Motie PVaZ bijlage Handreiking lokale normering Rotterdamse regio

Handreiking lokale normering windparken

Rotterdamse regio

Januari 2022

Versie: 1.0 definitief 31 januari 2022 Opdrachtgever: Bestuurlijk Overleg Convenant Wind regio Rotterdam. Opdrachtnemer: Werkgroep lokale normering – regio Rotterdam Opgericht in augustus 2021 op initiatief van de gemeente Rotterdam Samenstelling werkgroep: Herbert Faber, namens de gemeente Hellevoetsluis Cora van Gijswijt, voorzitter, namens de gemeente Rotterdam Ruud Krijnen namens de DCMR Michel Simons, namens de gemeente Nissewaard Astrid Vlaminkx, namens de Provincie Zuid-Holland Auteurs van de handreiking: Deel I en II: Werkgroep lokale normering – regio Rotterdam Deel III: Pondera consult; Paul Janssen, Marjolein Pigge, Stefan Flanderijn en Bouke Vogelaar

20220131 Handreiking lokale normering Rotterdamse regio V1.0 (def).docx

2

Inhoudsopgave 1

Inleiding........................................................................................................................................... 4

DEEL I

- CONTEXT ............................................................................................................................... 7

2

Maatschappelijke- en politieke context.......................................................................................... 7

3

Juridisch kaders ............................................................................................................................... 9

4

Gevolgen van de uitspraak............................................................................................................ 11

DEEL II

PROCESAANPAK .................................................................................................................... 14

5

Inleiding......................................................................................................................................... 14

6

Procesaanpak ................................................................................................................................ 14

DEEL III MOGELIJKE NORMERING ......................................................................................................... 19 7

Inleiding......................................................................................................................................... 19

8

Type projecten en fases in planvorming ....................................................................................... 19

9

Overzicht van mogelijke normstellingen ...................................................................................... 22

10 Geluid ............................................................................................................................................ 26 11 Slagschaduw .................................................................................................................................. 40 12 Externe veiligheid.......................................................................................................................... 47 13 Voorbeelden uit de praktijk .......................................................................................................... 59

20220131 Handreiking lokale normering Rotterdamse regio V1.0 (def).docx

3

1 Inleiding 1.1 Aanleiding en doel

Op 30 juni 2021 deed de Raad van State uitspraak in een zaak over de uitbreiding van Windpark Delfzijl Zuid. Deze uitspraak heeft gevolgen voor het toepassen van de algemene regels voor windturbines in het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling. In de uitspraak oordeelt de Raad van State dat deze algemene regels buiten toepassing moeten worden gelaten voor windparken met drie of meer windturbines. Voor windprojecten (één of twee windturbines) blijven de algemene regels vooralsnog wel van toepassing. Reden voor de buiten toepassing lating is dat voor deze rijksregels niet de juiste procedure is gevolgd. Volgens een EU-richtlijn (SMB-richtlijn) had een milieueffectrapport (planMER) moeten worden gemaakt. Het maken van die planMER en de vertaling daarvan naar nieuwe nationale windturbinebepalingen gaat waarschijnlijk tot medio 2023 duren. Het is nog niet gezegd of die regels daarna zullen blijven zoals ze zijn, of dat ze worden aangepast. In de NRD is hierover nu wel een uitspraak gedaan. Het blijft tijdens die periode mogelijk om nieuwe windparken te realiseren. Overheden zullen zelf moeten afwegen welk milieubeschermingsniveau zij aanvaardbaar achten. Die afweging moet worden voorzien van een actuele, deugdelijke, op zichzelf staande en op de lokale situatie toegesneden motivering.

De handreiking helpt gemeenten (en provincies) om met eigen lokale normering aan de slag te gaan, dat wil zeggen een proces op te zetten waarin alle belanghebbenden en beslissers een rol hebben, na te denken over de normen die het beste passen in de specifieke situatie van het windpark, de juiste onderzoeken te doen om het gesprek met belanghebbenden en beslissers goed te kunnen voeren en een juiste motivering te kunnen geven voor de gekozen normen voor geluid, slagschaduw en veiligheid.

1.2 Belang energietransitie

Door de uitspraak van de Raad van State dreigt de realisatie van een groot aantal windparken flinke vertraging op te lopen. En dat in een tijd waarin de Urgenda-uitspraak, het laatste IPCC-rapport, de nieuwe afspraken die in Glasgow zijn gemaakt en het regeerakkoord juist eisen om meer tempo te maken met de realisatie van opwek van hernieuwbare elektriciteit en een grotere CO2-reductie vragen. Het is aan de individuele overheden om zelf de afweging te maken om te wachten op de uitkomsten van het planMER en de vertaling daarvan naar nieuwe regelgeving of om met eigen normering aan de slag te gaan. Ieder windpark is anders en kent een eigen dynamiek. Het belang van versnelling van de energietransitie moet in dit besluit nadrukkelijk worden meegenomen, net als de lokale belangen die er zijn.

1.3 Landelijke aanpak in 5 sporen

Naar aanleiding van de uitspraak van de Raad van State is een actieprogramma ‘verankering milieubescherming windturbines’ opgericht door de Rijksoverheid. Dit actieprogramma kent 5 sporen: 1. Structurele oplossing: het opstellen van algemene regels via AMvB inclusief een PlanMER. Dit duurt naar verwachting minimaal 1,5-2 jaar. De planning is dat het planMER en het ontwerp voor de nieuwe regelgeving in de zomer 20220131 Handreiking lokale normering Rotterdamse regio V1.0 (def).docx

4

2.

3. 4. 5.

2022 is afgerond en ter inzage kan worden gelegd. De verwachting is dat het wetgevingstraject na afronding van het planMER een jaar gaat duren. Volgens deze planning zal de regelgeving dus medio 2023 weer actueel zijn. Onderzoek en communicatie over de gezondheidseffecten van windturbines op land. Doel van dit spoor is het maken en continu aanvullen van een solide kennisbasis over de gezondheidseffecten van windturbinegeluid waarmee 1) de plan-MER (spoor 1 actieprogramma) van input wordt voorzien, 2) alle relevante stakeholders over de juiste informatie beschikken, en 3) de communicatie op orde wordt gebracht. Informatie en kennis delen met gemeenten en provincies (via InfoMil met een backoffice van juristen van EZK, IenW, BZK en Aan de Slag met de Omgevingswet) Ondersteuning van gemeenten en provincies in specifieke, urgente gevallen (windparken die het meest last ondervinden van de uitspraak) Onderzoek naar de bredere werking van de uitspraak (buiten windenergie).

De sporen 3 en 4 worden opgepakt door een landelijke werkgroep van EZK, NP RES, RVO, VNG en IPO. Het gezamenlijk doel van de werkgroep is om decentrale overheden zo goed mogelijk te ondersteunen n.a.v. de uitspraak, zodat milieubelangen goed gewogen kunnen worden, maar er tegelijkertijd ook zo weinig mogelijk vertraging in de uitvoering van projecten ontstaat.

1.4

Regionale aanpak Rotterdamse regio

1.5

Doel en totstandkoming van de handreiking

Deze handreiking is geschreven voor de gemeenten in de Rotterdamse regio. In 2012 hebben de gemeenten in de voormalige stadsregio Rotterdam afspraken gemaakt voor de realisatie van 150 MW opgesteld vermogen windenergie. Eind 2020 zou deze opgave gerealiseerd moeten zijn, maar dat is niet gelukt. Daarom hebben de partijen afgesproken om als einddatum 31 december 2025 te kiezen. De uitspraak van de Raad van State had wat dat betreft niet op een slechter moment kunnen komen, omdat in de Rotterdamse regio na een lange tijd van zoeken naar geschikte locaties, de realisatie eindelijk op gang komt. Daarom hebben de partijen uit het convenant opdracht gegeven om deze handreiking te maken.

Het doel van deze handreiking is om een generieke aanpak uit te werken voor het opstellen van eigen lokale normen. Om gemeenten ook inhoudelijk te helpen, bevat de handreiking een uitgewerkte lijst van mogelijke lokale normering. De handreiking is vanuit de praktijk geschreven, parallel aan de lopende projecten in de Rotterdamse regio en de landelijke ontwikkelingen naar aanleiding van de uitspraak van de Raad van State. Deel III van de handreiking met de beschrijving van de mogelijke normen is opgesteld door Pondera Consult en in drie werksessies besproken met (semi)overheden, ontwikkelaars en omwonenden. Deel I en II zijn geschreven door leden van de werkgroep lokale normering – regio Rotterdam. Het is goed om te realiseren dat de handreiking de ervaringen bundelt die na een half jaar na de uitspraak van de Raad van State bekend zijn. Het aan de slag gaan met lokale normering en het toepassen van de handreiking zullen tot nieuwe inzichten leiden. Het is nadrukkelijk de bedoeling om de ervaringen met de handreiking met elkaar te blijven delen, binnen de Rotterdamse regio en landelijk.

20220131 Handreiking lokale normering Rotterdamse regio V1.0 (def).docx

5

1.6 Scope van de handreiking

De handreiking gaat alleen in op de algemene regels voor windturbines in het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Activiteitenregeling milieubeheer, die nu buiten toepassing moeten worden gelaten. Dit zijn de normen voor geluid, slagschaduw, lichtschittering en (externe) veiligheid. Andere belangrijke thema’s zoals ecologie/natuurbescherming, landschap, archeologie zijn belegd in andere regelgeving en zijn hier daarom niet aan de orde. Obstakelverlichting valt ook buiten de scope. Ook de SMB-richtlijn valt buiten de scope van deze handreiking. De Raad van State heeft in haar uitspraak over de milieunormen voor windturbines aangegeven dat het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling, waarin de normen zijn opgenomen, een kaderstellend plan of programma is volgens de Europese SMB-richtlijn. Volgens die richtlijn had een onderzoek naar de milieueffecten plaats moeten vinden voordat de normen van kracht werden. Dit is niet gebeurd en daarom moet het planMER alsnog worden uitgevoerd.

1.7 Disclaimer

Als je deze handreiking volgt, kan dit een set van lokale normen opleveren die toegespitst is op dat ene windpark in jouw gemeente of provincie. De handreiking is geen blauwdruk, dus pas het proces aan voor de lokale situatie als dat nodig is. Het volgen van deze handreiking biedt geen zekerheid of de set normen zal standhouden bij de Raad van State. In de komende periode zullen steeds meer windparken met lokale normering door de Raad van State tegen het licht worden gehouden. We zullen de handreiking aanpassen als nieuwe uitspraken daartoe aanleiding geven.

1.8 Leeswijzer

De handreiking bestaat uit drie delen. In deel I wordt de uitspraak van de Raad van State van 30 juni 2021 in een maatschappelijk politieke context geplaatst. We beschrijven de zorgen, die we van onze klankbordgroepsleden hebben gehoord. Daarnaast beschrijven we het juridische kader van de ontwikkeling van windenergie en beschrijven we de gevolgen van de uitspraak van de Raad van State voor windparken en projecten in de verschillende fasen van ontwikkeling. Deel II bestaat uit een procesaanpak met stappenplan, die je kan gebruiken om te komen tot een eigen lokale normering. In deel III wordt ingegaan op de inhoudelijke mogelijkheden die er zijn om lokale normen te stellen. Deze beschouwing beoogt een overzicht te geven van redelijkerwijs uitvoerbare normstellingen waarmee al ervaring is opgedaan in Nederland of elders in Europa. Daarnaast presenteren wij enkele voorbeelden van lokale normen, die in concrete projecten zijn toegepast.

20220131 Handreiking lokale normering Rotterdamse regio V1.0 (def).docx

6

DEEL I

- CONTEXT

2 Maatschappelijke- en politieke context

Windprojecten roepen vaak discussie op over nut, noodzaak en overlast. Deze discussies worden veelal gevoerd op sociale media, in participatietrajecten en in de lokale politiek. Dit hoofdstuk tracht een beeld te geven van het soort zorgen die in dit soort platforms worden geuit en de discussies die er worden gevoerd. Voor het formuleren van lokale normen zijn deze zorgen een belangrijk gegeven, die je als bevoegd gezag weg wilt nemen.

In dit deel van de handreiking wordt de uitspraak van de Raad van State van 30 juni 2021 (Uitbreiding Windpark Delfzijl Zuid) in een maatschappelijk politieke context geplaatst zoals die zich voordoet bij de windprojecten in de regio Rotterdam waar de opstellers van deze handreiking bij betrokken zijn. De verwachting is dat wat hier speelt ook in andere regio's en gemeenten voorkomt. We proberen een beeld te schetsen van de verwachting die er onder deelnemers heerst met betrekking tot wat de uitspraak van 30 juni 2021 gaat opleveren. Wat zijn dan de belangrijkste zorgen van omwonenden en belanghebbenden? De auteurs van deze handreiking zijn beroepsmatig direct betrokken bij klankbordgroepen en bewonersplatforms voor windprojecten in de regio Rotterdam. In deze geledingen worden onderstaande zaken vaak genoemd.

2.1 Geluidsoverlast

Geluidsoverlast wordt door omwonenden het meest genoemd als nadelig effect van windturbines. Omwonenden vrezen overlast van windturbines die er nog moeten komen en mensen die in de omgeving van windturbines wonen ervaren overlast van de turbines die er al staan. Waar mensen zeggen last van hebben en hoeveel dat is, varieert van verstoring van rust, tot ernstige slaapproblemen en gezondheidsproblemen. Ook de aard van het overlast gevende geluid kan verschillen. Van een zoevend geluid van de turbinebladen die de mast van de windturbine passeren, tot bromtonen die uit andere delen van de turbines komen. Geluidsoverlast in de avond en nacht wordt veelal het ergst gevonden. Omwonenden uiten veel onvrede over de huidige normen in het activiteitenbesluit. De huidige normen zijn gebaseerd op een berekende jaargemiddelde geluidsbelasting op de gevel en niet op daadwerkelijk gemeten waarden. Omwonenden geven aan dat er geen rekening gehouden is met specifieke momenten van geluidsoverlast, die mogelijk wegvallen binnen het jaar gemiddelde. Daarnaast is hun kritiek dat in de huidige normen geen rekening gehouden wordt met geluidsoverlast binnenshuis. En dat onvoldoende rekening gehouden wordt met dat het geluid van een windturbine 's nachts extra opvalt, omdat er dan minder omgevingsgeluid is.

Van onze omwonenden horen we vaak de klacht dat de Nederlandse normen voor windturbine geluid (47dB L den en 41 dB Lnight) minder streng zijn dan de normen die worden geadviseerd door de WHO. De huidige geluidsnormen zijn moeilijker te controleren omdat ze berekend worden op basis van een jaar gemiddelde en niet op basis van geluidsmetingen op de gevel. Mede hierom wordt vaak om vaste afstandsnormen gevraagd zoals bijvoorbeeld in Duitsland, Denemarken, België worden gehanteerd. En als laatste horen we vaak omwonenden aangeven dat de normen zijn opgesteld voor een eerdere generatie windturbines, die kleiner zijn dan de turbines die nu gebruikelijk zijn. 20220131 Handreiking lokale normering Rotterdamse regio V1.0 (def).docx

7

Om bovengenoemde redenen en omdat er in de omgeving van windparken vaak meerdere bronnen van laagfrequent geluid aanwezig zijn, wordt er bij nieuwe wind ontwikkelingen door omwonenden steeds vaker om nulmetingen voor (laagfrequent) geluid gevraagd en het wordt ook steeds gebruikelijker dat nulmetingen worden uitgevoerd kort voor de bouw van nieuwe windturbines. De specifieke situatie bepaalt of het nuttig kan zijn om nulmetingen uit te voeren want dat is niet in alle gevallen logisch en efficiënt.

2.2 Cumulatie van geluid

Omwonenden vertellen dat zij van al zoveel kanten geluidsoverlast ervaren, van het verkeer, de industrie, zeker in de regio Rotterdam en dan komen er ook nog windturbines bij. Een bron die 's nachts extra opvalt omdat andere bronnen van geluid dan minder aanwezig zijn. Maar ook omdat er over het nut en noodzaak van windturbines bij veel mensen twijfel heerst.

2.3 Laagfrequent geluid

Belanghebbenden en omwonenden hebben zorgen over laagfrequent geluid (geluid met een frequentie tussen de 100 en 20 Hz). Omwonenden vinden dat in de huidige normen onvoldoende rekening is gehouden met laagfrequent geluid. In de huidige algemene regels zijn voor laagfrequent geluid geen aparte normen opgenomen. In klankbordgroepen en andere platforms wordt regelmatig gevraagd naar aanvullend onderzoek naar effecten van laagfrequent geluid, maar ook naar tonaliteit van geluid en gevoeligheid van geluid tussen individuen. Deelnemers aan klankbordgroepen spreken veelal de hoop uit dat normen voor geluid en laagfrequent geluid worden aangescherpt naar aanleiding van de uitspraak van de Raad van State van 30 juni 2021.

2.4 Slagschaduw en lichtschittering

Slagschaduw en lichtschittering zijn veel genoemde vormen van overlast. Niet alleen bij woningen, waarvoor in het activiteitenbesluit regels opgenomen staan, maar ook bij andere gelegenheden, zoals school, werk, recreatie en in het verkeer. Daarnaast wordt door glastuinders melding gemaakt van mindere groei en dus opbrengstverlies door slagschaduw.

2.5 Gezondheidseffecten van windturbines

De zorgen over overlast door zaken als geluidshinder en slagschaduw worden steeds vaker in combinatie met elkaar genoemd onder de noemer van gezondheidseffecten van windturbines. Omwonenden en andere belanghebbenden vragen steeds vaker en dwingender aandacht hiervoor. Het document ‘Voorkom het Windturbine syndroom’ van het Democratisch Energie Initiatief uit 2021 wordt daarbij regelmatig aangehaald.

2.6 Hinder in recreatiegebieden en hinder voor recreanten.

Een veel gehoorde klacht over de normen in het activiteitenbesluit is dat de normen voor windturbines vooral gericht zijn op het beperken van overlast bij woningen. Er is in het activiteitenbesluit en de activiteitenregeling met name voor geluid en slagschaduw veel minder aandacht voor geluidsoverlast en slagschaduw bij werklocaties (m.n. kantoren), recreatiegelegenheden/ gebieden, recreatieverblijven en horeca.

20220131 Handreiking lokale normering Rotterdamse regio V1.0 (def).docx

8

2.7 Economische/ klimaat belangen gaan voor gezondheid

Omwonenden stellen bij de zorgen over gezondheid dat de SMB-richtlijn van de EU (strategische milieubeoordeling) niet goed wordt gehanteerd. Zij vinden dat de economische belangen en klimaatdoelen doelen voorgaan. Zij stellen dat dat gebruikte berekeningen niet kloppen met de werkelijkheid. Hierbij beroepen zij zich op rapporten die laten zien hoe moeilijk het is te beredeneren wat windturbines in praktijk voor effecten hebben op de leefomgeving.

3 Juridisch kaders

Voor het realiseren van een windpark zijn verschillende juridische kaders van toepassing. Hieronder staan de twee belangrijkste, namelijk de Elektriciteitswet en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Per 1 juli 2022 treedt, naar alle waarschijnlijkheid, de nieuwe Omgevingswet in werking. Deze wet bundelt een groot aantal bestaande wetten. Daarom nemen we in deze handreiking ook de meest relevante informatie met betrekking tot windparken op.

3.1 Elektriciteitswet en Energiewet

De Elektriciteitswet (E-wet) uit 1998 regelt de productie, het transport en de levering van elektriciteit. In artikel 9 van de E-wet is bepaald dat de gemeente bevoegd gezag is voor windparken tot 5 MW. De provincie is bevoegd gezag voor windparken tussen de 5 en 100 MW. Het Rijk is bevoegd gezag voor windparken vanaf 100 MW. Het gaat hierbij om bevoegdheden met betrekking tot vergunningverlening en coördinatie van het proces tot het oprichten van windturbines. De rijksoverheid werkt aan een wetsvoorstel voor de nieuwe Energiewet, die de Elektriciteitswet en de Gaswet vervangt. Daarnaast wordt met de nieuwe Energiewet nieuwe Europese regelgeving geïmplementeerd en invulling gegeven aan afspraken uit het Klimaatakkoord uit 2019. Een herziene versie van het wetsvoorstel en de memorie van toelichting is nu voor een formele toets op uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid (UHT) toegezonden aan de betrokken toezichthouders. Het is nog niet duidelijk wanneer de nieuwe Energiewet ingaat. De bevoegdheid voor windparken tot 15 MW komt in de nieuwe wet bij de gemeente te liggen. Tussen 15 en 100 MW blijft deze bij de provincie. Hetzelfde geldt voor windparken boven 100 MW; die blijft bij het Rijk.

3.2 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bevat de regels die gelden voor het verlenen van vergunningen met betrekking tot activiteiten die van invloed zijn op de fysieke leefomgeving en regels voor de handhaving van regelingen op het gebied van de fysieke leefomgeving. Voor windparken is een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen van windturbines nodig. Ook andere Wabo-activiteiten kunnen aan de orde zijn, zoals het kappen van bomen en het maken van een uitweg. Voor windparken vanaf drie turbines is er een omgevingsvergunning met een beperkte milieutoets (OBM) nodig. En voor grotere windparken (10 windturbines of meer/gezamenlijk opgesteld vermogen 15 MW of meer) is ook een omgevingsvergunning milieu nodig. Naast een omgevingsvergunning moet in de meeste gevallen ook de bestemming gewijzigd worden of van de bestemming worden afgeweken. Dit kan met het opstellen van een bestemmingsplan (gemeente), het opstellen van een inpassingsplan (provincie) of met een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan. In onderstaande figuur is aangegeven wat er nodig is in de verschillende ruimtelijke procedures.

20220131 Handreiking lokale normering Rotterdamse regio V1.0 (def).docx

9

Figuur 1

Scenario’s ruimtelijke procedures bij ontwikkeling van windenergie

20220131 Handreiking lokale normering Rotterdamse regio V1.0 (def).docx

10

3.3 Omgevingswet

Met de Omgevingswet wil de overheid de regels voor ruimtelijke ontwikkeling vereenvoudigen en samenvoegen. Voor windenergie verandert er op hoofdlijnen niet zo veel. De bevoegdhedenverdeling om te beslissen over windparken blijft onderdeel van de Elektriciteitswet/Energiewet. Ook onder de omgevingswet blijft het voor het Rijk (de minister) of provincie (gedeputeerde staten) mogelijk om de bevoegdheid om te beslissen over een windpark waar zij bevoegd voor zijn, neer te leggen bij de gemeente (voor provincie wanneer nog niet is voldaan aan de minimale realisatienorm). Het verschil is dat de gemeenteraad op voorhand moet instemmen met het overnemen van de bevoegdheid en dat ze gebonden is aan het toepassen van de projectprocedure (via artikel 5.55 Omgevingswet). Bij toepassing van deze projectprocedure wijzigt het project direct het omgevingsplan, en hiervoor is dus geen verlening van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het omgevingsplan meer nodig. Voor de overige activiteiten die nodig zijn kan apart een omgevingsvergunning worden aangevraagd. Door middel van de coördinatieprocedure kunnen al deze besluiten gecoördineerd worden voorbereid en kan versnelde behandeling van beroep plaatsvinden. Tot zo ver nog niet echt iets nieuws, behalve dat gedeputeerde staten bevoegd worden in plaats van provinciale staten.

3.4 SMB-richtlijn

Vanaf 21 juli 2004 dient de Europese richtlijn 2001/42/EG over de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van de in die richtlijn bedoelde plannen en programma’s in de Lidstaten van de EU te worden toegepast. In Nederland wordt deze richtlijn aangeduid als de richtlijn voor Strategische Milieubeoordeling (SMB) en deze is geïmplementeerd in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer en het Besluit milieueffectrapportage. De Europese richtlijn is bedoeld om milieueffecten van plannen en programma’s tijdens de voorbereiding ervan in beeld te brengen in de vorm van een milieueffectrapport. De werking van de Richtlijn is beperkt tot die plannen en programma’s, die enerzijds het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de projecten die onder de Richtlijn m.e.r. vallen, of waarvoor anderzijds ook een passende beoordeling uit hoofde van de Vogel- en Habitatrichtlijnen nodig is. De SMB-richtlijn doet daarmee geen uitspraak over wat een goede norm is, maar geeft procedurele en inhoudelijke eisen waaraan een strategische milieubeoordeling moet voldoen. Met het doel het milieubelang een goede plaats te geven in de besluitvorming, in dit geval betreft dat de besluitvorming van de rijksoverheid over (nieuwe) normen voor windturbines.

4 Gevolgen van de uitspraak

De gevolgen van de uitspraak van de Raad van State kunnen per windpark verschillen, afhankelijk van de fase waarin zij zitten. Hieronder beschrijven we de gevolgen voor windparken per fase en voor windprojecten (één tot twee turbines).

4.1 Voor windparken met onherroepelijke vergunning

Vergunningen blijven geldig en bestaande parken kunnen blijven worden geëxploiteerd. Wel geldt voor parken met drie of meer turbines dat zij niet meer gehouden kunnen worden aan de windturbinepalingen uit het Activiteitenbesluit; die zijn immers door de Raad van State 'buiten werking gesteld'. Het bevoegd gezag kan kiezen om bestaande omgevingsvergunning milieu te wijzigen en aan te vullen met voorschriften die hier betrekking op hebben (t.a.v. geluid, slagschaduw etc.). 20220131 Handreiking lokale normering Rotterdamse regio V1.0 (def).docx

11

Voor windturbineparken (drie of meer turbines) waar alleen algemene regels gelden, blijft de zorgplichtbepaling van het Activiteitenbesluit van toepassing. Deze parken beschikken niet over een milieuvergunning, dus er is ook geen mogelijkheid om aan de vergunningvoorschriften te verbinden, tenzij een OBM is verleend. Daaraan kunnen wel voorschriften worden gesteld. Voor deze inrichtingen kan de zorgplicht worden benut. Het bevoegd gezag kan direct handhaven op zorgplicht of de zorgplicht concretiseren met maatwerkvoorschrift(en). En op deze manier concreet maken welke hinder het windpark mag veroorzaken zonder de zorgplicht te overtreden. Ook hier geldt dat dit moet gebeuren op eigenstandige en op de locatie toegesneden afweging. Op 17 december 2021 heeft de ministerraad besloten om voor bestaande parken een overbruggingsregeling te treffen, in de vorm van een algemene maatregel van bestuur (AMvB). Deze ontwerp-AMvB voorziet in het uit de regelgeving vervangen van de algemene milieuregels voor windturbineparken die de Afdeling bestuursrechtspraak buiten toepassing heeft verklaard door een overbruggingsregeling met algemene milieuvoorschriften voor al bestaande en vergunde windturbineparken. Deze overbruggingsregeling gaat gelden totdat nieuwe algemene milieuregels voor windturbines zijn vastgesteld.

4.2 Voor windparken met herroepelijke vergunning

Voor windparken waarbij nog procedures lopen voor bezwaar en beroep en waarbij een beroep wordt gedaan op deze uitspraak van de Raad van State dan wel het Nevele-arrest van het Europese Hof van Justitie, kan het bevoegd gezag voor het bestemmingsplan en omgevingsvergunning ervoor kiezen om deze besluiten lopende de procedure te wijzigen of aan te vullen. Soms is een nieuw besluit nodig. Zij kunnen daarbij niet zonder meer uitgaan van de windturbinebepalingen in het Activiteitenbesluit of de Activiteitenregeling, omdat zij deze regels als gevolg van de uitspraak buiten toepassing moeten laten. Bevoegde gezagen moeten nu zelf bepalen en onderbouwen welke normen zij bij hun besluitvorming hanteren. Deze handreiking kan hen daarbij helpen.

4.3 Voor windparken in ruimtelijke procedures

Hetzelfde geldt voor windparken waarvan de ruimtelijke procedure al loopt. Ook hier kan het bevoegd gezag ervoor kiezen het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan lopende de procedure te wijzigen en/of nader te onderbouwen. Ook hier kan de handreiking gevolgd worden.

4.4 Voor windparken in voorbereiding

Ook voor nieuw te vergunnen windturbineparken bestaat de mogelijkheid om in een bestemmingsplan of omgevingsvergunning zelfgekozen normen te hanteren. Zo lang geen planmilieueffectrapport is gemaakt voor de algemene regels kunnen nieuwe windturbineparken mogelijk worden gemaakt. De handreiking is ook in deze gevallen te gebruiken.

4.5 Voor windprojecten van één of twee turbines

Inrichtingen met één of twee windturbines worden niet getroffen door de uitspraak. Reden hiervoor ligt in het feit dat de Europese richtlijnen over milieueffectrapportage betrekking hebben op windturbineparken. Een windturbinepark is in het Besluit m.e.r. gedefinieerd als park bestaande uit ten minste drie windturbines. De windturbinepalingen uit het Activiteitenbesluit blijven daarom voor deze inrichtingen gelden, omdat deze niet onder m.e.r.-regelgeving vallen. De vraag is wel terecht of je vanuit maatschappelijk oogpunt tot lokale normering zou willen komen. Het is daarom belangrijk het aan belanghebbenden, zoals omwonenden, en raadsleden goed uit te leggen, waarom dit onderscheid zo wordt gemaakt. Als bevoegd gezag kun je er in zo’n geval ook voor kiezen om een aanvullende motivering van de normen op te stellen. 20220131 Handreiking lokale normering Rotterdamse regio V1.0 (def).docx

12

4.6 Gevolgen voor de zoekgebieden en -locaties in de RES 1.0 en 2.0

De RES 1.0 is geen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. De vaststelling van de RES 1.0 door raden en Provinciale Staten verandert dat niet. De recente uitspraak verandert ook niets aan het rechtskarakter van een RES. Een RES blijft een niet op rechtsgevolg gerichte beslissing. Dit verandert als de RES 1.0 wordt uitgewerkt naar concrete locaties in de RES 2.0 en deze in het omgevingsbeleid van gemeenten en provincies wordt vastgelegd. Als gemeenten of provincie dit willen doen voordat het planMER van het Rijk naar de normen voor windturbines is afgrond, kunnen zij zelf normen stellen ten aanzien van geluid, slagschaduw en veiligheid van windturbines.

20220131 Handreiking lokale normering Rotterdamse regio V1.0 (def).docx

13

DEEL II

PROCESAANPAK

5 Inleiding

De uitspraak van 30 juni 2021 biedt gemeenteraden de mogelijkheid om zelfgekozen normen te hanteren. Die normen moeten dan wel zijn voorzien van een actuele, deugdelijke, op zichzelf staande en op de aan de orde zijnde situatie toegesneden motivering. Toen de uitspraak verscheen kwam deze mogelijkheid bij veel betrokkenen zoals bestuurders, ambtenaren en raadsleden best als een schok. Want het is nogal een verantwoordelijkheid, om in een gevoelig dossier als windenergie als gemeenteraad zelf normen te moeten vaststellen, die ook nog deugdelijk en op de situatie toegesneden moeten zijn. En impliciet met het oog op een succesvolle afronding van de ruimtelijke procedures, liefst ook nog "Raad van State proof". De vraag, hoe doe je dat als raad? Met alle benodigde voorbereiding door ambtenaren, bestuurders en alle betrokken partijen zoals omwonenden en initiatiefnemers vormde de concrete aanleiding voor het opstellen van deze handreiking. Dit tweede deel van de handreiking gaat over dat proces. Het eerste deel ging over de context, en het derde deel van de handreiking bevat handvatten en voorbeelden van normering zoals die zou kunnen worden gebruikt.

6 Procesaanpak

Een procesaanpak voor het vaststellen van op de locatie toegeschreven normen kent volgens ons de volgende aanpak: 1. Consulteren van de raad om wel of geen lokale normering in te gaan zetten 2. Zorgvuldige voorbereiding die recht doet aan de verschillende belangen 3. Succesvolle besluitvorming in de raad (bv. bij bestemmingsplantraject) 4. Stappenplan om te komen tot lokale normering 5. Stappenplan ruimtelijke procedure

6.1 Consulteren raad wel of geen lokale normering in te gaan zetten

Zoals in de inleiding al is gemeld is het aan de gemeente zelf om te kiezen voor het opstellen van eigen lokale normering of te wachten op een nieuwe nationale windturbinebepalingen. De eerste stap in dit proces is het college en/of de raad te consulteren of zij eigen lokale normering wil opstellen of dat ze willen wachten op nationale windturbineregelingen. Het verschilt per gemeente wat gebruikelijk is. Ons advies is om de raad op zijn minst te consulteren. Het is daarbij belangrijk om te weten te komen wat de raad nodig heeft om die normen vast te stellen. Over welke informatie willen zij beschikken op welk abstractieniveau? Welke eisen stellen zij aan participatie van welke groepen.

6.2 Zorgvuldige voorbereiding die recht doet aan de verschillende belangen

Windenergie is een politiek maatschappelijk dossier waarbij veel verschillende belangen een rol spelen en soms tegenover elkaar staan. Bevoegd gezagen zoals gemeenten moeten die belangen tegen elkaar afwegen en daarover tot besluitvorming komen. Zoals in dit concrete geval over de normering voor geluid, slagschaduw, lichtschittering en externe veiligheid bij windprojecten. Besluitvorming, zeker in dit soort gevoelige dossiers dient zorgvuldig te worden voorbereid. Met de aanstaande komst van omgevingswet waarin participatie extra aandacht krijgt dient elk bevoegd 20220131 Handreiking lokale normering Rotterdamse regio V1.0 (def).docx

14

gezag momenteel in principe al te handelen in de geest van de Omgevingswet. Dit houdt in dat het participatietraject voor windenergieontwikkelingen zeer zorgvuldig dient te worden doorlopen. Feitelijk houdt dit in dat je tijdens het proces van de totstandkoming van de ruimtelijke procedures heel intensief luistert naar en reageert op de zorgpunten vanuit de directe omgeving. De directe omgeving kan dan bestaan uit inwoners, ondernemers, agrariërs, lokale energiecoöperaties en andere belanghebbenden. Bij de uiteindelijke besluitvorming over normenkader is het daarmee zeer aanbevelenswaardig ook het geluid te hebben opgehaald bij die achterban zodat de gemeenteraad niet zonder hun visie hoeft te beslissen.

6.3 Succesvolle besluitvorming in de raad

Nadat de lokale normen zijn voorbereid moeten deze in de meeste gevallen worden vastgesteld door de gemeenteraad en moeten de ruimtelijke procedures erop worden getoetst. Hoe dit proces verloopt is mede afhankelijk van de gekozen procedure voor ruimtelijke inpassing. We onderscheiden twee ruimtelijke procedures, te weten: 1. Wijzigen bestemmingsplan 2. Omgevingsvergunning afwijken van bestemmingsplan Voor 1 geldt te allen tijde dat de lokale normen eerst worden vastgesteld door de gemeenteraad. Voor 2 geldt dat dit gebeurt tijdens het vergunningentraject.

6.3.1 Wijzigen bestemmingsplan

Bij projecten die voorzien worden van een nieuw of aan te passen bestemmingsplan zal er door de raad een besluit nodig zijn over dit bestemmingsplan. In een soortgelijke situatie kun je als gemeente de ‘lokale normering’ vervatten in het ontwerpbestemmingsplan en daarna beslist de raad uiteindelijk over het normatief kader bij de vaststelling van het bestemmingsplan voordat er een omgevingsvergunningsaanvraag wordt ontvangen. De ontwerp-omgevingsvergunning dient vervolgens te voldoen aan de gestelde normeringen uit het bestemmingsplan.

6.3.2 Omgevingsvergunning afwijken van bestemmingsplan

Bij projecten die in afwijking van het bestemmingsplan worden aangevraagd (zogenaamde WABOprocedure) is het mogelijk dat het bevoegd gezag bij afgifte van de vergunning extra voorschriften opneemt die gemotiveerd en beargumenteerd moeten zijn op de lokale situatie. Omdat veelal colleges van burgemeester en wethouders bevoegd zijn tot het verlenen van een omgevingsvergunning zou je daarmee de gemeenteraad buitenspel zetten wat feitelijk niet gewenst is. Daarom zul je in veel gevallen de gemeenteraad moeten vragen of ze een verklaring van geen bedenkingen willen afgeven. In die commissievergadering voorafgaand aan dit besluit kun je dan het toetsingskader zoals je dat wenst te vervatten in extra voorschriften bespreken en er een expliciet raadsvoorstel van maken of de raad expliciet consulteren. Op deze manier is geborgd dat niet alleen het college beslist over normen uit het toetsingskader maar dat ook de gemeenteraad een voorname rol kan spelen.

20220131 Handreiking lokale normering Rotterdamse regio V1.0 (def).docx

15

6.4 Stappenplan om te komen tot lokale normering

Concreet kan het stappenplan als volgt verlopen: Stap 1 College en/of raad consulteren of zij door willen met eigen normering of willen wachten op nieuwe landelijke normen; Stap 2 Gemeente stelt een lijst op van belanghebbenden, omwonenden; Stap 3 Gemeente vraagt aan een klankbordgroep, omwonenden en andere belanghebbenden wat zij belangrijk vinden voor een normenkader en welke onderzoeken zij belangrijk vinden voor een normenkader; Stap 4 Gemeente legt een lijst aan van welke onderzoeken en andere expertise nodig is om een goede lokale normering op te stellen; Stap 5 Gemeente verzamelt relevante informatie over de effecten voor geluid, slagschaduw en externe veiligheid. De gemeente kan zelf een normenkader opstellen of hiervoor een bureau in de arm nemen; Stap 6 Normenkader wordt besproken met een klankbordgroep, deelnemers informatiesessie en de gemeenteraad; Stap 7 Normenkader wordt zo nodig aangepast; Stap 8 Vaststellen van het normenkader in de meeste gevallen door de raad.

Stappenplan ruimtelijke procedure De stappen voor vaststelling zouden er dan als volgt uit kunnen zien (wijziging bestemmingsplan): Stap 9 Ontwikkelaar dient het ontwerp bestemmingsplan en ontwerpvergunningsaanvraag in; Stap 10 Deze worden getoetst op dit normenkader; Stap 11 College stelt ontwerpbestemmingsplan vast; Stap 12 Ontwerp bestemmingsplan gaat ter inzage; Stap 13 Raad stelt bestemmingsplan vast waarna het college de omgevingsvergunning verleent.

20220131 Handreiking lokale normering Rotterdamse regio V1.0 (def).docx

16

Figuur 2

Stappen tot lokale normen

20220131 Handreiking lokale normering Rotterdamse regio V1.0 (def).docx

17

6.5 Rol van de gemeente versus rol van de initiatiefnemer.

Bij projecten in de ruimtelijke ordening zoals windprojecten is het heel gebruikelijk dat een groot deel van de voorbereidingen, zoals uitwerken van regels en het opstellen van bestemminplannen, in nauw overleg tussen gemeente en initiatiefnemer, worden uitgevoerd door adviesbureaus die werken in opdracht van de initiatiefnemer. Daar zijn goede redenen voor en het is niet voor niets heel gebruikelijk. Het is aan de gemeente om die lokale normen vast te stellen en daarbij heeft het de voorkeur dat de gemeente als opdrachtgever functioneert bij het verzamelen van de noodzakelijke informatie ten behoeve van het opstellen van de normen.

6.6 Wie te betrekken bij de voorbereiding en op welke manier

Bovenstaande stappen zijn heel beknopt beschreven maar dat kan zo uitgebreid als men maar wil. De uitspraak van de Raad van state kwam voor een groot aantal windprojecten in de Rotterdamse regio op het moment dat die projecten al volop in ontwikkeling waren inclusief de behorende participatietrajecten. De klankbordgroepen bestaande uit omwonenden waren al operationeel. Voor projecten die nog op het punt staan om te beginnen kan het proces om te komen tot een lokale normering meegenomen worden in het participatieproces en wij adviseren dat ook zeker te doen.

De lijst die van betrokken kan uitgebreid zijn en daar moet zelf een keuze in worden gemaakt: 1. Omwonenden 2. Burger energiecoöperaties 3. Ondernemers 4. Raad 5. College B&W 6. Omgevingsdienst 7. EZK en Ministerie van infrastructuur en Waterstaat 8. Provincie 9. Wijkraden/gebiedscommissies 10. Omliggende gemeenten 11. GGD 12. Landschappers en stedenbouwers 13. Natuur 14. Ecologie 15. Archeologie 16. Waterveiligheid/Hoogheemraadschappen en Waterschappen 17. Recreatieschappen

20220131 Handreiking lokale normering Rotterdamse regio V1.0 (def).docx

18

DEEL III MOGELIJKE NORMERING 7 Inleiding

De windturbinebepalingen in het Activiteitenbesluit bestrijken grofweg drie thema’s: geluid, slagschaduw, lichtschittering 1 en (externe) veiligheid. In dit deel van de handreiking wordt ingegaan op de inhoudelijke mogelijkheden die er zijn om lokale normen te stellen. Deze beschouwing beoogt een overzicht te geven van redelijkerwijs uitvoerbare normstellingen waarmee al ervaring is opgedaan in Nederland of elders in Europa. Dit doen we per thema. Voorafgaand aan het overzicht van uitvoerbare normstellingen kijken we ook naar de vraag welke verschillen er zijn tussen projecten en welke aanpak hierbij passend is. Het gaat daarbij vooral om de procedurele verschillen. Niet ieder windenergieproject is immers hetzelfde of komt hetzelfde tot stand. Tot slot presenteren we enkele voorbeelden van lokale normstellingen die al in concrete projecten zijn toegepast voor windenergie en geven we een korte beschouwing op de ervaringen die daarmee zijn opgedaan.

De beschrijving van de mogelijke normen in dit deel III van de handreiking is opgesteld door Pondera Consult in overleg met de Werkgroep lokale normering, en in drie werksessies besproken met (semi)overheden, ontwikkelaars en omwonenden. Het is goed om te realiseren dat de handreiking de ervaringen bundelt die na een half jaar na de uitspraak van de Raad van State bekend zijn. Het aan de slag gaan met lokale normering en het toepassen van de handreiking zullen tot nieuwe inzichten leiden. Het is nadrukkelijk de bedoeling om de ervaringen met de handreiking met elkaar te blijven delen, binnen de Rotterdamse regio en landelijk.

8 Type projecten en fases in planvorming

Ieder windenergieproject is anders. Soms gaat het om één windturbine op een industrieterrein, soms om een groter windpark in een landelijke omgeving. Daarnaast zijn er verschillen in de stand van zaken en status tussen projecten. In het ene geval moet de procedure nog gestart worden en moeten alle onderzoeken nog gedaan worden, in het andere geval staan de windturbines er al en zijn ze al jaren operationeel. Hieronder schetsen we op hoofdlijnen wat deze verschillen betekenen aan de hand van enkele vragen.

8.1 Is er sprake van een ‘windpark’?

Allereerst is er de vraag of er sprake is van een windpark of niet. Volgens de definitie in het Besluit op de milieueffectrapportage (hierna: Besluit m.e.r.) is sprake van een windpark als de opstelling bestaat uit ten minste drie windturbines. In gevallen waarin sprake is van één of twee windturbines

1 Het onderwerp lichtschittering komt verder niet aan de orde in dit stuk omdat met het toepassen van een

anti- reflecterende coating op de windturbine dit volledig voorkomen kan worden. Dit kan in een standaard vergunningvoorschrift opgenomen worden en behoeft geen lokale afweging. 20220131 Handreiking lokale normering Rotterdamse regio V1.0 (def).docx

19

kunnen de normen uit het Activiteitenbesluit nog steeds rechtstreeks worden toegepast 2. Als sprake is van een windpark van drie of meer windturbines is dat niet het geval en is het vaststellen van een lokale normstelling nodig.

8.2 Waar staat het project in de procedure?

De tweede vraag om te bepalen welke aanpak passend is voor een project is in welke fase van ontwikkeling een windenergieproject zich bevindt. We onderscheiden daarin globaal drie fases: 1. De ruimtelijke procedure is nog niet opgestart of loopt nog; 2. Het project is vergund, maar nog niet onherroepelijk; 3. Het project is onherroepelijk vergund en/of al gerealiseerd. Hieronder gaan we nader in op de drie onderscheiden situaties/fases. In Figuur 3 is ook een schema opgenomen waarin wordt aangegeven hoe met een project in een bepaalde fase kan worden omgegaan. Figuur 3 Schema procedure

8.2.1 Procedure nog niet gestart of lopend

In de eerste situatie is de procedure nog niet gestart of lopende. Als een milieubeoordeling voor het project nog moet worden gemaakt (in een m.e.r.-beoordeling of m.e.r.), dan wordt in dat kader onderzoek gedaan naar de milieugevolgen van het windinitiatief. Door de benodigde milieubeoordeling breed in te steken en in dat kader ook de gevolgen van meerdere normstellingen mee te nemen (bijvoorbeeld in de uit te voeren onderzoeken naar geluid, slagschaduw en veiligheid), kan de milieu-informatie worden verkregen die kan helpen bij de besluitvorming over een normstelling. Die norm kan dan worden opgenomen en nader gemotiveerd in het benodigde bestemmingsplan voor het project of de omgevingsvergunning (afwijking bestemmingsplan). Als er al een ontwerpbesluit ter inzage is gelegd of heeft gelegen, moet deze worden aangevuld voor definitieve besluitvorming. Het is voor besluitvorming nodig een onderzoek naar de gevolgen van https://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/uitspraak-raad-state/gevolgen-raad-state-uitspraakwindturbineparken/uitspraak-raad-state/ 2

20220131 Handreiking lokale normering Rotterdamse regio V1.0 (def).docx

20

verschillende normstellingen te doen en een gemotiveerde keuze voor een norm op te stellen/te nemen. Deze normen moeten worden vastgelegd in het ruimtelijk plan en/of als voorschrift aan de omgevingsvergunning worden verbonden bij definitieve besluitvorming. Hierbij is het nadrukkelijk ook van belang aandacht te besteden aan de berekeningsmethodiek en handhaafbaarheid van de normstelling (zie kader 1). Het aspect handhaafbaarheid komt verderop in deze handreiking ook nog aan de orde. Kader 1 reken- en meetvoorschrift en handhaving De windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit en -regeling bevatten ook regels voor rapportage van akoestisch onderzoek, rekenmethodiek, handhaving en registratie emissieterm voor geluid van windturbines. Omdat niet volledig helder is of de uitspraak windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding ook strekt tot dit onderdeel van de windturbinebepalingen - wordt namelijk niet expliciet benoemd - kan voor de zekerheid en volledigheid hier voorschriften over worden opgenomen in het ruimtelijke plan en/of de omgevingsvergunning. Voor de formulering is het aan te bevelen aan te sluiten op de formulering uit de (bijlage bij de) windturbinebepalingen omdat dit wel de beste beschikbare rekenmethodiek is.

Desgewenst kan maatwerk worden toegepast bijvoorbeeld voor wat betreft de planning van het aanleveren van emissietermen of een controlemeting van de bronemissie direct na afronding van de bouw van de windturbine.

8.2.2 Project vergund, maar nog niet onherroepelijk?

In deze situatie is sprake van een windpark waarvoor de ruimtelijke afweging en besluitvorming reeds heeft plaatsgevonden (het ruimtelijk besluit is genomen), maar er is nog geen onherroepelijk oordeel geveld over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het project en bijbehorende milieugevolgen. Het project is dus nog lopende de afhandeling van het beroep bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het nemen van een herstelbesluit ten aanzien van de normstelling kan dus aan de orde zijn, met name in de situatie waarin beroepsgronden zijn aangevoerd die in gaan op (het ontbreken van) een normstelling. Het definitieve (ruimtelijke) besluit is genomen maar er kan een wijzigingsbesluit genomen worden die het oorspronkelijke besluit aanvult. Daarvoor is nodig een onderzoek naar de gevolgen van verschillende normstellingen te doen en een gemotiveerde keuze voor een norm voor dát specifieke project op te stellen. Deze normen moeten dan worden vastgelegd door middel van een wijziging van het ruimtelijk plan (nieuw besluit) en als gewijzigd voorschrift aan de omgevingsvergunning worden verbonden (nieuw besluit).

8.2.3 Project al onherroepelijk vergund en/of gerealiseerd?

In deze situatie is sprake van een windpark waarvoor de ruimtelijke afweging reeds heeft plaatsgevonden en een onherroepelijk oordeel is geveld over de ruimtelijke aanvaardbaarheid en de optredende milieugevolgen. Op 3 december 2021 is door de Staatssecretaris 3 aangegeven dat er

Beantwoording vragen over het toepassen van een milieueffectrapportage voorafgaand aan het vaststellen van de besluitvorming rondom de Regionale Energie Strategieën, 3 december 2021; DGKE-WO / 21247755

3

20220131 Handreiking lokale normering Rotterdamse regio V1.0 (def).docx

21

geen reden bestaat om onherroepelijke vergunningen in te trekken vanwege strijd met het Unierecht: “De Afdeling stelt in de genoemde uitspraken ook niet dat de bestreden vergunningen (die uitgaan van de toepasselijkheid van de algemene milieuregels) in strijd zijn met het Unierecht, maar dat deze besluiten in strijd zijn met in het Nederlands recht vastgelegde zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Als er geen strijd bestaat met het Unierecht, is er ook geen Unierechtelijke verplichting tot het intrekken of opschorten van vergunningen… … Zo volgt uit de uitspraken dat het Unierecht niet vereist dat een bestuursorgaan in beginsel moet terugkomen op een onherroepelijk besluit, ook niet als dat besluit blijkens een latere uitspraak van het Europees Hof in strijd is met het Unierecht. Ook dwingen zijn uitspraken niet automatisch tot intrekking of opschorting. De nationale procesautonomie wordt door het Europees Hof gerespecteerd.” In principe zijn voor deze onherroepelijke projecten nog steeds de normen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling van toepassing. Recent is door de Staatssecretaris 4 daarnaast een tijdelijke overbruggingsregeling naar aanleiding van de uitspraak Delfzijl aangekondigd.

Deze regeling voorziet in een versnelde procedure om een algemene maatregel van bestuur (AMvB) voor te bereiden, namelijk het besluit tot wijziging van het Activiteitenbesluit en enkele besluiten op grond van de Omgevingswet, in verband met jurisprudentie over windparken. Er wordt voor reeds bestaande en vergunde windturbineparken een tijdelijke AMvB vastgesteld, waarin algemene milieuregels worden vastgesteld die inhoudelijk dezelfde milieubescherming bieden als de buiten toepassing verklaarde algemene regels. Deze regeling dient als tijdelijke overbrugging, totdat het planMER is uitgevoerd op Rijksniveau en nieuwe regels in een definitieve AMvB zijn opgenomen. Er is echter ook een mogelijkheid om deze overbruggingsregeling niet af te wachten. In dat geval kan ervoor gekozen worden alsnog normen te verbinden aan de vergunning, middels maatwerkvoorschriften. De vergunninghouder zou dan idealiter zelf moeten verzoeken om een wijziging van de vergunning.

9 Overzicht van mogelijke normstellingen 9.1 Doel van het document

In dit hoofdstuk wordt een overzicht gegeven van de verschillende opties en mogelijkheden voor het normeren van windturbinegeluid, slagschaduw, lichtschittering en externe veiligheid. Iedere mogelijkheid wordt op een aantal aspecten beoordeeld om daarmee de voor- en nadelen inzichtelijk te maken. Het is expliciet niet de bedoeling om in dit document één of meerdere mogelijkheden als ‘beste’ of ‘slechtste’ te bestempelen. In plaats daarvan worden de verschillende systematieken met elkaar vergeleken. Het is aan de lezer van dit document, bijvoorbeeld een gemeentebestuur, om op basis van de informatie een keuze te maken. Die keuze dient altijd lokaal gemotiveerd te worden.

4 Actieprogramma Verankering milieubescherming na Nevele, 17 december 2021; IENW/BSK-2021/340409

20220131 Handreiking lokale normering Rotterdamse regio V1.0 (def).docx

22

9.2 Dilemma’s bij het stellen van normen

Het stellen van normen voor een bepaald (milieu)effect komt voort uit de plicht en/of wens om negatieve effecten te beperken of voorkomen. Bij het opstellen van een norm zijn er wel een aantal voorwaarden om een norm werkbaar te laten zijn. Los van de hoogte van een norm moet deze eenduidig zijn geformuleerd, objectief verifieerbaar zijn en vooraf inzichtelijk voor de betrokkenen. Alleen op die manier ontstaat er draagvlak en weet zowel de initiatiefnemer van een project als de omwonende waar hij of zij aan toe is. Bovendien kan er in een project rekening mee worden gehouden en bij besluitvorming op worden geanticipeerd. Enkel achteraf controleren en eventueel handhaven is mogelijk, maar slechts een beperkt deel van het verhaal. Dit levert direct ook enkele moeilijkheden op bij het stellen van normen. Omstandigheden, ervaringen, betrokkenheid, houding t.o.v. energietransitie en windenergie en andere meer subjectieve belevingen spelen een rol bij ervaren hinder van windenergie 5. De ervaren hinder kan daarmee zeer reëel zijn voor degene die het aangaat, echter het is vrijwel onmogelijk dit te vervatten in een norm. Want hoe stel je die dan vast? En wanneer wordt eraan voldaan? Dit is de reden dat veel normen uitgaan van een getalswaarde die, eenvoudig of complex, vast te stellen is.

En dat is tegelijkertijd ook de reden dat nieuwe, soms moeilijk definieerbare effecten - hoe reëel ook - lastig te vatten zijn in een norm. Met dit in het achterhoofd is deze handreiking mede opgesteld. De hier aangereikte handvatten voldoen zoveel mogelijk aan de criteria ‘eenduidig geformuleerd’, ‘objectief verifieerbaar’ en ‘vooraf inzichtelijk’. Uiteindelijk moet dit in concrete projecten natuurlijk definitief geformuleerd en gemotiveerd worden.

9.3 Aanpak

Hieronder gaan we inhoudelijk in op mogelijke en uitvoerbare normstellingen. Dit doen we per milieuthema. In tabel 1 is een overzicht geschetst van de mogelijke normstellingen per milieuthema en de sub-thema’s die aan de orde zijn. Na de tabel gaan we per milieuthema in op de verschillende normstellingen. Hierbij geven we een technische beschouwing van de norm en gaan we vervolgens in op een aantal vragen om meer inzicht te geven in de voor- en nadelen van de betreffende normstelling. We beschouwen daarbij de volgende punten: Uitvoerbaarheid Hoe complex is het gebruik van de norm in de praktijk? Hierbij kijken we met name naar de technische uitvoerbaarheid van een normstellingsmethodiek. Is het eenvoudig te bepalen, of zijn er bijvoorbeeld specialisten en complexe berekeningen nodig? Effectiviteit Is de normstellingsmethodiek relevant en effectief voor het beoordelen van milieueffecten? In hoeverre is de gekozen systematiek toereikend om het beoogde milieueffect inzichtelijk te maken en te beperken of voorkomen? Handhaving en maatregelen

5 RIVM, 2020; Gezondheidseffecten van windturbinegeluid (rapport 2020-0214)

20220131 Handreiking lokale normering Rotterdamse regio V1.0 (def).docx

23

Hoe goed is de handhaafbaarheid en controleerbaarheid van de norm? En zijn er mogelijkheden om nog maatregelen te nemen/af te dwingen na realisatie? Dit ziet op de handhaafbaarheid en controleerbaarheid na realisatie van het project. Als er na realisatie klachten worden gerapporteerd, zijn er dan mogelijkheden om te controleren of wordt voldaan en eventueel te handhaven of nadere maatregelen te treffen om de hinder te voorkomen of verminderen binnen de gekozen systematiek? Communicatie Is de normstellingsmethodiek communicatief goed uitlegbaar aan de omgeving? Ingewikkelde rekenmethoden of abstracte normeringen zijn lastiger om uit te leggen aan de omgeving. Maatwerk Welke mogelijkheden biedt de methodiek om maatwerk toe te passen in specifieke situaties? Ieder project is anders en iedere omgeving is anders. De ene methodiek is beter geschikt om hiermee rekening te houden dan de andere. Ook kunnen maatregelen aan de bron (als maatwerk) ervoor zorgen dat de optredende milieueffecten worden verminderd.

20220131 Handreiking lokale normering Rotterdamse regio V1.0 (def).docx

24

9.4 Overzichtstabel

Op basis van de antwoorden op deze vragen wordt een kwalitatieve beoordeling van de normstelling gemaakt in ‘donkerblauw’, ‘blauw’ of ‘lichtblauw’. Donkerblauw staat voor relatief goede mogelijkheden, blauw betekent redelijke mogelijkheden en lichtblauw betekent weinig of geen mogelijkheden. Hierbij hoort expliciet de verdere nuancering en kanttekeningen in de tekst in de rest van dit document. De overzichtstabel en dit document geeft inzicht in de voor- en nadelen van de beschreven en onderscheiden (niet-uitputtende) opties. Ieder individueel project is natuurlijk anders, waardoor ook de gekozen norm(hoogte) of systematiek in ieder project anders kan zijn. Er is daarom ook niet één juiste methode te selecteren op basis van dit overzicht. Ook is het mogelijk combinaties te maken van verschillende vormen van normstellingen, zoals een afstandsnorm (bijvoorbeeld minimaal ‘x’ meter) in combinatie met een geluidnorm (bijvoorbeeld ‘x’ dB Lden).

20220131 Handreiking lokale normering Rotterdamse regio V1.0 (def).docx

25

9.5 Beschermingsniveau en plaatsingsmogelijkheden

Het vastleggen van een norm heeft in eerste instantie als doel om de omgeving te beschermen tegen ongewenste (milieu)effecten van bepaalde ontwikkelingen. Het is in een drukbevolkt land, zoals Nederland, niet eenvoudig, of soms zelfs onmogelijk, om enerzijds alle ongewenste effecten te voorkomen en aan de andere kant een ontwikkeling of activiteit wel mogelijk te maken. Hoe strenger een norm, hoe minder er mogelijk is en omgekeerd. Daarmee zijn het beschermingsniveau en de ontwikkel- of plaatsingsmogelijkheden twee kanten van dezelfde medaille. De realisatie van windenergie is aan de ene kant een gewenste en benodigde ontwikkeling in het kader van de energietransitie en klimaatdoelstellingen. Aan de andere kant is het wenselijk om de milieueffecten (met name geluid en slagschaduw) zoveel mogelijk te voorkomen. Dit vraagt om een (politieke) afweging. Het is simpelweg niet te stellen dat een strengere norm per definitie beter is. Het ligt voor de hand om bij het vaststellen van een norm in ieder geval inzichtelijk te hebben wat dit in een specifieke casus betekent voor de ontwikkelmogelijkheden enerzijds en de te verwachten hinder voor de omgeving anderzijds. Op basis daarvan kan dan een gedegen afweging worden gemaakt.

De afweging kan ook per locatie (binnen een bepaalde bandbreedte) verschillen: in sommige gevallen kan het toestaan van meer effect op de omgeving gerechtvaardigd zijn, als het bijvoorbeeld een heel beperkt aantal personen betreft, of de omgeving er aanleiding toe geeft en vice versa.

10 Geluid 10.1 Afstandsnorm 10.1.1 Technische toelichting

De optie ‘afstandsnorm’ als normsystematiek voor het thema geluid gaat uit van een vaste afstand van windturbines tot geluidgevoelige objecten. Deze vaste afstand kan in principe iedere willekeurige waarde aannemen Om echter inzicht te geven in de gevolgen van een afstandsmaat kiezen we er in dit document voor om vier mogelijkheden voor een normstelling weer te geven: • 400 meter tot ieder geluidgevoelig object; • 600 meter tot ieder geluidgevoelig object; • 1.000 meter tot ieder geluidgevoelig object (dit is de norm die wordt gehanteerd als afstand tot woongebieden in de Duitse deelstaat Nordrhein Westfalen). Hierbij wordt opgemerkt dat deze norm in de Rotterdamse regio lastig toepasbaar is, aangezien deze regio een hoge bebouwingsdichtheid kent; • 4x tiphoogte van de windturbine tot woningen (dit is de norm die in Denemarken wordt gehanteerd). De beoordeling en toetsing van deze normstelling is relatief eenvoudig, aangezien op basis van een kaart de afstand tussen het hart van de windturbinemast en de gevel van het geluidgevoelige object kan worden beschouwd. Een verdere berekening is niet nodig. Afhankelijk van de gekozen afstand levert dit uiteraard grote verschillen op in de ruimte die voor windenergie beschikbaar is. In Figuur 4 een voorbeeld van een dergelijke kaart waarop de verschillen goed inzichtelijk worden.

20220131 Handreiking lokale normering Rotterdamse regio V1.0 (def).docx

26

Figuur 4 Verschil afstandscirkels 400, 600 en 1.000 meter rond woningen (voorbeeld)

10.1.2 Uitvoerbaarheid

Afstandsnormen zijn in de regel eenvoudig uitvoerbaar. Om ieder geluidsgevoelig object wordt een bepaalde afstandscirkel getekend, waarbinnen een windturbine niet mag worden geplaatst. Belangrijk is daarbij wel om vast te leggen hoe gemeten moet worden, om te voorkomen dat hier onduidelijkheid over kan bestaan. Noot: Bij een zeer grote afstand als norm (bijvoorbeeld 1.000 meter of meer) wordt de uitvoerbaarheid ervan wel lastig, aangezien er op veel plekken wel ergens een woning staat binnen deze afstand. Hierdoor is het bijna onmogelijk om nog ergens een locatie te vinden die kan voldoen aan deze norm. Met andere woorden: indien een zeer grote afstand als norm gekozen wordt is dat feitelijk hetzelfde als aangeven dat er geen windenergie mag komen.