RIB Evaluatie rapport Zeeuwse Kustvisie bijlage

RAPPORT

Evaluatie Zeeuwse Kustvisie In opdracht van het Bestuurlijk Overleg Zeeuwse Kustvisie

Roel Lauwerier, Arjan Loesink, Carmen Hendriks

6 december 2022

Samenvatting Aanleiding en doel van de evaluatie De provincie Zeeland, de Noorzeekustgemeenten, natuur- en milieuorganisaties, toeristische belangenorganisaties, ZLTO, Rijkswaterstaat en het waterschap Scheldestromen hebben samen de Zeeuwse Kustvisie opgesteld. In deze visie staan afspraken over wat er wel en niet kan aan de Zeeuwse kust. In maart 2016 hebben de betrokkenen ingestemd met het proces om te komen tot een gezamenlijke kustvisie. De Zeeuwse Kustvisie is op 9 oktober 2017 door alle betrokken partijen ondertekend. De kustvisie moet in 2022 geëvalueerd te worden en dit dient nadrukkelijk een gezamenlijke evaluatie van de samenwerkende partijen te zijn. Deze evaluatie volgt uit de wens om ook in de toekomst een goede invulling te kunnen geven aan de visie en het bijbehorende actieprogramma, en te bepalen wat hiervoor nodig is. Het doel van de evaluatie is om op te halen hoe de partners terugkijken op de realisatie van en samenwerking rondom de kustvisie in de afgelopen jaren, om te komen tot optimalisaties voor de voortzetting van de samenwerking tussen de kustvisiepartners.

De volgende onderzoeksvragen staan centraal in de evaluatie: - Motivatie: waarom werken we samen en doen we met het oog daarop (nog) de goede dingen? - Realisatie: wat levert het op/levert het op wat we beogen? - Organisatie en interactie: hoe werken we samen/hoe hebben we het georganiseerd? Conclusies Ambities, belangen en urgentie De betrokken partijen zien de meerwaarde van de samenwerking en de Zeeuwse Kustvisie in. De opgaven waaraan gewerkt wordt, zijn complex en omvangrijk en de urgentie is groot. Er is veel draagvlak voor voortzetting van de Zeeuwse Kustvisie, maar de samenwerking staat onder druk als gevolg van het besluit van Provinciale Staten over minicampings. Actualisatie van de kustvisie De uitgangspunten van de Zeeuwse Kustvisie bieden voldoende aanknopingspunten voor de toekomst, maar maatschappelijke ontwikkelingen, zoals leefbaarheid voor inwoners, vragen aandacht. Actieprogramma Het actieprogramma bij de kustvisie is grotendeels uitgevoerd. Door het actieprogramma is de samenwerking niet alleen regulerend maar ook ontwikkelingsgericht; dit wordt gewaardeerd. Echter, het legt wel een zware belasting op de partners van de samenwerking, vooral omdat deze partners deels pro deo werken.

Doorvertaling van de Zeeuwse Kustvisie De doorvertaling van de kaders voor kwaliteit(sverbetering) van recreatieve bebouwing naar juridische regels in de provinciale verordening bleek lastig. Regels zijn daarmee voor een deel zwak, multi-interpretabel en lastig uitlegbaar. Het in lijn brengen van bestemmingsplannen van gemeenten heeft plaatsgevonden, maar pijplijnprojecten en nog bestaande ruimte in bestemmingsplannen maken het handelen tegen de geest van de kustvisie mogelijk. Doelrealisatie Door het ontbreken van concrete doelen en monitoring van de effecten, is het niet mogelijk de doelrealisatie van de kustvisie te bepalen. Nog lopende projecten en na-ijleffecten geven daarnaast een vertekend beeld. Wel is de kustvisie geland in beleid en uitvoering. De meerwaarde van de kustvisie kan vooralsnog vooral gezocht worden in een hechtere samenwerking, betere afstemming en gedragen besluiten.

2 / 53

Effecten en neveneffecten De kustvisie draagt bij aan een goede samenwerking en leidt naar verwachting tot een afname van ontwikkeling, maar heeft een aantal neveneffecten tot gevolg. Het gaat hierbij om het waterbedeffect, juridificering van vraagstukken en transformatie1 en verstening2. Overlegstructuur en sturing De taakomschrijving van het Bestuurlijk Overleg en het Ambtelijk Overleg is beperkt en daardoor ontstaat onduidelijkheid. Daarnaast ontbreekt het aan regie op de samenwerking, doelrealisatie en doorwerking van de kustvisie. Communicatie Er is weinig aandacht voor de communicatie naar belanghebbenden, volksvertegenwoordigers en buitenstaanders. Daardoor blijft het succes van de kustvisie onderbelicht en wordt het vertekende beeld over de impact in stand gehouden. Aanbevelingen Actualisatie van de kustvisie: ontwikkelingen en nieuwe onderwerpen - Behoud scope, maar bepaal richting. Koppel deze richting aan bestaande visies. Doe onderzoek naar het toevoegen van leefbaarheid als vierde lijn. - Voer het Zeeuwse gesprek over de kwaliteit van de binnenduinrand. Ga in gesprek over de wenselijkheid van transformatie en verstening. Sluit hierbij aan op het landelijk instrumentarium dat ontwikkeld gaat worden. - Bekijk mobiliteit en infrastructuur op systeemniveau.

Oplossingen hoeven niet in de kustvisie zelf gevonden te worden, maar de opgave kan wel geagendeerd worden in de Zeeuwse mobiliteitsvisie en het MIRT-overleg. - Neem nieuwe ontwikkelingen, zoals de klimaatadaptatie, de energietransitie en de stikstofproblematiek, mee als aandachtspunten maar maak ze geen onderdeel van de kustvisie. Leg hierbij actieve lijnen naar andere programma’s waar deze ontwikkelingen worden opgepakt. Doeltreffendheid van de kustvisie - Sluit het huidige actieprogramma af en werk gezamenlijk aan een ambitieus, maar realistisch en gerichter actieprogramma. Houd hierbij rekening met de capaciteit bij partners en gemeenten door een prioritering aan te brengen. - Werk het kwaliteitskader verder gezamenlijk uit en vertaal dit naar de Omgevingsverordening. Dit ter aanvulling en concretisering van het al bestaande ontwikkelkader. Voer het gesprek op basis van de thema’s natuurwaarden, recreatieontwikkeling, waterveiligheid en leefbaarheid. - Maak afspraken over de resterende projecten in het kader van de notitie ‘overgangsbeleid in relatie tot de bestemmingsplannen’ en wat dit betekent voor eventuele ruimte voor deze projecten binnen vigerende bestemmingsplannen. Dit geeft duidelijkheid over wat men wel en niet kan verwachten. Handelen tegen de geest van de kustvisie is daarmee niet meer mogelijk.

- Zet monitoring op waarmee een beeld kan worden gevormd van de doelrealisatie. Scherp hiervoor ook doelen aan om de monitoring te kunnen uitvoeren. - Verken de wenselijkheid om ook breder dan de kustzone in Zeeland afspraken te maken zodat niet wenselijke ontwikkelingen elders in de regio en daarmee een waterbedeffect wordt voorkomen. - Neem transformatie mee in de regelgeving en borg dat hier aandacht voor is bij het ontwikkelen van regelgeving.

1

Onder ‘transformatie’ wordt verstaan dat bestaande parken binnen de huidige oppervlakte worden omgebouwd tot een ander soort park. Hierbij gaat het

bijvoorbeeld om het omvormen van groene staplaatsen naar huisjes. Dit hoeft niet te betekenen dat het aantal eenheden of slaapplaatsen toeneemt. 2

Onder ‘verstening’ wordt het volbouwen van de kust met relatief permanente bebouwing (zoals huisjes) verstaan.

3 / 53

Optimaliseren van organisatie (inclusief communicatie en informatievoorziening) en samenwerking - Ontwikkel een heldere taakomschrijving van het Bestuurlijk Overleg en het Ambtelijk Overleg en leg vast wat deze taken en rollen betekenen voor de onderwerpen waar deze overleggen over moeten gaan. Zorg er daarnaast voor dat duidelijk wordt vastgelegd hoe de besluitvormingsprocedures er uitzien. - Beleg een regiefunctie bij het Bestuurlijk Overleg om meer sturing te krijgen op de doelrealisatie en het handelen in de geest van de kustvisie. Deze regiefunctie laat de afzonderlijke bevoegdheden van de partners intact. Onderzoek welke rol hierbij gewenst is voor het trekkersoverleg. - Sta meer stil bij communicatie rondom de kustvisie en communiceer extern de successen van de kustvisie. Zet hierbij in op verwachtingenmanagement: wat kan wel maar ook niet van de kustvisie worden verwacht. Stel een strategisch communicatieplan met een kernboodschap op en heb hierbij aandacht voor de verschillende doelgroepen, waaronder volksvertegenwoordigers.

4 / 53

Inhoudsopgave 1. Inleiding 1.1. Aanleiding 1.2. Doel en vraagstelling 1.3. Verantwoording 1.3.1. Aanpak 1.3.2. Casussen 1.3.3. De samenwerkingsscan 1.4. Leeswijzer

7 7 7 8 8 8 9 10

2. Motivatie: waarom werken we samen?

11

2.1. Feitelijke bevindingen 2.1.1. Urgentie, ambities en overwegingen van de kustvisie 2.2. Beelden en opvattingen van betrokkenen 2.2.1. Urgentie, ambities en overwegingen van de kustvisie 2.2.2. Benodigde actualisatie en nieuwe thema’s 2.3. Beantwoording van de deelvragen

11 11 12 12 13 14

3. Realisatie: wat levert het op? 3.1. Feitelijke bevindingen 3.1.1. Actieprogramma en aandachtsgebieden 3.1.2. Doorvertaling naar de relevante planvormen 3.1.3. Pijplijnprojecten en planvoorraden 3.1.4. Doelrealisatie en (neven)effecten 3.2. Beelden en opvattingen van betrokkenen 3.2.1. Actieprogramma en aandachtsgebieden 3.2.2. Doorvertaling naar de relevante planvormen 3.2.3. Pijplijnprojecten en planvoorraden 3.2.4. Doelrealisatie en (neven)effecten 3.3. Beantwoording van de deelvragen

4. Organisatie en interactie: hoe werken we samen? 4.1. Feitelijke bevindingen 4.1.1. Overlegstructuur 4.1.2. Communicatie en informatievoorziening (intern en extern) 4.2. Beelden en opvattingen van betrokkenen 4.2.1. Overlegstructuur en lerend vermogen 4.2.2. Integrale afwegingen 4.3. Beantwoording van de deelvragen

15 15 15 18 20 21 23 23 24 24 25 27

29 29 29 29 30 30 30 31

5 / 53

5. Conclusies en aanbevelingen

32

5.1. Conclusies: hoofdboodschap 32 5.2. Conclusies: beantwoording van de hoofdvragen 32 5.2.1. Waarom werken we samen en doen we met het oog daarop (nog) de goede dingen? 32 5.2.2. Wat levert het op/levert het op wat we beogen? 33 5.2.3. Hoe werken we samen/hoe hebben we het georganiseerd? 35 5.3. Aanbevelingen 36 5.3.1. Welke ontwikkelingen/nieuwe onderwerpen dienen te worden betrokken bij de kustvisie? 36 5.3.2. Wat is er nodig om de doeltreffendheid van de kustvisie verder te vergroten? 37 5.3.3. Hoe kunnen organisatie (inclusief communicatie en informatievoorziening) en samenwerking verder worden geoptimaliseerd? 38

Bijlage 1. Bronnen

40

Bijlage 2. Stand van zaken pijplijnprojecten

51

6 / 53

1. Inleiding 1.1. Aanleiding De provincie Zeeland, de Noorzeekustgemeenten, natuur- en milieuorganisaties, toeristische belangenorganisaties, ZLTO, Rijkswaterstaat en het waterschap Scheldestromen hebben samen de Zeeuwse Kustvisie opgesteld. In deze visie staan afspraken over wat wel en niet kan aan de Zeeuwse kust. In maart 2016 hebben de betrokkenen ingestemd met het proces om te komen tot een gezamenlijke kustvisie. De Zeeuwse Kustvisie is op 9 oktober 2017 door alle betrokken partijen ondertekend. In de kustvisie staan drie opgaven centraal voor de Noordzeekust: het behouden en versterken van de dijken en stranden, de natuur- en landschapswaarden en de toekomst van de recreatiesector. De kustvisie vormt de basis voor het beleid en de uitvoeringsagenda van de Zeeuwse overheden en samenwerkende partijen. De kustvisie moet in 2022 geëvalueerd te worden en dit dient nadrukkelijk een gezamenlijke evaluatie van de samenwerkende partijen te zijn. Deze evaluatie volgt uit de wens om ook in de toekomst een goede invulling te kunnen geven aan de visie en het bijbehorende actieprogramma, en te bepalen wat hiervoor nodig is. Daarnaast wordt, op verzoek van de Tweede Kamer, het landelijke Kustpact geëvalueerd.

1.2. Doel en vraagstelling Het doel en de vraagstelling van deze evaluatie zijn in afstemming met de betrokken partners tot stand gekomen. Samen met de partners is gekomen tot een zo goed mogelijke en objectieve vraagstelling voor de evaluatie die voldoet aan alle verwachtingen van de kustvisiepartners. Het doel van de evaluatie is om op te halen hoe de partners terugkijken op de realisatie van en samenwerking rondom de kustvisie in de afgelopen jaren, om te komen tot optimalisaties voor de voortzetting van de samenwerking tussen de kustvisiepartners. De volgende onderzoeksvragen staan centraal in de evaluatie: - Motivatie: waarom werken we samen en doen we met het oog daarop (nog) de goede dingen? - Realisatie: wat levert het op/levert het op wat we beogen? - Organisatie en interactie: hoe werken we samen/hoe hebben we het georganiseerd? Vanuit de eerste fase van dit onderzoek zijn per hoofdvraag de volgende deelvragen geformuleerd.

Waarom werken we samen en doen we met het oog daarop (nog) de goede dingen? - Welke ambities en overwegingen liggen ten grondslag aan de kustvisie? - Worden deze nog voldoende gedragen door de betrokken partijen of vragen ze om actualisatie? - Welke ontwikkelingen/nieuwe onderwerpen dienen te worden betrokken bij de kustvisie? Wat levert het op/levert het op wat we beogen? - In hoeverre zijn de afgesproken acties uitgevoerd? - In hoeverre is de kustvisie geland in de relevante planvormen? - In hoeverre worden de pijplijnprojecten uitgevoerd conform de afspraken? - In hoeverre vindt doelrealisatie plaats (heeft de kustvisie gebracht wat is beoogd)? - Welke effecten en neveneffecten heeft de kustvisie gebracht? - Wat is er nodig om de doeltreffendheid van de kustvisie verder te vergroten?

7 / 53

Welke ontwikkelingen/nieuwe onderwerpen dienen te worden betrokken bij de kustvisie? - Functioneert de overlegstructuur zoals beoogd en draagt deze bij aan het lerend vermogen van de kustvisie? - In hoeverre zijn partijen bereid om integrale afwegingen te maken en breder dan de eigen ‘lijn’ en belangen te kijken? - Hoe kunnen organisatie (inclusief communicatie en informatievoorziening) en samenwerking verder worden geoptimaliseerd?

1.3. Verantwoording 1.3.1. Aanpak De evaluatie is uitgevoerd onder begeleiding van een begeleidingscommissie, bestaande uit de trekkers van de kustvisie, zijnde de provincie Zeeland en de lijnen water (Waterschap Scheldestromen), natuur/landschap (ZMF) en toerisme/recreatie (Toeristisch Ondernemend Zeeland). Voor het verzamelen van informatie ten aanzien van de kustvisie is gebruikgemaakt van een documentenanalyse, verdiepende (groeps)interviews en een enquête. In de documentenanalyse zijn relevante documenten bestudeerd, zoals de Zeeuwse Kustvisie, het Convenant Zeeuwse Kustvisie, het overgangsbeleid, planvormen van gemeenten en provincie, en verslagen van ambtelijke en bestuurlijke overleggen. Vervolgens hebben er elf verdiepende (groeps)interviews plaatsgevonden waarin gesproken is met ruim dertig betrokkenen. Het gaat om ambtelijk betrokkenen bij gemeenten en provincie, betrokkenen vanuit de ‘lijnen’ water (blauw), natuur/landschap (groen) en toerisme/recreatie (rood), en betrokkenen bij de twee casussen. De lijst met betrokkenen is opgesteld in samenspraak met de begeleidingscommissie en het Ambtelijk Overleg. Alle personen op de lijst zijn uitgenodigd voor de gesprekken, waarna de gesprekken zijn gepland met diegenen die konden aansluiten. Een volledige lijst met geïnterviewde personen is opgenomen in bijlage 1.

Ook zijn er twee inloopsessies georganiseerd voor de volksvertegenwoordigende organen van de betrokken overheden. Deze sessies hadden een opkomst van drieëntwintig personen in totaal. Onder deze volksvertegenwoordigende organen is daarnaast input verzameld door middel van een enquête. Deze enquête heeft een respons van twaalf personen (zie bijlage 1 voor meer informatie). De enquête resultaten hebben we meegenomen in het weergeven van de beelden van betrokkenen ten aanzien van de onderzochte aspecten. Na de fase van inventariseren en analyseren van de informatie, zijn de bevindingen in een spiegelsessie besproken in het Ambtelijk Overleg. Vervolgens is voorliggend rapport opgesteld.

1.3.2. Casussen Het gaat voor deze evaluatie te ver om de doorvertaling van de kustvisie in de planvormen van overheden, en daarmee de doorwerking in de praktijk voor elke gemeente, te inventariseren. Om met voldoende diepgang inzicht te kunnen bieden in de doorwerking en doorvertaling van de kustvisie, is in deze evaluatie gebruikgemaakt van twee casussen. De begeleidingscommissie heeft de casussen Gebiedsvisie Nieuwvliet-Bad en de strandpaviljoens in Vlissingen voorgedragen. Geografische spreiding (de casussen zijn gelegen in twee verschillende gemeenten) en de veronderstelling dat uit beide casussen positieve punten en verbeterpunten zijn te halen, hebben de keuze voor deze casussen bepaald.

8 / 53

1.3.3. De samenwerkingsscan Deze evaluatie gaat in essentie om de motivatie voor de samenwerking (waarom werken we samen en voldoet dat nog), de realisatie van de samenwerking (wat levert de samenwerking op en is dat voldoende en naar wens) en het hoe van de samenwerking (structuur en cultuur van de samenwerking). In deze evaluatie is daarom gebruikgemaakt van een analysekader met vier perspectieven op samenwerken (zie figuur 1). Het eerste perspectief is de motivatie voor het samenwerken, het tweede perspectief is de realisatie van de samenwerking, het derde perspectief is de organisatie van de samenwerking en het vierde perspectief is de interactie in de samenwerking. Vanuit deze vier perspectieven is de evaluatie van de kustvisie uitgevoerd en deze vormen ook de structuur van dit rapport (waarbij perspectief 3 en 4 zijn gecombineerd; het hoe van de samenwerking).

Figuur 1. Samenwerkingsmodel met vier invalshoeken en zestien aspecten die de bepalend zijn voor succesvolle samenwerking (TwynstraGudde, 2020).

9 / 53

1.4. Leeswijzer Hoofdstuk 2 van voorliggend document gaat in op de motivatie voor de samenwerking. Hierbij komen doelen, ambities en belangen aan de orde. Hoofdstuk 3 beschrijft de resultaten van de samenwerking, waarbij het gaat over onder meer de realisatie van het actieprogramma, de doorvertaling naar planvormen en de doelrealisatie en effecten van de kustvisie. Hoofdstuk 4 betreft het hoe van de samenwerking: organisatiestructuur en interactie tussen partners. In de hoofstukken 2 tot en met 4 wordt onderscheid gemaakt tussen de weergave van de feiten (paragraaf 1), de beelden en opvattingen van betrokkenen (paragraaf 2) en de beantwoording van de deelvragen (paragraaf 3). Hoofstuk 5 bevat de conclusies en aanbevelingen van deze evaluatie. De toekomstgerichte deelvragen komen terug bij de conclusies en aanbevelingen.

10 / 53

2. Motivatie: waarom werken we samen? Deze paragraaf gaat in op de motivatie voor de samenwerking en daarmee de urgentie, de opgaven, de ambities en de doelen van de samenwerking ten aanzien van de Zeeuwse Kustvisie. Het gaat hierbij om de beantwoording van de volgende onderzoeksvragen: - Welke ambities en overwegingen liggen ten grondslag aan de kustvisie? - Worden deze nog voldoende gedragen door de betrokken partijen of vragen ze om actualisatie? Paragraaf 2.1 bevat de feitelijke bevindingen hierover, paragraaf 2.2 de beelden en opvattingen hierover door betrokkenen en paragraaf 2.3 de beantwoording van de deelvragen.

2.1. Feitelijke bevindingen 2.1.1. Urgentie, ambities en overwegingen van de kustvisie De Zeeuwse Kustvisie is opgesteld in een periode dat er een aantal ontwikkelingen speelde. Allereerst was er het landelijke Kustpact, als antwoord op de maatschappelijke discussie ten aanzien van het ‘volbouwen’ van de Nederlandse kust. Dit landelijke Kustpact is op 16 februari 2017 in gezamenlijk overleg tussen de minister en de bij het kustbeleid betrokken maatschappelijke en bestuurlijke partijen ondertekend. De afspraak in het Kustpact is om te komen tot gezamenlijke waarden ten aanzien van toekomstige ontwikkelingen van de kust. De ondertekening van de gezamenlijke waarden vormt de basis voor de verdere plannen, bijvoorbeeld structuurvisies, verordeningen en bestemmingsplannen, van de betrokken bestuurlijke partijen. In het Kustpact is afgesproken dat de regio de gezamenlijke waarden/kwaliteiten in een regionale visie uitwerkt met een bijbehorende zonering. Naar aanleiding van de maatschappelijke en landelijke discussie over het ‘volbouwen van de kust’ en het voornemen tot het opstellen van het landelijke Kustpact, is in Zeeland de wens ontstaan om een Zeeuwse Kustvisie op te stellen. Op 9 maart 2016 hebben partijen ingestemd met het proces om te komen tot een gezamenlijke kustvisie voor de Zeeuwse kust.

Op 26 juni 2017 is de Zeeuwse Kustvisie met het bijbehorende actieprogramma en de notitie ‘overgangsbeleid in relatie tot de Zeeuwse Kustvisie’ door de vertegenwoordigers van de partijen onderschreven. Hierbij speelde mee dat Zeeland te maken had met enkele belangrijke en complexe ontwikkelingen. Ten eerste was er de maatschappelijke zorg dat de landschappelijke waarden van de Zeeuwse kust onder druk stonden door een toename van (recreatieve) bebouwing. Uit de kustvisie komt naar voren dat nieuwe recreatieve bebouwing afgezonderd is van de rest van de samenleving. Ook wordt benoemd dat nieuwe grootschalige verblijfsrecreatieve ontwikkelingen veelal ten koste zijn gegaan van het open agrarisch landschap. Ten tweede was er in Zeeland de uitdaging om de kwaliteit van het toeristische aanbod en bijbehorende voorzieningen op peil te houden. Uit onderzoek van ZKA3 bleek dat 30% van de bedrijven in 2020 niet meer vitaal zou zijn en daarnaast dat met name het aanbod aan nieuwe recreatiewoningen harder toenam dan de vraag. In 2020 zouden hierdoor 1.400 recreatiewoningen het contact met de markt verliezen. Nieuwe verblijfsrecreatieve ontwikkelingen hadden daarnaast niet altijd een onderscheidende kwaliteit of typische Zeeuwse herkenbaarheid, waardoor er een standaardisering dreigde te ontstaan.

In de kustvisie werd geconstateerd dat het beleid van destijds geen antwoord had op de ontwikkeling van een eenzijdige recreatieve markt en het consumeren van landschap. Er dreigde een gemis aan samenhang te ontstaan, waarmee de balans tussen landschap, samenleving en toerisme aan de Zeeuwse kust verdween.

3

Onderzoek "Vitaliteit verblijfsrecreatie Zeeland, zorg voor meer differentiatie" door ZKA, Verheijden concepten en Seinpost (2015).

11 / 53

Een balans die nodig is met het oog op het behoud en de versterking van de waterveiligheid en natuurwaarden, het Zeeuwse DNA in landschap en erfgoed, en de economie en de werkgelegenheid. Het vinden van deze balans vroeg om een integrale benadering vanuit alle sectoren en daarmee om samenwerking tussen de betrokken partners. De Zeeuwse Kustvisie is opgesteld als de basis voor die samenwerking en als bouwsteen voor het beleid van de Zeeuwse overheden. In het convenant dat behoort bij de kustvisie is afgesproken de uitgangspunten bij de kustvisie te vertalen in beleid en regelgeving, en uitvoering te geven aan het actieprogramma en de notitie ‘overgangsbeleid'. Provincie, gemeenten en het waterschap dienden de Zeeuwse Kustvisie uiterlijk 1 januari 2019 in beleidsplannen, bestemmingsplannen, omgevingsvergunningen en/of structuurvisies (Omgevingsvisies en/of Omgevingsplannen op grond van de Omgevingswet) te vertalen. Om bovengenoemde opgaven te realiseren, is in de kustvisie ingezet op een tweezijdige ontwikkelingsstrategie: - Beschermen, versterken en beleven van bestaande kwaliteiten (natuur en landschap, (verblijfs)recreatie, water/ strand en infrastructuur). - Gebiedsgericht ontwikkelen van nieuwe kwaliteiten. Dit op de volgende gebieden: - Gebieden voor het beschermen en versterken bestaande waarden en kwaliteiten: o Strand en waterkering. o Groene Zeeuwse topkwaliteit.

o Zeeuwse badplaatsen. o Verblijfsrecreatief gebied. o Open agrarische gebied. o Mobiliteit. - Gebieden voor het ontwikkelen van nieuwe kwaliteiten: o Aandachtsgebieden voor een gebiedsgerichte aanpak: gebieden waar de oorspronkelijke ruimtelijke kwaliteiten onder druk staan of al (deels) verdwenen zijn. Juist in deze gebieden liggen er kansen om integraal de kwaliteitskust opnieuw te ontwikkelen.

2.2. Beelden en opvattingen van betrokkenen 2.2.1. Urgentie, ambities en overwegingen van de kustvisie Veel mensen die op dit moment betrokken zijn bij de kustvisie, waren dat in de aanloop naar het opstellen daarvan ook al. Er is daarmee vrij veel historisch besef van waar de kustvisie vandaan komt, welke (maatschappelijke) discussies er speelden en voor welke uitdagingen de kustvisie een oplossing moest bieden. Er is daarmee weinig discussie over de aanleidingen, de urgentie en de ambities van de kustvisie. Als aanleidingen worden met name genoemd de ‘ophef’ als gevolg van de uitspraak van minister Schultz van Haegen (Infrastructuur en Milieu) om de regels voor kustbebouwing te decentraliseren en te versoepelen, en daarnaast de campagne van de natuurorganisaties (zowel voor als na de uitspraak van de minister) waarmee in beeld werd gebracht welke recreatiebouwplannen er waren. Dit laatste gold ook voor Zeeland. Betrokkenen benoemen dat, als gevolg van deze ontwikkelingen, er landelijk het plan ontstond voor het Kustpact. Betrokken partijen in Zeeland, met de provincie als grote aanjager, wilden het Kustpact en de landelijke regels voor zijn en zelf invulling geven aan wat er nodig is in Zeeland.

Dit om, voordat het landelijke Kustpact hierin iets mee zou geven, meer zicht op en duidelijkheid te geven over de economische, ecologische, landschappelijke en maatschappelijke ontwikkelingen in de kustzone van Zeeland. Hiermee ontstond de wens voor een Zeeuwse Kustvisie. Betrokkenen van overheden en de ‘lijnen’ blauw (water), rood (recreatie/economie) en groen (natuur/landschap) geven aan dat hier groot draagvlak voor was.

12 / 53

De partners vanuit recreatie en toerisme geven aan dat voor hen gold dat zij met name handelden met het oog op de kwaliteit van de sector. Betrokkenen vertellen dat veel bedrijven te weinig toekomst hadden. Betrokkenen benoemen daarnaast dat investeringen in de kwaliteit uitbleven en dat het aanbod niet meer paste bij het gewenste publiek. Ook veel gemeenten geven aan dat zij destijds al zagen dat het economische belang doorschoot en te veel ten koste ging van natuur en landschap. Zij geven aan zelf al een beweging in gang te hebben gezet, waarbij zij terughoudender optraden ten aanzien van het toestaan van ontwikkelingen/initiatieven. De kustvisie was daarmee grotendeels in lijn met de heersende opvattingen van gemeenten. Vanuit de provincie wordt echter gezien dat sommige gemeenten nog veel ruimte boden aan ontwikkelingen.

2.2.2. Benodigde actualisatie en nieuwe thema’s Alle betrokken partijen omarmen de uitgangspunten van de Zeeuwse Kustvisie nog steeds. Het belang om een goede balans te vinden tussen economische, ecologische, landschappelijke en maatschappelijke ontwikkelingen in de kustzone van Zeeland is niet afgenomen volgens betrokkenen. Hier komt bij dat gezien wordt dat ook onder inwoners de urgentie steeds meer wordt ervaren als gevolg van het jaarrond toerisme (als gevolg van de toename van huisjesparken ten opzichte van de traditionelere parken; staplaatsen, chalets, stacaravans, seizoensplaatsen), en daarnaast van Covid-19. Tijdens de lockdowns heeft men ondervonden wat de consequenties voor de leefbaarheid zijn als er minder toeristen zijn. De wens om door te gaan met de kustvisie is daarmee onverminderd groot. Hierbij wordt wel een aantal aandachtspunten genoemd. Allereerst noemen vrijwel alle partners dat de kustvisie meer aandacht moet hebben voor de leefbaarheid voor inwoners. Volgens veel betrokkenen dient leefbaarheid te worden meegenomen als vierde thema in de kustvisie, aansluitend op de drie bestaande thema’s: 1) waterveiligheid, 2) behoud en ontwikkeling van natuur en landschap en 3) economische ontwikkeling. Het thema kan daarmee ook leidend zijn in de afwegingen aan de Zeeuwse kust.

Een punt dat daarnaast veel genoemd wordt, met name door de provincie, natuurorganisaties en een aantal partners uit de toerisme en recreatiesector, is de verstening van de binnenduinrand als gevolg van het verstenen van campings (‘van tenten naar huisjes’), vooral doordat deze overgenomen worden door grote investeerders/vastgoedpartijen. De kustvisie biedt hierin geen uitkomst en dat geldt ook voor het huidige ruimtelijk instrumentarium van provincie en gemeenten. Betrokkenen geven aan dat het wenselijk is dat er een visie ontwikkeld wordt op hoe om te gaan met verstening. Voor de ontwikkeling van een visie op verstening is ook een landelijke afspraak gemaakt in het kader van de verdere ontwikkeling van het Kustpact. Dit afspraak kan worden benut voor de Zeeuwse uitwerking van de visie. Een ander onderwerp is de samenhang met mobiliteit en infrastructuur. De provincie en een aantal gemeenten geven aan dat de Kustvisie hier meer aandacht voor zou moeten hebben. Het gaat hierbij met name om de vraag wat de consequenties van de ambities uit de Kustvisie zijn voor mobiliteit en infrastructuur en welke maatregelen op dit gebied nodig zijn. Betrokkenen geven aan dat provincie en gemeenten nog vooral kijken naar ruimtelijke initiatieven en ontwikkelingen op zich en niet naar de optelsom hiervan en de regionale samenhang met mobiliteit.

Ook zandsuppletie wordt door veel betrokkenen, met name gemeenten en de ‘rode lijn’, genoemd. Deze betrokkenen geven aan dat de kustvisie (en het actieprogramma) te weinig stevig is als het gaat om zandsuppleties voor recreatieve doeleinden. Rijkswaterstaat is verantwoordelijk voor de uitvoering van het landelijke suppletieprogramma voor Kustlijnzorg. Dit is gericht op het in stand houden van de basiskustlijn. Er is door de vijf Zeeuwse kustgemeenten inmiddels een regionaal suppletiefonds opgericht. Tot slot noemen veel betrokkenen thema’s als klimaatadaptatie, biodiversiteit/stikstof/kwaliteit van de natuur en duurzaamheid/energietransitie. Dit zijn actuele en urgente thema’s, waarover betrokkenen onderling verdeeld zijn. Een deel ziet de kustvisie als instrument om dit (ook) een plek te geven, in relatie tot de huidige opgaven van de kustvisie. Een ander deel geeft aan dat dit thema’s zijn die in andere gremia en beleid en programma’s een plek (moeten) krijgen.

13 / 53

2.3. Beantwoording van de deelvragen Welke ambities en overwegingen liggen ten grondslag aan de kustvisie? Alle betrokken partijen hadden bij het opstellen van de Zeeuwse Kustvisie het idee dat er iets nodig was om een antwoord te bieden op belangrijke en complexe ontwikkelingen; de onder druk staande landschappelijke waarden van de Zeeuwse kust door een (beleefde) toename van (recreatieve) bebouwing en daarnaast de uitdaging om de kwaliteit van het toeristische aanbod en bijbehorende voorzieningen op peil te houden. Door deze opgaven en ontwikkelingen dreigde een gemis aan samenhang te ontstaan, waarmee de balans tussen landschap, samenleving en toerisme aan de Zeeuwse kust verdween. Hierbij geldt dat er voor iedere stakeholder vanuit een eigen belang winst te behalen viel. Dit, en de wens om als Zeeuwse partijen zelf in de lead te blijven, heeft geleid tot het opstellen van de Zeeuwse Kustvisie, inclusief het bijbehorende actieprogramma en de notitie ‘overgangsbeleid in relatie tot de Zeeuwse Kustvisie’. Wordt dit nog voldoende gedragen door de betrokken partijen of vraagt dit om actualisatie? Er is vrij veel historisch besef in de samenwerking van waar de kustvisie vandaan kwam, welke (maatschappelijke) discussies speelden en voor welke uitdagingen de kustvisie een oplossing moest bieden.

Het besef dat samenwerking nodig is om te voorkomen dat de balans tussen landschap, samenleving en toerisme verdwijnt, is daarmee op dit moment nog groot. Daardoor is er veel draagvlak voor de kustvisie als instrument en voor de samenwerking. Sterker nog: veel betrokkenen geven aan dat het belang alleen maar toegenomen is. Hierbij geldt dat betrokkenen bijna unaniem aangeven dat de leefbaarheid voor inwoners meer aandacht vraagt in de kustvisie en meegenomen moet worden in de afwegingen aan de Zeeuwse kust. Daarnaast vraagt de verstening van de binnenduinrand aandacht en wordt het wenselijk geacht om een visie te ontwikkelen op hoe hier in de toekomst mee om te gaan. Andere punten die met het oog op actualisatie worden genoemd zijn mobiliteit (in regionaal perspectief) en zandsuppletie. Over het meenemen van actuele en urgente thema’s als klimaatadaptatie, biodiversiteit/stikstof/ kwaliteit van de natuur en duurzaamheid/energietransitie, wordt wisselend gedacht door betrokkenen.

14 / 53

3. Realisatie: wat levert het op? Dit hoofdstuk gaat in op de resultaten van de samenwerking en daarmee de realisatie van het actieprogramma, de vertaling in planvormen, de doelrealisatie en effecten van de kustvisie, en de doeltreffendheid. Het gaat hierbij om de beantwoording van de volgende onderzoeksvragen: - In hoeverre zijn de afgesproken acties uitgevoerd? - In hoeverre is de kustvisie geland in de relevante planvormen? - In hoeverre worden de pijplijnprojecten uitgevoerd conform de afspraken? - In hoeverre vindt doelrealisatie plaats (heeft de kustvisie gebracht wat is beoogd)? - Welke effecten en neveneffecten heeft de kustvisie gebracht? Paragraaf 3.1 bevat de feitelijke bevindingen hierover, in paragraaf 3.2 staan de beelden en opvattingen hierover door betrokkenen en in paragraaf 3.3 leest u de beantwoording van de deelvragen.

3.1. Feitelijke bevindingen 3.1.1. Actieprogramma en aandachtsgebieden Actieprogramma: opzet Om de Zeeuwse Kustvisie tot uitvoering te brengen, is een actieprogramma opgesteld om de uitgangspunten in praktijk te brengen.4 De acties worden door één partij geïnitieerd; verder worden ze gezamenlijk opgepakt door de relevante partijen. Een groot deel van de acties is doorlopend vanaf 2017, terwijl een aantal andere acties een tijdspad heeft van 2017 tot 2018 of 2019. De volgende acties zijn opgenomen in het actieprogramma, gecategoriseerd per initiërende partij.5 Provincie - Afronden Natuurnetwerk Zeeland (in samenwerking met gemeenten, ZMF en partners, TOZ en partners, ZLTO). - Uitvoeren herstelmaatregelen PAS voor stikstofgevoelige Natura2000-gebieden (in samenwerking met ZMF en partners). - Opstellen strategie ten behoeve van voorzieningen voor het beleven van de meest bezochte gebieden van groene topkwaliteit (in samenwerking met gemeenten, ZMF en partners, TOZ en partners). - Verkennen hoe een balans tussen vraag en aanbod in de recreatiesector kan worden gevonden (in samenwerking met gemeenten, TOZ en partners). - Uitvoeren pilot Cadzand-Bad ten behoeve van ontwikkelen beleidsinstrumentarium ten aanzien van verhouding permanente bewoning, deeltijd-wonen en recreatieve verhuur (in samenwerking met gemeenten, TOZ en partners).

- Verkennen resultaten revitaliseringsfonds Zeeuws-Vlaanderen. Bij succes zorgdragen voor het Zeeuws-breed inzetten daarvan (in samenwerking met gemeenten, TOZ en partners). - Verkennen van andere instrumenten ten behoeve van koppeling tussen kwaliteitsverbetering en stoppende ondernemers (in samenwerking met gemeente, TOZ en partners). - Opstarten, testen en evalueren aanjaagprogramma innovatie (in samenwerking met gemeenten, TOZ en partners). - Verkennen financiering en uitrollen aanjaagprogramma innovatie (in samenwerking met gemeenten, TOZ en partners).

4

Zeeuwse Kustvisie, 26 juni 2017.

5

Zeeuwse Kustvisie, 26 juni 2017.

15 / 53

-

Verkennen mogelijkheden gezamenlijke handhavingsstrategie en bijpassende organisatie (in samenwerking met Rijkswaterstaat, waterschap, gemeenten, TOZ en partners). Uitvoeren evaluatie regeling NED’s (in samenwerking met gemeenten, ZMF en partners, TOZ en partners, ZLTO). Realiseren pilot natuurinclusieve landbouw (in samenwerking met gemeenten, ZMF en partners, TOZ en partners, ZLTO). Ontwikkelen vervoersconcepten die bijdragen aan het beleven van de kust zonder de auto (in samenwerking met gemeente, TOZ en partners). Gezamenlijk ontwikkelen van een instrumentarium voor de aandachtsgebieden (in samenwerking met gemeenten, ZMF en partners, TOZ en partners). Beschermen beschermingsgebieden (mede geïnitieerd door gemeenten). Verkennen kansen/risico’s tijdelijke functies (in samenwerking met gemeenten, ZMF en partners, TOZ en partners).

Rijkswaterstaat - Opstellen landschapsvisie Deltadammen (in samenwerking met provincie, gemeenten, waterschap, ZMF en partners, TOZ en partners). Waterschap - Verkennen (aanvullende) financiering voldoende breed en droog recreatiestrand (in samenwerking met provincie, Rijkswaterstaat, gemeenten, TOZ en partners).6 - Uitwerken strategie per strandovergang en de directe omgeving op basis van aanwezige omgevingskenmerken (in samenwerking met provincie, Rijkswaterstaat, gemeenten, ZMF en partners, TOZ en partners). - Stroomlijnen regelgeving en samenwerking van overheden op en rond de waterkering (in samenwerking met provincie, Rijkswaterstaat en gemeenten). - Optimaliseren slagstructuur (in samenwerking met provincie, gemeenten, ZMF en partners, TOZ en partners, ZLTO). - Aanpak specifieke knelpunten bij kruisende verkeersstromen en bij medegebruik van verschillende modaliteiten op dezelfde infrastructuur (in samenwerking met provincie, gemeenten, TOZ en partners). Gemeenten - Verkennen strandbeheerorganisatie Walcheren en mogelijke doorvertaling hiervan naar andere delen Zeeuwse Kust (in samenwerking met Rijkswaterstaat, waterschap, TOZ en partners). - Op basis van een prioriteitstelling uitvoeren van opgaven en kansen in aandachtsgebieden (in samenwerking met provincie, waterschap, ZMF en partners, TOZ en partners).

- Beschermen van aandachtsgebieden (mede geïnitieerd door provincie). Actieprogramma: stand van zaken Uit de meest recente stand van zaken (november 2022) komt naar voren dat het overgrote deel van de acties is uitgevoerd of wordt meegenomen in een ander programma/traject, zoals de gebiedsgerichte aanpak stikstof of de Regiodeal. De volgende acties zijn nog niet uitgevoerd of afgerond: - Uitwerken strategie per strandovergang en de directe omgeving. o Stand van zaken: deze actie wordt door knelpunten op capaciteit bij het waterschap gekoppeld aan de het Rijkstraject om te komen tot ‘ruimtelijke arrangementen’ met de regio’s. - Opstellen strategie ten behoeve van (voorzieningen voor) het beleven van de meest bezochte gebieden van groene topkwaliteit. o Stand van zaken: monitoring bezoekersstromen natuurgebieden is opgenomen in het TUA-programma 2022-2024; thema toerisme en natuur is opgenomen in Toekomstbeeld Bestemming Zeeland 2030. - Verkennen hoe een balans tussen vraag en aanbod in de verblijfsrecreatiesector kan worden gevonden.

6

Deze actie is inmiddels overdragen en uitgevoerd door de gemeente Veere als coördinator

16 / 53

-

-

-

-

Uitvoeren pilot Cadzand-Bad ten behoeve van ontwikkelen beleidsinstrumentarium ten aanzien van verhouding permanente bewoning, deeltijd-wonen en recreatieve verhuur. o Stand van zaken: brief GS aan gemeente Sluis is verstuurd en gedeeld met partners. Optimaliseren routes en infrastructuur en aanpak specifieke knelpunten (kruisende verkeersstromen en medegebruik). o Stand van zaken: verbeterpunten rond verkeersstromen worden meegenomen in de verschillende gebiedsvisies. Ontwikkelen vervoersconcepten die bijdragen aan het beleven van de kust zonder de auto. o Stand van zaken: toeristische mobiliteit en vervoersconcepten zijn opgenomen in het TUA-programma 2022-2024 en worden opgenomen in Toekomstbeeld Bestemming Zeeland 2030 op het thema Duurzame Toeristische Mobiliteit. Op basis van een prioriteitstelling uitvoeren van opgaven en kansen in aandachtsgebieden. o Stand van zaken: Regiodeal is in afrondende fase; nog twee voorstellen op tafel die worden uitgewerkt. Beschermen beschermingsgebieden. o Stand van zaken: afgehandeld dan wel in voorbereiding met gemeentelijke en provinciale omgevingsvisies.

Aandachtsgebieden: opzet In de kustvisie is daarnaast een aantal gebieden aangewezen als aandachtsgebied. Deze gebieden worden omschreven als “gebieden waar de oorspronkelijke ruimtelijke kwaliteiten onder druk staan of al (deels) verdwenen zijn. Juist in die gebieden liggen er kansen om integraal de kwaliteitskust opnieuw te ontwikkelen.” De ontwikkeling van de aandachtsgebieden wordt gezamenlijk opgepakt, waarbij de visie voor het gebied in samenspraak met de betrokken partners wordt ontwikkeld en uitgevoerd. De aandachtsgebieden worden ingezet om recreatieve knelpunten (elders) in het gebied op te lossen. In de kustvisie is geen aparte lijst met de aandachtsgebieden opgenomen. De volgende lijst is opgesteld op basis van de interviews, aanvullende vragen aan gemeenten en het kustvisiedocument. Dit is dus mogelijk geen complete lijst7: - Schouwen-Duiveland o Rampweg o Scharendijke - Noord-Beveland o De Banjaard - Veere o Nehalenniagebied o Domburg-West o Binnenduinrand bij Dishoek o Binnenduinrand bij Zoutelande o Vrouwenpolder - Vlissingen o Nollebos - Sluis o Nieuwvliet-Bad8 o Cavelot Cadzand-Bad o Tienhonderdpolder o Vlamingpolder

7

Afgaande op de kaarten in de kustvisie, heeft Sluis zeven aandachtsgebieden (waarvan er nog twee missen) en Veere elf (waarvan er nog zes missen).

8

In het aandachtsgebied Nieuwvliet-Bad zijn een aantal aandachtsgebieden voor Sluis gebundeld

17 / 53

Aandachtsgebieden: stand van zaken In de interviews en de daaropvolgende aanvullende vragen geven de gemeenten de meest recente stand van zaken inzake de aandachtsgebieden weer. Hierna is per gemeente kort de stand van zaken beschreven: - Schouwen-Duiveland o Rampweg: naar verwachting wordt de gebiedsvisie voor het aandachtsgebied Rampweg in 2023 vastgesteld door de gemeenteraad. o Scharendijke: wegens personeelsgebrek is de ontwikkeling van de gebiedsvisie Scharendijke on hold gezet. - Noord-Beveland o De Banjaard: De Banjaardvisie, een integrale visie op het gehele gebied, is vastgesteld. Aan de kustvisiepartners is gevraagd deze te omarmen, maar hierover zijn geen bestuurlijke procesafspraken gemaakt. In de Banjaardvisie zijn recreatieve ontwikkelingen mogelijk, maar deze worden op dit moment nog niet geëxploiteerd. - Veere o Nehalenniagebied: voor het Nehalenniagebied is een masterplan opgesteld, waarin randvoorwaarden zijn opgenomen voor de herontwikkeling van het gebied. Het masterplan wordt verder uitgewerkt met een werkgroep. o Domburg-West: voor de visie Domburg-West is een aantal schetsen opgesteld; deze zijn nog niet bestuurlijk vastgesteld. Om de visie verder uit te werken, is verder verkeersonderzoek nodig; dat wordt dit moment uitgevoerd. Daarnaast is verdere visieontwikkeling van de gebruiker van het recreatiegebied nodig.

o De gemeenteraad geeft aan dat andere aandachtsgebieden in eigen tempo en naar eigen behoefte worden ingevuld. o Binnenduinrand bij Dishoek: stand van zaken onbekend. o Binnenduinrand bij Zoutelande: stand van zaken onbekend. o Vrouwenpolder: stand van zaken onbekend. - Vlissingen o Nollebos: de gebiedsvisie voor het Nollebos is vastgesteld door de gemeenteraad. - Sluis o Nieuwvliet-Bad: een groot aantal aandachtsgebieden voor de gemeente Sluis is gesitueerd in Nieuwvliet-Bad. Daarom is besloten om voor het gehele gebied een integraal masterplan op te stellen. De gebiedsvisie Nieuwvliet-Bad is vastgesteld door de gemeenteraad. o Cavelot Cadzand-Bad: wordt momenteel geen actie op ondernomen o Tienhonderpolder: integrale structuurvisie opgesteld waarbinnen uitvoering wordt gegeven aan initiatieven o Vlamingpolder Cadzand-Bad: initiatief zit in planvormingsfase

3.1.2. Doorvertaling naar de relevante planvormen Doorvertaling: opzet In het Kustconvenant9 is opgenomen dat de betrokken overheden - de provincie, gemeenten en het waterschap - de Kustvisie uiterlijk in januari 2019 vertaald hebben in beleidsplannen, bestemmingsplannen, omgevingsvergunningen en/of structuurvisies. Tot die tijd dienden de overheden te handelen conform de notitie ‘overgangsbeleid’. Daarnaast worden onderdelen uit de Kustvisie opgenomen in de Omgevingsvisie, waarin de provinciale beleidsplannen uiteen zijn gezet.10

9

Convenant Zeeuwse Kustvisie, 9 oktober 2017.

10

Convenant Zeeuwse Kustvisie, 9 oktober 2017.

18 / 53

Doorvertaling: stand van zaken - Provincie: de provincie heeft de kustvisie doorvertaald in de Omgevingsvisie en de Omgevingsverordening: o Omgevingsvisie: In de Omgevingsvisie11 zijn de volgende uitgangspunten opgenomen, waarmee bij wordt gedragen aan het versterken van de kwaliteit van de Zeeuwse kust: · Symbiose tussen omgeving, accommodaties, en organisatie. · Zeeuwse identiteit: ontwikkelen en versterken regionaal DNA en het overkoepelende Land in Zee. · Herstel van kwaliteit: combineren verblijfsrecreatieve ontwikkelingen en landschappelijke kwaliteiten; verbinding tussen de samenleving en andere sectoren. · Differentiatie en toekomstwaarden: benutten bestaande kwaliteiten; inzetten op unieke productontwikkeling. Daarnaast hanteert de provincie dezelfde tweezijdige ontwikkelstrategie als beschreven in de Zeeuwse Kustvisie. Ontwikkelingen in de kustvisie zijn hierbij alleen mogelijk binnen de kaders, zoals opgenomen in de Kustvisie.12 De Omgevingsvisie bevat daarnaast vier grote opgaven: economie, klimaatadaptatie, leefomgeving en bereikbaarheid/infrastructuur.

Per regio zijn kernkwaliteiten geformuleerd voor het Zeeuwse Landschap; deze worden verder verwerkt in de Omgevingsverordening, en de bestemmingsplannen en structuurvisies op gemeentelijk niveau.13 o Omgevingsverordening: in de Omgevingsverordening14 is opgenomen dat de overheid invulling dient te geven aan het ontwikkelkader en de strategie van de regiovisies uit de Kustvisie. Daarnaast is in de Omgevingsverordening - in lijn met de kustvisie - opgenomen dat verblijfsrecreatieve uitbreiding in beschermingsgebieden en aandachtsgebieden alleen mogelijk is als kenmerken en waarden niet significant worden aangetast. Voor de relevante kenmerken en waarden die van toepassing zijn, wordt terugverwezen naar de Kustvisie.15 - Gemeenten o Schouwen-Duiveland: de gemeente geeft desgevraagd aan dat er alleen bestemmingsplannen zijn gewijzigd op bedrijfsniveau. o Noord-Beveland: de gemeente geeft desgevraagd aan geen bestemmingsplannen te hebben gewijzigd naar aanleiding van de kustvisie. o Veere: de gemeente geeft aan dat bestemmingsplannen voornamelijk zijn gewijzigd als gevolg van pijplijnprojecten. Deze wijzigingen hebben vooral plaatsgevonden rondom strandslaaphuisjes.

o Vlissingen: de gemeente geeft aan dat er geen bestemmingsplannen zijn aangepast naar aanleiding van de kustvisie, maar dat er nog wel een procedure loopt voor een vernieuwd bestemmingsplan om pijplijnprojecten te verwerken. o Sluis: de gemeente geeft aan dat er bestemmingsplannen zijn gewijzigd om ruimte voor nieuwvestiging te saneren, vanuit de uitgangspunten van de kustvisie. Ook geven de gemeenten aan dat er op dit moment wordt gewerkt aan omgevingsplannen, gelet op de invoering van de Omgevingswet. De gemeenten geven hierbij aan dat de uitgangspunten bij de kustvisie hierin zullen doorwerken c.q. zullen worden verwerkt.

11

Omgevingsplan Zeeland 2018, 21 september 2018.

12

Omgevingsplan Zeeland 2018, 21 september 2018.

13

Omgevingsplan Zeeland 2018, 21 september 2018.

14

Omgevingsverordening Zeeland, 21 september 2018.

15

Omgevingsverordening Zeeland, 21 september 2018.

19 / 53

3.1.3. Pijplijnprojecten en planvoorraden Pijplijnprojecten: opzet De Zeeuwse Kustvisie bevat een aantal uitgangspunten dat niet aansloot op het beleid dat ten tijde van de ondertekening van de Zeeuwse Kustvisie werd gehanteerd door de gemeenten. Voorafgaand aan het ondertekenen van de kustvisie was er echter een aantal projecten in voorbereiding of ontwikkeling; die zijn opgesteld vanuit het toen geldende beleid. Om hiermee om te kunnen gaan, is de notitie ‘overgangsbeleid’ opgesteld.16 De projecten die ten tijde van het ondertekenen van de kustvisie in ontwikkeling of voorbereiding waren, zijn hierin verdeeld in drie categorieën: 1. Gerealiseerde plannen/projecten, plannen in aanbouw en/f plannen met een vastgesteld bestemmingsplan of een vastgestelde vergunning: voor deze plannen worden afzonderlijke voorstellen geformuleerd ten behoeve van besluitvorming in de gemeenteraad. 2. Pijplijnprojecten: plannen of projecten waaraan een of meerdere kustvisiepartners zich vóór 1 juli 2016 hebben gecommitteerd. Dit kan vast zijn gelegd in een (voor)ontwerpbestemmingsplan, een (openbare) overeenkomst of een raadsbesluit. Voor plannen die niet overeenkomen met de uitgangspunten van de kustvisie, dienen er uiterlijk 1 januari 2019 vastgestelde bestemmingsplannen te liggen of vergunningen te zijn verleend.

Wanneer dit niet het geval is, worden de ontwikkelingen beoordeeld op basis van het dan geldende beleid. Hierbij committeren de partners zich aan het - voor zover mogelijk - uitwerken van de ontwikkeling aan de hand van de uitgangspunten in de Kustvisie. 3. Overige plannen en projecten: voor plannen en projecten die niet in categorie 1 of categorie 2 vallen, is bepaald dat deze worden gerealiseerd op basis van de uitgangspunten en kaders bij de kustvisie. Pijplijnprojecten: stand van zaken17 - Schouwen-Duiveland: de gemeente geeft aan dat er geen projecten meer in de pijplijn zitten, en dat er geen planvoorraad meer is vanuit bestaande bestemmingsplannen. De gemeente geeft aan dat de ontwikkelingen rondom Resort Land en Zee, Brouwerseiland, Botershoek en Nieuw Moermond/Vis niet door zijn gegaan. Dit waren plannen in de tweede categorie. - Noord-Beveland: o Pijplijnprojecten: de gemeente geeft aan dat het project De Groote Duynen is gerealiseerd en dat ze daarnaast voor Strandpaviljoen View in september 2021 een vergunning heeft afgegeven voor een jaarrond strandpaviljoen. Ook geeft de gemeente aan dat de Zeeuwse Lagune als project van tafel is, maar dat wordt gekeken naar het herontwikkelen van de surfschool in hetzelfde gebied. Deze herontwikkeling is geen pijplijnproject en moet daarmee volledig aan de kustvisie voldoen.

o Planvoorraad: de gemeente geeft aan dat er nog ruimte is voor recreatiewoningen in Noordzeeresidence De Banjaard en dat camping De Strandjutter wordt omgevormd tot chaletpark. Daarnaast geeft de gemeente aan dat de mogelijkheid in het bestemmingsplan voor strandslaaphuisjes mogelijk wordt ingeruild voor een extra strandpaviljoen. Hiervoor loopt op dit moment een locatieonderzoek. Voor dit project dienen nog de gebruikelijke ruimtelijke procedures gevolgd te worden. - Veere: de gemeente geeft aan dat alle plannen vanuit de pijplijn inmiddels zijn gerealiseerd. - Vlissingen: in de planvoorraad zijn geen projecten meer opgenomen uit de pijplijn. - Sluis: de gemeente geeft aan dat de nieuwvestiging strandpaviljoen Waterdunen is wegbestemd en dat de projecten zoeklocatie strandpaviljoen en nieuwvestiging strandpaviljoen uit het beleid zijn gehaald. Een volledige lijst van pijplijnprojecten en de status hiervan is opgenomen in bijlage 2.

16

Notitie ‘overgangsbeleid in relatie tot de Zeeuwse Kustvisie’, 26 juni 20217.

17

Interviews, aanvullende vragen en overzicht planvoorraad (augustus 2022).

20 / 53

3.1.4. Doelrealisatie en (neven)effecten Ambitie De ambitie die ten grondslag ligt aan de kustvisie is gericht op het realiseren van een balans tussen natuur en recreatie. Om deze balans te kunnen realiseren is het actieprogramma vastgesteld. Ook worden de uitgangspunten vertaald in gemeentelijk en provinciaal beleid. De strategie, onderliggend aan de ambitie is tweezijdig: het beschermen van bestaande kwaliteiten en het gebiedsgericht ontwikkelen van nieuwe kwaliteiten. Door bestaande kwaliteiten te beschermen wordt verdere balansverstoring voorkomen. Door het gebiedsgericht ontwikkelen wordt de balans hersteld. Binnen de monitoring van de kustvisie wordt nog niet specifiek gekeken naar de balans tussen natuur en recreatie in Zeeland. De monitoring focust zich primair op het realiseren van het actieprogramma. Doelrealisatie: cases Nieuwvliet-Bad (aandachtsgebied) In de gebiedsvisie wordt aangegeven dat de kustvisie op een aantal punten wordt uitgewerkt voor Nieuwvliet-Bad. Zo wordt gesteld dat de waterveiligheid wordt geborgd door een robuuste kuststrook, er wordt geïnvesteerd in het verbeteren van de natuurkwaliteit van bestaande gebieden en de natuurbeleving, er wordt ingezet op het verder stimuleren van de recreatiesector en kwaliteit en aanbod te verbeteren, en er dient een samenhang te zijn tussen recreatieterrein en landschap bij recreatieve ontwikkelingen.

Verder wordt uitvoering gegeven aan de volgende uitgangspunten van de kustvisie:

-

Kwaliteitsverbetering bestaande bedrijven en terreinen; alleen nog pijplijnprojecten voor nieuwbouw. Zeedijk uit slagenstructuur halen. Ontwikkelingen in het gebied tussen de drie clusters moeten worden gewogen op het creëren van meerwaarde voor bestaande bedrijven.

-

Bij toetsing van nieuwe initiatieven wordt gekeken naar: o

Ruimtelijke kwaliteit.

o

Economische haalbaarheid.

o

Markt en onderscheidend vermogen van het concept.

o

Sociaal maatschappelijke bijdrage.

Strandpaviljoens Vlissingen Door de eigenaar van paviljoen Kon-Tiki en de gemeente Vlissingen is het plan gepresenteerd om boven op het paviljoen vier extra hotelkamers te realiseren, in ruil voor het laten vervallen van de realisatie van tien strandslaaphuisjes (die volgens de vigerende bestemming mogelijk zijn). Op basis van het bestemmingsplan uit 2011 zijn al vier eenheden in de paviljoens Kon-Tiki en Piet Hein toegestaan. Onderbouwd is dat de toegestane vier eenheden uit het bestemmingsplan economisch niet uitvoerbaar waren. In 2016-2017 vonden, naast het initiatief voor paviljoen Kon-Tiki, gesprekken plaats over eenzelfde mogelijkheid voor vier extra eenheden boven op Piet Hein. De gemeenteraad van Vlissingen heeft op basis van het niet uitvoerbaar zijn van het plan van 2011 in januari 2017 ingestemd met vier eenheden extra per paviljoen, in ruil voor de tien strandslaaphuisjes. Uit interviews blijkt dat de gemeente Vlissingen, zowel raad als college, ervan uitgingen dat de extra eenheden - vanuit het gelijkheidsbeginsel - ook voor Piet Hein mogelijk zouden zijn. Echter, de extra eenheden voor Piet Hein zijn niet besproken in het BO kustvisie in november 2016, maar alleen voor Kon-Tiki. Daarmee is de ontwikkeling van Piet Hein niet als zodanig opgenomen in de notitie ‘overgangsbeleid’.

Hierdoor past alleen de ontwikkeling van Kon-Tiki binnen de kaders uit de kustvisie en de Omgevingsverordening. Op 30 augustus 2022 heeft de Provincie per brief bevestigd dat de uitbreiding van Kon-Tiki passend is

21 / 53

binnen de regels uit de Provinciale verordening (artikelen 2.10 en 2.12) en in lijn was met de in het BO Kustvisie in november 2016 gemaakte afspraken en de uitgangspunten bij het Kustpact en de Zeeuwse Kustvisie, inclusief de notitie ‘overgangsbeleid’. Initiatiefnemers (gemeente Vlissingen) stellen in deze casus dat het vanuit de notitie ‘overgangsbeleid’ en het onderliggende BO niet voldoende duidelijk was of de nieuwe mogelijkheden voor Kon-Tiki ook zouden gelden voor Piet Hein. De gemeente Vlissingen heeft vanuit deze aanname geacteerd, ook gelet op het gelijkheidsbeginsel. De kustvisiepartners hebben in de discussie gesteld dat de ontwikkeling van hotelkamers echter besloten dient te worden op basis van de uitgangspunten van de kustvisie, aangezien de ontwikkeling van hotelkamers niet is opgenomen als pijplijnproject. Deze discussie heeft ertoe geleid dat afgezien wordt van verdere inzet op de ontwikkeling van vier extra eenheden voor Piet Hein.

(Neven)effecten Vanuit het landelijke Kustpact worden ontwikkelingen op het gebied van recreatieve bebouwing gemonitord. Deze monitoring wordt uitgevoerd door het Planbureau voor de Leefomgeving. Uit de meest recente monitor van mei 2022 blijkt dat er - ondanks afspraken in het Kustpact (en daarmee de Zeeuwse Kustvisie) - ontwikkelingen gaande zijn rond recreatieve bebouwing18, zowel binnen als buiten de kustzone: - Binnen de kustzone ziet men dat traditionele camping- en caravanparken worden opgekocht en omgebouwd tot vakantieparken. Hiermee verandert de recreatie op deze parken deels van seizoensgebonden naar jaarrond. - Buiten de kustzone ziet men een grotere toename van recreatiewoningen. Deze ontwikkeling, waarbij recreatie verschuift naar het achterland door striktere voorschriften aan de kust, wordt ook wel het waterbedeffect genoemd. In de monitor is de volgende grafiek opgenomen met de aantallen vakantiewoningen op parken tussen 2017 en 2020.

In de monitor is te zien dat er tussen 2017 en 2020 1.000 vakantiewoningen zijn bijgekomen op vakantieparken in Zeeland. Zeeland heeft hiermee de grootste stijging van het aantal vakantiewoningen. Daarnaast geeft de monitor aan dat de oppervlakte van het aantal vakantiewoningen gestegen is met ruim 88.000 m² tussen 2017 en 2020. Hierbij wordt aangegeven dat de toename het sterkst is in Zeeland.

18

Monitor Kustpact, Planbureau voor de Leefomgeving, 18 mei 2022.

22 / 53

Beleving Naast de cijfers rondom het aantal vakantiewoningen en recreatieve eenheden, zijn ook gebruikers bevraagd over hun belevingen met de Nederlandse kust. Hiervoor heeft de ANWB een belevingsonderzoek uitgevoerd onder 3.600 gebruikers.19 Dit onderzoek brengt de kustbeleving in beeld aan de hand van vier kwaliteiten: - Vrij zicht en grootschaligheid. - Natuurlijkheid en dynamiek. - Gebruikskwaliteiten. - Culturele en mentale betekenis van de kust. De Zeeuwse kust krijgt hiervoor van de gebruikers ruim een 8.20 Gebruikers beoordelen de Zeeuwse kust hoog om de frisse lucht, de ‘mooiheid’ en de ‘frisheid’ van de provincie. Gebruikers geven wel aan dat de kust druk is en dat de bereikbaarheid nog kan worden verbeterd. Het gaat hierbij om bereikbaarheid met zowel het OV als de auto. Ook geven zij aan dat ze het jammer vinden dat Zeeland relatief al is volgebouwd, wat ten koste kan gaan van de ongereptheid van de natuur.21

3.2. Beelden en opvattingen van betrokkenen 3.2.1. Actieprogramma en aandachtsgebieden Vanuit de betrokkenen komt naar voren dat het actieprogramma ambitieus is ingestoken. Vooral gemeenten en het waterschap zien daarom het belang van prioriteren binnen het actieprogramma om aan te geven wat echt belangrijk is om de doelen en uitgangspunten vanuit de kustvisie te kunnen realiseren, en welke acties hierbij haalbaar zijn om uit te voeren. In lijn hiermee geven de betrokkenen vanuit de lokale overheden dan ook bewust geen nieuwe acties aan voor het actieprogramma. De betrokkenen vanuit natuur- en recreatieorganisaties wensen aan de andere kant wel meer acties, zoals een actie rond milieu-inclusief werken, het uitvoeren van de biodiversiteitsstrategie, het uitvoeren van de landschapsvisie dammen, meer doen rondom groene stranden, en financiering van infrastructuur en recreatieve ‘common goods’22. Betrokkenen geven aan dat een aantal acties ook wordt opgepakt binnen andere programma’s en projecten aan de kust. Dit wordt niet logisch geacht omdat hierdoor acties op verschillende plekken - en mogelijk vanuit verschillende visies - worden aangepakt. Vanwege de ambitieuze insteek van het actieprogramma, en de beperkingen die lokale overheden ervaren rond capaciteit en middelen, is een deel van de aandachtsgebieden opgepakt door gemeenten, maar ook een deel niet.

In de aandachtsgebieden die wel zijn opgepakt was vaak al energie gestoken door de organisatie of er lag een opgave die gerealiseerd moest worden. Daarnaast geven gemeenten aan dat er op niet alle gebieden behoefte was om tot ontwikkeling over te gaan - verder dan visievorming - of dat het niet altijd politiek wenselijk was om gebieden verder te ontwikkelen. Deze politieke wenselijkheid betreft onder andere de wenselijkheid van meer recreatie in de gemeente, waarbij gemeenten aangeven politiek gezien al richting de limiet te gaan qua hoeveelheid recreatie. Daar komt bij dat de aandachtsgebieden niet per se gebieden zijn geweest die de gemeenten überhaupt - los van de kustvisie - wilden ontwikkelen. Betrokkenen geven aan dat de aandachtsgebieden grotendeels in lijn met de kustvisie zijn ontwikkeld, maar dat er op punten is afgeweken van de uitgangspunten. Hierbij gaat het bijvoorbeeld over het percentage natuurontwikkeling in een gebied, of de compensatie van natuur wanneer recreatie wordt ontwikkeld.

19

Belevingsonderzoek kust, ANWB, 17 juni 2021.

20

Belevingsonderzoek kust, ANWB, 17 juni 2021.

21

Belevingsonderzoek kust, ANWB, 17 juni 2021.

22

‘Common goods’ zijn collectieve goederen waar iedereen gebruik van kan maken, zonder hiervan te kunnen worden uitgesloten, bijvoorbeeld schone

stranden of dijken, waar iedereen plezier van heeft of door wordt beschermd.

23 / 53

Ook zijn de aandachtsgebieden niet altijd in lijn met bestaand beleid, zoals bestemmingsplannen. Een aantal gemeenten geeft aan dat zij in hun eigen bestemmingsplannen strikter zijn omgegaan met bijvoorbeeld het aantal vierkante meters voor strandpaviljoens. Voor een aantal gemeenten is in de aandachtsgebieden en bestemmingsplannen hierbij de lijn van de kustvisie aangehouden, terwijl andere gemeenten hun eigen, striktere beleid hebben gehanteerd.