3.

4.

5.

Investeringsplafond per tranche: Gemeenten vooraf afspraken maken over een maximum bijdrage per tranche, gekoppeld aan concrete projecten en prioritering. Heldere herijkingsprocedure: De effecten van de aandelenherijking in 2026 op financiële verplich ngen en invloed worden expliciet vastgelegd en bestuurlijk afgestemd. Recht op heroverweging per tranche: Gemeenten expliciet de mogelijkheid krijgen om per tranche de deelname te herzien of voorwaarden aan te scherpen. Afstemming met WSB: Financiële afspraken gelden niet alleen op RPIWniveau, maar ook in de rela e met een mogelijk WSB, zodat solidariteitsbijdragen doelma g en transparant worden besteed.

Dit aspect raakt daarmee niet alleen de financiële uitvoerbaarheid, maar vooral de poli eke en bestuurlijke legi miteit van deelname: de mate waarin solidariteit gedragen wordt en voor Oegstgeest uitlegbaar is, bepaalt of de financiële structuur duurzaam houdbaar is. 3.6 Alterna even en flexibiliteit Kernvraag Beschikt Oegstgeest over voldoende flexibiliteit om in te spelen op onzekerheden in de warmtetransi e, en zijn er minder risicovolle of alterna eve routes mogelijk naast volledig aandeelhouderschap vanaf de start? Belangrijkste bevindingen De warmtetransi e is een traject met inherente onzekerheden: over technologie, kostenontwikkeling, wetgeving en tempo van uitvoering. Het RPIW biedt een duidelijke oplossingsrich ng vanuit de techniek (ORES). Dit is een eerder gekozen ontwikkelrich ng.

Solidariteit vormt het fundament van de Leidse samenwerking: gemeenten trekken samen op, delen investeringen, ook wanneer de baten ongelijk verdeeld zijn in jd of omvang. Voor Oegstgeest betekent dit dat bijdragen eerder komen dan de eigen projecten, maar dat er later ook kan worden meegeli op investeringen elders. Zonder dit principe valt de regionale samenwerking uiteen. Evengoed merken wij op dat binnen Oegstgeest twijfel is ontstaan over deelname aan het RPIW, met name gevoed door de snelheid en kwaliteit van het proces tot dusver. Zolang cruciale condi es nog niet zijn ingevuld is het verstandig om alterna eve op es niet uit te sluiten. In theorie bestaan er meerdere alterna eve sporen naast het ORES. Ook coöpera eve modellen of aanslui ng bij andere ne en en bronnen, zoals Aardwarmte Rijnland, zijn op es die flexibiliteit kunnen vergroten. Een volledig eigen warmtebedrijf is voor een kleine gemeente als Oegstgeest daarentegen financieel en organisatorisch weinig realis sch. In de huidige stukken ligt de nadruk – vanuit het solidariteitsbeginsel – sterk op aandeelhouderschap als startpunt en dwingende deelname van par jen. Aanvullende op es zoals gefaseerde instap door gemeenten of het per project als partner deel te nemen zonder structureel aandeelhouderschap zijn niet uitgewerkt. Flexibiliteit mag echter niet worden verward met vrijblijvendheid.

De energietransi e vraagt om tempo en voortgang. De technische route via ORES is feitelijk al gekozen; alterna eve technische modellen zijn geen reële op e meer, al duiken ze door procesonvrede soms nog op in discussies. Flexibiliteit gaat daarom vooral over de manier waarop gemeenten de gekozen koers invullen en bijsturen.

18

Alterna even dienen daarom niet om het proces te vertragen, maar om bij veranderende omstandigheden of nieuwe inzichten te kunnen bijsturen. Dit vraagt om periodieke herijking: structurele momenten waarop alterna eve op es expliciet naast het RPIW worden gelegd en bestuurlijk worden meegewogen. Oordeel en aandachtspunten Voor Oegstgeest is deelname aan het RPIW verantwoord zolang de balans wordt bewaakt: in de kwar ermakersfase parallel alterna even openhouden, daarna onvoorwaardelijk inze en op de gezamenlijke route. Dat betekent dat flexibiliteit in deze fase primair een instrument is om de eigen onderhandelingsposi e te versterken en risico’s af te dekken, niet een ontsnappingsroute om uit de samenwerking te stappen. Alterna even zijn niet zonder risico’s, maar het ontbreken van een formele verkenning ervan vergroot de kwetsbaarheid. Voor Oegstgeest ligt de kern in een zorgvuldig gebruik van flexibiliteit in de kwar ermakersfase: ruimte houden om voorwaarden scherp te stellen en alterna eve posi es te benu en voor onderhandelingskracht, maar ook accepteren dat na een gezamenlijke go/no-go de solidariteit de boventoon voert en ontsnappingsroutes sluiten. Condi es Voor Oegstgeest zijn de volgende waarborgen van belang: 1.

Alterna eve routes: benoem en documenteer op korte termijn alterna eve routes expliciet in de besluitvorming, zodat duidelijk blij welke handelingsop es beschikbaar zijn of zijn afgewogen. 2. Direct aandeelhouderschap: Werk samen met de samenwerkingspartners, alterna eve vormen en condi es voor het directe aandeelhouderschap uit.

3.

4.

5.

Stap voor stap: Bouw gezamenlijke evalua e- en keuzemomenten in (bijvoorbeeld bij tranches, herijking in 2026 en wetswijzigingen). Die kunnen worden benut om bij te sturen. Flexibiliteit: bestuurlijk wordt flexibiliteit erkend als verstandig. Het vergroot de wendbaarheid en onderhandelingsposi e van Oegstgeest en draagt bij aan de legi miteit van keuzes in een onzekere transi e. Besluit einde kwar ermakersfase: Leg vast dat het einde van de kwar ermakersfase het beslismoment is. Bij een gezamenlijk go verdwijnen alterna eve routes, en geldt onvoorwaardelijke inzet op de solidariteit en gezamenlijke koers.

3.7 Samenva ng kernaspecten In onderstaande tabel zijn de grootste risico’s en belangrijkste condi es aangaande de zes kernaspecten samengevat. Kernaspect

Grootste risico’s

Condi es

Proces en projectgovernance

Onduidelijke rollen en bevoegdheden, nadruk op tempo boven zorgvuldigheid, beperkte rol kleine gemeenten

Vastleggen duidelijke rolverdeling, jdige en transparante besluitvoorbereiding, realis sch tempo

Zeggenschap en governance

Beperkte zeggenschap kleine gemeenten, asymmetrie, risico

Gezamenlijke aandeelhoudersstrategie, instelling RvC met ona ankelijke

19

belangenverstrengeling bij WSB/Firan

leden, Firan uitsluiten bij RPIW– WSB besluitvorming

Juridisch

Onzekerheid status Firan, uitwerking WSB, interpreta e en voorwaarden Wcw

Publieke meerderheid borgen ook in uitvoering, ui redingsclausules met redelijke methodiek, ona ankelijke juridische toets (statuten/AHO/SOK)

BC en risico’s

Op mis sche aannames, vollooponzekerheid, kwetsbaarheid bij vertraging en overschrijdingen

Herberekening met realis sche aannames, opname backbone en subsidies, structureel risicomanagement en stabiliteitsreserve

Financieelsolidariteit

Onevenwich ge lastenbatenverhouding, financiële verplich ngen buiten eigen gemeente, onzeker effect herijking

Investeringsplafond per tranche, koppeling bijdrage aan lokale baten, transparan e over solidariteitsbijdragen

Alterna even en flexibiliteit

(Toegang tot) alterna even en alterna eve deelname beperkt uitgewerkt.

Alterna even expliciet benoemen en documenteren, periodieke evalua e/herijking, alleen in kwar ermakersfase alterna even openhouden

20

4. Conclusies en aanbevelingen 4.1 Conclusies De gemeente Oegstgeest staat voor een strategische keuze: deelname als aandeelhouder in het Regionaal Publiek Integraal Warmtebedrijf (RPIW) Warmte Leidse Regio. De analyse van de kernaspecten laat zien dat deelname kansen biedt, maar dat er tegelijker jd substan ële risico’s en onzekerheden aanwezig zijn die zorgvuldig moeten worden afgewogen. Passende oplossing in een complexe transi e De oprich ng van een regionaal warmtebedrijf sluit aan bij de landelijke koers om de warmtetransi e te versnellen en publieke waarden te borgen. Voor een rela ef kleine gemeente als Oegstgeest biedt deelname schaalvoordelen op het gebied van financiering, kennis en uitvoeringskracht die zelfstandig niet realiseerbaar zijn. Niet deelnemen zou het risico vergroten dat Oegstgeest a ankelijk wordt van keuzes van anderen, zonder invloed op de invulling van het warmtenet. Beperkte zeggenschap en asymmetrie Tegelijker jd is de directe invloed van Oegstgeest beperkt. Met een aandelenbelang van circa 3% beschikt de gemeente over weinig stemgewicht. De toekoms ge herijking kan deze posi e verder verzwakken, zeker wanneer Leiden of Katwijk grotere aandelenpakke en verkrijgen. Daarnaast roept de mogelijke rol van Firan als uitvoeringspar j via het WSB vragen op over de feitelijke macht van gemeenten.

Zonder aanvullende waarborgen dreigt de invloed van Oegstgeest in de prak jk nog beperkter te zijn dan op papier.

Kwetsbare businesscase De businesscase vormt een tweede kwetsbaarheid. Er is sprake van op mis sche aannames over aanslui ngspercentages, kostenontwikkeling en subsidies. De onrendabele top van ruim € 450 miljoen benadrukt de a ankelijkheid van substan ële externe middelen. Voor Oegstgeest betekent dit aanzienlijke financiële verplich ngen op lange termijn, terwijl de lokale baten pas later zichtbaar worden. Het ontbreken van een treasurystatuut en van scenario’s voor tegenvallers versterkt dit risico. Juridische borging en proceservaringen Juridisch sluit de opzet aan bij de nieuwe Wet collec eve warmte (Wcw), maar de status van Firan en de feitelijke rolverdeling tussen RPIW en WSB blijven onduidelijk. Daarnaast hee Oegstgeest ervaren dat het proces tot nu toe te veel gestuurd is op tempo, met onvoldoende ruimte voor zorgvuldige besluitvorming en inhoudelijke verdieping. Dit hee geleid tot een gevoel van ongelijkwaardigheid en beperkt vertrouwen in de samenwerking. Samenva end oordeel Deelname aan het RPIW kan voor Oegstgeest een passende en haalbare route zijn, mits er substan ële waarborgen worden ingebouwd. Zonder die waarborgen dreigt deelname uit te monden in een financieel en bestuurlijk risico met onvoldoende zeggenschap en draagvlak.

4.2 Aanbevelingen Op basis van de analyse adviseren wij het college en de gemeenteraad van Oegstgeest om deelname alleen te overwegen onder de volgende condi es Governance en zeggenschap •

Gezamenlijke aandeelhoudersstrategie: ontwikkel met de vijf andere gemeenten een expliciet kader voor steminstruc es, investeringspla-

21

fonds en onderlinge coördina e, bijvoorbeeld in de vorm van een Aandeelhoudersstrategie. Dit vergroot de slagkracht van gemeenten in de AvA. • •

Instellen Raad van Commissarissen: borg ona ankelijke publieke vertegenwoordiging en toezicht op strategische en financiële besluiten.

Proces en samenwerking •

Verbetering besluitvormingsproces: zorg voor jdige, transparante besluitvoorbereiding en een realis sch tempo dat ruimte biedt voor interne afstemming.

•

Gelijkwaardige par cipa e: borg dat ook kleinere gemeenten vanaf de start van de Kwar ermakersfase volwaardig vertegenwoordigd zijn in werkgroepen en besluitvormende gremia. Op zowel ondersteunend, management en bestuurlijk niveau. Aanbevolen wordt om de samenwerking en de programmaorganisa e als geheel te evalueren en op basis daarvan een nieuwe kwar ermakersorganisa e in te richten.