Inkomend - ROB - Rapport signalement-naar-een-sterkere-democratie

Achter deze omschrijving gaan dus ontzettend veel participatieinstrumenten en democratie-omschrijvingen schuil. Omwille van de leesbaarheid hebben we er niet voor gekozen om al deze omschrijvingen los te benoemen. In plaats daarvan gebruiken we participatieve democratie als parapluterm.

53

naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur

Aan de omschrijving van het woord democratie hebben veel auteurs aandacht besteed.87 Hetzelfde geldt voor de vraag hoe een democratie kan worden vormgegeven.88 Bekende typografieën zijn onder andere directe, indirecte, representatieve of parlementaire democratie.89 Voortbordurend op het werk van Lijphart komt Hendriks tot vier democratiemodellen. Dit doet hij door Lijpharts onderscheid tussen aggregatieve en integratieve democratieën90 te kruisen met het onderscheid tussen directe en indirecte democratieën. Daarmee bestaat zijn model uit de vragen hoe democratische beslissingen worden genomen en wie die beslissingen neemt. In een aggregatieve democratie wordt een beslissing als democratisch gezien zodra er een meerderheid voor is: 50+1. Integratieve democratie is niet tevreden met een dergelijke wiskundige benadering, maar legt de nadruk op het creëren van een zo breed mogelijk draagvlak. Bij het onderscheid tussen directe en indirecte democratie draait het om de vraag namens wie de beslissingen worden genomen. Bij directe democratie kiezen burgers zelf. In een indirecte democratie wordt dit voor hen gedaan door volksvertegenwoordigers. Daarmee levert Hendriks aanpak de volgende democratiemodellen op: 91 Aggregatief (stemmen: 50+1)

Integratief (praten: breed draagvlak)

Indirect (representatief)

Penduledemocratie

Consensusdemocratie

Direct (zelfbeschikking)

Kiezersdemocratie

Participatiedemocratie

Met deze indeling kan een begin worden gemaakt met de beantwoording van de vraag hoe participatie er in de verschillende modellen uitziet. In een penduledemocratie is de rol van de burger beperkt. De burger kan tijdens verkiezingen stemmen, maar zodra de verkiezingen achter de rug zijn, is de rol van de burger in principe uitgespeeld.92 De naam ‘pendule’ wordt aan dit model gegeven vanwege de (potentieel grote) slingerbeweging die kan optreden zodra er verkiezingen zijn geweest. Voorbeelden van dit model zijn onder andere te vinden in het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten en worden (vaak) gecombineerd met een districtenstelsel. Hierdoor geldt het adagium ‘winner takes all’. De pendule kan na een verkiezing de andere kant op slingeren en zo tot het resultaat leiden dat de nieuwe regering het tegenovergestelde van de vorige is. In de penduledemocratie is de rol van de burger dus

87 Zie voor een aantal voorbeelden Pateman (1970). In Hendriks (2006, p. 36) is een kader met enkele bekende definities opgenomen. 88 Pateman (1970) en Hendriks (2006) beschrijven meerdere manieren. 89 Dit is nog niet eens een fractie van alle vormen. Zie Hendriks (2006). 90 Lijphart (1984). 91 Hendriks (2006), p. 41. 92 Hendriks (2006), hoofdstuk 3.

54

naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur

beperkt tot verkiezingen, maar wanneer hij kan participeren door zijn stem uit te brengen, is hij daarmee ook direct machtig; de pendule kan door het districtenstelsel zomaar de andere kant op gaan.93 Daar staat tegenover dat alle stemmen die niet naar de ‘winner’ zijn gegaan ook ‘verloren’ zijn; voor coalitievorming is (meestal) geen noodzaak, waardoor deze stemmen niet zijn terug te vinden in de regering. Dit betekent dat minderheden moeilijker een voet aan de grond krijgen in het politieke landschap.94 Omdat een consensusdemocratie de nadruk legt op het creëren van zo veel mogelijk draagvlak, het zoeken naar gemeenschappelijkheid en het overbruggen van tegenstellingen, is er in dit model meer ruimte voor burgerparticipatie. Burgers mogen – uiteraard – stemmen tijdens periodieke verkiezingen, maar anders dan in de penduledemocratie is hun rol dan niet voor een aantal jaren uitgespeeld. Om zo veel mogelijk draagvlak te hebben moeten burgers worden betrokken bij het formuleren en uitvoeren van beleid. Dit heeft ook gevolgen voor het kiessysteem. Om zo veel mogelijk draagvlak te kunnen genereren is het belangrijk om meerdere invalshoeken te kennen en op te nemen. Dat betekent dat er sprake moet zijn van evenredige vertegenwoordiging.

Vergeleken met de penduledemocratie lijkt de invloed van de burger in een consensusdemocratie dus groter te zijn, maar die invloed moet ook niet te groot worden voorgesteld. Een consensusdemocratie laat inderdaad meer ruimte voor burgerparticipatie buiten verkiezingen, maar omdat de aard van het systeem is gericht op dialoog en ‘er samen uitkomen’ is de rol van de burger die van inspreker en input-leverancier. De kans dat de kiezer voor een flinke aardverschuiving zorgt, is in de consensusdemocratie dus klein. Als voordeel hebben consensusdemocratieën als Nederland, België en Duitsland, de evenredige vertegenwoordiging en het zoeken naar breed draagvlak waarin zo veel mogelijk mensen zich herkennen.95 Tegelijkertijd schuilt hierin het gevaar van de Ostrogorski-paradox: na langdurig onderhandelen en politieke uitruil ontstaat uiteindelijk een overeenstemming waarin niemand zich echt kan herkennen. Van Thijn wijst in dit verband op het gevaar van de ‘tangdemocratie’. Omdat gematigde keuzes nauwelijks het verschil kunnen maken, worden kiezers naar de uiteinden van het politieke spectrum gedreven.96 Waar de consensusdemocratie zich laat kenmerken door veel inspraak maar minder (beslissende) invloed van burgers, is dat in de participatiedemocratie anders. Zoals de naam al min of meer doet vermoeden, is de burger de alfa en de omega in de participatiedemocratie.

Er wordt zo veel mogelijk bottom-up gewerkt, waarbij iedereen op voet van gelijkheid mag inspreken en meeden-

93 94 95 96

Hendriks (2006), p. 66. Zie Hendriks (2006), hoofdstuk 3 voor meer voor- en nadelen. Hendriks (2006), hoofdstuk 4. Van Thijn (1991).

55

naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur

ken en het de burger vrijstaat om zeer uiteenlopende voorstellen te doen voor verdere actie. Om beslissingen en optreden van zo veel mogelijk legitimatie te voorzien, wordt ook in de participatiedemocratie naar een zo ruim mogelijk draagvlak gezocht. Anders dan in de consensusdemocratie gebeurt dit niet door inspraak, maar door deliberatie. 97 Dat klinkt vreemd, omdat inspraak een vorm van deliberatie is. Maar omdat inspraak pas plaatsvindt wanneer er al een (in concept) uitgewerkt plan op tafel ligt, is inspraak toch iets hiërarchischer dan het ideaal dat de participatiedemocratie voor ogen heeft.98 Het voordeel van de participatiedemocratie is de nadruk op inclusie – iedereen doet mee op voet van gelijkheid – en de prominente rol van de burger in alle facetten van beleids- en besluitvorming en vervolgens uitvoering. De burger heeft in de participatiedemocratie echt iets in de melk te brokkelen, als vormgever, uitvoerder én controleur. Deze voordelen zijn ook direct belangrijke nadelen. Een participatiedemocratie is juist door de grote nadruk op participatie door iedereen ontzettend tijdrovend, onpraktisch en bovendien utopisch. Niet iedereen wil op een dergelijke intensieve manier participeren.99 Daarmee is het model eigenlijk niet geschikt om op grote schaal toe te passen.

Het is dan ook niet vreemd dat de hedendaagse voorbeelden die bij dit model passen te vinden zijn in concrete projecten, zoals participatief begroten,100 en dus niet voorkomen op landelijk niveau. Ook in de kiezersdemocratie staat de burger centraal, maar anders dan in de participatiedemocratie is zijn invloed beperkt tot een ‘digitale’ keuze; voor of tegen een bepaalde maatregel. Zodra de stemmen zijn geteld is het, totdat er weer iets te kiezen valt, voor de burger weer business as usual. In plaats van overleg – de stokpaardjes van de consensus- en participatiedemocratie – draait het in de kiezersdemocratie dus weer om stemmen. Net als de participatiedemocratie is de kiezersdemocratie geen hoofdvorm, maar zijn er stelsels die erdoor zijn beïnvloed. Dat geldt bijvoorbeeld voor referenda en de (New England) town meetings.101 Het voordeel van de kiezersdemocratie is dat het burgers voor een duidelijke – digitale – keuze stelt. Hierdoor is snel duidelijk hoe ‘het volk’ over een bepaald thema denkt en er dus volgens hen gehandeld moet worden. Tegelijkertijd kunnen vraagtekens worden gezet bij de moge-

97 Hendriks (2006), hoofdstuk 6. 98 Hendriks (2006), p. 95. 99 Dit is de positief geformuleerde manier van dit nadeel. Het kan ook negatiever worden geformuleerd: wanneer de participatiedemocratie radicaliseert, worden burgers die niet participeren gewantrouwd. De vrijheid om niet mee te doen wordt ondergeschikt gemaakt aan het belang van de groep; men moét dus meedoen. Hendriks (2006), p. 144. Zie ook Irwin en Andeweg (1981), p. 204. 100 Bij deze vorm van participatie bepalen burgers hoe een deel van de gemeentelijke begroting wordt ingezet. Zie hierover ook Westerweel (2021), hoofdstuk 9-10, en Baiocchi en Ganuza (2016), hoofdstuk 4-5. 101 Town meetings zijn vergaderingen waarbij burgers bij elkaar komen en voorstellen doen en stemmen over beleid.

56

naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur

lijkheid om ingewikkelde thema’s terug te brengen tot een simpel ‘bent u voor of tegen?’.102 Daarnaast zorgen bindende referenda voor enorme kiezersinvloed, maar tegelijkertijd moet, afhankelijk van de vorm, worden opgepast voor de tirannie van de meerderheid.103

Correctieve referenda: vervanging van het parlementaire proces of een aanvulling? Referenda zijn er in allerlei soorten en maten; bindend, of niet bindend, op initiatief van burgers (raadgevend), of juist op initiatief van de overheid. Ook is het mogelijk om referenda als spreekwoordelijke ‘noodrem’ in te zetten in de vorm van een correctief referendum. Bij deze referendumvorm spreekt de kiezer zich uit over wetgeving die in principe al door het parlement is aangenomen, maar nog niet of pas recent in werking is getreden. Het doel van een correctief referendum is om nieuwe wetgeving die in principe klaar is om in werking te treden, of net in werking is getreden tegen te houden of terug te draaien. Voorafgaand aan een correctief referendum hebben dus het normale parlementaire proces en het bijbehorende politieke debat plaatsgevonden. Op basis van dit proces en na de gebruikelijke aanpassingen en uitruil die plaatsvindt in een consensusdemocratie is wetgeving tot stand gekomen. In het correctief referendum staat de uitkomst van dat parlementaire (uitruil) proces centraal; is de kiezer tevreden met de concrete uitkomst die het parlementaire proces heeft opgeleverd, of niet? Bekeken door deze bril is een correctief referendum een mooie aanvulling op de representatieve democratie.104

3.3

burgerparticipatie als aanvulling op de representatieve democratie: de totstandkoming van het algemeen belang Geen enkel democratiemodel is vrij van de invloeden en aspecten uit andere modellen. Zo kan Nederland met zijn grote nadruk op polderen worden omschreven als een consensusdemocratie, terwijl voor veel beslissingen een minimale meerderheid in principe voldoende is.105 En in veel indirecte – representatieve – democratieën zijn door middel van een referendum ook directe invloeden te vinden. Hendriks’ tabel laat echter wel zien hoeveel ruimte er buiten verkiezingen is voor participatie. Daarmee is nog niet gezegd waarom burgers (buiten verkiezingen) zouden moeten participeren. In alle moderne democratieën bestaat de hoofdvorm uit een vorm van representatie. Men zou

102 Wagenaar (2023a). 103 Zie voor een overzicht van de voor- en nadelen Hendriks (2006), p. 118-123. 104 Staatscommissie parlementair stelsel (2018). 105 Hendriks (2006), hoofdstuk 4.

57

naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur

kunnen denken dat de rol van de burger daarmee is uitgespeeld. Tijdens verkiezingen heeft de burger – in zijn ogen – capabele mensen een mandaat gegeven om de komende periode zijn belangen en het algemeen belang te behartigen en daarmee is de kous af, in ieder geval voor een tijdje. Deze gedachtegang is in het denken over de democratie zeer invloedrijk geweest.106 Tegelijkertijd wordt er door voorstanders van meer burgerparticipatie op gewezen dat een representatief stelsel niet voldoende is, maar dat er aanvullingen nodig zijn om het algemeen belang te kunnen behartigen. Die aanvullingen worden gezocht en gevonden in vormen van burgerparticipatie. In een representatieve democratie handelen gekozen politici namens de bevolking. De reden voor een representatieve democratie is allereerst praktisch; alle stemgerechtigde burgers de mogelijkheid geven om over elke beslissing mee te denken en te stemmen is onhoudbaar gezien het aantal potentiële stemmers en het aantal overheidstaken. Daarnaast biedt de representatieve democratie ook ruimte voor specialisatie, doordat beroepspolitici de tijd en ruimte krijgen om zich in (bepaalde) overheidsdossiers te bekwamen. Verkiezingen zijn een effectieve manier om vertegenwoordigers te selecteren en een inschatting te maken van wat de bevolking wil.

Tegelijkertijd zijn verkiezingen ook een gebrekkig instrument om het algemeen belang te kunnen construeren. Het aantal overheidstaken is in de loop van de twintigste eeuw enorm uitgebreid en verkiezingsprogramma’s bevatten zo veel onderwerpen, dat verkiezingen onvoldoende richtinggevend zijn om op zichzelf de wensen van de bevolking te kennen. De verkiezings- en partijprogramma’s van politieke partijen bevatten in grote lijnen dezelfde thema’s en onderwerpen. Hoe echter met een bepaald onderwerp wordt omgegaan in termen van aanpak, oplossingen en prioriteit kan sterk verschillen al naargelang de politieke kleur107. Bovendien is er in Nederland de noodzaak om coalities te vormen, waardoor prioriteiten en oplossingen nog verder uitgeruild worden om een werkbare coalitie te kunnen creëren. Om het algemeen belang te kunnen behartigen is er daarom naast verkiezingen een rol weggelegd voor burgerparticipatie. Een eerste manier waarop dit kan worden gedaan, is door invloeden uit de directe democratie te incorporeren. In een referendum kunnen burgers zich uitlaten over een concrete overheidshandeling en door middel van een burgerinitiatief als agenderingsinstrument kan het signaal worden afgegeven dat een bepaald onderwerp (hoger of opnieuw) op de politieke agenda moet komen te staan.

Een andere manier om de invloed van burgers binnen de representatieve democratie te verhogen is door er deliberatieve elementen uit de participatiedemocratie aan toe te voegen. Bij deliberatie draait het om het

106 Tot de voorstanders van deze vorm van burgerparticipatie behoren invloedrijke namen als Schumpeter (1943) en Sartori (1962). 107 Akerboom (2018), p. 34-37.

58

naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur

uitwisselen van standpunten en kennis ten aanzien van een bepaald onderwerp. Het uitgangspunt hierbij is dat in beginsel iedereen mag deelnemen aan het debat en dat deelname op voet van gelijkheid plaatsvindt.108 Verkiezingen (ook referenda) laten zien hoe de bevolking stemt. De vraag is vervolgens hoe het algemeen belang tot stand komt. Het algemeen belang hoeft niet noodzakelijkerwijs samen te vallen met de wil van de (heersende politieke) meerderheid. Door deliberatieve invloeden toe te voegen wordt geprobeerd om dit gebrek in de representatieve democratie te helen. Het idee achter deliberatieve invloeden is namelijk dat door standpunten en kennis uit te wisselen deelnemers worden gedwongen om te leren van anderen en zich niet alleen op hun eigen belang te richten. In plaats daarvan zouden zij gedwongen zijn om het grotere geheel in hun overwegingen te betrekken, waardoor deliberatieve invloeden bijdragen aan het formuleren van het algemeen belang. Door verkiezingen krijgen politici een mandaat van de kiezer en is in grote lijnen duidelijk wat de burger vindt en hoe hij dus gerepresenteerd wil worden. Maar omdat verkiezingen onvoldoende richtinggevend zijn, worden deliberatieve en directe democratie-invloeden toegevoegd.

Dat betekent dat de representatieve en participatieve109 democratie met elkaar in verbinding staan.110 Zij hebben elk hun sterke en zwakke kanten en kunnen elkaar in die zin dus aanvullen. 3.4

democratische innovaties Hiervoor is al meermaals aangehaald dat de representatieve democratie niet meer voor iedereen goed werkt. De representatieve democratie krijgt regelmatig het verwijt een plek te zijn voor (voornamelijk) hoogopgeleide witte mannen van middelbare leeftijd. Die constatering is niet nieuw en de zoektocht naar een oplossing – een diversere en inclusievere representatieve democratie – is dat ook niet. De afgelopen jaren is veel geschreven en gediscussieerd over democratische innovaties, oftewel over (nieuwe) manieren waarop burgers zich in het politieke domein kunnen mengen.111 Ook is er veel geëxperimenteerd. De vraag daarbij is wat de democratische innovaties hebben opgeleverd; werden daadwerkelijk nieuwe wegen naar de macht ge-

108 Zie Pateman (1970), Irwin en Andeweg (1981), Habermas (1981). 109 Met participatieve democratie doelen we op verschillende manieren waarop de burger invloed probeert uit te oefenen op de totstandkoming van het algemeen belang. Achter deze omschrijving gaan dus ontzettend veel participatie-instrumenten en democratie-omschrijvingen schuil. Denk bijvoorbeeld aan referenda, mini-publieken en alle vormen van deliberatieve instrumenten. Omwille van de leesbaarheid hebben we ervoor gekozen om niet al deze omschrijvingen los te benoemen, maar participatieve democratie als parapluterm te gebruiken. 110 Akerboom (2018), p. 34-37. 111 Hendriks (2023), p. 2.

59

naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur

baand? En, niet geheel onbelangrijk, zorg(d)en zij wat participanten betreft voor een diversere aanvulling op de representatieve democratie? Hieronder komen drie vormen van democratische innovatie aan bod waar de laatste jaren veel om te doen is geweest: het referendum, het burgerforum en maatschappelijke initiatieven (uitdaagrecht). 3.4.1 Kiezen: referenda Een bekende manier om burgers buiten reguliere verkiezingen invloed te geven op besluitvorming is door referenda. Op landelijke niveau geldt momenteel geen wetgeving over referenda, maar dat neemt niet weg dat het onderwerp regelmatig terugkeert op de politieke agenda.112 Op gemeentelijk niveau zijn er wel de nodige referendumverordeningen van kracht. Ongeveer één op de vier gemeenten heeft het referendum opgenomen in een lokale verordening.113 Een referendum kan op verschillende manieren worden ingestoken: op initiatief van het (gemeente)bestuur of op initiatief van de kiezer, als input voordat een besluit is genomen of juist achteraf als noodrem. In alle gevallen is sprake van een toernooimodel: een strijd tussen de voor- en tegenstanders, waartussen de kiezer in het referendum een keuze mag maken. Dat levert op het eerste gezicht een duidelijke uitslag op: ‘de kiezer’ is voor of tegen. Deze vermeende duidelijkheid is direct de achilleshiel van het referenduminstrument.

Op lokaal niveau gaan referenda regelmatig over brede en complexe onderwerpen, zoals de Hoofdgroenstructuur114 of de Woonvisie.115 In zulke gevallen richt het debat zich vaak op één of enkele specifieke onderdelen van de (aanstaande) besluitvorming. Dat maakt de keuze in het stemhokje en de interpretatie van de uitkomst vaak ingewikkeld.116 Dat neemt niet weg dat het referendum voor de kiezer een laagdrempelig instrument is, waarbij hij bovendien echt iets in de melk te brokkelen heeft. Bij lokale referenda wordt namelijk meestal conform de referendumuitslag besloten.117 Maar is het referendum ook een aanvulling op de representatieve democratie, in de zin dat het andere burgers aantrekt? Onderzoek naar (lokale) referenda heeft uitgewezen dat de opkomst bij referenda lager is dan bij algemene verkiezingen. Ook bij referenda is een over-participatie van mannen, ouderen, politiek geëngageerden en hogeropgeleiden te zien.118

112 Op de website van de Nederlandse Grondwet is een mooi overzicht te vinden van de verschillende initiatiefvoorstellen die de afgelopen jaren de revue hebben gepasseerd: Correctief referendum - Nederlandse Grondwet. 113 Van der Krieken (2019). 114 Gemeente Amsterdam (2024). 115 Gemeente Houten (2021). 116 Om aan dit knelpunt tegemoet te komen is het mogelijk om het referendum anders in te richten. Zie Wagenaar (2023b). 117 In 67,4% van de gevallen om precies te zijn: Van der Krieken (2019). 118 Jacobs e.a. (2018), paragraaf 3.5. Van der Burg en Van der Meer (2017).

60

naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur

Het referendum op nationaal niveau Tussen 2015 en 2018 was de Wet raadgevend referendum (Wrr) van kracht. Op basis van deze wet was het mogelijk om – indien er minimaal 300.000 handtekeningen waren verzameld – een referendum te houden over aangenomen wetten. Zoals de naam al aangeeft, was de uitslag raadgevend en daarmee dus niet-bindend. Op basis van de Wrr zijn twee nationale referenda gehouden.119 Het kabinet-Rutte III heeft de Wrr uiteindelijk ingetrokken, omdat de wet ‘niet aan de verwachtingen’ voldeed. Voor, tijdens en na de Wrr zijn diverse voorstellen gedaan om het referendum in enige vorm op te nemen in de (Grond)wet. Deze wetgevingsacties waren meestal niet succesvol.120 Daar lijkt nu verandering in te komen. Wanneer het wetsvoorstel Bindend Correctief referendum wordt aangenomen, wordt het mogelijk om op verzoek van burgers een referendum te houden over wetsvoorstellen die al zijn aangenomen. De uitslag van het referendum is zoals de naam van het voorstel al aangeeft bindend. De invoering van een bindend referendum vereist een verandering van de Grondwet en daarmee een procedure in twee lezingen.121 Met de huidige politieke samenstelling lijkt het erop dat de benodigde tweederdemeerderheid in de Kamers gehaald gaat worden.

3.4.2 Praten: burgerberaad (ook wel burgerforum of burgertop genoemd) Een populair participatie-instrument is het burgerberaad. In een burgerberaad wordt een groep gelote burgers bij elkaar gebracht om over een bepaald thema – energietransitie, klimaat, zorg, verkeersveiligheid – te praten. Het idee is dat deze burgers een afspiegeling van de samenleving vormen en een aantal keren samenkomen om over het betreffende thema te discussiëren. Hierin worden zij bijgestaan door onafhankelijke gespreksleiders. Om ervoor te zorgen dat zij

119 Het referendum over de wet tot goedkeuring van een associatieovereenkomst met Oekraïne (6 april 2016) en het referendum over de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten (21 maart 2018). 120 Kamerstukken II 2018/19, 35129, nr. 2 (Voorstel van wet van het lid Van Raak houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen inzake het correctief referendum). Kamerstukken II 2004/05, 30174, nr. 2 (Voorstel van wet van de leden Duyvendak en Dubbelboer houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen inzake het correctief referendum). 121 Een wijziging van de Grondwet is met meer waarborgen omkleed dan een gewone wet gevingsprocedure. Wijziging van de Grondwet moet plaatsvinden in twee lezingen. Dat houdt in dat het wetsvoorstel om de Grondwet te wijzigen twee keer door beide Kamers moet worden behandeld. Tussen beide behandelingen moeten bovendien verkiezingen worden gehouden. In de tweede lezing moet het voorstel tot slot een tweederdemeerderheid halen.

61

naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur

inhoudelijk mee kunnen praten over het thema krijgen de deelnemers informatie van deskundigen en kunnen zij ook met hen in gesprek. Uiteindelijk is het de bedoeling dat door uitgebreide deliberatie het burgerberaad met aanbevelingen voor het betreffende thema komt. Uit onderzoek blijkt dat Nederlanders het idee achter het burgerberaad steunen.122 Zij vinden het met name waardevol dat andere perspectieven, belangen en ervaringen in het debat worden ‘geladen’. Daarvoor is echter wel noodzakelijk dat die andere geluiden daadwerkelijk aanwezig zijn. Een burgerberaad met een groep gelote burgers kan een oplossing zijn voor het probleem dat speelt bij veel andere vormen van burgerparticipatie. Daaraan nemen vooral de usual suspects deel: hoogopgeleid, wit en man. Burgerberaden bestaan in theorie uit een diverser publiek.123 3.4.3 Doen: maatschappelijk initiatief (uitdaagrecht / Right to Challenge) Ook voor burgers die meer voelen voor doen in plaats van stemmen (referenda) en delibereren (burgerberaad) zijn er participatie-instrumenten. Het gaat dan om instrumenten waarbij burgers samen vorm geven aan hun directe leefomgeving, bijvoorbeeld op het gebied van zorg en welzijn, wonen of de energietransitie.

Zo zijn er burgers die zorgcoöperaties oprichten om ouderen langer in hun vertrouwde omgeving te laten wonen en op die manier zorgkosten uit te sparen, die huizen bouwen of samen met gelijkgestemde buurtbewoners een buurtbatterij aanschaffen.124 Er worden verschillende benamingen gegeven aan deze vorm van burgerparticipatie. Veelvoorkomende termen zijn maatschappelijk initiatief, buurtinitiatief, burgerinitiatief, burgercollectief en ‘doe-democratie’. De Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) constateerde in 2014 al dat het bij deze vorm van burgerparticipatie steeds draait om (groepen van) burgers zich inzetten voor een taak of belang waar zij zelf een publieke waarde aan toekennen.125 De laatste jaren heeft deze vorm van burgerparticipatie, waarbij de nadruk ligt op het ‘doen’, vooral in de belangstelling gestaan dankzij het uitdaagrecht.126 Dat is een participatie-instrument waarbij burgers de mogelijkheid krijgen om taken van de overheid ‘over te nemen’ wanneer zij denken dit beter of goedkoper te kunnen.127 Onderzoek heeft uitgewezen dat het onderscheid tussen het uitdaagrecht en maatschappelijke

122 SCP en Radboud Universiteit Nijmegen (2021). 123 Binnema en Michels (2016), hoofdstuk 5. Zie over deze thematiek ook Visscher, Hurenkamp en Tonkens (2024), p. 14 e.v. 124 Al wijst onderzoek uit dat loting niet zonder meer voor een diverser publiek zorgt. Vergelijk Driessen (2024a), paragraaf 1.4. 125 Rfv (2014). 126 Driessen (2024a), paragraaf 2.5. Zie ook Wet versterking participatie op decentraal niveau, Stb. 2024/203. 127 Wet versterking participatie op decentraal niveau, Stb. 2024/203. Zie over deze vorm van participatie en het wetsvoorstel ook uitgebreid Driessen (2024a en 2025).

62

naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur

initiatieven zoals omschreven door de Rfv theoretisch is. De redenen voor burgers om initiatieven te ontplooien, de activiteiten die daarbij worden opgezet en de knelpunten die zij daarbij ondervinden zijn gelijksoortig.128 Wij spreken daarom ook bij uitdaagrecht van maatschappelijke initiatieven.

Maatschappelijke initiatieven als oplossing voor budgettaire tekorten? Het klinkt – en is – heel mooi: burgers die met hun initiatieven bijdragen aan taken en doelen waarvoor ook de overheid zich inzet. Wanneer er bezuinigd moet worden, kan al snel de gedachte ontstaan dat maatschappelijke initiatieven ‘het wel overnemen’. Dat is een miskenning van de maatschappelijke waarde die dergelijke initiatieven leveren en gaat uit van een te economische kijk op deze initiatieven.129 Een overheid die zich uit ideologische of budgettaire overwegingen terugtrekt en verwacht dat de maatschappij (als vanzelf) in het ontstane gat springt, komt bedrogen uit.130

Maatschappelijke initiatieven kunnen meestal op de algemene instemming van de overheid rekenen. Een voorondersteld voordeel is namelijk dat deze manier van burgerparticipatie andere burgers aantrekt dan de burgers die zich aangetrokken voelen tot de klassieke representatieve democratie en deliberatieve participatievormen. Op die manier zou deze vorm van burgerparticipatie een mooie aanvulling zijn op andere participatievormen en -instrumenten en een antwoord zijn op de gebreken in de klassieke representatieve democratie.131 Onderzoek heeft inmiddels aangetoond dat ook participatie-instrumenten die in eerste instantie zien op het ‘doen’ voornamelijk worden gebruikt door de usual suspects.132 Wanneer de samenstelling van initiatiefnemers iets meer gaat in de richting van vrouwen, mensen met een migratieachtergrond of praktisch opgeleiden, dan hebben zij vrijwel allemaal veel sociaal kapitaal.133 Daarmee wordt gedoeld op het gegeven dat zij vaker aangesloten zijn bij diverse verenigingen – kerk, vakbond, politieke partij, sportvereniging, enzovoort – en daardoor een groter netwerk hebben en over bureaucratische vaardigheden beschikken zoals plannen, subsidies en vergunningen aanvragen, en ver-

128 Driessen (2024a). 129 Idem. 130 Hurenkamp, Tonkens en Duyvendak (2006). Tonkens (2006). 131 Denktank VNG (2013). 132 Tonkens (2015). Van der Harst, Bredewold en Tonkens (2019). 133 Tonkens en Verhoeven (2011). Denters e.a. (2013).

63

naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur

gaderen. Deze bureaucratische vaardigheden zijn van groot belang bij het starten en uitvoeren van een maatschappelijk initiatief.134 Eigenlijk is dat ook geen verrassing. Om een maatschappelijk initiatief van de grond te krijgen is veel en intens contact met de overheid noodzakelijk. Zo moeten vergunningen en ontheffingen worden aangevraagd, net als subsidies om over voldoende financiële middelen te beschikken. Zelfs bij een participatie-instrument dat is gericht op het ‘doen’, komen dus veel bureaucratische vaardigheden kijken.

134 Denters e.a. (2013).

64

naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur

4 Divers en inclusief (van mij): representatie

4.1

inleiding Voor het functioneren van een democratie is het belangrijk dat mensen het gevoel hebben erbij te horen en mee te kunnen doen. Representatie kan dit gevoel versterken of verzwakken. In dit hoofdstuk kijken we naar vormen van representatie. Ook gaan we dieper in op de concepten diversiteit en inclusie, omdat deze kunnen worden beschouwd als middelen die moeten leiden tot gelijke toegang tot de macht, een belangrijk principe van de democratie. Daarbij is het relevant onderscheid te maken naar (demografische) persoonskenmerken en naar discursieve (ook wel epistemische) gezichtspunten en perspectieven. Ook gaan we in op het concept van maatschappelijke democratie en hoe gekende en ongekende belangen tot de overheid komen. Ten slotte kijken we naar een belangrijke graadmeter voor de democratie: verkiezingen.

4.2

representatie in een democratie Een van de functies van democratie is het kanaliseren van politieke tegen stellingen met woorden in plaats van geweld. Volksvertegenwoordigende lichamen nemen daarin een cruciale positie in. Een volksvertegenwoordiging is ten minste bedoeld om bestaande meningsverschillen te beslechten. Het is daarom de essentie van de volksvertegenwoordiging om verdeeld te zijn. Een niet verdeelde volksvertegenwoordiging is een contradictio in terminis en zij is overbodig omdat zij beslissingen zal nemen die zonder haar ook worden genomen. Nu een per definitie verdeelde volksvertegenwoordiging toch beslissingen moet nemen, bestaat de kans op een verschil tussen vertegenwoordiging en electoraat. Een deel van de onvrede van mensen over politiek en bestuur heeft hier betrekking op: mensen zijn kritisch over de politiek-bestuurlijke cultuur en zien een grote afstand tussen ‘Den Haag’ en de bevolking. Wanneer burgers het gevoel hebben niet vertegenwoordigd te zijn, ervaren zij dit als reële tekortkomingen van de democratie. Ankersmit135 maakt onderscheid tussen mimetische en esthetische representatie. Volgens de mimetische representatietheorie behoort de volksvertegenwoordiging een zo accuraat mogelijke afspiegeling van het vertegenwoordigde volk te zijn.

De identiteit van representant en gerepresenteerde is volgens deze theorie het ideaal van alle politieke representatie. Dat komt tegemoet aan de herkenbaarheid, oftewel: mensen in het parlement (of

135 Ankersmit (1987).

65

naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur

gemeenteraad of provinciale staten) zijn zoals de kiezer. Representant en gerepresenteerde behoren tot dezelfde groep, zij zijn onderling vergelijkbaar en tot elkaar herleidbaar. Een groep, kortom, waarin men van de gerepresenteerde naar representant kan redeneren zonder daarbij een wezenlijk nieuw element te ontmoeten. De andere kant hiervan is dat het parlementaire handwerk zinloos is: waarom delibereren wanneer de representant uiteindelijk toch gebonden blijft aan de opinies van de gerepresenteerden? Uiteindelijk reduceert dit de representant tot een brievenbus van de kiezer. Volgens de esthetische representatietheorie kan men pas van representatie spreken, wanneer er juist wél een verschil bestaat tussen representant en gerepresenteerde. De representant kan geen substituut voor de gerepresenteerde zijn als hij identiek is aan de representant. Juist omdat bij de kiezers geen gemakkelijk te ontwaren opinie leeft, hebben wij representatie. Representatie vindt haar zin en betekenis in het onbestemde en multi-interpre tabele karakter van de te representeren werkelijkheid. Door de esthetische representatie wordt het individu tot staatsburger.

Want wanneer representant en gerepresenteerde samenvallen (de mimetische representatie), hoeft het individu nooit buiten zichzelf te treden, de wereld te bezien vanuit een ander standpunt dan dat van hemzelf en zal hij daarom altijd een vreemdeling blijven in de politieke orde. Volgens Ankersmit is de politieke werkelijkheid niet iets dat eerst een gegeven is en vervolgens gerepresenteerd moet worden. Het tegenovergestelde is het geval: de politieke werkelijkheid ontstaat eerst na en dankzij representatie.

Representatie en het Koninkrijk: democratisch tekort Caribische landen Het Koninkrijk der Nederlanden bestaat uit vier landen: Aruba, Curaçao, Nederland en Sint Maarten. Hoewel deze landen formeel als gelijkwaardig en autonoom worden beschouwd, ontbreekt het aan democratische vertegenwoordiging van Nederlanders uit de Caribische landen bij de besluitvorming op Koninkrijksniveau.136 De basis voor het Koninkrijk is vastgelegd in het Statuut van 1954 (met wijzigingen in 1975, 1986 en 2010), een regeling die de koloniale periode formeel beëindigde en sindsdien bepaalt welke zaken tot de gezamenlijke aangelegenheden behoren – voornamelijk buitenlandse betrekkingen, defensie, het Nederlanderschap en de monarchie – en welke zaken onder de autonome bevoegdheden van de afzonderlijke landen vallen.

136 Vergelijk Karapetian (2024).

66

naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur

Elk land beschikt over een eigen grondwet, parlement en regering. Het Koninkrijk als geheel wordt bestuurd door een Koninkrijksregering,137 die bestaat uit de Nederlandse regering, aangevuld met drie Gevolmachtigde Ministers van Aruba, Curaçao en Sint Maarten. Deze ministers hebben echter veel minder invloed. Dit maakt dat de Nederlandse en de Koninkrijksregering niet veel van elkaar verschillen.138 Ondanks dat er wel een rijksministerraad bestaat, kent het Koninkrijk geen apart Koninkrijksparlement, waardoor de controle op de Koninkrijksregering uitsluitend in handen is van het Nederlandse parlement. Aruba, Curaçao en Sint Maarten kunnen zelf de Koninkrijksregering niet ter verantwoording roepen. Dit betekent dat burgers in de Caribische landen geen directe invloed hebben op de samenstelling van het parlement dat beslissingen neemt over Koninkrijksaangelegenheden. Ze zijn immers uitgesloten van het kiesrecht voor de Tweede Kamer en zijn ook niet vertegenwoordigd in de Eerste Kamer. Het Nederlandse parlement kan wetten en verdragen aannemen die voor het hele Koninkrijk gelden, zonder dat de burgers in de Caribische landen daar invloed op hebben.

Dit democratisch tekort staat haaks op een fundamenteel principe van de representatieve democratie: burgers moeten invloed kunnen uitoefenen op het bestuur waaronder ze vallen.139 De wens om dit democratisch tekort te verkleinen, wordt breed gedragen binnen alle landen van het Koninkrijk. De delegaties van de vier parlementen erkennen dat het probleem al jarenlang op de politieke agenda staat, maar dat de vooruitgang beperkt blijft. In 1997 noemde toenmalig Eerste Kamerlid Hirsch Ballin het een ‘weeffout in het Statuut dat er geen democratische controle is op besluiten op Koninkrijksniveau’.140 Tijdens het Interparlementair Koninkrijksoverleg (IPKO) van juni 2024 – het platform waarin de vier parlementen van het Koninkrijk overleggen – zijn daarom afspraken gemaakt. Zo zal een werkgroep van onafhankelijke wetenschappers zich buigen over het democratisch tekort en bestaande en nieuwe voorstellen analyseren. De Raad van State van het Koninkrijk heeft in een spontaan advies van oktober 2024 eveneens aandacht besteed aan dit democratisch tekort. In het advies wordt een concreet voorstel gedaan: uitbreiding van het actieve kiesrecht voor

137 Bij de totstandkoming van het Statuut is bewust gekozen voor deze constructie. De belangrijkste bezwaren waren dat een eigenstandige Koninkrijksstructuur te zwaar was voor de Caribische landen met een, in vergelijking met Nederland, geringe bevolkingsomvang. Een dergelijke structuur zou een te groot beslag leggen op de beperkte personele capaciteit van de Caribische landen. 138 Veenendaal (2024a). 139 Karapetian (2024). 140 Karapetian (2019), p. 407.

67

naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur

de Tweede en Eerste Kamer naar Nederlanders in de Caribische landen. Tegelijkertijd wijst de Raad erop dat deze maatregel verschillende uit dagingen met zich meebrengt, zoals in het rapport wordt uiteengezet.141 Ook andere alternatieven worden geopperd vanuit verschillende (wetenschappelijke) hoeken, waaronder het instellen van een Koninkrijksparlement.142

4.3

vormen van representatie Er zijn verschillende manieren om naar vertegenwoordiging te kijken. De staatscommissie parlementair stelsel onderscheidt de volgende vormen van vertegenwoordiging:143 vertegenwoordiging als afspiegeling, inhoudelijke vertegenwoordiging en symbolische representatie. Dit ligt in lijn met de indeling die Pitkin maakt:144 1. formalistische representatie: de manieren waarop een vertegenwoordiger wordt gekozen en de invloed van diens mening en besluiten; 2. symbolische representatie: de mate waarin de kiezers vinden dat een gekozene hen vertegenwoordigt; 3. descriptieve representatie: de mate waarin gekozene en kiezer bepaalde kenmerken delen, dat kunnen belangen of ervaringen zijn; 4. substantieve representatie: de mate waarin het beleid van de gekozene de belangen/wensen van diens kiezer behartigt. Een nog andere vorm van vertegenwoordiging wordt in de literatuur geduid als discursieve representatie.145 Democratie kan zowel de representatie van discoursen als van personen of groepen inhouden. Discursieve representatie gaat over welke waarden, belangen, perspectieven en kennis vertegenwoordigd zijn. Discursieve representatie ondersteunt vele aspecten van de deliberatieve democratie en is vooral van toepassing op omgevingen waarin een goed gedefinieerde demos ontbreekt.

4.4

descriptieve representatie, oftewel: het belang van diversiteit en inclusie 146 Descriptieve representatie is een belangrijk kenmerk van het functioneren van de democratie. Het idee is dat als de achtergronden van de vertegenwoordigers sterk verschillen van de algehele bevolking, er beperkt sprake kan zijn van inhoudelijke politieke vertegenwoordiging van verschillende groepen. Want wanneer burgers zich niet herkennen in het openbaar bestuur, zijn instituties

141 Spontaan advies over 70 jaar Statuut voor het Koninkrijk - Raad van State. 142 Onder andere door G. Karapetian (2024) en W. Veenendaal (2024b). 143 Staatscommissie parlementair stelsel (2018), vanaf p. 54. 144 Political Representation (Stanford Encyclopedia of Philosophy). 145 Dryzek en Niemeyer (2008), p. 481-493. 146 Vergelijk Ministerie van BZK (2019).

68

naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur

en beleid, ligt het gevoel niet vertegenwoordigd te zijn op de loer. Dus is het in de democratie van belang dat de overheid een afspiegeling van de samenleving is, zonder door te slaan naar mimetische representatie. Politieke gelijkheid in een pluriforme samenleving is een belangrijke voorwaarde in elke democratie. Studies naar de vertegenwoordiging van historisch ondervertegenwoordigde groepen bevestigen dat diversiteit en inclusie een positief effect hebben op het functioneren van de democratie, sociale cohesie, vertrouwen in de politiek en de acceptatie van verkiezingsuitslagen, en op verandering van heersende normen en stereotypen. Bovendien gaat van een evenwichtig samengesteld parlement het signaal uit dat politiek een gedeelde verantwoordelijkheid is en levert het de samenleving nieuwe rolmodellen. En rolmodellen inspireren weer nieuw politiek talent dat niet tot de dominante meerderheid behoort. Het argument voor rolmodellen gaat niet per se over de inhoud, maar heeft een symbolische functie. Meerdere studies tonen verder aan dat politici met verschillende achtergronden standpunten inbrengen die anders over het hoofd worden gezien. Eigenlijk is het niet meer dan logisch dat de politiek een afspiegeling van de bevolking is. Afwijking hiervan wijst logischerwijs op structurele discriminatie en uitsluiting van bepaalde groepen.

147 Descriptieve en substantieve representatie staan met elkaar in verband, oftewel: het idee is dat door een toename van mensen die op jou lijken, jouw inhoudelijke belangen, jouw sociaaleconomische achtergrond ook beter vertegenwoordigd zijn. Uit SCP-onderzoek blijkt bijvoorbeeld dat descriptieve representatie voor mensen met een migratieachtergrond de eerste stap is naar ervaren inhoudelijke vertegenwoordiging.148 Uit het NKO 149 blijkt dat Nederlanders matig ervaren dat de politiek hen vertegenwoordigt: 31% voelt zich (zeer) goed vertegenwoordigd, 26% (zeer) slecht en 43% zit daartussenin. Nederlanders uit de hoogste klasse die hun status belangrijk vinden ervaren de meeste representatie. Islamitische Nederlanders die veel waarde hechten aan hun geloof voelen zich het slechtst vertegenwoordigd. Overigens is het niet altijd zo dat mensen zich slecht vertegenwoordigd voelen als er weinig mensen in de politiek zitten die op hen lijken. Zo voelen LHBTIQA+’ers zich niet slechter vertegenwoordigd dan heteroseksuelen. Of je vindt dat de politiek jou goed vertegenwoordigt, hangt af van met welke groep je je identificeert. Zo voelen Nederlanders met een Aziatische, Afrikaanse of Latijns-Amerikaanse achtergrond zich beter vertegenwoordigd als ze zich meer identificeren met Nederland. Wie politici zijn, waar

147 Vergelijk Ministerie van BZK (2019). 148 Dagevos en Vermeulen (2024). 149 NKO (2024), p. 79.

69

naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur

ze voor staan en hoe ze zich gedragen, maken gezamenlijk dat mensen het gevoel hebben dat de politiek er ook voor hen is. Uit het NKO150 blijkt verder dat kiesgerechtigden met een migratieachtergrond uit Afrika, Azië en Latijns-Amerika tijdens de Tweede Kamerverkiezingen van 2023 niet significant minder gebruik hebben gemaakt van hun stemrecht dan kiesgerechtigden zonder migratieachtergrond, iets wat nog wel het geval was bij de Tweede Kamerverkiezingen van 2021. Er zijn ook geen significante verschillen gevonden tussen generaties of verschillende migratieachtergronden. Kiesgerechtigden met een migratieachtergrond blijken in vergelijking met de kiesgerechtigden zonder migratieachtergrond wel significant minder politiek vertrouwen te hebben, zich minder vertegenwoordigd te voelen door de Nederlandse politiek en een minder positief beeld te hebben van het functioneren van de Nederlandse democratie. Dat geldt met name voor personen afkomstig uit de zogenaamde ‘klassieke’ of grootste migrantengemeenschappen, de mensen die zelf gemigreerd zijn en de mensen die het vaakst zelf discriminatie ervaren hebben.

Tegelijkertijd volgt uit het NKO151 dat in 2023 kiesgerechtigden met een migratieachtergrond actiever zijn dan kiesgerechtigden zonder migratieachtergrond als het gaat om meer informele vormen van politieke participatie, zoals protestdeelname, acties op sociale media of de mate waarin men via traditionele media politieke zaken aan de orde heeft gesteld. Ook heeft men evenveel politiek zelfvertrouwen, wat onder de kinderen van migranten hoger is dan onder de mensen die zelf gemigreerd zijn. In lijn met andere studies onderstreept het NKO het belang van ervaren discriminatie voor politieke attitudes van Nederlanders met een migratieachtergrond. Wie meer discriminatie ervaart, heeft minder vertrouwen in de Nederlandse politiek en meer het gevoel dat mensen zoals zij minder goed worden vertegenwoordigd. Deze mensen zijn ook ontevredener met het functioneren van de Nederlandse democratie. Het actief en adequaat bestrijden van discriminatie in de Nederlandse samenleving zou voor een deel van de kiesgerechtigden met een migratieachtergrond dus positieve effecten kunnen hebben op hun waardering, identificatie en vertrouwen in de Nederlandse politiek.

4.4.1 Hoe divers en inclusief is de volksvertegenwoordiging? Diversiteit en inclusie dragen bij aan de kwaliteit van het openbaar bestuur: het zicht op ondervertegenwoordigde belangen dat nodig is voor het formuleren van het algemeen belang.152

150 NKO (2024), p. 106. 151 Idem, p. 107. 152 Vrij naar: Çelik (2020), p. 63-74.

70

naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur

Hoe is het gesteld met diversiteit in het openbaar bestuur? Cijfers uit de Staat van het bestuur 2022153 laten het volgende beeld zien. De samenstelling van de populatie gemeenteraadsleden en wethouders is over de gehele linie bezien redelijk eenzijdig. Lokale ambtsdragers zijn in meerderheid man, ouder dan 50 jaar en hoogopgeleid. Van de gemeenteraadsleden is 65% man en 35% vrouw, 62% is ouder dan 50 jaar en 69% heeft een diploma op hbo- of woniveau. Hoe kleiner een gemeente, hoe ouder de gemeenteraadsleden. De gemiddelde leeftijd van raadsleden in Nederland is 53 jaar. Van de wethouders is 71% man, 29% vrouw en heeft 85% een hbo- of wo-opleiding. Ze zijn iets jonger dan de gemeenteraadsleden. De gemiddelde leeftijd van wethouders is 50 jaar. Ook hier geldt dat wethouders in kleinere gemeenten gemiddeld ouder zijn dan in grotere. Het profiel van statenleden is net als dat van gemeenteraadsleden vrij eenzijdig. 67% van de statenleden is man en 78% van hen heeft een hbo- of woopleiding. Van de gedeputeerden is 66% man en 88% hbo- of wo-opgeleid. Statenleden en gedeputeerden zijn gemiddeld 53 jaar. Statenleden in Zeeland zijn het oudst (gemiddeld 58 jaar) en die in Noord-Brabant het jongst (gemiddeld 49 jaar). In vergelijking met de 40% vrouwelijke parlementariërs die in november 2023 in de Tweede Kamer zijn verkozen, is het percentage op lokaal niveau dus aanzienlijk lager.

Wat opleiding betreft, is het aandeel theoretisch opgeleiden in de Tweede Kamer sinds de jaren ’60 gestegen tot 95%, terwijl slechts 35,5% van de bevolking theoretisch opgeleid is.154 Opvallend is dat na de Tweede Kamerverkiezingen van november 2023 de regio beter vertegenwoordigd zal zijn in de nieuwe Tweede Kamer: het aantal gekozenen uit Overijssel, Noord-Brabant en Gelderland is respectievelijk dertien, twaalf en tien; uit Drenthe, Zeeland en Flevoland komen telkens drie leden. Terwijl in 2021 nog 70% van de leden uit de Randstad (Zuid-Holland, NoordHolland en Utrecht) kwam, is dat nu gedaald naar 56%.155 Floris Vermeulen156 zette de volgende cijfers over mensen met een migratieachtergrond op een rij. Het aandeel mensen met een migratieachtergrond in de samenleving lag in 2023 op iets meer dan 25%. In 2023 had 5,9% van de Nederlandse gemeenteraadsleden een migratieachtergrond. Het percentage gemeenteraadsleden met een migratieachtergrond is lager dan het percentage

153 Ministerie van BZK (2023). 154 Cijfers parlement.com. 155 Nieuwe Tweede Kamer weinig ervaren en regionaal beter vertegenwoordigd Parlement.com. 156 Vermeulen (2023).

71

naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur

in het Nederlandse parlement: in 2021 had 19% van de parlementariërs een migratieachtergrond en na de laatste verkiezingen in 2023 is dat gedaald naar 16%. Op het provinciale niveau (statenleden) kwam ongeveer eenzelfde percentage/beeld naar voren van ondervertegenwoordiging (7% migratieachtergrond) als in de gemeenteraden. De percentages duiden op een ondervertegenwoordiging van Nederlanders met een migratieachtergrond. Vermeulen concludeert dat er voornamelijk in kleinere gemeenten extra aandacht nodig is voor de descriptieve vertegenwoordiging van Nederlanders met een migratieachtergrond. 4.4.2 Wat is het belang van inclusie in het openbaar bestuur? Inclusiviteit is lastiger te duiden. Inclusiviteit betekent dat er een omgeving is waarin mensen met verschillende achtergronden kunnen meedoen en tot hun recht komen. Inclusie in het openbaar bestuur reikt verder dan het simpelweg erkennen van het belang van diversiteit. Het draait om het effectief omgaan met bestaande verschillen, met als doel dat alle werknemers ervaren dat hun unieke eigenschappen worden gewaardeerd én zij zich onderdeel van het geheel voelen.157 Uit het bedrijfsleven is bekend dat een inclusieve bedrijfscultuur leidt tot betere prestaties en meer innovatie.158 Ook publieke organisaties investeren steeds meer in diversiteit en inclusie.159 Een belangrijk element in dit proces is werving en selectie.

Inclusieve selectieprocedures, waarin objectieve criteria en bewuste aandacht voor diversiteit centraal staan, zijn noodzakelijk om een representatief personeelsbestand te realiseren. Het aantrekken van divers talent is echter slechts het begin; het behouden ervan blijkt vaak een grotere uitdaging. Vaak stromen medewerkers snel weer uit als zij het gevoel krijgen geen onderdeel van het geheel te zijn.160 Om een inclusieve werkomgeving, en dus personeel uit minder vertegenwoordigde groepen te behouden, speelt inclusief leiderschap een cruciale rol. De kern van inclusief leiderschap ligt in het balanceren van twee fundamentele behoeften van medewerkers: enerzijds de behoefte om uniek te zijn, anderzijds de behoefte om erbij te horen. Leiders die deze balans succesvol realiseren, zorgen voor een werkomgeving waarin verschillen niet alleen worden geaccepteerd, maar juist als waardevol worden gezien. Dit draagt bij aan een organisatiecultuur waarin medewerkers zichzelf kunnen zijn, gelijkwaardig kunnen participeren en openlijk hun perspectieven kunnen delen.161

157 Fontein, Bernards en Ashikali (2023). 158 SER (2020), p. 6 e.v. 159 Artikel inclusief leiderschap | SER Diversiteit in Bedrijf. Zie ook: Beleidsprioriteiten inclusief en divers bestuur | Ambt in praktijk | Politieke ambtsdragers. 160 Çelik (2023). 161 Ashikali en Kolvoort (2019).

72

naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur

Hoe staat het ervoor met inclusie in het openbaar bestuur? Ondanks inspanningen om inclusie te bevorderen, is het openbaar bestuur nog veelal eenzijdig samengesteld. Zoals eerder beschreven, is de meerderheid van de bestuurders man, ouder dan 50 jaar en hoogopgeleid. Vrouwen, mensen met een migratieachtergrond, mensen met een beperking en andere groepen zijn nog steeds minder goed vertegenwoordigd in het openbaar bestuur. Een inclusieve werkomgeving binnen het openbaar bestuur is daarom een voortdurend proces, waarin inclusief werkgeverschap een sleutelrol speelt. 4.5

gekende en ongekende belangen en discursieve representatie 162 Responsiviteit veronderstelt dat het openbaar bestuur handelt naar de voorkeuren van de samenleving. Om responsief te kunnen zijn, moeten voorkeuren, noden wensen en behoeften tot bij de overheid komen. Er kan grofweg onderscheid worden gemaakt naar twee situaties: 1. Burger en overheid weten elkaar (goed) te vinden. 2. Burger en overheid weten elkaar niet (goed) te vinden. Burger is hier ruim bedoeld en omvat hier ook groepen burgers en het bedrijfsleven. Het gaat dus ook over situaties waarbij bepaalde belangenorganisaties zodanig goed of slecht toegang hebben tot politici en de overheid, dat dit tot over- en ondervertegenwoordiging leidt: oververtegenwoordiging van vaak bepaalde sectorbelangen en ondervertegenwoordiging van belangenorganisaties en maatschappelijke organisaties die burgers als leden hebben of burgers die zich niet vertegenwoordigd voelen of zijn door deze organisaties. In beide gevallen is het de bedoeling dat de overheid – uiteraard binnen grenzen – zich dienstbaar en responsief opstelt. In het tweede geval, wanneer er dus géén contact is, is dat (nog) ingewikkelder. Om dit te kunnen doen moet de overheid haar systeem en kennis ‘laden’ met zo veel mogelijk ‘geluiden’, oftewel waarden, belangen, perspectieven en kennis: discursieve representatie.

Het openbaar bestuur moet de inbreng van alle relevante belanghebbenden ontsluiten en niet slechts een smaldeel ervan. Politici, bestuurders en beleidsmakers moeten daarbij toegang verlenen tot en openstaan voor al deze inbreng. Dit houdt in dat het openbaar bestuur er actief voor moet zorgen dat de inbreng van minder goed georganiseerde belanghebbenden op minimaal hetzelfde niveau komt als dat van de beter toegeruste belanghebbenden. Om deze responsiviteit beter vorm te geven is zowel een integraler perspectief op relevante expertise voor beleids- en besluitvorming nodig als een betere verankering van de afweging van alle maatschappelijke inbreng in de besluitvorming. Zo wordt het zicht op ongekende belangen vergroot en daarmee het

162 Zie ook: Braun (2022).

73

naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur

antwoord op vragen als: wanneer zijn belangen bewust of onbewust ongekend voor het openbaar bestuur? En belangrijker: hoe kunnen ze bekender worden gemaakt voor zowel het openbaar bestuur als de samenleving? Bewustwording van ongekende belangen is dus nodig. Het vereist een beter begrip van het functioneren van de maatschappelijke democratie en tegelijkertijd hoe responsief het openbaar bestuur is ten opzichte van deze maatschappelijke democratie. In haar oratie besteedt Braun163 aandacht aan de rol van maatschappelijke organisaties in het functioneren van de maatschappelijke democratie. Zij kiest het perspectief dat de nadruk legt op de verbinding door maatschappelijke organisaties tussen het openbaar bestuur en de samenleving. Pas als maatschappelijke organisaties een effectieve schakel tussen openbaar bestuur en samenleving vormen, kan worden gesproken van een goed functionerende maatschappelijke democratie naast de representatieve democratie. ‘Voor, door en van burgers in al hun hoedanigheden en als zodanig vertegenwoordigd in de politiek-bestuurlijke besluitvorming.’164 Op het punt van ‘vertegenwoordigd in de politiek-bestuurlijke besluitvorming’ ziet Braun veel signalen van ongelijke en oneigenlijke beïnvloeding.

Denk aan de rol van (groot)aandeelhouders in de (inter)nationale politieke lobby, draaideurlobbyisten, of de invloed van het agrarisch-industrieel complex in de stikstofproblematiek. Ongelijke en oneigenlijke beïnvloeding van politieke besluitvorming blijken bijzonder hardnekkig en een gebrekkige bestuurlijke responsiviteit speelt hierbij een belangrijke rol, aldus Braun. 4.6

geluiden vertolken: maatschappelijke democratie Nederland is een indirecte, representatieve democratie. Het volk kiest zijn eigen vertegenwoordigers die namens hen beslissingen nemen en het bestuur controleren. Dus: de volksvertegenwoordiging - is een groep gekozen burgers uit de samenleving, - die de héle samenleving vertegenwoordigt (artikel 50 van de Grondwet), - en die verantwoordelijkheid draagt voor goed openbaar bestuur, - en daarbij de rollen vervult van volksvertegenwoordiger, kadersteller (medewetgever) en controleur. Nederland is ook een maatschappelijke democratie. Een volle, rijke democratie is niet alleen een levende politieke, maar óók een levende maatschappelijke democratie: burgers zijn meer dan alleen staatsburgers. De betekenis van burgers in het vormgeven van de samenleving is echter verschraald, niet alleen in politiek verband, maar óók in maatschappelijk verband. Voortgaande profes-

163 Zie ook: Braun (2022). 164 Idem, p. 6.

74

naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur

sionalisering, het aanspreken van burgers als consument, verzakelijking, schaalvergroting en individualisering zijn daar debet aan. Daardoor is bij veel burgers het gevoel van moreel eigenaarschap, van publieke verantwoordelijkheid, op de achtergrond geraakt, en zijn democratische vaardigheden sleets geraakt. De ROB duidde het begrip maatschappelijke democratie in zijn advies Democratie is méér dan politiek alleen165 als volgt: ‘De brede basis van onze democratie ligt in de maatschappelijke democratie. Zij ligt ten grondslag aan de democratische piramide van onze democratische rechtsstaat. Aan de top van die denkbeeldige piramide staat de politieke, in de kern representatieve, democratie. Daaronder leeft de maatschappelijke democratie. Daarbij gaat het om individuele zeggenschap (als burger en als professional) en informele dan wel formele (via de wet geregelde) collectieve zeggenschap. Politieke en maatschappelijke democratie zijn beide essentieel en gelijkwaardig: een goed functioneren van de ene vorm van democratie draagt bij aan het goed functioneren van de andere vorm.’ 4.6.1 De citoyen in de maatschappelijke democratie166 In de maatschappelijke democratie gaat het om vormen van meedoen en meebeslissen, zoals door inspraak, betrokkenheid en zeggenschap van burgers in maatschappelijke verbanden zoals buurten, wijken, instellingen en organisaties.

Dit type democratie laat zich beschrijven als een geleefde praktijk, een way of living. De essentie van de maatschappelijke democratie is betrokkenheid van de samenleving in al haar verschijningsvormen. Betrokkenheid bij de democratische rechtsstaat die onze samenleving is. Die we steeds opnieuw vormen en doorgeven aan onze kinderen. Om vitaal te blijven heeft de maatschappelijke democratie onderhoud nodig, voeding en uitdaging. Het concept van maatschappelijke democratie appelleert aan de rol van de burger als citoyen in de samenleving, als drager van publieke verantwoordelijkheid. Dit vraagt van betrokkenen kennis van de publieke zaak en het beschikken over vaardigheden en deugden. Die kwaliteiten zijn niet als vanzelf aanwezig en moeten worden gevormd en verworven. Burgers moeten kwaliteiten ontwikkelen die nodig zijn om invulling te kunnen geven aan deze rol. In veel hedendaagse debatten ontbreekt een normatief denkkader over de positie van burgers en er is weinig aandacht voor de noodzakelijke institutionaliserende werking: de instrumenten ontbreken om de rol van citoyen te vormen, te verwerven en in stand te houden. Ook de benodigde betrokkenheid en gemeenschapszin ontbreken en er is een gebrek aan inspiratie om het

165 ROB (2017), p. 47. 166 Zie ook: Honingh en Van Ham (2024).

75

naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur

gevoel weg te nemen van machteloosheid en het verlies van grip dat bij veel burgers leeft. 4.6.2 Instituties in de maatschappelijke democratie In een maatschappelijke democratie functioneren maatschappelijke organisaties en instituties. Zij vervullen een belangrijke rol in het aggregeren van maatschappelijke belangen, gekoppeld aan de belangen van burgers als dragers van maatschappelijke verantwoordelijkheden, als schakel- en communicatiefunctie naar het politieke bestuur. Wat betekent dit voor hun uitrusting, hoe kunnen zij zodanig worden toegerust dat ze bijdragen aan de responsieve overheid? 4.7