Motie PVaZ bijlage Handreiking lokale normering Rotterdamse regio

Dit betekent dat de ligging van de contouren wijzigt als de specifieke eigenschappen van de windturbine veranderen. Om bovenstaande complexiteit te voorkomen wordt er veelal gebruik gemaakt van enkele vuistregels voor de bepaling van de maximaal mogelijke ligging van de PR-contouren. Deze vuistregels zijn zodanig conservatief ingestoken dat alle windturbinetypes van gelijke dimensies PRcontouren hebben die kleiner zijn dan de vuistregelafstanden. 20220131 Handreiking lokale normering Rotterdamse regio V1.0 (def).docx

48

Bescherming wordt geboden aan de in het Besluit externe veiligheid Inrichtingen (Bevi) aangegeven te beschermen objecten onderverdeeld in beperkt kwetsbare objecten en kwetsbare objecten, waarbij bij de indeling rekening is gehouden met de mogelijke verblijfsduur van personen, de hoeveelheid aanwezige personen en de zelfredzaamheid van personen die normaliter in het type vermelde objecten kunnen voorkomen.

12.1.2 Uitvoerbaarheid

De berekeningen van de plaatsgebonden risico’s in de omgeving vinden plaats met behulp van rekenregels zoals omschreven in de Handleiding risicobeoordeling windturbines (Module IV van Rekenvoorschrift Omgevingsveiligheid van het RIVM). Deze regels zijn goed toepasbaar en uitvoerbaar. De specifieke ligging van de risicocontouren is afhankelijk van de eigenschappen van het betrokken windturbinetype. Enkele van deze eigenschappen worden niet op een gelijke manier omschreven in de documentatie van de verschillende fabrikanten van windturbines. Dit kan resulteren in verschillen in inputparameters voor de berekeningen. Het gebruiken van specifieke PRcontouren als maatstaf wordt hierdoor complex in de uitvoering. Verduidelijking in de Handleiding risicobeoordeling windturbines kan zorgen voor minder complexe berekeningen. Indien deze punten worden verbeterd in een volgende versie van de Handleiding Risicobeoordeling Windturbines dan is de uitvoerbaarheid goed en qua benodigd berekeningscomplexiteit lager of gelijk aan andere risicovolle installaties.

12.1.3 Effectiviteit

Het hanteren van een pr-contour om veiligheidsrisico’s te beperken is effectief, omdat het de aanwezigheid van objecten waar mensen gedurende langere tijd verblijven in de buurt van de windturbine voorkomt.

12.1.4 Handhaving en maatregelen

Omdat de uitkomsten van de berekeningen van het plaatsgebonden risico afhankelijk zijn van de specifieke eigenschappen van de windturbine kunnen de inputparameters gecontroleerd worden. Bij zorgen over het risico voor de omgeving kan daarmee gekeken worden of de windturbine nog opereert volgens de opgave. Het lastige bij de handhaafbaarheid van externe veiligheidsrisico’s is dat het probleem enkel zichtbaar wordt in de zeldzame kans dat er een calamiteit of ongeval plaatsvindt. Wel kan een bepaalde preventieve werking uitgaan van het hanteren van pr-contouren. Door deze in een bestemmingsplan op te nemen kan voorkomen worden dat de komst van nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen in de omgeving zorgt voor onwenselijke situaties of veiligheidsrisico’s. Als voor de bepaling van de ligging van de PR-contouren gebruik is gemaakt van vuistregels dan is er binnen het ruimtelijk plan veelal ruimte beschikbaar voor de plaatsing van andere windturbinetypes en/of aanpassingen aan de eigenschappen van de windturbine (bijvoorbeeld het verhogen van de draaisnelheid). Indien de PR-contouren specifiek voor het betrokken windturbinetype zijn bepaald en vastgelegd dan is er geen ruimte voor wijzigingen van de ligging van de PR-contouren en daaruit volgt daarmee ook een beperking in de eigenschappen van de aanwezige windturbine.

12.1.5 Communicatief

Het plaatsgebonden risico zelf is een relatief onbekende maat voor het publiek maar wordt vaak gecommuniceerd als ‘het risico wat per persoon maximaal kan worden ervaren’. Dit wordt dan omgeschreven van ‘een risico van niet meer dan PR10-05’ naar bijvoorbeeld een risico met een kans 20220131 Handreiking lokale normering Rotterdamse regio V1.0 (def).docx

49

van optreden van maximaal 1 / 100.000 jaar. Dit werkt communicatief beter voor betrokkenen en belanghebbenden omdat het zodanig verwoorden van de kans van optreden inzicht geeft in wat de kans is dat iemand getroffen kan worden door een onderdeel van de windturbine. Deze gecommuniceerde kans is echter wel hoger dan het daadwerkelijke persoonsrisico omdat in de berekeningen de daadwerkelijke verblijfstijd van personen niet is meegenomen. Omdat het uiteindelijk veelal om heel kleine getallen gaat (eens in de 100.000 of eens in de 1.000.000 jaar), wordt dit door veel mensen al als heel gering ervaren.

12.1.6 Maatwerk

De ligging van de PR-contour varieert aan de hand van het te plaatsen windturbinetype. Hierdoor is er maatwerk mogelijk bij windturbines met een kleinere risico-effect op de omgeving. Tevens kan de contour in bepaalde windrichtingen worden beperkt (zogenaamd sector management) en kan zodoende maatwerk worden geregeld voor een goede inpassing.

12.2 Groepsrisico

Deze systematiek gaat in op risico’s voor de omgeving gericht op groepsniveau. Ofwel: de verhouding van de hoeveelheid personen die een bepaald risico kunnen ondervinden. Een dergelijke beoordeling kan plaatsvinden door te kijken naar de berekenmethodiek van het optredende groepsrisico (GR). Hierbij kan onderscheid gemaakt worden in de kans op een eenvoudig incident en de maximale hoeveelheid personen die in één incident slachtoffer kunnen worden (traditioneel groepsrisico evaluatie) of naar de totale kans op schade voor alle aanwezige personen in de omgeving van een windpark (cumulatieve groepsrisico evaluatie). Hierbij wordt dus niet enkel naar een enkelvoudig incident met maximaal optredende risico’s gekeken (bijvoorbeeld een brand met maximaal aantal slachtoffers), maar naar de cumulatieve optelling van de risico’s voor personen in de omgeving van alle potentiële incidenten samen. Daarbij wordt ook rekening gehouden met verblijfstijd en aanwezigheid van personen. Deze cumulatieve groepsrisico evaluatie situatie is realistischer en meer passend bij de evaluatie van risico’s als gevolg van een windturbine.

12.2.1 Technische toelichting

Een groepsrisicoberekening wordt opgesteld door de te verwachtte persoonsbezetting per object of locatie in de omgeving en het maximaal optredende risico op deze personen in kaart te brengen. Vervolgens kunnen normen worden opgesteld waarbij voor elke hoeveelheid mensen die een bepaald risico kunnen ervaren een andere norm wordt bepaald. Hierbij wordt in principe gezegd dat bijvoorbeeld 10 personen mogen worden blootgesteld aan 1x10-05 en 100 personen aan een risico van maximaal 1,0x10-07( 19 ). Op deze manier wordt naar gelang de hoeveelheid mensen die een risico ervaren een maximale waarde bepaald. Door deze normstelling uit te zetten in een F/N Grafiek (Kans van optreden versus aantal personen) kan inzichtelijk worden gemaakt hoe het risico op alle personen in de omgeving optreedt. Achterliggende gedachte is dat risico’s waarbij veel mensen slachtoffer kunnen worden strenger zouden moeten worden genormeerd, dan situaties waarbij het om slechts één of enkele personen gaat Voor de bepaling van de persoonsbezetting van de verschillende objecten in de omgeving wordt veelal aangesloten bij kengetallen passend bij de functie van het object, of kan gebruik gemaakt worden van de daadwerkelijke actuele en specifieke kennis van het object of locatie. 19 De methodiek kan eventueel ook doorgetrokken worden naar de bescherming van één of enkele personen,

dit voorkomt dat enkel groepen kunnen worden beoordeeld. Er wordt dan in principe in dezelfde grafiek ook een maximale grens gesteld voor één of enkele personen. Dit is afwijkend van een gewone groepsrisicobenadering maar zorgt ervoor dat er maar één type norm benodigd is. 20220131 Handreiking lokale normering Rotterdamse regio V1.0 (def).docx

50

In onderstaande grafieken is ter illustratie het optredende groepsrisico als gevolg van een windpark in een agrarische omgeving afgezet tegen de oriëntatiewaardes zoals die voor groepsrisico van andere activiteiten (risicovolle inrichtingen en gevaarlijke transporten) worden gehanteerd. Het groene gebied geeft het gebied aan waarbij het optredende groepsrisico beneden de oriëntatiewaardes blijft. Figuur 8 Weergave groepsrisico fictief windpark en oriëntatiewaarde inrichtingen en transporten

NB. Bovenstaande weergave is een fictief windpark waarbij de kansen cumulatief zijn opgeteld voor alle personen in de omgeving. De oriëntatiewaarden voor inrichtingen en transporten dienen ter referentie. Bij toepassing bij windturbines kunnen eigen grenzen worden bepaald.

20220131 Handreiking lokale normering Rotterdamse regio V1.0 (def).docx

51

12.2.2 Uitvoerbaarheid

Voor bepaling van het groepsrisico is naast informatie over de optredende risico’s (zie 12.1) ook informatie benodigd over het aantal personen aanwezig in de omgeving en informatie over de verblijfstijden van deze personen in specifieke objecten. Deze informatie is niet altijd specifiek aanwezig voor objecten in Nederland en kan wijzigen naar gelang de situatie in de omgeving. Zo kan een bedrijf de indeling van zijn pand veranderen, kan het aantal aanwezige personen sterk wijzigen in de loop van de tijd en/of kan de functie van een object wijzigen. Er is daarmee ook variatie mogelijk in waar de personen zich in een gebouw bevinden. Omdat voor een berekening van het groepsrisico ook informatie over het optredende risico benodigd is gelden hierbij tevens nog dezelfde uitvoerbare problemen als bij de berekening van de specifieke plaatsgebonden risicocontouren. Er is tevens nog geen standaardmethodiek voor de berekening van groepsrisico’s bij windparken en windturbines beschikbaar. Het stellen van een norm als een beperking van het groepsrisico is daarmee zonder verdere uitwerking momenteel ingewikkeld, maar niet onmogelijk. Een aanvullend probleem is of de beoordeling van het groepsrisico van toepassing is op elke individuele windturbinepositie of voor het windpark als geheel. Voor inrichtingen geldt normaliter een sommatie van de risico’s.

De risico’s kunnen overlappend worden uitgerekend maar de Groepsrisico methodiek geeft geen inzicht in waar dit plaatsvindt. Een contouren methodiek geeft dit aspect geografisch duidelijker weer. Overlap van significante effecten (>PR10-06) is gezien de tussenafstanden zeer beperkt. Dit is typisch voor windturbines en is afwijkend in vergelijking met andere risicobronnen. Indien er slechts één norm geldt voor een heel windpark dan betekent dit dat voor grote windparken een strengere toetsing plaatsvindt per windturbine. Bij toepassing van een F/N curve methodiek dient daarmee aangegeven te worden of toetsing plaatsvindt per windturbine positie of per windpark.

12.2.3 Effectiviteit

Een groepsrisico benadering is op zichzelf effectief om een afweging te maken van de optredende risico’s. Dit kan met name nuttig zijn in de voorbereiding van windturbineprojecten en in de locatiekeuze, maar is minder goed toepasbaar indien die keuze al gemaakt is. Met name omdat veranderingen van de omgeving (zie 12.2.2 en 12.2.4) gevolgen hebben.

12.2.4 Handhaving en maatregelen

De handhaafbaarheid van een norm voor het groepsrisico is beperkt. Doordat het aantal aanwezige personen in de omgeving een rol speelt bij deze methodiek is dit een belangrijke parameter. Dit betekent dat het specifieke gebruik van de objecten in de omgeving (en het aantal aanwezige personen) een rol speelt in de beoordeling van een windpark. Indien de grens van het groepsrisico wordt opgezocht is het moeilijk om het gewenste beschermingsniveau in de praktijk ook te handhaven. Van elke nieuwe situatie zullen nieuwe berekeningen moeten worden gemaakt om aan te tonen over er nog kan worden voldaan aan de gestelde normen. Daarbij kan in de loop van de jaren gezien de ruimtelijke ontwikkelingen en functiegebruik van de objecten in de omgeving onvoorziene wijzigingen optreden. Het beperken van al deze wijzigingen (aantal personen, gebruiksindeling panden, beperking verblijfstijden) zijn potentieel een extra belemmering voor de ontwikkeling van objecten in de nabije omgeving van windturbines.

12.2.5 Communicatief

Communicatief is een norm voor het groepsrisico lastig. Een F/N grafiek is voor omwonenden moeilijker te volgen als een maximale beschermingsmaat en het hanteren van verschillende hoogten van normen afhankelijk van het aantal personen wat een risico ervaart zorgt voor onduidelijkheid 20220131 Handreiking lokale normering Rotterdamse regio V1.0 (def).docx

52

over het geboden beschermingsniveau. Tegelijkertijd is het algemene principe ‘hoe meer mensen een risico lopen, hoe relevanter dat risico wordt beoordeeld’ wel uitlegbaar.

12.2.6 Maatwerk

De weergave van het groepsrisico in een F/N curve laat duidelijk zien of een overschrijding van de beoogde veiligheid plaatsvindt. Door middel van het onderzoeken van de resultaten kan inzichtelijk worden gemaakt waar deze overschrijding plaatsvindt. Dit geeft aan of er een zeer klein risico is voor een grote groep personen of een relatief hoog risico is voor een kleinere groep personen. Wijzigingen in de situatie door maatwerk (bijvoorbeeld het limiteren van het aantal personen in de omgeving of het reduceren van het risico voor groepen personen) leidt tot wijzigingen in de ligging van het groepsrisico in de F/N curve. De methodiek geeft daarmee ruimte voor maatwerk op de locatie niet alleen vanuit het optredende effect (de windturbine) maar ook vanuit maatregelen in de omgeving (personen).

12.3 Afstandsnorm

Een afstandsnorm kan gezien worden als een bescherming via het hanteren van (maximale) effectafstanden. Een dergelijke normstelling komt overeen met het gebruik van vuistregels voor het bepalen van plaatsingsmogelijkheden (zie 12.1). Een afstandsnorm is niet gerelateerd aan een kans van optreden of aan een beoordeling over de hoogte van het effect maar kan wel toegepast worden aan de hand van een bepaalde berekening of dimensie van de windturbine. Een vaste afstandsnorm van een vast aantal meters vanaf de windturbine ten opzichte van objecten in de omgeving is niet goed geschikt omdat windturbines met verschillende afmetingen zeer sterk variërende effectafstanden hebben. Zo zal een kleine windturbine (90/90) voornamelijk risico’s veroorzaken binnen 150 meter terwijl een grote windturbine (160/160) tot op 240 meter vergelijkbare risico’s veroorzaken.

12.3.1 Technische toelichting

Een afstandsnorm voor de bescherming van de veiligheid van de omgeving kan daarmee beter worden gerelateerd aan de dimensies van een windturbine. Een dergelijke methodiek vindt in de praktijk veelal plaats door vuistregels te gebruiken voor de maximale afstand waarop een bepaalde mate van risico nog relevant is. Zo kan het faalscenario wat hoort bij mastfalen nooit een risico veroorzaken buiten een afstand die nagenoeg gelijk is aan de tiphoogte van een windturbine. Door een bescherming te bieden vanuit een afstandsnorm wordt er niet gekeken naar de hoogte van het optredende risico’s en worden verschillen tussen specifieke windturbinetypes niet zichtbaar, terwijl die wel bestaan en ook significant zijn. In onderstaande paragrafen wordt uitgegaan van het hanteren van een tiphoogte afstand als voorbeeld. Een bescherming via een tiphoogte afstand als minimale afstand kan bepaald worden aan de hand van de maximaal toegestane dimensies van een windturbineproject.

12.3.2 Uitvoerbaarheid

De bescherming via het hanteren van een tiphoogteafstand is makkelijk toepasbaar en is in een vroeg stadium van het project hanteerbaar als beoordelingsmaat. Er hoeft geen verdere informatie over het te plaatsen windturbinetype bekend te zijn om de tiphoogteafstand te gebruiken als minimale afstand.

20220131 Handreiking lokale normering Rotterdamse regio V1.0 (def).docx

53

12.3.3 Effectiviteit

Het beschermingsniveau wat wordt geboden bij het gebruik van een tiphoogteafstand is niet gerelateerd aan het daadwerkelijk optredende risico van de situatie. Bij grotere windturbines is het optredende risico per vierkante meter tot aan de tiphoogteafstand kleiner dan bij kleinere windturbines 20. Het hanteren van een vaste afstandsmaat houdt geen rekening met de specifiek optredende risico’s en de verschillen hierin. Ook kan bij kleinere windturbines (<110/110) een rotorblad tijdens nominaal toerental verder worden geworpen dan waar de tip van de mast kan neervallen. Met andere woorden: de effecten kunnen bij kleinere windturbines verder reiken dan de afstandsnorm.

12.3.4 Handhaving en maatregelen

De handhaafbaarheid van het gebruik van een tiphoogteafstand is goed maar er is weinig aanpassing mogelijk als effecten optreden (bij een incident kunnen geen wijzigingen worden aangebracht).

12.3.5 Communicatief

Communicatief is een bescherming van een afstandsmaat als de tiphoogte goed toepasbaar. Het is een duidelijke afstand die direct gerelateerd lijkt te zijn aan de bescherming van object in de omgeving. Als er immers voldoende afstand is om mastfalen te voorkomen dan kan dat risico in ieder geval niet optreden. Het is echter minder uitlegbaar waarom enkel het faalscenario mastfalen een rol zou moeten spelen in de beoordeling van het risico in de omgeving. Vooral bij kleinere windturbines (<110/110) kan een rotorblad tijdens nominaal toerental ook verder worden geworpen dan waar de tip van de mast kan neervallen. Het is moeilijk uitlegbaar waarom deze risico’s die per vierkante meter groter kunnen zijn dan mastfalen niet beschermd worden door de afstandsmaat. Het alternatief is om twee afstandsmaten te hanteren maar dat komt de duidelijkheid niet ten goede en vergt ook meer berekeningen. De bescherming die geboden wordt via het hanteren van de maximale effectafstand (bladworp bij overtoeren) is communicatief sterk. Een dergelijke beschermingsmaat gaat uit van het geheel voorkomen van de kans op optreden van risico’s bij objecten in de omgeving en zorgt communicatief daarmee voor de beste bescherming van de omgeving.

12.3.6 Maatwerk

Het beschermingsniveau wat wordt geboden bij het gebruik van een tiphoogteafstand is niet gerelateerd aan het daadwerkelijk optredende risico van de situatie. Het hanteren van een vaste afstand biedt geen ruimte om maatwerk toe te passen.

12.4 Overige overwegingen veiligheid 12.4.1 Faalkansen: lokaal (project specifiek) of generiek benaderen?

De kans dat een windturbine zodanig faalt dat er een risico voor de omgeving optreedt is gelukkig erg klein. Dit zorgt er echter ook voor dat er een grote dataset aan windturbines en operatiejaren benodigd zijn om iets te kunnen zeggen over hoe groot deze kleine kans van optreden is. Deze zogenaamde ‘faalstatistiek’ die gebruikt wordt, bestaat dan ook uit lange tijdreeksen waarin ongevallen met windturbines zijn geregistreerd naar aard en type ongeval, type windturbine, etc. afgezet tegen de totale tijd dat de windturbines zonder problemen operationeel zijn. Hierin zijn ook Een gelijk risico verspreid over een grotere zone (grotere tiphoogteafstand) zorgt voor een kleiner risico per vierkante meter dan een gelijk risico verspreid over een kleinere zone.

20

20220131 Handreiking lokale normering Rotterdamse regio V1.0 (def).docx

54

windturbines van tientallen jaren oud meegenomen. De faalstatistiek die hieruit voortkomt bestaat dus uit een ingeschatte kans op falen van een grote variatie aan windturbinetypes en leeftijden van windturbines. Deze kans wordt vervolgens nog bepaald door conservatieve aannames te nemen in het bepalen van de te hanteren faalfrequentie per faalscenario. Individuele projectspecifieke situaties kunnen afwijken van de gemiddelde situatie waarvoor de faalfrequentie is bepaald. Projectspecifieke situaties in de omgeving hebben vaak slechts een heel beperkte invloed op de kans op falen van een installatie terwijl het in de beoordeling vaak gaat om het beoordelen van verschillen in de orde van grote van 10x een effect. Zo mag op een beperkt kwetsbaar object een risico optreden dat 10x maal groter is dan op een kwetsbaar object. Kleine afwijkingen in projectspecifieke situaties zullen daarmee geen of weinig invloed hebben op de uitkomsten van een risicoanalyse. Het vergt echter veel onderzoek om te kunnen constateren of de project specifieke situatie voldoende afwijkt van het gemiddelde van alle windturbines om dit op een goede manier inzichtelijk te maken. In de rekenmethodiek voor het bepalen van de veiligheidseffecten (Handleiding risicobeoordeling windturbines) zijn slechts enkele factoren omschreven die een invloed kunnen hebben op de te hanteren faalkansen.

Dit gaat bijvoorbeeld om het toepassen van windturbine die geschikt is voor een zwaarder windklimaat (bijvoorbeeld: IEC windklasse 2 geschikte windturbine plaatsen in een IEC-3 windklimaat) waarmee een reductie van de faalfrequentie mag worden toegepast. Het opnemen van andere projectspecifieke afwijkingen (zoals: specifieke windrichtingsverdeling of windsnelheden in relatie tot bladworp) hebben slechts een beperkt effect op de uitkomsten van een risicoanalyse en zijn in de meeste gevallen geen schikte verdieping van de risicoberekeningen. Het wordt dan ook aanbevolen om standaard gebruik te maken van de algemene langjarige faalstatistiek en niet voor ieder project een locatiespecifieke benadering te hanteren.

12.4.2 Welke objecten verdienen bescherming ten aanzien van veiligheid?

Los van de risico’s die optreden kan er ook gekeken worden naar welke objecten bescherming verdienen. Een ongeval met een windturbine in een weiland is weliswaar onwenselijk, maar niet direct een veiligheidsrisico, terwijl datzelfde ongeval in een industriegebied wel een groot risico kan veroorzaken. Voor risico’s afkomstig van andere installaties dan windturbines wordt uitgegaan van de definities zoals omschreven in artikel 1 lid 1 sub b en l van het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi). Daarin wordt omschreven wat beperkt kwetsbare objecten zijn en kwetsbare objecten zijn. Het onderscheid tussen kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten is gebaseerd op een aantal overwegingen die zijn ontleend aan de maatschappelijke opvattingen over de groepen mensen in de samenleving die in het bijzonder moeten worden beschermd: • In de eerste plaats behoren objecten waar mensen doorgaans dag en nacht verblijven bijzondere bescherming te genieten (zoals: woningen). • Daarnaast verdienen bepaalde groepen mensen uit hoofde van hun fysieke of psychische gesteldheid een hogere mate van bescherming (kinderen, ouderen, zieken of psychisch kwetsbare personen). Naast de genoemde maatschappelijke opvattingen is het onderscheid tussen kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten gebaseerd op het aantal en de verblijftijd van groepen mensen en op de aanwezigheid van adequate vluchtmogelijkheden.

Er zijn grensgevallen denkbaar, waarin aan de 20220131 Handreiking lokale normering Rotterdamse regio V1.0 (def).docx

55

hand van de specifieke omstandigheden van het geval beoordeeld moet worden of een concreet object als kwetsbaar of als beperkt kwetsbaar moet worden beschouwd. Hieruit blijkt dus dat in een afweging van de risico’s niet alleen gekeken wordt naar de totale hoogte van het risico wat voor iedere persoon kan optreden, maar ook naar de hoeveelheid personen die een bepaald risico ervaren. Het apart beschermen van objecten waar grote groepen mensen worden verwacht of waar mensen langdurig verblijven biedt daarmee een beperking van de optredende risico’s voor de maatschappij als geheel. Het onderscheid tussen kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten biedt goede mogelijkheden om ook bij windturbines deze definities te gebruiken om risico’s voor gebouwen met een hogere concentratie van mensen te beperken. Ook kan rekening worden gehouden met de verblijfstijd van die personen. Daarmee kan bijvoorbeeld de langdurige aanwezigheid van een grote groep mensen meer bescherming verdienen dan de korte aanwezigheid van een kleinere groep. De eerder beschreven groepsrisico analyse kan daarbij aanvullende informatie geven over de daadwerkelijk effecten die optreden rekening houdend met het aantal personen wat aanwezig wordt verwacht en de verblijfstijden. Kader 4 Omgevingswet wijzigingen definities objecten Per 1 juli 2022 treedt naar verwachting de Omgevingswet en bijbehorende besluiten in werking.

In bijlage VI bij artikel 5.3 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) veranderen de definities van beperkt kwetsbare objecten en kwetsbare objecten enigszins. Het gaat dan om beperkt kwetsbare gebouwen met gedefinieerde gebruiksfuncties. Dit betekent tevens dat een gebouw kan bestaat uit meerdere gebruiksfuncties, waarmee een onderscheid gemaakt kan worden in verschillende locaties binnen een gebouw die een aparte bescherming verdienen. Een voorbeeld hiervan is een distributiecentrum, waar onder één dak ook het kantoor van dit bedrijf gevestigd is. Indien hiermee rekening wordt gehouden dienen de mogelijkheden van de verdere ontwikkeling van dit gebouw wel geborgd te zijn (bijv. in een omgevingsplan) om conflicten in de toekomst te voorkomen. Een toevoeging ten opzichte van de definities onder het Bevi is de komst van de categorie ‘zeer kwetsbare gebouwen’ bedoeld om extra bescherming te bieden voor jonge mensen of mensen met beperkte vluchtmogelijkheden (gevangenen/ zieken). Ook met het definiëren van beperkt kwetsbare locaties en kwetsbare locaties kunnen niet alleen gebouwen maar ook specifieke locaties een andere vorm van bescherming verkrijgen.

12.4.3 Domino-effecten

Naast de directe risico’s die personen in de omgeving van een windturbine kunnen ervaren kan een windturbine ook een andere installatie of infrastructuur raken die vervolgens schade ondervindt en door zijn eigen risico een extra gevaar voor de omgeving oplevert. Bijvoorbeeld een opslagtank waarin een gevaarlijke explosieve of brandbare stof wordt opgeslagen. Indien die tank wordt geraakt door een onderdeel van de windturbine kan die als gevolg daarvan in brand vliegen of ontploffen. Dit effect van een windturbine op een andere risicovolle omgeving en het gevolg daarvan voor objecten op een grotere afstand wordt een domino-effect genoemd. De beoordeling en afweging van domino-effecten vindt plaats in het kader van de afweging van een goede ruimtelijke ordening in een bestemmingsplan of ruimtelijke onderbouwing. Er zijn in het 20220131 Handreiking lokale normering Rotterdamse regio V1.0 (def).docx

56

Activiteitenbesluit Milieubeheer geen windturbinebepalingen of regels opgenomen die dergelijke effecten reguleren. Bij de uitvoering van een risicoanalyse voor risicovolle installaties dient rekening te worden gehouden met risicoverhogende objecten in de omgeving zoals een windturbine, maar voor risicovolle inrichtingen of installaties is momenteel geen wet- en regelgeving die de aanpak voorschrijft 21. Kader 5 Voorbeeld van een domino-effect In de omgeving van een windturbine staat een opslagtank. In deze tank zit een ontvlambare, explosieve stof. De tank zelf is natuurlijk nooit 100% veilig. Ook zonder de windturbine kan die defect raken (door corosie, een ongelukt, etc.). De opslagtank in dit voorbeeld heeft op zichzelf een kans van falen van 1x10-05 met een daarbij horende PRrisicocontour van 10-06 op een afstand van 40 meter. Op 44 meter van de tank staat een rijtje woningen. Die staan dus buiten de veiligheidscontour van de tank. Door de komst van een windturbine nabij de opslagtank komt er een extra kans op schade aan tank als gevolg van het treffen van een windturbineonderdeel. Die kans is in dit voorbeeld 2x10-05. De totale kans op falen van de opslagtank neemt daardoor toe tot 3x10. Als gevolg van deze toevoeging nemen de risico’s op de omgeving ook toe, waarna de

05

PR-risicocontour op 50 meter komt te liggen. Dit betekent dat het rijtje woningen, die wel op voldoende afstand van de windturbine zelf staan, toch een verhoogd risico ervaren als gevolg van de komst van de windturbine. Dit komt door het indirecte effect, via de opslagtank. Dit wordt ook wel domino-effect genoemd.

Rekening houden met het domino-effect In de huidige regelgeving voor buisleidingen (Besluit externe veiligheid buisleidingen) is wel al geregeld dat er rekening gehouden dient te worden met de komst van risicoverhogende objecten zoals een windturbine. Ook in de Handreiking risicozonering windturbines wordt duidelijk aangegeven dat de effecten op buisleidingen in het kader van een goede ruimtelijke ordening inzichtelijk dienen te worden gemaakt. De verhoogde risico’s van een buisleiding of risicovolle installatie op de omgeving dienen te worden getoetst aan de regelgeving ten aanzien van veiligheid die gelden voor buisleidingen of risicovolle installaties. In de meeste gevallen zorgt het verhoogde risico echter niet voor een conflict met de omgeving omdat er ruim kan worden voldaan aan de benodigde externe veiligheid eisen die gelden voor de buisleiding of de risicovolle installatie. Dit komt omdat in veel gevallen er ruimte in de omgeving

Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat bereidt een circulaire voor over hoe om te gaan met windturbines bij risicovolle bedrijven. Deze circulaire lag ter inzage tot juni 2021. De circulaire heeft tot doel bij te dragen aan een goede afweging van de veiligheid bij het toelaten of vergunnen van windturbines in de omgeving van bedrijven of buisleidingen met gevaarlijke stoffen. 21

20220131 Handreiking lokale normering Rotterdamse regio V1.0 (def).docx

57

aanwezig is om de risicocontouren te vergroten. Een vergrote risicocontour in een weiland zorgt niet voor een verhoogd risico voor personen 22 . In druk bebouwde of industriële omgevingen kan het echter wel overwogen worden om een norm te bepalen om domino-effecten te voorkomen. Een norm om domino-effect te voorkomen verminderd echter wel de plaatsingsmogelijkheden voor windenergie en het toepassen van goed meervoudig ruimtegebruik. In de praktijk zullen daardoor industriegebieden en havengebieden minder geschikt worden voor de plaatsing van windenergie door de aldaar vaak grotere aanwezigheid van buisleidingen en risicovolle installaties. Dit behoeft dus een lokale afweging, waarbij telkens ook de afweging moet worden gemaakt of met het stellen van een norm voor domino-effect de veiligheid van de omgeving inderdaad beter geborgd wordt. In het geval andere reeds aanwezige installaties al zorgen voor een relatief groot veiligheidsrisico is de vraag of het beperken van een heel kleine toevoeging als gevolg van een windturbine effectief is. Formulering norm voor domino-effect Een eventuele norm kan op meerdere manieren worden geformuleerd: • Het kan omschreven worden als een effectafstand waarbij het effect volledig wordt voorkomen (geen toevoeging); • Er kan gekeken worden naar de relatieve toevoeging van risico en dit kan worden beperkt (bijvoorbeeld 10%-norm).

In dit geval wordt ervan uitgegaan dat een relatief kleine risicotoevoeging niet relevant is; • Er kan gewerkt worden met een ‘gevolg-norm’ die omschrijft welke gevolgen voor de betrokken installatie(s) er maximaal mogen optreden. Bij een gevolg-norm wordt omschreven als gevolg van de extra risico’s van de windturbine de PR-contour van bijvoorbeeld een buisleiding of installatie niet over een te beschermen object mag vallen. De laatste optie zorgt ervoor dat plaatsing mogelijk is en dat naar de project specifieke situatie gekeken kan worden of er sprake is van een significante risicoverhoging. Een dergelijke aanpak is ook passend bij hoe in de huidige praktijk in het kader van een ruimtelijke ordening een dergelijke afweging reeds plaatsvindt. Tot slot wordt nog meegegeven dat mogelijke risico’s van domino-effecten op de omgeving al in het kader van de ruimtelijke ordening worden meegenomen. De regelgeving voor buisleiding houdt ook reeds rekening met dit effect en voor risicovolle installaties en inrichtingen is de voorgenomen circulaire een omschrijving hoe de beoordeling kan plaatsvinden. Dit maakt het wellicht niet nodig een specifieke lokale norm vast te leggen voor windturbines in dit kader, omdat het via andere routes reeds geborgd is.

12.4.4 Beoordeling risico’s eigen inrichting

Een beoordeling van de veiligheid van de omgeving gaat over het beschermen van personen die verblijven of werkzaam zijn buiten de eigen inrichting of bedrijfsvoering. Een productie-installatie zou niet kunnen functioneren als eigen personeel op gelijke voet beschermd zou moeten worden als omwonenden. Het is voor de eigenaar van de inrichting ook goed mogelijk om extra veiligheidseisen, opleiding of maatregelen te nemen voor het eigen personeel om op die manier de veiligheid te

Er resteren dan wel mogelijke effecten op de belangen van de betrokken beheerder in het kader van leveringszekerheid, aantasting van publieke relaties (PR), milieuschade, toekomstige beperkingen bij vervanging of kosten voor te nemen maatregelen. Dit wordt echter niet als externe veiligheidseffect beschouwd. 22

20220131 Handreiking lokale normering Rotterdamse regio V1.0 (def).docx

58

verhogen. Hiermee wordt de zelfredzaamheid of de aanwezigheid van personeel geregeld waarmee een acceptabele veilige situatie kan worden gecreëerd. Dit kan ook bij een windturbine van toepassing zijn. Indien een bedrijf een windturbine op zijn eigen terrein realiseert bijvoorbeeld. Vanuit de regelgeving bedoeld voor de bescherming van de omgeving is het niet benodigd om normen te stellen voor windturbines die onderdeel zijn van een eigen inrichting. Dit is vergelijkbaar met overige risicovolle inrichtingen en hun eigen personeel of hun eigen gebouwen. Indien er locatie specifieke zorgen zijn voor een goede inpassing van een windturbine op een eigen terrein met bijzondere eigenschappen, kunnen in het kader van bescherming van de werkveiligheid en Arbo-wetgeving bijvoorbeeld specifieke veiligheid protocollen worden opgesteld rekening houdend met de aanwezigheid van een windturbine. Onderdeel hiervan kunnen zijn: Evacuatieplannen, meldingssystemen, zones met beperkte toegang, rijbewegingen aanpassen, aanrijd beschermingen en/of instructies voor identificatie van en omgang met calamiteiten. Daarmee kan ook bij toepassing van een windturbine op het terrein van een bestaande inrichting, de veiligheid worden geborgd.

13 Voorbeelden uit de praktijk 13.1 Inleiding

Inmiddels zijn er circa een tiental projecten waar besluitvorming over lokale milieunormen heeft plaatsgevonden. Er is echter op het moment van schrijven nog geen onherroepelijke uitspraak van de ABRvS in een van deze projecten. Dit hoofdstuk geeft twee praktijkvoorbeelden van projecten waar in het afgelopen half jaar lokale milieunormen voor windturbines zijn vastgesteld. In de nu bekende vastgestelde lokale normen wordt tot nog toe redelijk dicht bij de normen uit het Activiteitenbesluit gebleven.

13.2 Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding

Dit project is noemenswaardig omdat over dit project heeft de ABRvS dé tussenuitspraak heeft gedaan dat de windturbinebepalingen niet meer toegepast mogen worden. Het is een tussenuitspraak van de Afdeling, dat betekent dat de Afdeling de bevoegde gezagen in de gelegenheid heeft gesteld de omissie in de besluitvorming van het windpark binnen 26 weken te herstellen via de toepassing van een bestuurlijke lus. Er is besloten via een wijziging van het bestemmingsplan (feitelijk een aanvulling via een paraplubestemmingsplan) en een wijzigingsbeschikking de besluitvorming te herstellen. Volgens planning wordt medio december de wijziging bestemmingsplan vastgesteld door de gemeenteraad van Eemsdelta en de gewijzigde vergunning begin 2022 verleend door Gedeputeerde Staten van Groningen. Het project bestaat uit 17 windturbines in aangewezen (Rijks- en provinciaal) concentratiegebied voor windturbines nabij Delfzijl. Het plangebied sluit aan op enkele bestaande en in ontwikkeling zijnde windparken.

Door de bevoegde gezagen (gemeente bestemmingsplan en provincie omgevingsvergunning) is in deze casus besloten om voor de milieuthema’s die genormeerd zijn in Activiteitenbesluit en -regeling (geluid, slagschaduw, externe veiligheid en lichtschittering) in onderzoek: • Inzichtelijk te maken welke effecten verwacht kunnen worden bij realisatie van windturbines; • Aan te geven gegeven aan de hand van welke criteria en (reken)methodieken deze effecten inzichtelijk kunnen worden gemaakt en beoordeeld; • Inzichtelijk te maken hoe deze effecten zich lokaal manifesteren in het beoogde project, en;

20220131 Handreiking lokale normering Rotterdamse regio V1.0 (def).docx

59

• •

Of de gehanteerde normstelling, rekening houdend met alle relevante aspecten en belangen, voldoende bescherming biedt om een aanvaardbaar woon- en leefklimaat te borgen, en; Welke gevolgen de normstelling heeft voor het initiatief.

Op basis van dit onderzoek is in de plantoelichting van de wijziging van het bestemmingsplan een ruimtelijk aanvaardbare normstelling bepaald voor windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding op basis van 'een actuele, deugdelijke, op zichzelf staande en op de aan de orde zijnde situatie toegesneden motivering' en vertaald in de planregels. In de omgevingsvergunning is hierop aangesloten. De volgende normen zijn bepaald en (waar nodig) aanvullend vastgelegd: • Een norm voor windturbinegeluid van 47 dB Lden en 41 dB Lnight op gevoelige objecten (woningen) voor alle windturbines binnen het windpark; • Een norm voor slagschaduw op woningen dat windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding geen slagschaduw mag toevoegen (uitgezonderd de tijd benodigd voor in- en uitschakelen van de windturbines) gelegen binnen 1.810 meter vanaf het middelpunt van een windturbine 23 . • Een norm voor slagschaduw op overige slagschaduw gevoelige objecten dat de windturbines van windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding maximaal 6 uur slagschaduw per jaar mogen veroorzaken gelegen binnen 1.810 meter vanaf het middelpunt van een windturbine. • Een norm voor externe veiligheid van windturbines van PR10-05 voor beperkt kwetsbare objecten en PR10-06 voor kwetsbare objecten.

13.3 Windpark Ze-Bra

Dit project is noemenswaardig omdat het bevoegd gezag de Commissie voor de milieueffectrapportage heeft gevraagd om in het kader van de adviesaanvraag over het MER ook de milieu-informatie over geluid, slagschaduw en externe veiligheid te beoordelen vanwege de noodzaak tot het maken van onderbouwde afwegingen voor de te stellen normen in het kader van de uitspraak van de Raad van State over windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding. De planvorming lag ten tijde van de uitspraak Delfzijl in ontwerp ter inzage (afwijking bestemmingsplan omgevingsvergunning en MER) en het bijbehorende (aangevulde) MER lag nog voor advies bij de Commissie. Het project bestaat uit 16 windturbines op de rand van de provincie Zeeland en Noord-Brabant en tegen de grens met België aan. 14 windturbines staan op grondgebied van de gemeente Reimerswaal (provincie Zeeland) en 2 windturbines op grondgebied van de gemeente Woensdrecht (provincie Noord-Brabant). De gemeente Reimerswaal is opgetreden als bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan voor alle windturbines. Het windpark is gepland in agrarisch gebied nabij grootschalige infrastructuur en grootschalig industrieterrein. In de omgeving staan enkele bestaande windparken en onderdeel van het project zelf is ook sanering van bestaande windturbines. Door het bevoegd gezag is in de casus gekozen om de Commissie voor de m.e.r.

ook om advies te vragen over de normstelling. De Commissie adviseert ten aanzien van de normstelling: • In het MER eerst mogelijke normen te beschouwen: onderbouw welke normen zinvol zijn om te onderzoeken, wat in zijn algemeenheid de milieu- en gezondheidseffecten daarvan zijn en welke Het gebied waarin slagschaduw, dat wordt veroorzaakt door windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding, waarneembaar is (minimale afdekking van 20% van de zon) ligt binnen een (maximum) afstand van 1.810 meter van de windturbines. Deze afstand is concreet opgenomen in plaats van 12 maal de rotordiameter uit de windturbinebepalingen. 23

20220131 Handreiking lokale normering Rotterdamse regio V1.0 (def).docx

60

•

normen zinvol kunnen zijn om verder te onderzoeken voor het betreffende gebied. De Commissie beveelt aan om hiervoor in ieder geval bestaande informatie en onderzoeken te gebruiken, zoals ook in de ontwerp-omgevingsvergunning is gedaan. Nadat voor geluid, slagschaduw en veiligheid een norm6 is gekozen, in het MER na te gaan of het voornemen binnen de gekozen normen past, en eventuele alternatieven (van het voornemen) te vergelijken op hun milieu- en gezondheidseffecten. Ga hierbij ook in op mogelijke mitigerende maatregelen.

In een aanvulling op het MER is vervolgens door de initiatiefnemers de volgende aanpak gehanteerd: • Beschouwing en beschrijving op basis van de bestaande en beschikbare onderzoeksinformatie van redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatieven voor een normstelling voor geluid, slagschaduw en externe veiligheid; • Beschrijving gebiedskenmerken van het projectgebied; • Afweging van zinvolle toetsingskaders om verder te onderzoeken op basis van de gebiedskenmerken; • Afweging toetsingskader voor geluid, slagschaduw en externe veiligheid, beschrijving van de toetsingskaders die in het MER gehanteerd worden en toets voornemen aan deze toetsingskaders • Toets cumulatie en beschrijving mitigerende maatregelen voor geluid, slagschaduw en externe veiligheid. De redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatieven in de aanvulling op het MER voor geluid zijn op basis van beschikbaar (wetenschappelijk) onderzoek: • 47 dB Lden en 41 dB Lnight uit de windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit en -regeling; • Adviesnorm van 45 dB van de World Health Organisation (WHO). Voor slagschaduw: • Niet meer dan 17 dagen per jaar gedurende niet meer dan 20 minuten slagschaduw per jaar op slagschaduwgevoelige objecten uit de windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit en regeling; • Maximaal 6 uur slagschaduw per jaar.

En voor externe veiligheid: • Een plaatsgebonden risicocontour van 10-05 per jaar voor beperkt kwetsbare objecten en 10-06 per jaar voor kwetsbare objecten. Het bevoegd gezag heeft bij afgifte van de verklaring van geen bedenkingen voor de omgevingsvergunning besloten tot het planologisch vastleggen van de volgende normen: • Voor windturbinelawaai: Lden, 47 dB en Lnight 41 dB; • Voor slagschaduwhinder: maximaal 6 uur per jaar voor woningen die in de huidige situatie nog geen slagschaduwhinder ondervinden en 0 uur per jaar voor woningen waar dat wel het geval is; • Voor het plaatsgebonden risico: een kans van maximaal 10-6 per jaar voor kwetsbare objecten en een kans van maximaal 10-5 per jaar voor (beperkt) kwetsbare objecten. Deze normen zijn ook opgenomen in de definitieve omgevingsvergunning voor het windpark die op 3 november 2021 is verleend.

20220131 Handreiking lokale normering Rotterdamse regio V1.0 (def).docx

61