RIB Evaluatie rapport Zeeuwse Kustvisie bijlage

3.2.2. Doorvertaling naar de relevante planvormen Gemeenten Bij veel gemeenten heerst het idee dat ze voor de komst van de kustvisie al werkten volgens uitgangspunten die later in de kustvisie zijn vastgelegd. Hierdoor stellen de gemeenten dat de kustvisie al goed in bestaande planvormen, zoals bestemmingsplannen, was opgenomen. Bij een aantal gemeenten heeft de kustvisie wel geleid tot aanpassingen, zoals meer beperkende regels. Bij een andere gemeente werden striktere regels in acht genomen dan de kustvisie; deze zijn na de implementatie van de kustvisie gehandhaafd. Het gaat hier om de gemeente Veere voor wat betreft het maximumoppervlak van strandpaviljoens (in Veere 600 m² en in de kustvisie 1.000 m²). Bij een enkele gemeente heeft de politiek (raad en college) andere keuzes gemaakt, bijvoorbeeld rond de toegestane percentages voor uitbreiding. Deze zijn dan hoger dan in de Kustvisie is toegestaan; hierover wordt nu het gesprek gevoerd met de provincie. Provincie Vanuit de provincie komt het beeld naar voren dat de vertaling van de kustvisie, voornamelijk in de provinciale Omgevingsverordening, op punten een lastig proces was. Er werd onder andere tegen het aspect aangelopen dat subjectieve criteria vertaald dienden te worden naar juridische regels. Een aantal van deze subjectieve criteria was multi-uitlegbaar.

De provincie reflecteert hierop dat in het proces om te komen tot de kustvisie, hardere regels hadden kunnen worden gemaakt, maar dat de provincie hierbij vooral de ruimte wilde laten aan de gemeenten. Hierdoor zijn de criteria een compromis geworden, waardoor de regelgeving relatief zwak en op punten lastig uitlegbaar is. Zo benoemen betrokkenen de regel rondom de maximale invulling van uitbreiding (13%) als lastig uitlegbaar en werkbaar. Betrokkenen noemen daarnaast het recente besluit vanuit Provinciale Staten om vijfendertig eenheden uitbreiding toe te staan op minicampings - in plaats van vijfentwintig eenheden - als voorbeeld van regels die veranderen om ondernemers meer ruimte te geven.23 Dit kan echter leiden tot meer verstening. In het hoofdstuk ‘organisatie’ wordt verder ingegaan op dit besluit en de samenwerking hieromheen. De gemeenten hebben over het algemeen een beperkter beeld van de provinciale omgevingsverordening. Zij delen echter het beeld dat sommige regels verschillend kunnen worden uitgelegd, waardoor onduidelijkheid kan ontstaan bij het beoordelen van plannen en het vormen van nieuw beleid. Daarnaast ervaren gemeenten het als lastig dat maatwerk per gebied niet mogelijk is binnen de kustvisie en de provinciale Omgevingsverordening.

3.2.3. Pijplijnprojecten en planvoorraden Betrokkenen dragen aan dat de pijplijnprojecten vooral gevuld zijn vanuit gemeenten en dat natuurorganisaties (maar ook recreatieorganisaties) bij de vaststelling zijn geschrokken van de hoeveelheid pijplijnprojecten. Er wordt aangegeven dat de pijplijnprojecten ontstaan zijn vanuit de overweging om zekerheid te bieden aan initiatiefnemers (en om grote schadevergoedingen te voorkomen) die reeds plannen hadden ontwikkeld om te bouwen aan de kust. Betrokkenen hebben nog wel het idee dat deze pijplijnprojecten wellicht hun doel voorbij zijn gestreefd. Zo zijn zij van mening dat regelmatig de grens is opgezocht met pijplijnprojecten, ondanks de relatief harde voorwaarden die hieraan zijn gesteld. Ook zijn de regels niet altijd duidelijk vastgelegd binnen de pijplijnprojecten. Zo ontstond rondom de paviljoens Kon-Tiki en Piet Hein discussie over het wel of niet gelden van regels uit de kustvisie voor een project dat niet onder de pijplijn is geschaard. Hierbij is een mismatch ontstaan tussen de strenge eisen vanuit de pijplijnprojecten en het gelijkheidsbeginsel (in dezelfde gevallen gelden dezelfde regels). Hierop wordt verder ingegaan bij de cases.

23

Amendement uitbreiding kleinschalig kamperen, 7 oktober 2022.

24 / 53

Het is van belang om de pijplijnprojecten bij de actualisatie van de kustvisie af te hechten: wat gaan we nog wel doen en wat gaan we definitief niet meer doen? Het is van belang dat deze afspraken een definitief karakter hebben, door de zaken die nog wel worden gedaan ook daadwerkelijk - op korte termijn - te realiseren, en zaken die niet meer worden gedaan ook definitief af te sluiten. Voor zaken die niet meer worden opgepakt is het van belang dat de bestemmingsplannen hierop worden aangepast, om ervoor te zorgen dat zaken niet alsnog worden gerealiseerd wanneer de wind anders waait. Dit kan bijdragen aan het managen van verwachtingen over de toekomst van bebouwing aan de kust. Betrokkenen geven aan dat de bestemmingsplannen nog voldoende ruimte en uitzonderingen kennen om ontwikkelingen mogelijk te maken die niet per se stroken met de kustvisie, ook al vallen deze ontwikkelingen niet onder de pijplijnprojecten. Betrokkenen zien hier vooral de bestuurlijke wens vanuit de gemeente doorsijpelen om ontwikkelingen in hun gemeente toch mogelijk te maken. Daarbij komt dat ook gemeentebesturen die juist géén ontwikkelingen meer wilden, alsnog gebonden waren aan de pijplijnprojecten of de planvoorraad in hun bestemmingsplannen. Het is van belang om dit in beeld te brengen en hier afspraken over te maken.

Dit kan bijdragen aan een stukje verandermanagement en beeldvorming: wat is er nog mogelijk in de gemeenten? Betrokkenen geven aan dat het werken met pijplijnprojecten, die soms lang na de vaststelling van de kustvisie pas worden gerealiseerd, en de blijvende mogelijkheid voor ontwikkelingen aan de kust, maken dat er een vertekend beeld kan ontstaan richting inwoners. Aangegeven wordt dat inwoners het idee hadden dat er na de vaststelling van de kustvisie geen bebouwing meer plaats zou vinden aan de kust. Doordat dit niet het geval is, vanwege de pijplijnprojecten, ontstaat het beeld dat de kustvisie beperkt effectief is in het tegenhouden van onwenselijke ontwikkelingen. Betrokkenen zien dan ook de noodzaak om inwoners beter te informeren over de kustvisie om deze vertekenende beelden recht te zetten.

3.2.4. Doelrealisatie en (neven)effecten Ambitie Betrokkenen zien een herstel van de balans tussen natuur en recreatie (de centrale ambitie) nog beperkt terug. Zo zien ze bijvoorbeeld wel dat er minder recreatie mogelijk is, maar dat dit niet per se leidt tot natuurherstel. De huidige invulling van het actieprogramma maakt dat er vooral wordt ingezet op het behouden van kenmerken, maar dat het ontwikkelen van nieuwe kenmerken nog achterblijft. Op de balans tussen natuur en recreatie wordt ook niet gemonitord. De monitoring focust vooral op de uitvoering van het actieprogramma, maar legt beperkt de link met de doelen van de kustvisie. Hierdoor is het ook niet duidelijk in welke mate de doelen worden gerealiseerd. De monitoring van de centrale ambitie wordt bemoeilijkt door de beperkte operationalisering: wat wordt verstaan onder ‘balans’? Door de beperkte operationalisering en monitoring is het voor betrokkenen lastig om te zeggen in welke mate de doelen van de kustvisie daadwerkelijk zijn behaald. Het gesprek hierover - het kwalitatieve gesprek wordt dan ook nog niet gevoerd. Samenwerking Het belangrijkste resultaat van de kustvisie dat betrokkenen aandragen is het bij elkaar brengen van partijen en het makkelijker voeren van het goede gesprek. Dit zien betrokkenen nog meer als een resultaat dan de ruimtelijke impact van de kustvisie op de omgeving.

Doordat de kustvisie voor veel betrokkenen vooral heeft geleid tot het bij elkaar brengen van partijen, is de afweging van plannen in de praktijk grotendeels hetzelfde gebleven. Zoals in de vorige paragraaf al aangegeven, stellen betrokkenen dat de kustvisie in veel gevallen niet heeft geleid tot significant andere besluitvorming of planvorming. Wat wel is veranderd, is de betrokkenheid van partijen en het draagvlak van partijen voor plannen en besluiten.

25 / 53

In hun omgeving zien gemeenten dan ook geen grote verandering, omdat veel zaken al in de lijn met de kustvisie werden aangepakt of beoordeeld. Natuurorganisaties zien echter wel degelijk dat er projecten zijn tegengehouden die zonder de kustvisie wel doorgang hadden kunnen vinden. Onder andere Brouwerseiland wordt genoemd als een goed voorbeeld van een project dat geen doorgang heeft kunnen vinden als gevolg van de kustvisie. Wel zien andere betrokkenen vanuit de provincie en natuurorganisaties dat enkele gemeenten nog de randen van de kustvisie opzoeken in het toestaan van plannen door ontwikkelingen toch toe te laten of door de regels milder toe te passen, en dat de Kustvisie nog beperkt antwoorden heeft op grotere ontwikkelaars van recreatieve bebouwing en de verstening van campings. Vooral vanuit natuurorganisaties klinkt het geluid dat rondom de binnenduinrand (met de verstening) nog winst te behalen valt voor de kustvisie. Ook zien natuurorganisaties dat de aandachtsgebieden nog niet in alle gemeenten van de grond zijn gekomen. Beeldvorming De kustvisie kan ook juist hebben geleid tot een versnelling van ontwikkelingen, waarbij de naderende implementatie van de regels uit de kustvisie wordt gebruikt om in rap tempo te gaan bouwen.

Rondom de effecten van de kustvisie dient de kanttekening te worden gemaakt dat dergelijke afspraken niet van de een op de andere dag effect kunnen hebben. Door de planvoorraad en door de pijplijnprojecten wordt er nog steeds gebouwd aan de kust, ook vijf jaar na ondertekening van de Zeeuwse Kustvisie. De daadwerkelijke effecten van de kustvisie zijn daardoor pas na jaren te zien. Deze kanttekening, waardoor betrokkenen en inwoners alsnog ontwikkelingen zien, draagt ook bij aan een scheve beeldvorming van de kustvisie. Betrokkenen geven aan dat zij merken dat inwoners en andere gebruikers van de kust het beeld hebben dat er na de kustvisie geen ontwikkeling meer mogelijk is. Doordat er toch wordt gebouwd aan de kust - vanuit de planvoorraad, de pijplijnprojecten of de aandachtsgebieden - ontstaat een scheef beeld. Het beeld dat er geen mogelijkheden meer zijn aan de kust leeft ook bij recreatieorganisaties. Betrokkenen geven aan dat er beperkt de neiging bestaat bij recreatieondernemers om te innoveren, ook rondom kwaliteitsverbetering. Dit zou vooral een gevolg zijn van de (beleefde) beperkte ontwikkelingsmogelijkheden. Zo geven betrokkenen aan dat recreatieondernemers, wanneer zij kwaliteitsverbetering willen doorvoeren, ook hun hele bedrijf moeten laten voldoen aan de uitgangspunten van de kustvisie.

Vooral voor kleinere ondernemers zorgt dit voor een beperking in de mogelijkheden om hun bedrijf duurzamer te maken of op andere wijzen de kwaliteit van hun bebouwing te verbeteren. Neveneffecten Het waterbedeffect uit bovenstaande paragrafen wordt door een aantal betrokkenen herkend, bijvoorbeeld aan de oevers van de Deltawateren. Echter, niet alle gemeenten herkennen het waterbedeffect in hun eigen gemeente. Zo stellen enkele gemeenten dat hun achterland beperkt is of dat er reeds regels zijn doorgevoerd voor bebouwing buiten de kustzone, waardoor dergelijke recreatieve bebouwing niet meer mogelijk is. Andere betrokkenen stellen dat door het waterbedeffect het ontwikkelen van een visie voor de rest van Zeeland van belang is. Betrokkenen geven dan ook aan dat zij tevreden zijn met de ondertekening van de Veerse Meervisie, waarvoor eenzelfde traject is doorlopen als de kustvisie, met oog voor samenwerking en draagvlak. Er zijn ook neveneffecten te zien aan de kust. Zo benoemen betrokkenen dat de regels rondom maximale uitbreiding, waarbij maximaal 13% van de uitbreiding kan worden ingericht met verblijfseenheden, ongewenste effecten hebben. Betrokkenen benoemen dat de regel maakt dat er voor een rendabele exploitatie permanente bebouwing nodig is; een uitbreiding met seizoensgebonden eenheden is namelijk niet rendabel voor ondernemers.

Ook benoemen betrokkenen dat er door de regels transformatie optreedt, waarbij recreatie-eenheden worden getransformeerd naar andere soorten (permanentere) eenheden. Deze permanentere bebouwing is vaak rendabeler voor ondernemers, maar hoeft niet per se te leiden tot meer eenheden, waardoor deze transformatie niet valt onder de regels voor uitbreiding. De ruimte die er in de regels bestaat voor uitbreiding maakt dus dat er juist transformatie en verstening optreden, om rendabele exploitatie mogelijk te maken. Dit is volgens sommige betrokkenen een ongewenst neveneffect van de juridische regels vanuit de kustvisie. Betrokkenen stellen dat dit alles ertoe kan leiden dat kwaliteitsverbetering stil komt te staan, omdat ondernemers vanuit de regels geen (financieel haalbare) mogelijkheden zien om hun 26 / 53

onderneming te vernieuwen of te verduurzamen. Ambities vanuit gemeente, provincie of Rijk rondom duurzaamheid zouden hierdoor – volgens betrokkenen – dus belemmerd kunnen worden. Externe factoren Voor de opgave om samenhang aan de Zeeuwse kust te realiseren met balans tussen landschap, samenleving en toerisme, geldt dat een aantal externe factoren van belang is. Zo leidden (tot voorkort) lage rentestanden en geld dat op zoek is naar investeringen tot het aantrekkelijk worden van toeristisch vastgoed voor investeerders. Verblijfsaccommodaties vervullen daardoor niet alleen een toeristische functie, maar zijn (ook) een beleggingsproduct. Een ander voorbeeld zijn de financierende partijen, zoals banken, die met de voorwaarden die ze stellen aan het verstrekken van kredieten sturen op de mogelijkheden die ondernemers hebben. Bijvoorbeeld door duurzaamheidseisen te stellen. die Een andere ontwikkeling die van belang is, is de opkomst van internetplatforms zoals Airbnb. Hierdoor vindt intensievere verhuur plaats van B&B’s , appartementen, kamers en bungalows. Dit met name in de maanden november tot en met maart. Samen met het mogelijk maken van winteropenstelling van minicampings door de provincie, zorgt dit voor meer drukte in de “stille” maanden. Doelrealisatie: cases Nieuwvliet-Bad (aandachtsgebied) Het aandachtsgebied Nieuwvliet-Bad is in 2020 vastgesteld in de raad.

Om tot de visie te komen is samen met partners gekeken naar de invulling voor het gebied. De invulling heeft op gebieden wel spanning opgeleverd, bijvoorbeeld rondom nieuwvestiging, maar over het algemeen wordt het proces om samen tot de visie te komen positief ervaren. Betrokkenen waarderen vooral de integraliteit: het samenkomen van verschillende actoren en belangen in het gebied, met de gemeente als regisseur. Uit het proces komt wel naar voren dat zaken als financiën nog wel voeten in aarde kunnen hebben, vooral politiek gezien. Zo heeft het twee jaar geduurd voordat de visie is vastgesteld in de gemeenteraad. De visie voor Nieuwvliet-Bad heeft vooral bijgedragen aan de doelen van de kustvisie door een integrale visie op te stellen voor een gebied, met ruimte voor natuur en recreatie. Strandpaviljoens Vlissingen In het dossier strandpaviljoens komen vooral de beperkingen van de knaar voren. In de achterliggende stukken van de kustvisie is niet duidelijk opgenomen of kaders die gelden voor het ene strandpaviljoen ook gelden voor het andere. Hierdoor is een verschil van interpretatie ontstaan tussen partners van de kustvisie en de gemeente Vlissingen. Hierdoor ligt een besluit van de gemeenteraad ten grondslag aan de ontwikkeling, dat niet in lijn is met de uitgangspunten bij de kustvisie en de in het BO Kustvisie gemaakte afspraken.

Betrokkenen stellen dat het goed is dat de kustvisiepartners voldoende ruimte hebben gekregen om hun inbreng te leveren en dat de frequente overleggen hieraan bijdragen. Wel komt de les naar voren dat de kustvisie nog niet optimaal werkt en dat er een doorontwikkeling nodig is van de kaders en de vastlegging hiervan in regelgeving. Ook vinden overleggen over dergelijke ontwikkelingen nog veel plaats vanuit emotie, waardoor samenwerking stroef kan verlopen.

3.3. Beantwoording van de deelvragen In hoeverre zijn de afgesproken acties uitgevoerd? Het actieprogramma is grotendeels uitgevoerd. Wanneer acties niet zijn uitgevoerd is dit vooral te wijten aan een gebrek aan financiën en/of capaciteit, of aan de complexiteit van de actie. Bij het uitvoeren van acties rondom aandachtsgebieden wordt verklaard dat er soms geen politieke urgentie is, waardoor acties niet zijn opgepakt. In hoeverre is de kustvisie geland in de relevante planvormen? Gemeenten geven aan dat veel van de planvormen al grotendeels in lijn waren met de kustvisie. In de provincie heeft de doorvertaling plaatsgevonden naar de Omgevingsverordening. De afdronk hierbij is dat dit niet optimaal gelukt is en dat dit heeft geleid tot zwakke, multi-interpretabele en lastig uitlegbare regels. 27 / 53

In hoeverre worden de pijplijnprojecten uitgevoerd conform afspraken? Het overgrote deel van de pijplijnprojecten is uitgevoerd conform afspraken. Een aantal pijplijnprojecten is stopgezet door de gemeenten. Over de projecten die nog niet zijn uitgevoerd wordt nog gesproken (de strandpaviljoens in Vlissingen) of er wordt gekeken naar een alternatief (Zeeuwse Lagune). In hoeverre vindt doelrealisatie plaats (heeft de kustvisie gebracht wat is beoogd)? Betrokkenen zien de samenwerking tussen de partners als grootste resultaat van de kustvisie. Er wordt nog beperkt gemonitord (en met elkaar gesproken over de vraag) in welke mate de balans tussen natuur en recreatie is hersteld. Hierdoor kan niet met zekerheid worden gesteld dat de kustvisie heeft gebracht wat is beoogd. Het kwalitatieve gesprek hierover tussen de partners wordt nog niet gevoerd. Welke effecten en neveneffecten heeft de Kustvisie gebracht? Betrokkenen stellen dat er grote ontwikkelingen aan de kust zijn tegengehouden. Zij zien echter ook een stijging van het aantal ontwikkelingen in andere gebieden in Zeeland die wellicht zonder de kustvisie niet zouden zijn gerealiseerd aan de kust (het waterbedeffect). Daarnaast zien betrokkenen dat regels kunnen leiden tot transformatie en verstening, met name aan de binnenduinrand, ook al waren sommige regels gericht op het realiseren van ruimte voor uitbreiding.

28 / 53

4. Organisatie en interactie: hoe werken we samen? Dit hoofdstuk gaat in op het hoe van de samenwerking en daarmee de organisatie en de interactie. Het gaat hierbij om de beantwoording van de volgende onderzoeksvragen: - Functioneert de overlegstructuur zoals beoogd en draagt deze bij aan het lerend vermogen van de kustvisie? - In hoeverre zijn partijen bereid om integrale afwegingen te maken en breder dan de eigen ‘lijn’ en belangen te kijken? Paragraaf 4.1 bevat de feitelijke bevindingen hierover, in paragraaf 4.2 staan de beelden en opvattingen van betrokkenen en in paragraaf 4.3 worden de deelvragen beantwoord.

4.1. Feitelijke bevindingen 4.1.1. Overlegstructuur De samenwerking ten aanzien van de Zeeuwse Kustvisie is geformaliseerd in het Kustconvenant. Hierbij is vastgesteld dat er een stuurgroep/Bestuurlijk Overleg en een Ambtelijk Overleg zijn. Het AO komt vier keer per jaar bij elkaar en het BO twee keer per jaar. De overleggen kunnen ook vaker in het jaar plaatsvinden wanneer dit nodig wordt geacht. In de stuurgroep/het BO is iedere ondertekenaar van het convenant vertegenwoordigd. Het voorzitterschap wordt bekleed door de provincie Zeeland. De stuurgroep heeft de volgende doelen: - Informatie-uitwisseling over aan de Zeeuwse Kustvisie gerelateerde ontwikkelingen in Zeeland, specifiek de Noordzeekust. - Stimuleren, begeleiden en monitoren van de uitvoering van het actieprogramma van de Zeeuwse Kustvisie. - Evalueren van de gezamenlijke uitgangspunten van de Zeeuwse Kustvisie en, als daar aanleiding toe is, het aanpassen van de Zeeuwse Kustvisie. Het AO/de ambtelijke werkgroep heeft als taak het voorbereiden van voorstellen ten behoeve van de stuurgroep. Overeengekomen is dat de partners de in de Zeeuwse Kustvisie genoemde acties uit hun eigen middelen financieren, tenzij zij daarover andere afspraken maken.

4.1.2. Communicatie en informatievoorziening (intern en extern) Voor de communicatie en de informatievoorziening in de samenwerking geldt dat de ambtelijke en bestuurlijke Kustvisie-overleggen (wat betreft de agenda’s) door de provincie worden voorbesproken met de trekkers van de Kustvisie: ZMF, het waterschap en Toeristisch Ondernemend Zeeland (TOZ). Vervolgens worden de agenda en alle stukken gedeeld met de deelnemers. Van alle overleggen wordt een verslag gemaakt dat in een volgend overleg wordt vastgesteld, zodat de voorgenomen acties besproken kunnen worden. Er is vooralsnog geen sprake van nieuwsbrieven of andere aanvullende communicatiemethoden richting de deelnemers. Dit geldt ook voor de communicatie richting de gemeenteraden. Wel is er een provinciale website met alle Kustvisie-documenten. Voor de communicatie buiten de samenwerking geldt dat er geen specifieke communicatie plaatsvindt richting inwoners of maatschappelijke partners die niet bij de kustvisie betrokken zijn, ook niet over de impact of resultaten van de kustvisie. Daarnaast zijn alle Kustvisiepartners zelf verantwoordelijk voor afstemming met en communicatie naar hun achterban(nen). De wijze waarop hier invulling aan gegeven wordt, is geen onderwerp van gesprek in de samenwerking.

29 / 53

4.2. Beelden en opvattingen van betrokkenen 4.2.1. Overlegstructuur en lerend vermogen Kijkend naar de overlegstructuur, vinden veel betrokkenen een Ambtelijk Overleg en een Bestuurlijk Overleg passend, met de kanttekening dat het niet duidelijk is waar deze gremia precies over gaan en welke rol en welk mandaat zij in de samenwerking hebben. Een taakomschrijving voor deze overleggen mist volgens betrokkenen. Daarmee is er onder betrokkenen ook discussie over welke onderwerpen op de agenda van de overleggen dienen te staan. Een meerderheid geeft aan dat de onderwerpen vaak vrij juridisch van aard zijn en gaan over een lokale situatie/ afweging. Er is discussie over de wenselijkheid hiervan. Een deel ziet dit als het verkeerde niveau en niet relevant voor partijen buiten deze lokale situatie. Een ander deel vindt het van meerwaarde om over deze specifieke initiatieven - en de afwegingen daarbij - te spreken omdat dit helpt om in de lijn van de kustvisie te denken en te handelen in de praktijk. Er bestaat een breed gedeelde behoefte om het in de overleggen in ieder geval te hebben over ontwikkelingen vanuit het landelijke Kustpact en strategische en bovenlokale onderwerpen (zoals de verstening van de binnenduinrand, het waterbedeffect en leefbaarheid).

Volgend op de onduidelijkheid onder betrokkenen over de specifieke taak van de overleggen, volgt dat het voor veel betrokkenen ook onduidelijk is met welk mandaat mensen aan tafel zitten. Dit loopt erg uiteen voor overheden en niet-overheden en leidt op momenten tot onbegrip. Voor wat betreft de partijen die aan tafel zitten, zijn betrokkenen het eens dat dit de relevante partijen zijn. Wel wordt gezien dat het een uitdaging is om de grote recreatieondernemers/ontwikkelaars te betrekken. De partijen die nu aan tafel zitten vanuit recreatie en toerisme zijn beperkt in staat om deze partijen te vertegenwoordigen. De belangen van deze grote ondernemers wijken op punten af van de belangen van kleinere ondernemers. Daarnaast is het lastig om in contact te blijven met deze grote ondernemers. De informatievoorziening, voorafgaand aan overleggen, wordt over het algemeen positief ervaren. Enkele betrokkenen, met name gemeenten en partijen voor recreatie en toerisme, geven aan dat het soms uitgebreid is en zij niet altijd in staat zijn om alles goed voor te bereiden. Enkele betrokkenen zien dat er meer aandacht voor de communicatie naar buiten toe nodig is, met name voor hoe te communiceren over de resultaten van de kustvisie en de impact in de ruimte.

Betrokkenen geven aan dat er de afgelopen jaren niet goed nagedacht is over hoe je de verwachtingen ten aanzien van de kustvisie, en het feit dat er een na-ijleffect is, moet uiten. Hiermee was de communicatie niet altijd in lijn met wat de Kustvisie in deze eerste jaren kon waarmaken.

4.2.2. Integrale afwegingen Veel betrokkenen noemen het een belangrijke meerwaarde dat de Kustvisie er voor gezorgd heeft dat partijen elkaar structureel en vroegtijdig spreken. Mensen kennen elkaar en weten elkaar te vinden. Dit leidt er bij concrete plannen en initiatieven in de praktijk toe dat met name ‘rood’ en ‘groen’ eerder en intensiever betrokken zijn en hun belangen kenbaar kunnen maken. Een voorbeeld dat hierbij niet aansluit is het recente besluit door Provinciale Staten over de mogelijkheden rondom uitbreiding van minicampings. Aan die ondernemers wordt meer ruimte gegeven, wat kan leiden tot verdere verstening elders. Behalve dat een deel van de betrokkenen van mening is dat dit niet in lijn is met de geest van de kustvisie, voelt men zich hierdoor ook overvallen. Een discussie over dit onderwerp heeft nooit in de samenwerking van de kustvisie plaatsgevonden.

30 / 53

Over de vraag of dit daadwerkelijk leidt tot een andere afweging, is discussie onder de betrokkenen. Bijna alle betrokkenen geven aan dat natuurorganisaties beter in staat zijn zich te profileren en te organiseren, beter dan voorheen en ook beter dan organisaties voor recreatie en toerisme. Het merendeel van de betrokkenen, waaronder de overheden, geeft echter ook aan dat de afweging en het uiteindelijke besluit doorgaans in lijn zijn met vroeger, maar nu met meer draagvlak en in betere harmonie. Ondanks dat er sprake is van tegengestelde belangen, weten ‘rood’ en ‘groen’ elkaar vaak en goed te vinden in uiteindelijke oplossingen. Een kleiner deel ziet dat natuur en landschap daadwerkelijk meer leidend zijn geworden in afwegingen. Tot slot ziet een deel van de betrokkenen, met name partijen voor recreatie en toerisme, dat de spanning niet zozeer ligt in de ‘belangenstrijd’ tussen ‘rood’ en ‘groen’ (“we komen er samen vaak uit”), maar meer in een beperkte focus van gemeenten. Gemeenten zouden niet meer of veel minder geneigd zijn om te denken in kansen. Ze zitten daarmee volgens deze betrokkenen te veel op beperkingen vanuit juridische regels en op de vierkante meters. Dit levert meer spanning op dan tussen recreatie en toerisme en natuur en landschap.

4.3. Beantwoording van de deelvragen Functioneert de overlegstructuur zoals beoogd en draagt deze bij aan het lerend vermogen van de kustvisie? De huidige (overleg)structuur wordt passend gevonden door betrokkenen, maar de exacte taakomschrijving van het BO en het AO is niet duidelijk. Met name voor het BO roept dat de vraag op wat het mandaat is, hoe rolinvulling eruit kan zien en welke agendapunten er moeten zijn. Discussies over de doorwerking van de kustvisie in de praktijk en lokale concrete ruimtelijk afwegingen, staan wel op de agenda maar de precieze rol van de samenwerking daarbij blijft onduidelijk. Deze onduidelijkheid draagt niet bij aan het lerend vermogen. Wel is er een breed gedeelde behoefte om in de overleggen stil te staan bij ontwikkelingen vanuit het landelijke Kustpact en strategische en bovenlokale onderwerpen. Voor de interne communicatie geldt dat deze beperkt is tot de ontvangst van de stukken voorafgaand aan overleggen. Over externe communicatie zijn geen afspraken gemaakt. De communicatie richting de achterbannen wordt aan de individuele organisatie overgelaten; algemene communicatie over de samenwerking en de resultaten van de kustvisie vindt niet plaats. Hiermee is niet stilgestaan bij en gecommuniceerd over de verwachtingen ten aanzien van de kustvisie. De communicatie was niet in lijn met wat de kustvisie in deze eerste jaren kon waarmaken.

In hoeverre zijn partijen bereid om integrale afwegingen te maken en breder dan de eigen ‘lijn’ en belangen te kijken? De samenwerking heeft bijgedragen aan een goede betrokkenheid van en afstemming tussen de relevante partners. ‘Rood’ en ‘groen’ zijn eerder en intensiever betrokken en kunnen hun belangen kenbaar maken. Besluiten worden meer in harmonie en met een groter draagvlak genomen. Het beeld is dat de organisaties voor natuur en landschap en die voor recreatie en toerisme er door de samenwerking in het algemeen goed uitkomen, ondanks de vaak tegengestelde belangen. Wel zit er spanning op het denken in kansen en ontwikkelingen (met name door organisaties voor recreatie en toerisme) en denken in regels en beperkingen (met name door gemeenten). Dit wordt gezien als een negatief effect van de kustvisie.

31 / 53

5. Conclusies en aanbevelingen 5.1. Hoofdboodschap Met de Zeeuwse Kustvisie willen de kustpartners de kwaliteit aan en van de Zeeuwse kust bewaken en verbeteren. Verschillende belangen spelen een rol waardoor in samenwerking de balans tussen landschap, toerisme en samenleving moet worden gevonden. In de eerste jaren van de samenwerking hebben partners elkaar beter leren kennen, is gewerkt aan onderling vertrouwen en hebben ze elkaar gevonden in vroegtijdige afstemming. Ondanks de belemmeringen vanuit corona is de laatste gebouwd aan de samenwerking en de uitvoering van de kustvisie. Daarbij is werk gemaakt van de doorvertaling van de Kustvisie in planvormen. Handelen in de geest en letter van de Kustvisie is daarmee veelal in de praktijk geborgd, maar vraagt wel structureel aandacht in (lokale) afwegingen. De bereidheid om dit te doen is over het algemeen groot onder de partners. De samenwerking is nu toe aan een volgende stap. Een stap waarbij je samen explicieter bespreekt en bepaalt wat je verstaat onder kwaliteit. Op basis waarvan concreter richting kan worden gegeven aan ontwikkelingen aan de kust. En je resultaten in de zin van kwaliteitsverbeteringen kunt monitoren en leert van de uitgevoerde acties. Hiervoor is een ambitieus maar gericht actieprogramma nodig: focus en prioriteit.

Gekoppeld aan meer en betere communicatie richting publiek, ondernemers en zeker ook politiek. Want de samenwerking kan alleen goed blijven als er ook politiek-bestuurlijk draagvlak is.

5.2. Conclusies: beantwoording van de hoofdvragen In deze evaluatie staan de volgende onderzoeksvragen centraal: - Motivatie: waarom werken we samen en doen we met het oog daarop (nog) de goede dingen? - Realisatie: wat levert het op/levert het op wat we beogen? - Organisatie en interactie: hoe werken we samen/hoe hebben we het georganiseerd? Hierna worden deze vragen beantwoord en de conclusies van deze evaluatie gegeven.

5.2.1. Waarom werken we samen en doen we met het oog daarop (nog) de goede dingen? Ambities, belangen en urgentie Conclusie 1 | De betrokken partijen zien de meerwaarde van de samenwerking en de Zeeuwse Kustvisie in. De opgaven waaraan gewerkt wordt, zijn complex en omvangrijk en de urgentie is groot. Er is veel draagvlak voor voortzetting van de Zeeuwse Kustvisie. De noodzaak voor het opstellen van de Zeeuwse Kustvisie was groot. Er werd ingezien dat de landschappelijke waarden van de Zeeuwse kust onder druk stonden door een toename van (recreatieve) bebouwing. Daarnaast lag er een uitdaging om de kwaliteit van het toeristische aanbod en bijbehorende voorzieningen op peil te houden. Provincie, gemeenten en de blauwe, rode en groene lijnen hadden allen een groot belang bij samenwerking en de kustvisie als basis hiervoor. Door de jaren heen is de energie her en der uit de samenwerking verdwenen, maar het besef dat er samengewerkt moet worden voor het realiseren van een balans tussen landschap, samenleving en toerisme aan de Zeeuwse kust is nog altijd groot. Daarmee bestaat er een grotendeels gedeeld beeld van de opgave en is er veel draagvlak voor de kustvisie als instrument en voor de samenwerking. Sterker nog: veel betrokkenen geven aan dat het belang alleen maar toegenomen is. Er ligt daarmee een goede basis om de samenwerking rondom de kustvisie voort te zetten.

Het besluit van Provinciale Staten over de mini-campings heeft de samenwerking wel onder druk gezet. Betrokkenen hebben hierbij het gevoel dat de politiek ‘achter de Kustvisie om’ heeft besloten. Alhoewel dit tot ’wrijving’ leidt tussen 32 / 53

de partners in de kustvisie, vooral tussen de provincie en de andere partners, achten de partners de opgebouwde samenwerking zodanig sterk dat ze erop vertrouwen dat tot een oplossing gekomen gaat worden. Actualisatie van de Kustvisie Conclusie 2 | De uitgangspunten van de Zeeuwse Kustvisie bieden voldoende aanknopingspunten voor de toekomst, maar maatschappelijke ontwikkelingen vragen aandacht. De tweezijdige ontwikkelingsstrategie van de kustvisie (1. Beschermen, versterken en beleven van bestaande kwaliteiten en 2. Gebiedsgericht ontwikkelen van nieuwe kwaliteiten) staat niet ter discussie en is voldoende toekomstgericht. Dit geldt ook voor de gebieden waarop deze van toepassing is. De basis van de kustvisie vraagt daarom niet direct om aanpassing. Wel geldt dat de wereld er sinds het vaststellen van de Kustvisie in 2017 anders uitziet. De lockdowns als gevolg van Covid-19 hebben inzicht gegeven in de leefbaarheid aan de Zeeuwse kust met en zonder toeristen. In en buiten de samenwerking is de overtuiging ontstaan dat deze leefbaarheid zwaarder mee moet wegen in het beleid voor de Zeeuwse kust en de ruimtelijke afwegingen. Daarnaast geldt dat de verstening van de binnenduinrand doorzet, ondanks de kustvisie.

Dit is het gevolg van het verstenen van campings (‘van tenten naar huisjes’ en mogelijk intensiever gebruik van accommodaties door andere soorten accommodaties), vooral doordat deze overgenomen worden door grote investeerders/vastgoedpartijen. De discussie over hoe wenselijk deze verstening is en hoe hiermee om te gaan, keert vaak terug in de samenwerking en wordt scherp gevoerd. Hier is vooralsnog geen eenduidige visie op gevormd door de betrokken partners. Tot slot geldt dat thema’s als klimaatadaptatie, biodiversiteit/stikstof/kwaliteit van de natuur en duurzaamheid/ energietransitie concreter spelen en urgenter zijn dan in 2017. Steeds meer raken deze thema’s aan de ruimtelijke opgave om een balans te vinden aan de Zeeuwse kust. De kustvisie gaat momenteel nog niet in op óf en hoe deze thema’s meegenomen moeten worden. Voor deze thema’s geldt dat ze in andere visies, agenda’s, programma’s etc. aan de orde komen, op nationaal, regionaal en lokaal niveau. Er is dus al veel energie, ambitie en inzet op deze thema’s, inclusief bijbehorende middelen, capaciteit en organisatie. Het ligt daarmee niet voor de hand dat deze thema’s onderdeel worden van een geactualiseerde kustvisie.

5.2.2. Wat levert het op/levert het op wat we beogen? Actieprogramma Conclusie 3 | Het actieprogramma bij de Zeeuwse Kustvisie is grotendeels uitgevoerd. Door het actieprogramma is de samenwerking niet alleen regulerend maar ook ontwikkelingsgericht en dit wordt gewaardeerd. Echter, het legt wel een zware belasting op de partners van de samenwerking, vooral omdat deze partners deels pro deo werken. Het actieprogramma is grotendeels uitgevoerd. Bij acties die niet uitgevoerd of nog niet afgerond zijn, is dit vooral te wijten aan een gebrek aan financiën en/of capaciteit. Doordat er in het actieprogramma geen afspraken zijn gemaakt over capaciteit of financiën, kan de inzet ook niet worden afgedwongen en is het deels een vrijblijvend programma. De verwachting is dat de capaciteit van de kustvisiepartners niet zal toenemen de komende jaren. Een afgeslankt, realistisch, gerichter en gestroomlijnder actieprogramma wordt daarom wenselijk geacht. Ook omdat een aantal acties wordt uitgevoerd binnen andere programma’s en daarmee overbodig is. Het wordt belangrijk gevonden het actieprogramma voort te zetten omdat dit bijdraagt aan het ontwikkelingsgerichte karakter van de samenwerking. Als dit wegvalt, krijgt de samenwerking vooral een regulerend karakter en komt het terecht in een beheerfase.

Doorvertaling van de Kustvisie Conclusie 4 | Doorvertaling van de kaders voor kwaliteit(sverbetering) van recreatieve bebouwing naar juridische regels in de provinciale verordening is lastig gebleken. Regels zijn daarmee voor een deel zwak, multi-interpretabel en lastig uitlegbaar. Afgesproken is dat de uitgangspunten bij de kustvisie vertaald worden in beleid en regelgeving. Dit heeft voor de provincie plaatsgevonden in de Omgevingsverordening en heeft geleid tot het ontwikkelkader verblijfsrecreatie. Het is 33 / 53

echter een lastige exercitie gebleken om de kaders voor kwaliteitsverbetering uit de kustvisie te vertalen naar juridische regels. Dit vanwege het veelal subjectieve karakter van de kaders en daarnaast de wens om gemeenten in hun lokale afweging voldoende ruimte te geven en niet alles dicht te timmeren. Hierdoor is de Omgevingsverordening niet in alle gevallen duidelijk en zijn regels multi-interpretabel voor betrokkenen. Ontwikkelingen zijn daardoor soms nog wel mogelijk, ook al hadden partners ze liever niet gezien. Betrokkenen constateren bijvoorbeeld dat het besluit van Provinciale Staten rondom de minicampings, indruist tegen de uitgangspunten bij de kustvisie. Conclusie 5 | In lijn brengen van bestemmingsplannen van gemeenten heeft plaatsgevonden, maar pijplijnprojecten en nog bestaande ruimte in bestemmingsplannen maken handelen tegen de geest van de kustvisie mogelijk. Gemeenten dienen bestemmingsplannen in lijn te brengen met de kustvisie. In enkele gevallen heeft de kustvisie geleid tot aanpassing van een bestemmingsplan, maar gemeenten geven aan dat aanpassing in veel gevallen niet nodig is omdat de bestemmingsplannen al in lijn zijn met de kustvisie. Dit betekent niet dat er altijd in de geest van de kustvisie gehandeld is de afgelopen jaren, aangezien er pijplijnprojecten bestaan en er daarnaast nog ruimte is in bestemmingsplannen voor ontwikkeling.

Voor pijplijnprojecten geldt dat het duidelijk is dat deze zijn ingesteld om duidelijkheid en zekerheid te bieden aan initiatiefnemers. De keerzijde hiervan is dat ontwikkelingen soms in een sneltreinvaart hebben plaatsgevonden om tóch uitgevoerd te mogen worden. Inmiddels is het overgrote deel van de projecten uitgevoerd conform de afspraken. Een aantal projecten is stopgezet door gemeenten. De ruimte in de bestemmingsplannen voor de stopgezette projecten is echter niet per se verdwenen. Hiermee bestaat de mogelijkheid dat projecten later alsnog kunnen worden gerealiseerd. Dit zou ervoor kunnen zorgen dat projecten nog verder in de tijd worden gerealiseerd, wat niet wenselijk is voor (de beeldvorming over) de effectiviteit van de kustvisie onder inwoners. Doelrealisatie Conclusie 6 | Door het ontbreken van concrete doelen en monitoring van de effecten, is het niet mogelijk de doelrealisatie van de kustvisie te bepalen. Nog lopende projecten en na-ijleffecten geven daarnaast een vertekend beeld. Wel is de kustvisie geland in beleid en uitvoering. De ambitie om de balans te herstellen tussen natuur en recreatie is beperkt geconcretiseerd in de kustvisie. Het realiseren van deze ambitie en doelen wordt ook niet gemonitord. Wel wordt de uitvoering van het actieprogramma gemonitord, maar hiermee is geen oordeel te geven over de doelrealisatie.

Betrokkenen hebben wel een eigen beeld bij de balans tussen natuur en recreatie, maar dat kan niet worden onderbouwd. Hierdoor kan niet met zekerheid worden gezegd of de kustvisie daadwerkelijk brengt wat is beoogd. Binnen de kustvisie wordt het kwalitatieve gesprek hierover ook nog niet gevoerd. Inmiddels is vanuit het landelijke Kustpact een monitoring opgezet. Daarmee is ook voor Zeeland een eerste beeld ontstaan voor de ontwikkeling aan de kust. Ook hier is echter nog geen onderbouwde conclusie uit te trekken vanwege het ontbreken van duiding, maar vooral vanwege na-ijleffecten. Nog lopende projecten, pijplijnprojecten en bestaande ruimte in bestemmingsplannen hebben er namelijk toe geleid dat er doorgebouwd is in de afgelopen jaren. Hiermee is wellicht bijgedragen aan een vertekend beeld van de kustvisie onder inwoners. Dit vanuit het idee dat bouwen niet meer kan maar nog wel gebeurt. De verwachting is dat monitoring over een aantal jaar het beeld geeft dat ontwikkelingen afgenomen zijn. Ondanks dat er geen kwantitatief onderbouwd beeld gegeven kan worden van de impact van de kustvisie, heerst de opvatting dat veel ongewenste ontwikkelingen zijn tegengehouden. Dit is de ruimtelijke impact van de kustvisie.

Daarnaast is de kustvisie op veel plaatsen geland in beleid en uitvoering, bijvoorbeeld als het gaat om aandacht voor landschapscreatie door recreatiebedrijven en bescherming van Natura2000/beschermingsgebieden. Conclusie 7 | De meerwaarde van de kustvisie kan vooralsnog vooral gezocht worden in een hechtere samenwerking, betere afstemming en gedragen besluiten. Door het ontbreken van monitoring op de doelrealisatie én het succes van de samenwerking, zoeken betrokkenen de meerwaarde van de kustvisie vooral in het feit dat partners elkaar nu goed en tijdig weten te vinden en er besluiten 34 / 53

worden genomen met veel draagvlak. Dit wordt het belangrijkste resultaat genoemd van de Zeeuwse Kustvisie. Een voorbeeld hiervan is het gezamenlijke besluit over de afwijkingsmogelijkheid voor vijftig centimeter extra hoogte voor strandslaaphuisjes, onder randvoorwaarden van duurzaamheid. Dit kan verwerkt worden in de eerstvolgende wijziging van de provinciale Omgevingsverordening. Effecten en neveneffecten Conclusie 8 | De kustvisie draagt bij aan een goede samenwerking en leidt naar verwachting tot een afname van ontwikkelingen, maar heeft een aantal neveneffecten tot gevolg. Zoals genoemd, heeft de kustvisie tot gevolg dat de samenwerking tussen partners is toegenomen. Daarnaast is de verwachting dat, als het na-ijleffect voorbij is, er een afname is van ontwikkelingen. Dit zijn de successen van de kustvisie, maar dit gaat ook gepaard met neveneffecten. Het eerste neveneffect is het waterbedeffect dat optreedt doordat er aan de kust strengere regels gelden waardoor ontwikkelingen niet mogelijk zijn. Ontwikkelingen verschuiven hiermee naar het achterland. De huidige begrenzing van de kustvisie biedt hier geen uitkomst voor. Daarnaast geldt dat de huidige regels, gericht op het voorkomen van uitbreiding, kunnen leiden tot transformatie. Dat is in veel gevallen onwenselijk voor de kwaliteit van de kust.

Zo kan transformatie leiden tot een afname in de diversiteit van het aanbod en de producten. Het huidige instrumentarium en de regelgeving bieden geen antwoord op dit effect. In dit kader wordt door sommige betrokkenen ook de verstening van de binnenduinrand als negatief neveneffect benoemd. Anderen zien dit niet als negatief, maar wijzen er wel op dat de huidige juridische vertaling van de Kustvisie ervoor zorgt dat de beoogde kwaliteitsverbetering achterblijft. Tot slot geldt dat de focus door de kustvisie sterk is komen te liggen op regels en beperkingen, waarmee veel initiatieven en gesprekken over ontwikkelingen aan de kust worden gejuridificeerd. Vooral ondernemers lopen er tegenaan dat er niet meer wordt gedacht vanuit kansen om bepaalde ontwikkelingen toch mogelijk te maken. Het blijkt in de praktijk lastig om binnen de geldende regels en kaders te zoeken naar ruimte en mogelijkheden.

5.2.3. Hoe werken we samen/hoe hebben we het georganiseerd? Overlegstructuur en sturing Conclusie 9 | De taakomschrijving van het BO en het AO zijn beperkt en daardoor ontstaat onduidelijkheid. Daarnaast ontbreekt het aan regie op de samenwerking, doelrealisatie en doorwerking van de kustvisie. De taakomschrijving van het Bestuurlijk Overleg en het Ambtelijk Overleg is summier uitgewerkt in het Kustconvenant. Door deze beperkte uitwerking zijn de precieze rollen en taken van deze gremia onduidelijk. Het is daardoor onder meer de vraag wat er op de agenda van deze overleggen moet staan en hoe de besluitvorming in de samenwerking vormgegeven is. In de beperkte taakomschrijving van het BO is geen regiefunctie opgenomen. Dit overleg gaat ‘slechts’ over informatieuitwisseling en het actieprogramma. Toezicht en sturing op de realisatie van de kustvisie, de vertaling in planvormen en het daarnaar handelen in de praktijk, zijn geen onderdeel van de taken van het BO, terwijl de samenwerking een dergelijke regiefunctie goed kan gebruiken. Communicatie Conclusie 10 | Er is weinig aandacht voor de communicatie naar belanghebbenden en buitenstaanders. Daardoor blijft het succes van de kustvisie onderbelicht en wordt het vertekende beeld over de impact in stand gehouden.

De communicatie richting de achterbannen van de organisaties en richting inwoners en andere maatschappelijke partijen, wordt niet centraal aangestuurd en opgepakt. Communicatie over de samenwerking en de resultaten en successen van de kustvisie vindt daarmee niet plaats. Hiermee wordt ook niet gecommuniceerd over de verwachtingen ten aanzien van de kustvisie en het aanwezige na-ijleffect. Het vertekende beeld dat de kustvisie geen resultaat had doordat er alsnog gebouwd werd, is hiermee niet rechtgezet.

35 / 53

5.3. Aanbevelingen Volgend uit de conclusies kan een aantal aanbevelingen geformuleerd worden. Hiermee wordt antwoord gegeven op de volgende vragen: - Welke ontwikkelingen/nieuwe onderwerpen dienen te worden betrokken bij de kustvisie? - Wat is er nodig om de doeltreffendheid van de kustvisie verder te vergroten? - Hoe kunnen organisatie (inclusief communicatie en informatievoorziening) en samenwerking verder worden geoptimaliseerd?

5.3.1. Welke ontwikkelingen/nieuwe onderwerpen dienen te worden betrokken bij de kustvisie? Aanbeveling 1 | Behoud de scope, en doe onderzoek naar het toevoegen van leefbaarheid als vierde lijn De scope en de strategie van de kustvisie zijn grotendeels toekomstbestendig en kunnen behouden blijven. Er is wel behoefte aan meer richting. Benoem dan ook met elkaar waar je naar toe wil, en koppel dit bijvoorbeeld aan bestaande visies zoals Bestemming2030. Waar wil je naartoe, staat iedereen hierachter, en hoe wordt dit meegenomen in besluitvorming bij gemeenten, provincie en waterschap? De afgelopen coronaperiode heeft daarnaast laten zien dat leefbaarheid van groot belang is voor de kwaliteit van de kust, maar dat deze ook onder druk staat. Leefbaarheid dient dan ook een belangrijke factor te zijn bij het afwegen van ontwikkelingen aan de kust en de wenselijkheid daarvan. Onderzocht moet worden of het opnemen van leefbaarheid als vierde ‘lijn’, en daarmee als pijler bij ruimtelijke afwegingen, kan zorgen voor de borging van leefbaarheid aan de Zeeuwse kust. Aanbeveling 2 | Voer het Zeeuwse gesprek over de kwaliteit van de binnenduinrand Iedereen wil de kwaliteit van de binnenduinrand borgen en waar mogelijk verbeteren.

Het tegengaan van ongewenste ontwikkelingen is daarbij een belangrijke opgave, maar de kustvisie en het huidige ruimtelijk instrumentarium bieden daar nog geen oplossing voor. Daarbij bestaan verschillende opvattingen wat wel of niet een kwaliteitsverbetering is en hoe om te gaan met transformatie en verstening. Hierbij ontbreekt het aan een gezamenlijk en gedragen definitiekader; wat wordt bijvoorbeeld verstaan onder verstening? Dit vraagt om een Zeeuws gesprek over de kwaliteit van de binnenduinrand. Dit gesprek vindt nog niet plaats, maar is wel nodig. Ga daarom met elkaar in gesprek en sluit aan op het landelijk instrumentarium dat ontwikkeld gaat worden. Wat versta je onder transformatie en verstening? Zijn deze wenselijk of onwenselijk, onder welke voorwaarden wel of niet? Op bepaalde plekken, met een bepaalde omvang, met bepaalde ruimtelijke kenmerken of gevolgen? Ga vervolgens in gesprek over wat er in gezamenlijkheid en afzonderlijk kan worden gedaan of welke middelen kunnen worden ingezet. Kijk of het mogelijk is om tot een meer duidelijke richtlijn te komen, waarbij wordt ingezet op extensivering van de totale oppervlakte (dus niet alleen voor een uitbreidingsoppervlakte). Ook kan worden gekeken naar richtlijnen voor het aantal eenheden of het aantal overnachtingen.

Door te kijken naar het aantal overnachtingen, kan worden gestuurd op de belasting van de kust door het jaar heen. Wanneer seizoensgebonden eenheden worden omgezet in jaarronde eenheden, hoeft het absolute aantal eenheden niet te stijgen maar stijgt wel het aantal overnachtingen gedurende het jaar. Dit kan een extra belasting opleveren van de kust, zoals op de infrastructuur, door het jaar heen. Uiteraard is het van belang dat een deel van de sector jaarrond kan blijven werken, maar het is ook van belang dat het gesprek wordt gevoerd over hoe dit goed kan worden gerealiseerd en gefaciliteerd. Hoeveel belasting aan de kust is aanvaardbaar, hoe willen we de belasting door het jaar heen verspreiden, en wat betekent dit voor de sector? Aanbeveling 3 | Bekijk mobiliteit en infrastructuur op systeemniveau De kustvisie besteedt reeds aandacht aan mobiliteit en infrastructuur maar dit is vooral op lokale schaal en in relatie tot concrete projecten. Hierbij blijven de gevolgen van de kustvisie voor mobiliteit en infrastructuur in de gehele regio ondergesneeuwd. Mobiliteit en infrastructuur moeten dan ook worden bekeken op het systeemniveau, met elkaar en

36 / 53

met aandacht voor fijnmazigheid. Oplossingen hoeven niet in de kustvisie zelf gevonden te worden, maar de opgave kan wel geagendeerd worden in de Zeeuwse mobiliteitsvisie en het MIRT-overleg. Aanbeveling 4 | Neem nieuwe ontwikkelingen mee als aandachtspunt, maar maak dit geen onderdeel van de kustvisie. Klimaatadaptatie, de energietransitie en de stikstofproblematiek zijn urgente en actuele ontwikkelingen. Echter, deze onderwerpen zijn te omvangrijk en te complex om op te nemen in de kustvisie. Daarnaast krijgen deze ontwikkelingen al aandacht in andere programma’s en krijgen ze een plek in integrale ruimtelijke visies en planvorming. Vanuit die visies en planvorming krijgen deze ontwikkelingen een plek in concrete projecten en initiatieven. Het is daarom niet aan te raden deze ontwikkelingen op te nemen in de kustvisie. Het is wel aan te raden om actief te agenderen richting de andere programma’s/tafels en actief vanuit de andere programma’s/tafels terug te koppelen naar de Kustvisie.

5.3.2. Wat is er nodig om de doeltreffendheid van de kustvisie verder te vergroten? Aanbeveling 5 | Werk gezamenlijk aan een ambitieus, maar realistisch en gerichter actieprogramma. Het huidige actieprogramma moet afgesloten worden. Daarbij moet worden bepaald of de nog niet afgeronde acties opvolging krijgen. Daarnaast dient er voor de toekomst een ambitieus actieprogramma uitgewerkt te worden. Belangrijk hierbij is dat dit realistisch en gericht is, waarbij rekening wordt gehouden met capaciteit en continuiteit bij de partners. Formuleer hiervoor minder acties en formuleer duidelijke prioriteiten die van meerwaarde zijn voor elke partner. Betrek bij het opstellen van het actieprogramma de wijze waarop een plus gezet kan worden op de natuurstranden zonder daarbij bestaande rechten t.a.v. recreatieve bedrijvigheid in te perken. Heb bij het bepalen van deze gezamenlijke acties oog voor ruimtelijke ontwikkelingen aan de kust die beeldbepalend zijn voor de kustvisie, en kijk naar mogelijkheden om deze ontwikkeling deels gefinancierd te krijgen vanuit impuls- en programmamiddelen vanuit Rijk en provincie. Verder in de tijd moet ook worden gekeken naar de ondersteuning van de partners die deze ontwikkelingen uit moeten voeren, om voldoende capaciteit te kunnen realiseren. Het gaat hierbij zowel om partners vanuit natuur- en recreatieorganisaties als gemeenten.

Veel partners zetten zich in hun vrije tijd in voor de kustvisie. Wees zuinig op hun investering en waardeer deze. Bespreek met elkaar een prioritering van het nieuwe actieprogramma, zodat partners met capaciteitsbeperkingen zich kunnen focussen op de acties die de meeste aandacht vragen. Aanbeveling 6 | Werk het kwaliteitskader verder gezamenlijk uit en richt deze op de ontwikkeling en versterking van natuurwaarden, recreatieontwikkeling, waterveiligheid en leefbaarheid. In de kustvisie is aandacht besteed aan de invulling van ‘kwaliteit’, maar dit is nog vrij impliciet en subjectief en daardoor is er nog onvoldoende beeld bij wat dit precies inhoudt. Om hier op te kunnen sturen en het gesprek te kunnen voeren, is het nodig hier gezamenlijk opvolging aan te geven. Een kwaliteitskader dient dan ook gezamenlijk uitgewerkt te worden en te worden vertaald naar de Omgevingsverordening. Dit ter aanvulling op en concretisering van het al bestaande ontwikkelkader. Voer daarbij het gesprek met elkaar over natuurwaarden, recreatieontwikkeling, waterveiligheid en leefbaarheid. Deze waarden vormen de vierhoek van de kwaliteit van de Zeeuwse kust. Het kwaliteitskader moet erop zijn gericht de vier waarden in balans te brengen en verder te ontwikkelen en versterken.

Borg hierbij de balans tussen voldoende scherpe kaders (om duidelijkheid te borgen) en de lokale afweging van kwaliteit bij gemeenten. Dit laatste is van groot belang met het oog op de diversiteit van ontwikkelingen. Geef hierbij duidelijkheid aan ondernemers over wat er van hen verwacht wordt wanneer zij willen ontwikkelen en vernieuwen. Dit kan bijvoorbeeld door te benoemen welke aspecten wel en niet deel uitmaken van het kwaliteitskader en daaraan gekoppeld wat er minimaal nodig is om aan kwaliteit te voldoen. Dit schept duidelijkheid. Daarnaast gaan zaken als prestatienormen – zoals rond duurzaamheid – (op termijn) ook een rol spelen in het kader van de financiering van ontwikkelingen. Hierop kan worden ingespeeld middels het kwaliteitskader. Aanbeveling 7 | Maak afspraken over de resterende projecten in het kader van de notitie ‘overgangsbeleid in relatie tot de bestemmingsplannen’ en wat dit betekent voor eventuele ruimte voor deze projecten binnen vigerende bestemmingsplannen. 37 / 53

De projecten in categorie 1 en categorie 2 van de notitie ‘overgangsbeleid’ zijn grotendeels gerealiseerd en enkele projecten zijn stopgezet. Voor de pijplijnprojecten is in de Omgevingsverordening overgangsrecht geregeld. Het gaat hier om algemeen overgangsrecht en specifiek overgangsrecht voor de concreet benoemde pijplijnprojecten, zoals opgenomen in categorie 2. Op basis hiervan sterven deze projecten vanzelf uit. Wel is het belangrijk om gezamenlijk in beeld te brengen en afspraken te maken over welke projecten in vigerende bestemmingsplannen nog niet zijn gerealiseerd, of deze nog gerealiseerd gaan worden en wat dit betekent voor mogelijke ruimte in bestaande bestemmingsplannen. Wanneer projecten in vigerende bestemmingsplannen definitief worden stopgezet, ligt het voor de hand de beschikbare ruimte hiervoor in bestemmingsplannen te laten vervallen. Dit geeft duidelijkheid over wat men wel en niet kan verwachten. Handelen tegen de geest van de kustvisie is daarmee niet meer mogelijk. Aanbeveling 8 | Zet monitoring op waarmee een beeld kan worden gevormd van de doelrealisatie. Het is nog niet mogelijk om te monitoren op het effect van de kustvisie en daarmee de balans tussen natuur en recreatie aan de kust. Zet daarom een monitoringssystematiek (aanvullend op het Kustpact) op om de doelrealisatie te beoordelen en te sturen op ongewenste ontwikkelingen.

Scherp hiervoor ook doelen aan om de monitoring te kunnen uitvoeren. Aanbeveling 9 | Verken de wenselijkheid om ook breder dan de kustzone in Zeeland afspraken te maken zodat niet wenselijke ontwikkelingen elders in de regio en daarmee een waterbedeffect wordt voorkomen. Bij betrokkenen bestaat de wens om ook breder dan alleen de kustzone in Zeeland afspraken te maken. Hierbij gaat het om achterliggende gemeenten die niet direct in de kustzone vallen. Strakkere regels in de kustzone kunnen maken dat (niet wenselijke) ontwikkelingen zich naar deze gemeenten verplaatsen, het zogenoemde waterbedeffect. Ga in gesprek met betreffenden gemeenten over de wenselijkheid van bredere afspraken in Zeeland. Ga desgewenst een traject in om te bepalen welke visie en (eventueel) aanvullende regelgeving nodig zijn. Aanbeveling 10 | Neem transformatie mee in de regelgeving De regelgeving rondom uitbreiding heeft transformatie en verstening als effect; dit is niet altijd wenselijk, maar moet ook (deels) blijven kunnen. Borg daarom dat er bij het ontwikkelen van regels/beperkingen voldoende oog is voor (mogelijke) bijeffecten hiervan. Pas hier – waar nodig – regels op aan of breid ze uit. Daarbij moet worden geborgd dat er geen indruk ontstaat dat transformatie niet meer mogelijk wordt wanneer er nieuwe regelgeving wordt opgesteld.

5.3.3. Hoe kunnen organisatie (inclusief communicatie en informatievoorziening) en samenwerking verder worden geoptimaliseerd? Aanbeveling 11 | Ontwikkel een heldere taakomschrijving van het Bestuurlijk Overleg en het Ambtelijk Overleg. Ga met elkaar in gesprek over de gewenste taken en rollen van het BO en het AO en leg deze vast. Neem mee wat deze taken en rollen betekenen voor de onderwerpen waar deze overleggen over moeten gaan. Neem ook mee welke partners met welke rol aan tafel zitten. Borg hierbij dat er aandacht is voor in ieder geval ontwikkelingen uit het landelijke Kustpact en strategische en lokale onderwerpen (zoals verstening, waterbedeffecten en leefbaarheid). Zorg er daarnaast voor dat duidelijk vastgelegd wordt hoe de besluitvormingsprocedures eruit zien. Aanbeveling 12 | Beleg een regiefunctie bij het Bestuurlijk Overleg. Om meer sturing te krijgen op de doelrealisatie en het handelen in geest van de kustvisie, dient een regiefunctie te worden belegd bij het BO. Dit betekent dat partners met elkaar spreken over en elkaar aanspreken op de vertaling van de kustvisie en afwegingen in de praktijk die in strijd zijn met de kustvisie. Dit laat de afzonderlijke bevoegdheden van de partners intact. Op die manier kan het BO sturen op doel-realisatie en kunnen ongewenste effecten en initiatieven voorkomen worden.

Het AO moet bestuurders hiervoor in stelling brengen en hen voorbereiden. Het AO gaat daarmee meer als voorbereidend portaal dienen voor het BO en komt tot voorstellen en voorbereidende notities. Wanneer de taakomschrijvingen van het Bestuurlijk en Ambtelijk Overleg helder zijn, kijk dan ook naar de rol van het trekkersoverleg. Hier kan helder worden gemaakt wat er op de agenda van het Ambtelijk en Bestuurlijk Overleg dient te komen, maar ook wie welke acties op gaat pakken. Immers, hier komen de lijnen van de kustvisie samen. 38 / 53

Aanbeveling 13 | Sta meer stil bij communicatie rondom de kustvisie en communiceer extern de successen van de kustvisie. Het is van belang om meer structureel en onderbouwd aandacht te hebben voor de communicatie rondom te kustvisie. Het kan hierbij helpen om een strategisch communicatieplan op te stellen (als onderdeel van het vernieuwde actieprogramma) met aandacht voor de verschillende doelgroepen, waaronder volksvertegenwoordigers. Gebruik hierbij de monitoring en het verbeterde zicht op doelrealisatie om extern te communiceren over de successen van de kustvisie. Zet hierbij in op verwachtingenmanagement: wat kan wel maar ook niet van de kustvisie worden verwacht. Het is zaak om ook te communiceren over waterbedeffecten en na-ijleffecten om de juiste verwachtingen te schetsen onder inwoners, ondernemers, maatschappelijke organisaties en zeker ook volksvertegenwoordigers over de kustvisie. Denk hiervoor ook na over een kernboodschap: wat willen we uitdragen richting onze achterban, richting de politiek en richting inwoners? Onderzoek of het meer strategische communiceren extra fondsen van de partners of externe expertise gaat vragen, en hoe deze extra inzet wordt verdeeld onder de partners.

39 / 53

Bijlage 1. Bronnen Geïnterviewde personen Fase 1 Natuur Adrie Provoost Jan Janse Hanna Borren Kees van der Vlugt Robbert Trompetter

Stichting Duinbehoud Staatsbosbeheer Natuurmonumenten Het Zeeuwse Landschap Zeeuwse Milieufederatie

Water André Marinisse Philipp Keller Saskia Huijs

Waterschap Scheldestromen Waterschap Scheldestromen Rijkswaterstaat

Recreatie Minke Rabaut Margot Tempelman Marieke Braber-Schot Ab Pouwer Arjen Brinkman Peter Marinissen Hein Robbers

Impuls Zeeland Kenniscentrum Kusttoerisme HISWA-Recron HISWA-Recron HISWA-Recron/TOZ Zeeuwse Land- en Tuinbouworganisatie Koninklijke Horeca Nederland

Overheden Quirien Karman Tom Vermin Peter Ploegaert Davey Bennaars Daniël Joppe Marcel van den Berge Dick van der Velde