RIB exit artikel 12 bijlage

Advies exit artikel 12-status Vlissingen September 2024

Samenvatting 1. Inleiding 2. Financiële context 2.1. Financieel afwegingskader 2.1.1. Mate van toereikendheid weerstandsvermogen 2.1.2. Mate van sluitend zijn van het meerjarig financieel beeld 2.1.3. Meerjarige cijfers houdbaarheidstest inclusief stresstest 2.1.4. Het pad terug naar financieel gemiddeld vergelijkbare gemeente 3. Politieke en sociaal-maatschappelijke context 4. Exit scenario’s & regie 4.1.Scenario 1 (inspecteur) 4.2. Scenario 2 (inspecteur) 4.3. Scenario 3 (Vlissingen) 5. Strategisch afwegingskader 5.1. Afweging scenario’s 5.2. Het proces exit artikel 12-status 5.3. Nut en noodzaak verblijf in artikel 12 5.4. Overstaying your welcome: een moraliteitsvraagstuk 6. Advies exit artikel 12-status

Bijlagen 1. Beschrijving methodiek en uitkomsten houdbaarheidstest 2. Begrotingsanalyse 2024 - 2027 3. Vrijval reserves en voorzieningen exit artikel 12 4. Reactie algemeen beeld advies partner Deloitte

Samenvatting Deze samenvatting geeft vooral inzicht in de aanleiding, opzet en conclusies van het advies. Voor de inhoud per onderdeel met nadere informatie, afwegingen, voorstellen ed. verwijzen we naar het advies zelf. In het inspectierapport 2021 – 2022 geeft de inspecteur aan het doel te hebben uiterlijk in het begrotingsjaar 2024 tot afronding van het artikel 12-onderzoek te komen. Hij geeft aan dat er twee scenario’s mogelijk zijn. Voor scenario 1 – zijn voorkeur – ziet hij de beëindiging van de artikel 12status in het begrotingsjaar 2024. Voor scenario 2 ligt de exit gepland in 2028. Om als gemeente tot een zelfstandig standpunt te kunnen komen in de afweging of de mogelijkheid bestaat om de artikel 12-status van gemeente Vlissingen in begrotingsjaar 2024 te beëindigen, is intern door een projectgroep conform het plan van aanpak exit artikel 12 onderzoek uitgevoerd. Hierbij hanteren wij als uitgangspunt dat bij een exit – in welk jaar dan ook – altijd sprake moet zijn van een blijvende gezonde en stabiele financiële situatie voor onze gemeente. De projectgroep heeft ook een mogelijk scenario 3 geformuleerd. De achterliggende gedachte hierbij is, dat zowel scenario 1 als scenario 2, mogelijkerwijs geen oplossing kunnen bieden voor een exit die door beide stakeholders, fondsbeheerders en gemeente, wordt gedragen.

Ook al is dit geen (wettelijke) uitgangspunt verdient gezamenlijk draagvlak uiteraard wel de voorkeur. Scenario 3 zou hierin een opening kunnen bieden. Het advies gaat in op het financieel afwegingskader dat bedoeld is om de financiële criteria in beeld te brengen voor de afweging van een eventuele beëindiging van de artikel 12-status zowel uit het perspectief van de gemeente als dat van de inspecteur. Hierbij zijn de volgende vier financiële onderwerpen van belang en in het advies toegelicht: A. Mate van toereikendheid weerstandsvermogen. B. Mate van sluitend zijn van het meerjarig financieel beeld. C. Meerjarige cijfers houdbaarheidstest inclusief stresstest. D. Het pad terug naar een financieel gemiddeld vergelijkbare gemeente. A: We spannen ons als Vlissingen maximaal in om de artikel 12-status achter ons te kunnen laten maar wel onder aanvaardbare condities. Voor verder herstel van de financiële positie voor wat betreft het weerstandsvermogen is een aantal ‘knoppen’ toegelicht waaraan bestuurlijk kan worden gedraaid. De condities rond het weerstandsvermogen zijn positief te noemen. B: Het primaire uitgangspunt blijft dat sprake moet zijn van een blijvende gezonde en stabiele financiële situatie voor de gemeente wat ook een structureel sluitend financieel beeld betekent.

Ook voor het structureel financieel beeld zijn de ‘knoppen’ in beeld gebracht waar het gaat om door de gemeente zelf beïnvloedbare zaken. Belangrijk is om te melden dat dit opties zijn die praktisch gezien gemaakt zouden kunnen worden maar welke we mogelijk gemotiveerd minder wenselijk of zelfs geheel onwenselijk vinden. C: Het model van de VNG voor een houdbaarheidstest inclusief stresstest voor de gemeentefinanciën is toegelicht en toegepast op de cijfers van Vlissingen. Met een index wordt een algeheel oordeel over de huidige financiële gezondheid van de gemeentefinanciën gegeven, uitgedrukt in een rapportcijfer. Als de financiële conditie goed is, kan een gemeente tegenslagen zonder onoverkomelijke problemen financieel opvangen. D: Er is ingegaan op de vraag of we direct bij de beëindiging van de artikel 12-status weer financieel een gemiddeld vergelijkbare gemeente kunnen zijn of dat we dit na zouden moeten streven in de jaren daarna en de wettelijke kaders daarbij. Vervolgens is aangegeven dat de beëindiging van de artikel 12-status op zich natuurlijk niet ter discussie staat. Het is een tijdelijke regeling, bedoeld als oplossingsinstrument voor een acuut financieel vraagstuk, waarvan een gemeente niet geacht wordt die zelfstandig op te kunnen lossen. De vraag is daarom niet of de artikel 12-status beëindigd wordt maar wanneer die beëindiging gaat plaatsvinden.

De gemeente Vlissingen ziet hierin drie scenario’s welke zijn toegelicht:

2

• • •

Scenario 1: exit december 2024 o.b.v. ‘schone oplevering’ Scenario 2: exit 2028 na vier onderzoeksvrije jaren (onzeker) Scenario 3: exit na afronding alle voorwaarden (vinklijst)

Hierna is ingegaan op het strategisch afwegingskader voor de keuze uit de drie scenario’s met daarbij de belangrijkste voordelen en nadelen per scenario. Scenario 1 met een exit eind 2024 verdient om verschillende redenen de voorkeur. Indien het bij het opmaken van de begroting 2025 - 2028, mede kijkend naar de knoppen waar bestuurlijk nog aan gedraaid kan worden, niet mogelijk is om tot een sluitend financieel beeld te komen is het advies scenario 3 in gang te zetten. Tot slot wordt het college gevraagd de kaders, uitgangspunten, knoppen ed. uit het advies te betrekken bij het verdere exit proces onder voorwaarde van een blijvende gezonde en stabiele financiële situatie en een aantal keuzes te maken volgend uit het advies exit artikel 12.

3

1. Inleiding In het inspectierapport 2021 – 2022 geeft de inspecteur aan het doel te hebben uiterlijk in het begrotingsjaar 2024 tot afronding van het artikel 12-onderzoek te komen. Hij geeft aan dat er twee scenario’s mogelijk zijn. Voor scenario 1 – zijn voorkeur – ziet hij de beëindiging van de artikel 12status in het begrotingsjaar 2024. Voor scenario 2 ligt de exit gepland in 2028. Om als gemeente tot een zelfstandig standpunt te kunnen komen in de afweging of de mogelijkheid bestaat om de artikel 12-status van gemeente Vlissingen in begrotingsjaar 2024 te beëindigen, is intern door een projectgroep conform het plan van aanpak exit artikel 12 onderzoek uitgevoerd. Hierbij hanteren wij als uitgangspunt dat bij een exit – in welk jaar dan ook – altijd sprake moet zijn van een blijvende gezonde en stabiele financiële situatie voor onze gemeente. De inspecteur geeft naar verwachting bij het eerstvolgende inspectierapport 2023-2024 zijn advies over afronding van de artikel 12-status aan de fondsbeheerders waarop we als gemeente kunnen reageren. Vervolgens nemen de fondsbeheerders op basis van deze informatie een besluit over al dan niet beëindigen van de artikel 12-status.

In het voorliggend advies zijn de resultaten opgenomen van het onderzoek van de projectgroep exit artikel 12-status, waarbij de nadruk vooral ligt op de financiële aspecten, maar ook is gekeken naar aanvullende elementen, zoals de politieke en sociaal-maatschappelijke context. Verder heeft de projectgroep ook een mogelijk scenario 3 geformuleerd. De achterliggende gedachte hierbij is, dat zowel scenario 1 als scenario 2, mogelijkerwijs geen oplossing kunnen bieden voor een exit die door beide stakeholders, fondsbeheerders en gemeente, wordt gedragen. Ook al is dit geen (wettelijke) uitgangspunt verdient gezamenlijk draagvlak uiteraard wel de voorkeur. Scenario 3 zou hierin een opening kunnen bieden. Het advies is scenario 1 te kiezen zodra het structureel financieel beeld daartoe de mogelijkheid biedt. Indien dit in 2024 niet mogelijk blijkt, is het advies scenario 3 in gang te zetten. Bij het tweede peilmoment voor een mogelijke beëindiging van de artikel 12-status bleek vooral vanwege een structureel tekort van € 9 miljoen volgens de kadernota 2025 – 2028 scenario 1 niet mogelijk. Bij het volgende peilmoment naar aanleiding van de begroting 2025 – 2028 (en ook eventueel verder in 2025) kunnen we opnieuw bezien of we als gemeente scenario 1 met een beëindiging van de artikel 12-status mogelijk achten. Hierbij kunnen we de kaders, uitgangspunten, knoppen ed.

uit dit advies hanteren onder voorwaarde van een blijvende gezonde en stabiele financiële situatie. Vooral de knoppen waar bestuurlijk aan gedraaid kan worden en welke invloed hebben op het structureel financieel beeld zijn dan van belang voor de beëindiging van de artikel 12-status. Overigens hebben we onze controlerend accountant Deloitte gevraagd het Advies exit artikel 12 kritisch mee te lezen en te voorzien van een algemene reactie. Hierbij is wel kritisch gekeken naar de opzet, uitgangspunten, logica, volledigheid, conclusies ed. van het advies zonder dat daadwerkelijk controles zijn uitgevoerd op de juistheid van de verstrekte informatie. De accountant geeft hierbij als algemeen beeld het volgende aan: ‘Het advies is een ‘doorwrocht’ document. Het geeft een herkenbaar beeld van de financiële positie (1) en de stuurmogelijkheden voor de gemeente(raad) zijn overzichtelijk weergegeven (2). Dit advies is dan ook een goed document om de discussie over de scenario’s en de stuurmogelijkheden te voeren en besluiten te nemen (3). De politieke keuzes zijn duidelijk beschreven en weergegeven (4). Ook is het een sterk punt dat de projectgroep van de directie de ruimte heeft gekregen zelfstandig een advies uit te brengen, ook als de directie een ander standpunt heeft (5).

Hieruit blijkt dat het delen van onafhankelijke informatie en professionaliteit voorop staan, waarbij ruimte is voor ‘tegenwicht’.’ Bijlage 4 bevat de gehele reactie van de accountant.

4

2. Financiële context Artikel 12 van de Financiële verhoudingswet is geen contextuele wetgeving. Het gaat zowel bij intrede als uittrede in de artikel 12-status om een technisch, juridisch-financieel kader waarop de toetsing plaatsvindt, of een gemeente al dan niet thuis hoort in de artikel 12-status. Dat uiteindelijk toch allerlei andere afwegingen een rol mee gaan spelen is evident, maar laat onverlet dat de eerste fase steeds een sec financiële is. In onderstaand hoofdstuk worden de onderscheidenlijke actoren uitgewerkt die gezamenlijk voor de toetsing het noodzakelijk financieel beeld bieden. 2.1. Financieel afwegingskader Het financieel afwegingskader is bedoeld om de financiële criteria in beeld te brengen voor de afweging van een eventuele beëindiging van de artikel 12-status zowel uit het perspectief van de gemeente als dat van de inspecteur. Dit als hulpmiddel voor de gemeente voor besluitvorming rond, dan wel een reactie op het uiteindelijke advies van de inspecteur aan de fondsbeheerders. Hierbij kunnen we (de mate van) het voldoen aan de individuele beoordelingscriteria in totaliteit afwegen. Als financieel afwegingskader bij de exit artikel 12 zijn vooral de volgende vier financiële onderwerpen van belang: A. Mate van toereikendheid weerstandsvermogen. B. Mate van sluitend zijn van het meerjarig financieel beeld. C.

Meerjarige cijfers houdbaarheidstest inclusief stresstest. D. Het pad terug naar een financieel gemiddeld vergelijkbare gemeente. Hieronder geven we per onderwerp het standpunt van de gemeente en dat van de inspecteur weer, gevolgd door een toelichting op de beoordelingscriteria en standpunten. Afwegingskader exit artikel 12 Beoordelingscriteria A. Mate van toereikendheid weerstandsvermogen.

Standpunt gemeente Minimale norm beschikbare/benodigde weerstandscapaciteit van 1 (bestaand beleid).

B. Mate van sluitend zijn van het meerjarig financieel beeld.

Minimaal structureel sluitend financieel beeld (bestaand beleid).

C. Meerjarige cijfers houdbaarheidstest inclusief stresstest.

Minimale norm bij voorkeur bij de exit een rapportcijfer 6 en zeker meerjarig in de laatste jaarschijf van de begroting (nog niet besloten).

D. Het pad terug naar een financieel gemiddeld vergelijkbare gemeente.

Na de exit zo snel mogelijk toegroeien naar het zijn van een financieel gemiddeld vergelijkbare gemeente (nog niet besloten).

Standpunt inspecteur Dit is een zaak van de gemeente maar de sanering van de algemene reserve is maximaal tot ca. € 3,5 miljoen o.b.v. de wettelijke kaders. Een eventueel klein structureel tekort (zoals berekend door de inspecteur in de saneringsbegroting), dat door Vlissingen zelf gedragen kan worden, is niet onoverkomelijk. Dit is een zaak van de gemeente na de exit artikel 12.

Dit is een zaak van de gemeente na de exit artikel 12.

A. Mate van toereikendheid weerstandsvermogen Standpunt gemeente: Bij beëindiging van de artikel 12-status willen we beschikken, of op basis van prognoses binnen afzienbare tijd gaan beschikken, over voldoende weerstandscapaciteit met als minimale norm de verhouding beschikbare en benodigde weerstandscapaciteit van 1 (= ca. € 19 miljoen o.b.v. de jaarrekening 2023). Dit is het bestaande beleid echter inmiddels is ook bekend dat de VNG bij haar objectieve model van een houdbaarheidstest inclusief stresstest een solvabiliteitsnorm van 20 % van het balanstotaal hanteert wat ca. € 47 miljoen betekent op basis van de jaarrekening

5

2023. We adviseren de norm te verhogen en de komende jaren toe te groeien naar een factor 2 (zie paragraaf 2.1.1). Standpunt inspecteur: Binnen de wettelijke kaders is met een aanvullende artikel 12 (slot)uitkering van het gemeentefonds een algemene reserve mogelijk te maken van maximaal 2 % van de som van de jaarlijkse uitkering gemeentefonds en de OZB-capaciteit (maakt voor Vlissingen ca. € 3,5 miljoen). Overigens betreft dit het niveau van de algemene reserve en maken hiernaast ook verdere vrij besteedbare reserves onderdeel uit van de weerstandscapaciteit. B. Mate van sluitend zijn meerjarig financieel beeld Standpunt gemeente: Bij beëindiging van de artikel 12-status willen we beschikken over een meerjarig sluitend financieel beeld waarbij minimaal in de laatste jaarschijf alle structurele lasten gedekt zijn door structurele baten. Hierbij willen we de periode na de exit artikel 12 starten zonder taakstellingen waarbij er onzekerheid is over de vraag of en in welke mate we die kunnen realiseren (zie paragraaf 2.1.2). Standpunt inspecteur: Bij beëindiging van de artikel 12-status is een klein structureel tekort in de saneringsbegroting zoals berekend volgens de uitgangspunten van en door de inspecteur niet onoverkomelijk indien dit tekort (tijdelijk) door Vlissingen zelf gedragen kan worden.

Een klein structureel tekort is volgens mededeling van de inspecteur een tekort dat in ieder geval lager is dan de grens van 2 % van de som van de jaarlijkse uitkering gemeentefonds en de OZB-capaciteit (maakt voor Vlissingen ca. € 3,5 miljoen). Dit is namelijk de minimale grens van het ‘aanmerkelijk en structureel tekort’ op grond waarvan een gemeente een eerste aanvraag kan doen voor een artikel 12status. Mogelijk houdt de inspecteur bij de bepaling van het voor de beëindiging van de artikel 12-status relevante begrotingssaldo rekening met posten welke geen O&O-goedkeuring hebben gehad (maar wel in de begroting zijn verwerkt), posten waarvan de inspecteur beoordeelt dat deze niet reëel zijn begroot, verhogingen van de baten en bezuinigingen op het vlak van klassiek en sociaal domein. C. Meerjarige cijfers houdbaarheidstest inclusief stresstest Standpunt gemeente: De VNG heeft een model voor een houdbaarheidstest inclusief stresstest voor de gemeentefinanciën ontwikkeld en beschikbaar gesteld. Naast de stresstest maakt de houdbaarheidstest een diagnose van de huidige financiële conditie van een gemeente. Daarvoor berekent de test de uitkomsten van aanvullende financiële kengetallen. Deze kengetallen belichten de aandachtsgebieden die de toekomstige begrotingsruimte van de Nederlandse gemeenten in sterke mate beïnvloeden.

Met de totale set kengetallen en de bijbehorende signaalwaarden wordt de uitkomst van de financiële conditie index bepaald. Met deze index wordt een algeheel oordeel over de huidige financiële gezondheid van de gemeentefinanciën gegeven, uitgedrukt in een rapportcijfer. Als de financiële conditie goed is, kan een gemeente tegenslagen zonder onoverkomelijke problemen financieel opvangen. Bij de exit vinden we dat we als gemeente minimaal een rapportcijfer 6 willen hebben en zeker in de laatste jaarschijf van de begroting (zie paragraaf 2.1.3). Standpunt inspecteur: Niet relevant voor de exit artikel 12 gezien de wettelijke kaders en een zaak van de gemeente na de exit artikel 12. D. Het pad terug naar een financieel gemiddeld vergelijkbare gemeente Standpunt gemeente: Onze ambities voor de toekomst zijn afhankelijk van onze financiële positie na de exit artikel 12. Enkele voorbeelden van ambities voor na de exit zijn zaken als het in gang zetten van nieuw beleid dat de afgelopen jaren niet mogelijk was (vanwege de O&O-toets), verlaging van het OZB-tarief (vanwege de minimaal 140 %-eis van het landelijk gemiddelde tarief) en verhoging van het onderhoudsniveau van de kapitaalgoederen (vanwege de verplichting tot veelal een laag onderhoudsniveau). De wettelijke kaders bieden geen ruimte voor het standpunt om deze ambities al bij de exit gerealiseerd te willen hebben.

De wetgeving is gericht op enerzijds de sanering van de algemene reserve en anderzijds op de sanering van het aanmerkelijke en structurele begrotingstekort (zie paragraaf 2.1.4).

6

Standpunt inspecteur: Niet relevant voor de exit artikel 12 gezien de wettelijke kaders en een zaak van de gemeente na de exit artikel 12. 2.1.1. Mate van toereikendheid weerstandsvermogen Het weerstandsvermogen bestaat volgens artikel 11 van het BBV uit de relatie tussen: a. de weerstandscapaciteit, zijnde de middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken; b. alle risico’s waarvoor géén maatregelen zijn getroffen (restrisico’s) en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie. Om de ratio voor het weerstandsvermogen te kunnen beoordelen maken wij gebruik van de onderstaande waarderingstabel die in samenspraak tussen het NAR (Nederlands Adviesbureau Risicomanagement) en de Universiteit Twente is opgesteld. Ratio weerstandsvermogen = Beschikbare weerstandscapaciteit / Benodigde weerstandscapaciteit Waardering A B C D E F

Ratio >2 1,4 - 2 1 - 1,4 0,8 - 1 0,6 - 0,8 <0,6

Betekenis Uitstekend Ruim voldoende Voldoende Matig Onvoldoende Ruim onvoldoende

De volgende uitgangspunten worden meegenomen: • Onze huidige norm is een voldoende weerstandscapaciteit met als minimum voor de verhouding beschikbare en benodigde weerstandscapaciteit een factor van 1 of hoger. • De beschikbare weerstandscapaciteit bestaat vooral (naast het budget onvoorziene uitgaven, de onbenutte belastingcapaciteit en stille reserves) uit de vrij besteedbare reserves zijnde de algemene reserve en de reserves waaraan de raad een bestemming heeft gegeven die kan worden gewijzigd (oa. naar de algemene reserve). • Bij de jaarrekening 2023 is de omvang van de risico’s met de Monte Carlo methode (kans maal impact) gekwantificeerd op ca. € 19 miljoen als indicatie van de benodigde weerstandscapaciteit. Beschikbare weerstandscapaciteit Uitgaande van een slotuitkering artikel 12, welke wettelijk de algemene reserve op maximaal ruim € 3 miljoen brengt, is de geprognosticeerde omvang van de algemene reserve per 31 december 2024 hieronder gepresenteerd. Hierbij wel de opmerking dat de inspecteur heeft aangegeven mogelijk nog met bijzondere voorschriften te komen om de algemene reserve aan te vullen vanuit de daarvoor door hem aangewezen bestemmingsreserves en/of voorzieningen. Verloop algemene reserve (in miljoenen):

Bedrag:

Toelichting:

Stand algemene reserve per 31 december 2023

-44

Volgens jaarrekening 2023.

Bijdrage gemeentefonds ihkv artikel 12 voor 2024

7

Volgens beschikking 19 december 2019.

Eigen bijdragen Vlissingen voor 2024

2

Volgens beschikking 19 december 2019.

Uitname reserve Centrumtaken voor tekorten SD 2021 en 2022

5

Volgens beschikking fondsbeheerders 2021 - 2022

Vrijval (delen) reserves en voorzieningen (bijlage 3)

2

Volgens concept uitkomsten uitvoering Pva exit artikel 12.

Resultaat jaarrekening 2023 na bestemming

4

Volgens jaarrekening 2023.

Eenmalige (slot)uitkering artikel 12/sluitpost tot € 3 miljoen AR

27

Na 1 januari 2025 gepland € 25 miljoen.

Stand AR per 31 december 2024 na mutaties:

3

Voorts zijn er mogelijkheden om na de eventuele exit artikel 12-status indien noodzakelijk de algemene reserve te versterken vooral met de onderstaande reserves welke geoormerkt zijn maar waarvoor nog geen door de raad vastgestelde bestedingsplannen zijn (vooral met gevormd met compensatiepakket bestuursakkoord WIZ en de reserve Sociaal domein): Belangrijkste reserves zonder bestedingsplan (in miljoenen):

7

Reserve WIZ inclusief dividend ZEH eind 2024 ca. € 15 miljoen

15

Ook vanaf 2025 tm 2033 jaarlijks dividenden ZEH

Beklemde reserve GBE Aqua eind 2024 ca. € 22 miljoen

22

Gering risico afwaardering aandelen GBE Aqua (= Evides)

Reserve Sociaal domein eind 2024 ca. € 19 miljoen

19

Na onttrekkingen voorschrift rijk, regiobudget, risico gemeente.

Belangrijkste reserves zonder bestedingsplan per 1 januari 2025

56

Hiernaast staan in de begrotingshorizon van de kadernota tm 2028 stortingen tot ca. € 23 miljoen in de reserve WIZ geraamd gebaseerd op de dividenden ZEH volgens de laatste prognoses (na inzet van 50 % ‘structurele’ deel dividend ZEH, zie 2.1.2). Uiteraard kunnen deze prognoses door ZEH worden bijgesteld en zijn de dividenden jaarlijks pas definitief als deze door ZEH zijn vastgesteld. Overigens is er onderscheid tussen incidentele en structurele weerstandscapaciteit. Met het eerste wordt bedoeld het vermogen om calamiteiten en andere eenmalige tegenvallers op te kunnen vangen zonder dat dit invloed heeft op de voortzetting van taken op het geldende niveau. Met de structurele weerstandscapaciteit worden de middelen bedoeld die permanent ingezet kunnen worden om tegenvallers in de lopende exploitatie op te vangen zonder dat dit ten koste gaat van de uitvoering van de bestaande taken. We houden als Vlissingen bij de bepaling van ons weerstandsvermogen rekening met enerzijds zowel de beschikbare incidentele als structurele weerstandscapaciteit en anderzijds is de benodigde weerstandscapaciteit gebaseerd op zowel de incidentele als de structurele risico’s. De confrontatie door deling van de som van beiden levert de gewenste weerstandsratio op van tot op heden factor 1.

Benodigde weerstandscapaciteit Op basis van het risicoprofiel van de gemeente Vlissingen bepalen we telkens bij de begroting en jaarrekening hoeveel geld benodigd is om alle risico’s waarvoor géén maatregelen zijn getroffen (restrisico’s) te kunnen financieren. Dit wordt de benodigde weerstandscapaciteit genoemd. De financiële omvang van de risico's wordt berekend op basis van een risicosimulatie (Monte Carlo methode). Uitgangspunt hierbij is een statistische benadering die er van uit gaat dat nooit alle risico’s zich én tegelijk, én in hun maximale omvang voordoen. In totaal zijn er 88 risico’s geïdentificeerd en gekwantificeerd. Op basis van de risicosimulatie is het financieel risico volgens de jaarrekening 2023 ca. € 19 miljoen. Als onderdeel van het onderzoek naar de mogelijke beëindiging van de artikel 12-status hebben we de volledigheid van de geïdentificeerde risico’s beoordeeld. Er heeft een inventarisatie en analyse plaatsgevonden van de grootste risico’s met als uiteindelijk doel de resultaten te plaatsen binnen de context van een eventuele exit artikel 12. De conclusie is dat we bij ons risicomanagement voldoende rekening hebben gehouden met de belangrijkste financiële zaken in de becijfering van de benodigde weerstandscapaciteit van ca. € 19 miljoen.

Weerstandsratio Bovenstaande plaatje van beschikbare en benodigde weerstandscapaciteit maakt het ook mogelijk om de komende jaren een weerstandsratio te realiseren van ruim voldoende of zelfs uitstekend welke laatste ratio tot stand komt bij vrij besteedbare reserves van minimaal € 38 miljoen. Gezien de langdurige artikel 12-status die gepaard is gegaan met vele bezuinigingen en die voor de toekomst extra risico’s met zich meebrengt, valt dit zeker aan te raden. Ook zullen in de toekomst eventuele negatieve jaarrekeningresultaten door de algemene reserve opgevangen dienen te worden We spannen ons als Vlissingen maximaal in om de artikel 12-status achter ons te kunnen laten. Voor verder herstel van de financiële positie voor wat betreft het weerstandsvermogen kan bestuurlijk met name aan de volgende ‘knoppen’ worden gedraaid: 1. Verhoging norm weerstandsvermogen We hanteren tot op heden en zoals hierboven aangegeven als norm voor het weerstandsvermogen een minimale factor van beschikbare / benodigde weerstandscapaciteit van 1 of hoger. Een norm van 1 tot 1,4 (ca. € 19 tot 27 miljoen) staat voor een voldoende weerstandsvermogen en een norm tussen 1,4 en 2 (ca. € 27 tot € 38 miljoen) voor een ruim voldoende weerstandsvermogen.

Zoals gezegd hanteert de VNG bij haar objectieve model van een houdbaarheidstest inclusief stresstest een solvabiliteitsnorm van 20 % van het balanstotaal wat op basis van de jaarrekening 2023 voor onze gemeente ca. € 47 miljoen betekent.

8

Gezien de langdurige artikel 12-status, die gepaard is gegaan met diverse bezuinigingen en die voor de toekomst extra risico’s met zich meebrengt, adviseren we de norm hoger vast te stellen. Een norm van 1,4 tot 2 staat voor een ruim voldoende weerstandsvermogen en een waarde van 2 of hoger staat zelfs voor een uitstekend weerstandsvermogen. De beschikbaarheid van de vrij besteedbare reserves, welke de afgelopen jaren zijn en de komende jaren verder gaan ontstaan, bieden ook de mogelijkheid een hogere norm te gaan realiseren wat leidt tot een betere financiële positie. Het advies is de norm voor het weerstandsvermogen te verhogen en de komende jaren toe te groeien naar factor 2, zijnde ca. € 38 miljoen. 2. Aanhouden deel reserves compensatiepakket bestuursakkoord Wind in de Zeilen De reserves gevormd met het compensatiepakket bestuursakkoord Wind in de Zeilen, zijnde de reserves WIZ en GBE Aqua, lopen de komende jaren op. Dit ook nadat de ‘structurele’ dekking ten gunste van de exploitatie van 50 % van de ondergrens van de jaarlijkse ZEH-dividenden in mindering is gebracht op de stortingen in de reserve WIZ. Uiteraard kunnen en zullen hier de komende jaren onttrekkingen uit gedaan worden. Ook kunnen de prognoses door ZEH worden bijgesteld en zijn de dividenden jaarlijks pas definitief als deze door ZEH zijn vastgesteld.

Indien we de norm van 2 gaan hanteren zoals hiervoor geadviseerd voor het weerstandsvermogen, dat wil zeggen dat we toe willen groeien naar een algemene reserve van ca. € 38 miljoen, is het mogelijk een deel van deze reserves als extra buffer beschikbaar te houden. Dit zolang de norm nog niet is gehaald, dus zolang de algemene reserve nog niet op het gewenste niveau zit. Alternatief is uiteraard de algemene reserve zo snel mogelijk na de eventuele exit artikel 12 ten laste van de reserves WIZ en GBE Aqua aanvullen tot het gewenste niveau. Het advies is een deel van deze reserves elk jaar bij de begroting als extra buffer beschikbaar te houden tot het bedrag dat nodig is om de algemene reserve aan te kunnen vullen tot het gewenste niveau. 3. Onderbouwing omvang reserve Sociaal domein Het restant van de reserve Centrumtaken van ca. € 24 miljoen per 1 januari 2024 (na onttrekkingen van bedragen voor de reserves ‘Regiobudget centrumtaken’ en 'Doordecentralisatie beschermd wonen Vlissingen’ per 1 januari 2024) is overgebracht naar de nieuwe reserve Sociaal domein in afwachting van verdere bestemming. Een bedrag van € 5 miljoen dient op basis van de beschikking aanvullende uitkering artikel 12 over 2021 en 2022 ingezet te worden voor de sanering van de negatieve algemene reserve.

Het advies is de omvang van de reserve Sociaal domein te gaan baseren op een onderbouwing van de risico’s in het sociaal domein. 2.1.2. Mate van sluitend zijn van het meerjarig financieel beeld Het creëren van een meerjarig sluitend financieel beeld We spannen ons als Vlissingen maximaal in om de artikel 12-status achter ons te kunnen laten maar wel onder aanvaardbare condities. De condities rond het weerstandsvermogen zijn zoals hiervoor aangegeven positief te noemen. Het primaire uitgangspunt blijft wel dat sprake moet zijn van een blijvende gezonde en stabiele financiële situatie voor de gemeente wat ook een structureel sluitend financieel beeld betekent. Inherent aan de wettelijke kaders van de artikel 12-status is er een proactieve ambitie om deze zo snel mogelijk af te ronden. De condities zijn deels door de gemeente zelf beïnvloedbaar en deels het gevolg van handelen buiten de gemeentelijke invloedssfeer om. Voor dit laatste verwijzen we naar de gevolgen van rijksbeleid, of abrupte politieke of maatschappelijke ontwikkelingen die leiden tot snelle kostenstijgingen (inflatie, loon- & prijsindexeringen, enz.).

Waar het gaat om door de gemeente zelf beïnvloedbare zaken, zeg maar ‘knoppen’ waaraan gedraaid zou kunnen worden om te komen tot een blijvende gezonde en stabiele financiële situatie en welke tegelijkertijd ook van belang zijn voor de beëindiging van de artikel 12-status, volgen hieronder een aantal opties. Belangrijk is om te melden dat dit opties zijn die praktisch gezien gemaakt zouden kunnen worden maar welke we mogelijk gemotiveerd minder wenselijk of zelfs geheel onwenselijk vinden.

9

1. Structureel inzetten dividenden ZEH De dividenden ZEH - tot en met 2033 geraamd op jaarlijks minimaal ca. € 5,8 miljoen - mogen volgens de begrotingscirculaire van de provincie Zeeland voor maximaal 50 % als ‘structureel’ voor de begroting 2025 – 2028 worden ingezet. Ook de inspecteur heeft aangegeven dit dividend eigenlijk als ‘structureel’ te betitelen. Deze middelen zijn echter feitelijk niet structureel en ook willen we deze middelen inzetten voor met name de sociaal economische structuurversterking van Vlissingen, conform de bestuurlijke afspraken in het kader van Wind in de Zeilen. Een bestuurlijke keuze om de mogelijkheid welke de provincie aanbiedt te volgen zou maximaal een extra bate in de begroting betekenen van ‘structureel’ € 2,9 miljoen tot en met 2033. Dit verlaagt het verwachte vrij besteedbare ZEH-dividend over de jaren 2024 tot en met 2033 voor de doelen gerelateerd aan de reserve WIZ. Verder, los van dat dit compensatiemiddelen zijn, ontstaat bij deze inzet wel een structureel probleem na 2033 (tekorten schuiven door naar de toekomst). Ook blijft gelden dat de prognoses door ZEH kunnen worden bijgesteld en dat de dividenden jaarlijks pas definitief zijn als deze door ZEH zijn vastgesteld.

Het advies is gezien het huidige structurele tekort de mogelijkheid welke de provincie geboden heeft aan te grijpen ondanks dat dit feitelijk geen structurele middelen zijn. 2. Realistische begroting investeringsniveau Onderstaande tabellen geven inzicht in de begroting en de realisatie van de investeringen: Berekening kapitaallasten begroting (x € 1.000)

2024

2025

2026

2027

Begroting 2022 - 2025 maximaal € 20 miljoen

20.000

20.000

20.000

20.000

Totaal 80.000

Begroting 2023 - 2026 maximaal € 20 miljoen

20.000

20.000

20.000

20.000

80.000

Kadernota 2024 maximaal € 20 miljoen

20.000

20.000

20.000

20.000

80.000

Begroting 2024 - 2027 80 % van investeringsambitie

36.990

45.513

29.115

17.439

129.057

In de begrotingen 2022 – 2025 en 2023 – 2026 hebben we een maximaal realistisch niveau van investeringen (exclusief grondexploitaties) voor de berekening van de kapitaallasten gehanteerd van € 80 miljoen over vier jaar (€ 20 miljoen per jaar). Ook bij de kadernota 2024 was dit het uitgangspunt. Bij de begroting 2024 – 2027 zijn we van deze systematiek afgeweken vanwege gepland extra personeel en ‘grotere’ investeringen (met name parkeergarage Machinefabriek € 22 miljoen en kindcentrum Scheldekwartier € 12 miljoen) wat heeft geleid tot een hoger begroot investeringsniveau. De kapitaallasten hebben we voor de begroting 2024 – 2027 berekend op 80 % van de investeringsambitie van € 168 miljoen over vier jaar leidend tot een niveau van € 129 miljoen. Realisatie investeringen jaarrekening (x € 1.000)

2020

2021

2022

2023

Werkelijk gerealiseerd investeringsniveau jaren 2020 - 2023

9.015

13.368

19.447

15.000

Totaal 56.830

De daadwerkelijk gedane investeringen over de afgelopen vier jaar bedroegen totaal € 57 miljoen. Dit is aanzienlijk minder dan de voor de jaren 2024 – 2027 begrote investeringen van € 129 miljoen. Een toename van het verwachte investeringsniveau is wel te uit te leggen vanwege de geplande inzet op extra personeel en enkele ‘grotere’ investeringen maar vooralsnog lijkt een jaarlijks niveau van € 20 miljoen wel het maximaal haalbare niveau. Dit niveau is daarmee 40 % hoger (€ 80 miljoen tov. € 57 miljoen) dan het gerealiseerde niveau in de afgelopen jaren. Het is een bestuurlijke keuze om vanwege zo realistisch mogelijk begroten, ondanks het hogere gehanteerde ambitieniveau van de investeringsplanning, de kapitaallasten voor de begroting weer te gaan ramen op het niveau van investeringen van jaarlijks € 20 miljoen conform begrotingen 2022 en 2023 en kadernota 2024. Deze keuze leidt tot een voordeel ten opzichte van het huidige meerjarig perspectief 2024 – 2027 oplopend tot globaal ca. € 1,5 miljoen structureel (rekening houdend met lagere kapitaallasten welke geen voordeel opleveren vanwege kostendekkendheid zoals bij riolering). Komende jaren kunnen we jaarlijks het realisme van deze raming monitoren aan de hand van de gerealiseerde investeringen en eventueel het investeringsniveau naar boven bij stellen als dat in de praktijk haalbaar blijkt.

10

Overigens hoeft het niveau van jaarlijks maximaal € 20 miljoen niet volledig vertaald te worden naar een bijstelling van de investeringsplanning. Mogelijk blijft onze investeringsplanning voor vier jaar ambitieuzer waarop we ook kunnen blijven sturen. Het is namelijk niet per investering te voorspellen welke vertragingen door welke oorzaken zullen gaan optreden. Echter voor het totale investeringsportfolio is, met de beschikbare personeelscapaciteit en vanwege de diverse mogelijke vertragende factoren, het realiseren van een investeringsplanning van (veel) meer dan € 80 miljoen een uitdagende opgave te noemen (onderuitputting in de begroting verwerken ten opzichte van de investeringsplanning). Het advies is de kapitaallasten te ramen op het niveau van investeringen van jaarlijks € 20 miljoen en het realisme van deze raming de komende jaren te blijven monitoren. 3. Stopzetten ideaalcomplex riolering In 2014 hebben we als gemeente besloten extra te gaan reserveren voor het toegroeien naar een ideaalcomplex voor riolering. Dit betekent dat we naast het inlopen van een vervangingsachterstand tegelijkertijd middelen reserveren voor toekomstige vervangingsinvesteringen. Hierdoor drukken nu extra lasten op de begroting.

Hiertegenover staat als voordeel vooral dat we zodra het ‘omslagpunt’ is bereikt (jaarlijks de investeringen geheel dekken uit de jaarlijkse opbrengsten rioolheffing) in de begroting geen nieuwe rentelasten voor rioolinvesteringen meer zullen hebben. Overigens stelt de inspecteur deze systematiek van een ideaalcomplex voor riolering in het concept inspectierapport 2023 - 2024 (zoals ook al eerder rond de aanvang ervan in 2014) ter discussie. De inspecteur geeft in het concept rapport aan dat dit ‘een verschil van circa € 110 per jaar per huishouden betekent en dat een deel van deze lastenverzwaring beter via de OZB kan worden gebruikt om de negatieve algemene reserve te saneren’. We hebben onze bezwaren aan de inspecteur kenbaar gemaakt en het is dan ook de vraag of dit punt onderdeel uit gaat maken van het definitieve inspectierapport 2023 – 2024. Ondanks dat dit een knop is waaraan we als gemeente zouden kunnen draaien met een positief effect op de huidige meerjarenbegroting, vinden wij dat voor deze strategische en lange termijn keuze welke we 10 jaar geleden gemotiveerd hebben gemaakt onverstandig. Ook is van belang te melden dat de inspecteur gedurende de afgelopen jaren ondanks zijn bezwaren in 2014 deze systematiek heeft geaccepteerd.

Het advies is het toegroeien naar een ideaalcomplex voor riolering voort te zetten ondanks dat het afschaffen van het ideaalcomplex voor riolering op korte termijn voordeel voor de begroting op kan leveren. 4. Extra rijksbijdrage als tijdelijke overbrugging Bij een beëindiging van de artikel 12-status is er de mogelijkheid van een eenmalige slotuitkering tot een niveau van de algemene reserve van ca. € 3,5 miljoen positief (zijnde de maximale wettelijke norm van 2 % jaarlijkse uitkering gemeentefonds plus de OZB-capaciteit). De inspecteur heeft ambtelijk aangegeven dat het hiernaast wellicht mogelijk is om een aantal jaren een extra bijdrage te ontvangen. Dit als er ondanks dat Vlissingen alles in het werk heeft gesteld via maatregelen sociaal domein en klassiek domein, verhoging eigen uitkomsten en inzet van reserves er op basis van de saneringsbegroting nog steeds tekorten zijn in de jaren vanaf 2025. Hiermee zouden we dan meer tijd krijgen om toe te groeien naar een sluitende begroting waarbij volgens de inspecteur in de meerjarenraming wel sprake moet zijn van een dalend tekort. Indien de beëindiging van de artikel 12-status vanuit het oogpunt van het structurele financiële perspectief nog niet mogelijk is, kunnen we open staan voor tijdelijke bijdragen als dekking voor de tijdelijke tekorten en hierover met de inspecteur in gesprek gaan.

Dit biedt echter geen structurele oplossing wat deze mogelijkheid qua financiële omvang beperkt. Het moet wel realistisch zijn dat we het stoppen van de eventuele tijdelijke bijdrage structureel kunnen gaan opvangen in onze begroting. Tot slot kunnen we in gesprek gaan met de inspecteur en/of de fondsbeheerders over een extra structurele bijdrage via het gemeentefonds voor bijvoorbeeld het sociaal domein om de beëindiging van de artikel 12-status mogelijk te maken. Dit lijkt echter niet zo realistisch omdat dit haaks staat op

11

het ROB-advies over structuurkenmerken van gemeenten en de recente herverdeling van het gemeentefonds. Ook heeft de inspecteur ambtelijk reeds aangegeven dat hij het echt niet realistisch acht om te veronderstellen dat de verdeling van het gemeentefonds aangepast gaat worden door de fondsbeheerders voor een extra structurele bijdrage aan Vlissingen. Ook dat we daarvoor nog geen enkele onderbouwing hebben kunnen aanleveren, er een herijking van het gemeentefonds is geweest waarbij Vlissingen al voordeelgemeente is en dat ook het ROB-advies over de structuurkenmerken een dergelijk verzoek niet ondersteunt. Het advies is open te staan voor de mogelijkheden van extra incidentele en/of structurele bijdragen welke de beëindiging van de artikel 12-status mogelijk zouden kunnen maken en hierover in gesprek te gaan met de inspecteur. 5. Begroten voordeel uitkomsten 1e fase begrotingsanalyse Om te komen tot een realistische begroting wordt er in 2024 een begrotingsanalyse uitgevoerd. Aanleiding hiervoor zijn de jaarlijkse overschotten bij de jaarrekening en het onderzoek naar de exit artikel 12-status. De uitvoering van de begrotingsanalyse vergt een langere doorlooptijd dan vooraf gedacht en is om die reden opgesplitst in twee fasen.

In de 1e fase van de begrotingsanalyse is er gekeken de in de begroting opgenomen stelposten, de verwerking van indexeringen, de juistheid van de raming algemene uitkering, de wijze van raming van de personeelskosten, de wijze van raming rente en is er specifiek gekeken naar de raming van de kosten en opbrengsten riolering. De 2e fase van de begrotingsanalyse betreft het onderzoeken van de realiteit van de budgetten (lasten en baten) op de programma's. De uitkomsten daarvan verwachten we in de 2e helft van 2024. De begrotingsanalyse 2024 – 2027 1e fase levert een voordeel op van structureel ca. € 2,6 miljoen. Voor nadere informatie verwijzen we naar bijlage 2. Het is een bestuurlijke keuze om dit voordeel volgend uit het begrotingsanalyse reeds in het begrotingsbeeld te verwerken. Het advies is het voordeel volgend uit de begrotingsanalyse 1e fase te verwerken in de begroting. 6. Taakstelling onderuitputting exploitatiebudgetten 2e fase begrotingsanalyse Zoals hiervoor aangegeven betreft de 2e fase van de begrotingsanalyse het onderzoeken van de realiteit van de budgetten (lasten en baten) op de programma's. De uitkomsten daarvan verwachten we in de 2e helft van 2024. Onze geplande ambities in de begrotingen zijn de afgelopen jaren stelselmatig hoger dan welke we kunnen realiseren. Ook blijkt een aantal budgetten in de praktijk te ruim.

Dit leidt dan ook tot overschotten bij de jaarrekeningen terwijl we voor die jaren eerder tekorten hadden begroot. De afgelopen vijf jaar hebben we gemiddeld een primitief tekort begroot van € 10,4 miljoen terwijl we in deze jaren juist jaarrekeningresultaten hadden met een overschot van gemiddeld € 15,7 miljoen. Dit gemiddelde verschil van € 26,1 miljoen is vooral ontstaan door een veelheid aan incidentele voordelige afwijkingen waaronder grotere voordelen zoals de bijdragen artikel 12, uitkomsten rijkscirculaires en vrijval verliesvoorziening grondexploitaties. Naast het belang van de wettelijke bepaling dat we als gemeente reëel moeten begroten, zijn voor ons als Vlissingen specifiek twee zaken van belang. Enerzijds is reëel begroten vanwege ons structurele tekort bij de begroting 2024 – 2027 voor ons extra van belang om onnodige extra ombuigingen te voorkomen. Anderzijds is reëel begroten van groot belang voor de eventuele beëindiging van de artikel 12-status waarbij betrouwbare cijfers als basis voor een verantwoorde besluitvorming essentieel zijn. Mede om deze redenen wordt het onderzoek naar de kwaliteit en het realisme van de cijfers van de programmabegroting 2024 – 2027 uitgevoerd dat heeft geleid tot meer betrouwbaarheid van de begrotingsposten waaronder in ieder geval de grotere begrotingsposten.

Echter, in de praktijk zijn er jaarlijks vele budgetten van geringere omvang welke een onderschrijding laten zien. Afstemming van deze onderschrijdingen met de budgethouders en het daarbij in beeld brengen van delen van budgetten welke niet noodzakelijk zijn, heeft nog niet plaats kunnen vinden.

12

Het is als bestuurlijke keuze mogelijk om vooruitlopend op de uitkomsten van de 2e fase van de begrotingsanalyse een bedrag als onderuitputting in het financieel meerjarig begrotingsbeeld op te nemen. Dit voorafgaand aan de daadwerkelijke aframing in de tweede helft van 2024 van delen van budgetten welke niet noodzakelijk blijken te zijn. Het advies is op basis van de voorlopige uitkomsten een indicatie van het mogelijke voordeel te verwerken in de begroting. 7. Verhogen onroerendzaakbelasting voor woningen Hieronder krijgt u inzicht in de Vlissingse lokale lasten (OZB, rioolheffing en afvalstoffenheffing) ten opzichte van landelijke en Zeeuwse lokale lasten. Gemiddelde lokale lasten 2024

Gemiddeld

Gemiddeld

Gemiddeld

Perc. tov

Perc. tov

(bron Atlas, in euro's)

landelijk

Zeeland

Vlissingen

landelijk

Zeeland

Eenpersoonshuishoudens met eigen woning

911

872

968

5,9

9,9

Meerpersoonshuishoudens met eigen woning

994

951

1038

4,2

8,4

Eenpersoonshuishoudens met huurwoning

362

362

387

6,5

6,5

Meerpersoonshuishoudens met huurwoning

457

449

458

0,2

2,0

Hieruit blijkt dat de gemiddelde lokale lasten in Vlissingen hoger zijn dan landelijke gemiddelde lokale lasten en de Zeeuwse gemiddelde lokale lasten. De Vlissingse lokale lasten zijn tot maximaal 10 % hoger dan de landelijke en Zeeuwse lokale lasten. De OZB-aanslag over 2024 voor woningen ligt in totaal gemiddeld 5 % hoger dan het Zeeuws gemiddelde en voor de niet-woningen is deze met 50 % veel hoger. De opbrengsten uit woningen bedragen 44 % en uit niet woningen 56 % van de totale OZB-opbrengst van € 16,0 miljoen. Ter illustratie zou een bestuurlijke keuze tot verhoging van de OZB voor alleen de woningen met bijvoorbeeld 20 % een extra opbrengst betekenen van structureel ca. € 1,4 miljoen (en een verhoging van 4,6 % van de totale lokale lasten). Overigens is ons gemiddelde OZB-tarief voor 2024 mede door het bijzondere voorschrift van de artikel 12-status ca. 149 % van het landelijk gewogen gemiddelde OZB-tarief (voorschrift artikel 12 is minimaal 140 %). Ook de overige Zeeuwse gemeenten hanteren veelal een hoger gemiddeld tarief dan het landelijk gewogen gemiddelde. Dit wordt veroorzaakt door de relatief lage WOZ-waarden van de woningen en niet woningen in Zeeland ten opzichte van de landelijk gemiddelde WOZ-waarden.

Een politiek bestuurlijke keuze van verhoging van de OZB voor woningen levert een structureel voordeel op voor de begroting en zou van belang kunnen zijn voor de beëindiging van de artikel 12status. Echter, zoals hiervoor aangegeven zijn de Vlissingse lokale lasten momenteel (tot maximaal 10 %) hoger dan de landelijke en Zeeuwse lokale lasten. Ook is er geen enkel signaal dat er mogelijk draagvlak bij de raad zou zijn voor deze keuze om de burgers via een OZB-verhoging verder te belasten om het begrotingssaldo positiever te maken (eerder komen tegenovergestelde signalen uit de raad). Tot slot zou een dergelijke keuze de mogelijkheid verkleinen om als gemeente in de toekomst na de beëindiging van de artikel 12-status via de lokale lasten indien nodig bij te kunnen sturen. Het advies is de OZB voor woningen niet te verhogen ondanks dat dit een structureel voordeel voor de begroting op zou leveren. 8. Incidentele middelen inzetten voor verlaging structurele lasten We beschikken de komende jaren volgens de prognoses over incidentele middelen gevormd met compensatiepakket bestuursakkoord Wind in de Zeilen welke leiden tot de reserves WIZ en GBE Aqua. Als bestuurlijke keuze is het mogelijk een deel van de reeds geplande investeringen te dekken uit deze incidentele middelen cq. reserves.

De inzet van bijvoorbeeld een bedrag van jaarlijks € 7,5 miljoen in de komende vier jaar (in totaal € 30 miljoen) levert structureel lagere afschrijvingslasten op van ca. € 1 miljoen (bij een gemiddelde afschrijving in 30 jaar). Overigens zou dit een administratieve

13

aanpassing zijn welke geen effect heeft op onze werkelijke rentelasten. Een nadeel van de inzet van reserves om investeringen direct af te schrijven is dat de begroting bij de toekomstige vervangingen geen structurele ruimte (gedeeltelijk vanwege inflatie) bevat voor de afschrijvingslasten. Het advies is de incidentele middelen beschikbaar te houden voor nieuwe investeringen in het kader van de doelstellingen van de reserve WIZ. 9. Rekening houden met OZB-opbrengst JCV Het Justitieel Complex Vlissingen (JCV) staat gepland in gebruik te worden genomen in het jaar 2029. Dit betekent dat het verwachte OZB-voordeel (na lasten areaaluitbreiding en korting uitkering gemeentefonds) van indicatief ca. € 0,8 miljoen, welke een relevante impact heeft op het meerjarig financieel perspectief, buiten de huidige begrotingshorizon valt. Het is mogelijk om bestuurlijk als knop om aan te draaien dit structurele voordeel reeds te betrekken bij het relevante financiële meerjarenperspectief onder de voorwaarde dat gedurende de jaren dat deze opbrengst nog niet wordt gerealiseerd er tijdelijke dekking beschikbaar is. Omdat we als Vlissingen reeds compensatie hebben ontvangen in relatie tot de gemiste OZB-opbrengsten vanwege uitstel bouw JCV, zullen we de tijdelijke dekking moeten zoeken in ons begrotingssaldo of door het aanspreken van een bestemmingsreserve.

Overigens komen tegenover deze nu reeds bekende en verwachte voordelige begrotingspost buiten de huidige begrotingshorizon mogelijk de komende jaren ook nadelige begrotingsposten te staan welke nu nog niet bekend zijn. Het advies is geen rekening te houden met het verwachte OZB-voordeel gezien de toenemende mate van onzekerheid buiten de gebruikelijke begrotingshorizon. 10. Taakstellingen artikel 12 sociaal en klassiek domein De afgelopen jaren tot en met 2022 is alleen het sociaal domein onderwerp van het artikel 12onderzoek geweest. Hierbij heeft de inspecteur een forse structurele taakstelling opgelegd van momenteel € 10,4 miljoen welke we conform de eerste bestuursrapportage 2024 inmiddels op een bedrag van € 0,6 miljoen na structureel in onze begroting hebben kunnen verwerken. De mogelijkheden om verder te bezuinigen in het sociaal domein lijken hiermee uitgeput. Naast de nog voorgenomen besparingen in het kader van het Investeringsfonds zullen we voor wat betreft het sociaal domein veel meer naar oplossingen moeten zoeken in de sfeer van a) andere, slimmere productvarianten (bijvoorbeeld dure jeugdproducten meer naar voorliggend veld en WMO-omgeving), b) een herverdeling van de middelen (wat doen we nog wel/niet) en c) integrale financiering van het sociaal domein in plaats van kolomgericht.

Waar het gaat om Jeugd hebben we al een aantal zaken ter nadere uitwerking van de Hervormingsagenda opgenomen in respectievelijk het Investeringsfonds en de begroting. Het klassiek domein heeft de afgelopen jaren tot en met 2022 niet onder de loep van de inspecteur gelegen. Wellicht zijn er nog mogelijkheden om budgetten om te buigen in het klassiek domein. Het is de vraag of we hier nog veel van kunnen verwachten. Enerzijds omdat in de eerste jaren van de artikel 12-status al forse bezuinigingen in het klassiek domein zijn gerealiseerd. Anderzijds omdat de vergelijking door de inspecteur van onze begrotingscijfers van het klassiek domein met een aantal vergelijkbare groepen van gemeenten niet direct leidt tot opvallend hogere lasten bij onze gemeente. Het is een bestuurlijke afweging om al dan niet nog verdere mogelijkheden tot ombuigingen te onderzoeken en door te voeren. Het advies is geen aanvullende, op de door de inspecteur reeds opgelegde, taakstellingen te gaan begroten maar in te blijven zetten op het realiseren van de reeds begrote taakstellingen. 11. Stopzetten verplichte storting in de algemene reserve Conform de beschikking van het Rijk uit 2019 met de geplande bijdragen artikel 12 voor de jaren 2019 – 2029 zijn we verplicht jaarlijks als ‘passende (eigen) bijdrage’ een storting van ca. € 1,7 miljoen in de negatieve algemene reserve te doen.

Gezien de verwachte ontwikkeling van de reservepositie in de komende jaren kan bij een beëindiging van de artikel 12-status besloten worden deze jaarlijkse storting stop te zetten. Conclusie: We hebben een aantal knoppen genoemd met invloed op het meerjarig financieel beeld waaraan door college en raad gedraaid kan worden. Of dat gebeurt en in welke mate is afhankelijk

14

van het concept financieel beeld dat ontstaat en wat die besluiten voor effect hebben binnen de huidige politieke en sociaal-maatschappelijke context. Bij het opmaken van de kadernota/begroting 2025 kan bij de integrale afweging bezien worden of en zo ja in welke mate bijsturing noodzakelijk, gewenst en mogelijk is om tot een sluitend financieel beeld te komen. 2.1.3. Meerjarige cijfers houdbaarheidstest inclusief stresstest De houdbaarheidstest gemeentefinanciën volgens het VNG-model is in de eerste plaats een stresstest. De houdbaarheidstest meet de structurele ombuigingen op de exploitatierekening die bij een (gestandaardiseerd) slechtweer-scenario minimaal nodig zijn voor houdbare gemeentefinanciën. Naast de stresstest maakt de test een diagnose van de huidige financiële conditie van een gemeente. Daarvoor berekent de test de uitkomsten van negen aanvullende financiële kengetallen. Deze negen kengetallen belichten de aandachtgebieden die de toekomstige begrotingsruimte van de Nederlandse gemeenten in sterke mate beïnvloeden. Met de totale set kengetallen en de bijbehorende signaalwaarden wordt de uitkomst van de financiële conditie index bepaald. Met deze index wordt een algeheel oordeel over de huidige financiële gezondheid van de gemeentefinanciën geveld.

Als de financiële conditie goed is, kan een gemeente tegenslagen zonder onoverkomelijke problemen financieel opvangen. Wij hebben op basis van de cijfers en uitgangspunten zoals opgenomen in de kadernota 2025 de financiële conditie index bepaald voor de jaren 2024 tot en met 2030.

De kwalificatie bij een financiële conditie index van 9 is zeer goed, bij een 8 is dat goed, bij een 7 ruim voldoende, bij een 6 voldoende, bij een 5 zwak en bij 4 onvoldoende. Daarmee staat de financiële conditie index bijvoorbeeld toe dat een gemeente met een goede financiële conditie index van 7 of hoger zich (tijdelijk) exploitatietekorten en hoge investeringsuitgaven kunnen veroorloven. De financiële conditie is dan niet onder de maat. Er wordt tijdelijk op grote voet geleefd, maar daar is ook eenmalig geld als vermogensbuffer voor beschikbaar. Bij een financiële conditie index van lager dan 6 is er sprake van potentieel onhoudbare gemeentefinanciën. De financiële conditie is dan zwak (5) of onvoldoende (4 of lager) en kunnen zich (tijdelijke) exploitatietekorten niet veroorloven. Uit de analyse blijkt dat onze financiële positie in 2024 voldoende is en vervolgens verslechtert naar een zwakke financiële positie. Ook zullen we grote moeite hebben om een mogelijke recessie (slechtweer) het hoofd te bieden. Dit wordt grotendeels veroorzaakt door de geraamde begrotingstekorten zoals opgenomen in de kadernota 2025. Ook heeft het geraamde investeringsvolume invloed op een aantal indicatoren. Dit beeld komt overeen met de eerder in deze nota geconstateerde bevindingen.

Bij de exit vinden we dat we als gemeente minimaal een rapportcijfer 6 willen hebben en zeker in de laatste jaarschijf van de begroting. In bijlage 1 is een nadere toelichting en duiding opgenomen op het model. 2.1.4. Het pad terug naar financieel gemiddeld vergelijkbare gemeente Het streven om direct bij de beëindiging van de artikel 12-status weer financieel een gemiddeld vergelijkbare gemeente te willen zijn draagt negatief bij aan de mogelijke beëindiging van de artikel 12-status. Dit punt is tot op heden vooral vanuit de raad ingebracht. Bij het streven terug te gaan naar een financieel gemiddeld vergelijkbare gemeente valt vooral te denken aan de volgende onderwerpen waarbij telkens indicatief is aangeven welk nadelig effect dit zal hebben op het meerjarig financieel perspectief: Beleidsaanpassing Nieuw/aangepast beleid dat tot op heden nog niet gerealiseerd kon worden vanwege de O&O-toets. Verlaging van het OZB-tarief vanwege de huidige minimale 140 %-eis van het landelijk gemiddelde tarief.

(Mogelijke) kosten Stel indicatief € 3 tot € 5 miljoen.

Verhoging onderhoudsniveau kapitaalgoederen vanwege huidig voorgeschreven relatief laag niveau van C.

PM

Stel naar 120 % € 3,2 miljoen en naar 100 % € 5,4 miljoen (momenteel ca. 150 %).

15

Verhoging grens percentage van de bijstandsnorm voor minimabeleid vanwege huidig voorgeschreven relatief laag percentage van 110 %.

Stel naar 120 % € PM miljoen en naar 130 % € PM miljoen (bedrag effect in onderzoek).

De vraag is of we direct bij de beëindiging van de artikel 12-status weer financieel een gemiddeld vergelijkbare gemeente kunnen zijn of dat we dit na zouden moeten streven in de jaren daarna. Zoals hiervoor aangegeven past het standpunt, om reeds bij de exit artikel 12 de financiële ruimte te hebben om (grotendeels) weer financieel een gemiddeld vergelijkbare gemeente te zijn, niet binnen de wettelijke kaders van artikel 12. De wetgeving is gericht op enerzijds de sanering van de algemene reserve en anderzijds op de sanering van het aanmerkelijke en structurele begrotingstekort.

16

3. Politieke en sociaal-maatschappelijke context Provinciale verhoudingen De bijzondere artikel 12-status van de gemeente Vlissingen heeft in het afgelopen decennium meer dan eens geleid tot discussies in de bestuurlijke platforms binnen de provincie. Enkele recente voorbeelden daarvan vinden we in de discussie omtrent de historische reserve Centrumtaken en de totstandkoming van het nieuwe governancemodel Jeugd, BW, MO en VO. Het is in de afgelopen jaren regelmatig voorgekomen dat met name op bestuurlijk niveau de gemeente Vlissingen, direct of indirect ingegeven door de artikel 12-status een afwijkend standpunt in moest nemen ten opzichte van andere gemeenten. Dit laatste werd niet altijd in dank afgenomen door de andere bestuurders. Uit deze andere status vloeit natuurlijk ook het bestuurlijk beeld voort dat Vlissingen niet langer zelfstandig beslissingsbevoegd is, hetgeen de positie van de gemeente als een van de grootste gemeenten van Zeeland onvoldoende tot zijn recht doet komen. Daarnaast was en is het onvermijdelijk gebleken dat de artikel 12-status leidt tot afwijkende belangen tussen de Zeeuwse gemeenten.

Op Walcheren hebben we dat meermaals terug zien komen binnen de GR Orionis, waar Vlissingen regelmatig in wilde zetten op besparingen, ingegeven door de taakstelling van de inspecteur artikel 12 en de beide andere gemeenten die juist in willen zetten op aanvullende investeringen. Samengevat kan gesteld worden dat een exit uit de artikel 12-status voor de intra-provinciale samenwerking en het normaliseren van de onderlinge – bestuurlijke en ambtelijke – verhoudingen, bevorderend zal werken voor de onderlinge verstandhoudingen binnen de provincie. Afhankelijkheid en solidariteit gemeentefonds Het is een open deur om te wijzen op het feit dat een gemeente, omwille van welke reden dan ook beland in de artikel 12-status, vanaf het begin haar uiterste best moet doen om daar zo snel als mogelijk weer uit te komen. Immers is de regeling gebaseerd op het principe van intergemeentelijke solidariteit en uitsluitend tijdelijk bedoeld om ontstane financiële problematiek aan te pakken. Structurele vraagstukken die de beëindiging van een artikel 12-status belemmeren dienen door de gemeente opgelost te worden. Verhouding met de fondsbeheerder Dit raakt hiermee ook aan een groeiend punt van kritiek van de zijde van de inspecteur, die steeds vaker refereert aan de gevoeligheid van de collectiviteit en de (totaalsom van de) reeds ontvangen bijdragen.

In het zicht van een totale bijdrage vanuit het gemeentefonds – inclusief een eventuele afkoopsom bij de exit – van rond de € 100 miljoen, heeft de collectiviteit van gemeenten inmiddels in de ogen van de fondsbeheerder wel (ruim) voldoende bijgedragen aan het financieel herstel van de gemeente Vlissingen. Lokaal Meer dan 10 jaar negatieve algemene reserve en ook de laatste 4 jaar vooral het sociaal domein onder de loep van artikel 12-inspecteur in de zin van mogelijke besparingen, hebben flinke gevolgen gehad voor zowel het klassiek als het sociaal domein van Vlissingen. We voldoen weliswaar aan de wet met kwalitatief goede producten, maar we zitten bijvoorbeeld met de 110% inkomensgrens voor het recht op extra ondersteunende maatregelen, waar onze buurgemeenten de norm van 130% hanteren. Het is duidelijk dat draagvlak voor verdere bezuinigingen bij de raad is verdwenen. Artikel 12 gemeente of niet, ook de inwoners van Vlissingen hebben recht op een volwaardig ondersteuningspakket, aldus de raad die dit met unanieme moties en een amendement bij de kadernota hebben aangegeven.

17

4. Exit scenario’s & regie De beëindiging van de artikel 12-status staat op zich natuurlijk niet ter discussie. Het is een tijdelijke regeling, bedoeld als oplossingsinstrument voor een acuut financieel vraagstuk, waarvan een gemeente niet geacht wordt die zelfstandig op te kunnen lossen. De vraag is daarom niet of de artikel 12-status beëindigd wordt maar wanneer die beëindiging gaat plaatsvinden. De gemeente Vlissingen ziet hierin drie scenario’s: • • •

Scenario 1: exit december 2024 o.b.v. ‘schone oplevering’ Scenario 2: exit 2028 na vier onderzoeksvrije jaren (onzeker) Scenario 3: exit na afronding alle voorwaarden (vinklijst)

4.1. Scenario 1 (inspecteur) Het streven van de inspecteur is de artikel 12-status te beëindigen in het begrotingsjaar 2024. In het inspectierapport 2021 – 2022 is dit scenario 1 omschreven als ‘de tekorten sociaal domein en werk & inkomen en de te saneren negatieve algemene reserve als gevolg van de grondexploitaties zijn naar een dusdanige omvang gedaald dat Vlissingen via een eigen passende bijdrage en via een eenmalige aanvullende uitkering uit het gemeentefonds weer geheel op eigen benen kan staan. Daarbij wordt niet alleen het artikel 12-onderzoek afgerond, maar wordt ook de artikel 12-status opgeheven’. De inspecteur wordt geacht ‘schoon’ op te leveren, dat wil zeggen: • • •