Inkomend - rekenkamer - Definitief rapport vastgoed en accommodaties voor gemeenteraad 14 juli 2021

Rekenkamer Vlissingen

Hoe doelmatig en doeltreffend is het vastgoed- en accommodatiebeleid?

Datum

: 14 juli 2021

Versie

: Definitief

Colofon



Uitgave:

Rekenkamer Vlissingen

Informatie:

Mevrouw ir. M.L.A. Smit: smit@rekenkamerkvm.nl De heer mr. W.K. Fonteine: fonteine@rekenkamerkvm.nl https://www.rekenkamerkvm.nl



Vastgoed- en accommodatiebeleid

2 van 69

Samenvatting Het dossier vastgoed kent binnen de Vlissingse gemeenteraad reeds een lange geschiedenis. Al in 2012 werd vastgesteld dat het accommodatiebeleid niet voldoet aan de verwachtingen en is men gestart met de uitvoering van aanpassingen. De voortgang bleek echter onvoldoende en in 2018 is een doorstart gemaakt met de vaststelling van het majeur project “Revitalisering gemeentelijk accommodatiebestand”. De rekenkamer Vlissingen heeft het vastgoed- en accommodatiebeleid en de uitvoering ervan onder de loep genomen, en we constateren daarbij het nodige. Beleidsmatig ontbreken duidelijke kaders. Aan die kaders is in de afgelopen jaren zowel door de raad als het college het nodige gesleuteld. In 2012, 2015 en 2017 is onderzoek gedaan naar het vastgoed; naar aanleiding hiervan is meermalen de koers bijgesteld. Daarbij is men niet altijd even consistent geweest (wijziging van doel/scope). Wel is helder dat de financiën leidend waren voor de raad; er zijn dan ook stevige bezuinigingstaakstellingen opgelegd. Hoe dat wordt afgewogen tegen de maatschappelijke doelen van het gemeentelijk vastgoed en accommodaties, is ons niet helder geworden. Duidelijk is wel dat de financiële taakstelling spanning oplevert met de maatschappelijke ambities van de gemeente. In de uitvoering is het vastgoed- en accommodatiebeleid versnipperd.

Daarbij helpt niet dat er regelmatig aanpassingen aan de organisatie en werkwijze hebben plaatsgevonden. Taken als verhuur, beheer enzovoorts zijn verdeeld over verschillende directies en teams. Op het moment van schrijven houden niet minder dan 5 verschillende teams binnen de gemeente zich bezig met vastgoed en/of accommodaties, elk met hun eigen werkwijzen, doelen en systemen. Hierdoor komt een eenduidige en efficiënte uitvoering van het beleid in het geding. Ook gebruikte werkwijzen, documenten en protocollen hobbelen met vertraging achter elke wijziging aan. Dit alles heeft vanzelfsprekend haar gevolgen voor effectiviteit en efficiëntie. Een van de gevolgen is dat informatie niet of slechts met grote moeite te achterhalen is. Anno 2021 slaagt de gemeente er nog steeds niet in om vraag nummer 1 te beantwoorden, namelijk inzichtelijk maken wat de gemeente nu aan vastgoed heeft. We hebben ons daar in hoge mate over verwonderd. Door het ontbreken van goede informatie is er ook onvoldoende inzicht in de omvang en (verhuur)mogelijkheden. Zo is er geen jaarlijks exploitatieresultaat per onroerende zaak. Daardoor is er geen prikkel om (versneld) passende acties te ondernemen, bijvoorbeeld het verhogen van de huur omdat de opbrengst veel lager blijkt dan de kosten voor de gemeente, of het versneld verkopen van een pand gelet op de hoge kosten.

Een ander gevolg is dat verbeteringen in de uitvoering (bijvoorbeeld harmonisatie van huren) maar niet van de grond komen. Verbeteringen die wel opgestart worden, lijken niet altijd even sterk doordacht (zoals de invoering van het “paspoort”).

Vastgoed- en accommodatiebeleid

3 van 69

De uitvoering van het project “Revitalisering gemeentelijk accommodatiebestand” wordt nu gehinderd doordat er nog geen besluitvorming is over een helder plan voor verbetering (het Accommodatieplan op hoofdlijnen). Naar de raad toe is men soms wel erg optimistisch. Nog te realiseren besparingen worden reeds ingeboekt, terwijl achteraf blijkt dat ze niet gehaald worden (bijvoorbeeld doordat een pand later wordt verkocht). Deze verschillen zijn voor de raad onvoldoende inzichtelijk. Dit alles brengt de rekenkamer tot een aantal conclusies en aanbevelingen, die u in hoofdstuk 5 van dit rapport aantreft. Onze hoofdconclusie is dat het vastgoed- en accommodatiebeleid van de gemeente Vlissingen niet (voldoende) doelmatig en doeltreffend is. Op dit moment kan informatie onvoldoende snel, betrouwbaar en transparant worden geleverd, waardoor raad en college beleidsmatige afwegingen niet goed kunnen maken. Het majeur project “Revitalisering gemeentelijk accommodatiebestand” levert vooralsnog aanzienlijk minder bezuinigingen op dan beoogd. Aanbeveling is dan ook om het inzicht te vergroten, de organisatorische en administratieve versnippering aan te pakken en de sturing op de doelen scherper te doen. Goede plannen van aanpak helpen daarbij.

Vastgoed- en accommodatiebeleid

4 van 69

Inhoud SAMENVATTING .................................................................................................................................. 3 INHOUD ................................................................................................................................................. 5 1

INLEIDING ..................................................................................................................................... 7 1.1 1.2 1.3 1.4

AANLEIDING ........................................................................................................................................... 7 REIKWIJDTE ONDERZOEK EN ONDERZOEKSVRAGEN ........................................................................... 7 UITVOERING ONDERZOEK ...................................................................................................................... 8 LEESWIJZER ............................................................................................................................................ 9

2

NORMENKADER ........................................................................................................................ 10

3

DE PRAKTIJK ............................................................................................................................. 12 3.1 GEMEENTELIJK VASTGOED ................................................................................................................. 12 3.1.1 Omvang en waarde ........................................................................................................................ 12 3.1.2 Administratie van gemeentelijk vastgoed ............................................................................. 13 3.1.3 Organisatiestructuur .................................................................................................................... 13 3.2 ACCOMMODATIEBELEID GEMEENTE VLISSINGEN ............................................................................. 13 3.3 VERKOOPBELEID GEMEENTELIJK VASTGOED .................................................................................... 15 3.4 VERHUUR VAN GEMEENTELIJK VASTGOED ........................................................................................ 16 3.4.1 Verhuur via verhuursysteem Recreatex ................................................................................. 16 3.4.2 Overige verhuur ..............................................................................................................................

16 3.4.3 Wet Markt en Overheid ................................................................................................................ 17 3.5 INFORMEREN VAN DE RAAD ............................................................................................................... 17

4

BEVINDINGEN ............................................................................................................................ 18 4.1 OMVANG EN WAARDE GEMEENTELIJK VASTGOED (DEELVRAAG 1) ................................................ 18 4.1.1 Materiële vaste activa .................................................................................................................. 18 4.1.2 Gegarandeerde lening / Verbonden partijen ....................................................................... 19 4.2 ADMINISTRATIE GEMEENTELIJK VASTGOED (DEELVRAAG 2).......................................................... 20 4.2.1 Organisatiestructuur .................................................................................................................... 21 4.3 AFSTEMMING OP SECTORBELEID (DEELVRAAG 3) ........................................................................... 21 4.4 BEHAALDE RESULTATEN NA VASTSTELLEN BELEID (DEELVRAAG 4) ............................................. 22 4.4.1 Revitalisering gemeentelijk accommodatiebestand .......................................................... 22 4.4.2 Jaarplan 2019 en 2020 .................................................................................................................

23 4.4.3 Taakstelling ..................................................................................................................................... 26 4.4.4 Bestemmingsreserve “Revitalisering gemeentelijk accommodatiebestand” ............. 28 4.4.5 Welzijnsaccommodaties nader bekeken ................................................................................ 30 4.5 VERKOOPBELEID GEMEENTELIJK VASTGOED (DEELVRAAG 5) ........................................................ 31 4.5.1 Auditcommissie ............................................................................................................................... 31 4.5.2 Verkoop Spuistraat 6, Vlissingen .............................................................................................. 33 4.6 BEVOEGDHEDEN RAAD EN COLLEGE BIJ VERKOOP (DEELVRAAG 6) ................................................ 35 4.7 KOSTEN EN OPBRENGSTEN GEREALISEERDE VERKOOP (DEELVRAAG 7) ........................................ 35 4.8 BEREKENING VAN HUUR /ERFPACHT AAN GEBRUIKERS (DEELVRAAG 8) ....................................... 36 4.8.1 Verhuur via Recreatex .................................................................................................................. 36

Vastgoed- en accommodatiebeleid

5 van 69

4.8.2 Verhuur buitenom Recreatex ..................................................................................................... 37 4.8.3 Huurharmonisatie ......................................................................................................................... 38 4.8.4 Wet Markt en Overheid ................................................................................................................ 38 4.8.5 Exploitatie Boulevard Evertsen 1, Vlissingen ....................................................................... 39 4.8.6 Huur kantoorruimte Witte Huis, Prins Hendrikweg 3, Vlissingen ................................ 40 4.9 INFORMEREN VAN DE RAAD (DEELVRAAG 9) ................................................................................... 43 4.9.1 Klankbordgroep .............................................................................................................................. 45 5

CONCLUSIES ............................................................................................................................... 46 5.1 5.2 5.3

BEANTWOORDING VAN DE ONDERZOEKSVRAGEN ............................................................................ 46 BEANTWOORDING VAN DE CENTRALE ONDERZOEKSVRAAG ............................................................ 50 AANBEVELINGEN................................................................................................................................. 51

6

WEDERHOOR COLLEGE VAN BURGEMEESTER EN WETHOUDERS ............................... 54

7

REACTIE REKENKAMER VLISSINGEN................................................................................... 56

BIJLAGE 1: STUKKEN NORMENKADER ....................................................................................... 57 BIJLAGE 2: ORGANOGRAM ACCOMMODATIES .......................................................................... 59 BIJLAGE 3: VERHUURTARIEVEN (VIA RECREATEX) ................................................................ 60 BIJLAGE 4: GEBRUIKERS 2020/2021 BINNENSPORT, WELZIJN EN CULTUUR ................. 63 BIJLAGE 5: OVERZICHT ACCOMMODATIES V2.......................................................................... 66 BIJLAGE 6: FINANCIËLE MONITORING ONDERDEEL TAAKSTELLING ................................. 67 BIJLAGE 7: GEÏNTERVIEWDE PERSONEN ................................................................................... 69

Vastgoed- en accommodatiebeleid

6 van 69

1

Inleiding

1.1

Aanleiding Waarom dit onderzoek? Het accommodatiebeleid is vanaf 2012 al onderwerp van gesprek en inmiddels hebben er al meerdere externe onderzoeken plaatsgevonden om meer inzicht te verkrijgen. In 2018 is de bestuursopdracht “Revitalisering gemeentelijk accommodatiebestand” vastgesteld. Deze bestuursopdracht houdt in dat voor het einde van 2023 een beheersbaar, onderhouden en vitaal gemeentelijk accommodatiebestand aanwezig is inclusief een structurele totale bezuiniging van € 1,5 miljoen op de totale exploitatiekosten van gemeentelijke accommodaties. Meerdere raadsfracties hebben aangegeven behoefte te hebben aan een helder beeld van de huidige stand van zaken. Ook hebben meerdere fracties aangegeven meer inzicht te willen verkrijgen in het vastgoedbeleid van de gemeente, zowel voor wat betreft het proces van verkoop als de wijze waarop de verhuur plaatsvindt.

1.2

Reikwijdte onderzoek en onderzoeksvragen Een eenduidige en heldere definitie van vastgoed van de overheid is moeilijk te geven. Dat blijkt bijvoorbeeld uit het onderzoek van de Algemene Rekenkamer 1 naar vastgoed, maar ook uit diverse rekenkameronderzoeken die naar gemeentelijk vastgoed zijn uitgevoerd. Een mogelijke definitie die gehanteerd kan worden is: vastgoed - onroerend goed of onroerende zaak - omvat de grond en de gebouwen (opstal) op deze grond. De term vastgoed of onroerend goed verwijst naar het niet-verplaatsbare karakter van deze goederen. Dit onderzoek naar het vastgoed- en accommodatiebeleid richt zich op woonruimten en bedrijfsgebouwen zoals die onder de materiële vaste activa in de jaarrekening (2019) zijn opgenomen, waarbij het maatschappelijk vastgoed extra aandacht heeft gekregen. Onder maatschappelijk vastgoed wordt doorgaans verstaan accommodaties in bezit van de gemeente waar organisaties of instellingen zijn gehuisvest met een maatschappelijke functie (kunst en cultuur, sport en welzijn). Binnen de gemeente Vlissingen zijn veel van deze accommodaties onderdeel van het majeure project “Revitalisering gemeentelijk accommodatiebestand”.

1 Algemene Rekenkamer, “Vastgoed van het Rijk, volume en waarde”, 15 december 2011

Vastgoed- en accommodatiebeleid

7 van 69

Accommodaties voor onderwijs vallen buiten dit project, en zijn ook niet in ons onderzoek meegenomen. Ook gronden en de kades/havens zijn niet in dit onderzoek betrokken. In dit onderzoek is de centrale onderzoeksvraag: Hoe doelmatig en doeltreffend is het vastgoed- en accommodatiebeleid? Om de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden zal ook antwoord worden gegeven op de volgende deelvragen: 1. Welk vastgoed (omvang en waarde) is in bezit van de gemeente Vlissingen? 2. Is de administratie van het vastgoed inzichtelijk en compleet en daarmee bruikbaar voor beheer en beleidsvorming? 3. Is de omvang van het vastgoed afgestemd op de behoeftes en doelstellingen uit het sectorbeleid? 4. Welke resultaten zijn behaald sinds het vaststellen van het beleid? 5. Is er vastgesteld beleid rondom verkoop van gemeentelijk vastgoed (kaders, criteria wel/niet verkopen, afweging maatschappelijke en financiële baten)? 6. Wat zijn de bevoegdheden rondom verkoop van raad en college? 7. Wat zijn de kosten en opbrengsten van gerealiseerde verkoop? 8. Is er eenduidigheid in de berekening van huur/erfpacht aan de gebruikers? 9. Wordt de gemeenteraad juist en volledig geïnformeerd om te kunnen beoordelen in hoeverre de gestelde doelen worden gerealiseerd?

1.3

Uitvoering onderzoek Het onderzoek bestond uit de volgende stappen: 1. Oriëntatie. In deze fase hebben we met de contactpersoon van de gemeente afgestemd welke stukken we willen inzien en met hem gesprekken gevoerd over de onderzoeksvragen. 2. Literatuurstudie. Wij hebben kennis genomen van voor het onderzoek relevante stukken. 3. Gesprekken en interviews. Met enkele personen, die nauw zijn betrokken bij dit onderwerp, hebben wij interviews gehouden. Van deze interviews is een verslag gemaakt, dat ter accordering aan de geïnterviewden is voorgelegd. Het overzicht van de geïnterviewden is opgenomen in de bijlagen. 4. Schrijven van het concept onderzoeksrapport dat voor wederhoor is voorgelegd aan het college. Op de ontvangen reactie op het conceptrapport hebben wij een nawoord geschreven. 5. Het definitieve rapport is aangeboden aan de gemeenteraad.

Vastgoed- en accommodatiebeleid

8 van 69

1.4

Leeswijzer Dit eerste hoofdstuk is een inleidend hoofdstuk. In de inleiding wordt het kader geschetst waarbinnen het onderzoek plaats vindt. Concreet gaat het dan over de aanleiding (paragraaf 1), waar het onderzoek wel en niet op ingaat met daarbij de onderzoeksvragen (paragraaf 2) en de methode (paragraaf 3). In hoofdstuk 2 wordt het normenkader beschreven waarbij aan elke deelvraag normen zijn gekoppeld, zodat we kunnen toetsen op welke wijze aan de norm is voldaan. In hoofdstuk 3 volgt een uiteenzetting van wat we hebben aangetroffen in de praktijk. Het normenkader is hierbij verdeeld in vijf paragrafen: Gemeentelijk vastgoed (paragraaf 3.1, deelvragen 1 en 2), Accommodatiebeleid gemeente Vlissingen (paragraaf 3.2, deelvragen 3 en 4), Verkoop van gemeentelijk vastgoed (paragraaf 3.3, deelvragen 5 t/m 7), Verhuur van gemeentelijk vastgoed (paragraaf 3.4, deelvraag 8) en Informatie aan de raad (paragraaf 3.5, deelvraag 9). In hoofdstuk vier treft u de bevindingen aan van de confrontatie van het kader met de praktijk. Elke deelvraag wordt daarbij in een aparte paragraaf behandeld. In het vijfde hoofdstuk trekken we conclusies. Dat doen we door in de eerste paragraaf (5.1) de onderliggende deelvragen en in de tweede paragraaf (5.2) de centrale onderzoeksvraag te beantwoorden. Tenslotte voorzien we in paragraaf 5.3 deze conclusies waar nodig van aanbevelingen.

Vastgoed- en accommodatiebeleid

9 van 69

2

Normenkader Om de onderzoeksvragen te kunnen toetsen, passen we een normenkader toe. Het normenkader is leidend bij de uitvoering van het onderzoek en dus het richtsnoer bij de beantwoording van de onderzoeksvragen. Het normenkader voor dit onderzoek is afgeleid van de volgende stukken, in bijlage 1 worden deze stukken voor zover nodig nader toegelicht: 1. Accommodatiebeleid 2012 2. Speerpunten sportbeleid - Sportnota 2013-2016 “Iedereen kan meedoen” 3. Uitgangspunten Sociaal Domein - Beleidsnota Welzijn Nieuwe Stijl 2013-2016 4. Cultuurbeleid en bezuinigingen 5. Newae Onderzoek accommodaties buitensport, binnensport, welzijn en onderwijs 2017, dit is een vervolg op het vanuit Newae (voorheen Copier advies en engineering) in 2015 uitgevoerd onderzoek. 6. Bestuursopdracht “Revitalisering gemeentelijk accommodatiebestand” 2018 7. Wet Markt en Overheid In onderstaand overzicht worden de normen, zoals afgeleid uit de bovenstaande documenten, bij de relevante onderzoeksvraag genoemd:

Vraag 1

Welk vastgoed (omvang en waarde) is in bezit van de gemeente Vlissingen?

Norm 1a

Er is inzicht in de omvang en waarde (WOZ-waarde, boekwaarde) van het gemeentelijk vastgoed.

Vraag 2

Is de administratie van het vastgoed inzichtelijk en compleet en daarmee bruikbaar voor beheer en beleidsvorming?

Norm 2a

Er is een bijgewerkte gemeentelijke administratie die voldoende inzichtelijk is.

Norm 2b

Er is inzicht in de locatie en gebruikstoepassing van het gemeentelijk vastgoed.

Norm 2c

Er is inzicht in de lasten en opbrengsten van het gemeentelijk vastgoed.

Vraag 3

Is de omvang van het vastgoed afgestemd op de behoeftes en doelstellingen uit het sectorbeleid?

Norm 3a

Vastgoedbeheer dient om gemeentelijke doelen te verwezenlijken.

Norm 3b

De te bereiken gemeentelijke doelen zijn duidelijk omschreven.

Norm 3c

Er is inzicht in de mate waarin vastgoedbeleid bijdraagt aan het realiseren van de maatschappelijke opgave(n) van de gemeente.

Vastgoed- en accommodatiebeleid

10 van 69

Vraag 4

Welke resultaten zijn behaald sinds het vaststellen van het beleid?

Norm 4a

De te behalen resultaten zijn helder geformuleerd, inclusief een tijdsplanning.

Norm 4b

De resultaten zijn te herleiden uit een bijgewerkte gemeentelijke administratie die voldoende inzichtelijk is. Is er vastgesteld beleid rondom verkoop van gemeentelijk vastgoed (kaders, criteria wel/niet verkopen, afweging maatschappelijke en financiële baten)? Er is een beleidskader vastgesteld door de raad voor verkoop van gemeentelijk vastgoed. De visie met betrekking tot bezit van vastgoed is duidelijk geformuleerd en deze visie houdt rekening met afwegingen van maatschappelijke en financiële baten. Wat zijn de bevoegdheden rondom verkoop van raad en college?

Vraag 5 Norm 5a Norm 5b Vraag 6

Vraag 7

Bevoegdheden van raad en college bij verkoop van vastgoed zijn duidelijk geformuleerd. Er wordt door de raad en het college invulling gegeven aan de beschreven bevoegdheden. Wat zijn de kosten en opbrengsten van gerealiseerde verkoop?

Vraag 8

Geen normen, de behaalde resultaten moeten blijken uit de analyse van antwoorden op diverse onderzoeksvragen. Is er eenduidigheid in de berekening van huur/erfpacht aan de gebruikers?

Norm 8a

De methode van berekening van huur/erfpacht is helder omschreven.

Norm 8b

De omschreven methode wordt in de praktijk toegepast.

Norm 8c

De huurprijzen zijn in overeenstemming met de Wet Markt en Overheid.

Vraag 9

Wordt de gemeenteraad juist en volledig geïnformeerd om te kunnen beoordelen in hoeverre de gestelde doelen worden gerealiseerd? In de jaarstukken wordt inzicht gegeven in de omvang en waarde en de baten en lasten van de vastgoedportefeuille en dit inzicht voldoet aan de informatiebehoefte van de gemeenteraad. Het college doet tussentijds verslag aan de raad over de uitvoering van het vastgoedbeleid. De aan de raad gemelde informatie is te herleiden uit een bijgewerkte gemeentelijke administratie die voldoende inzichtelijk is.

Norm 6a Norm 6b

Norm 9a Norm 9b Norm 9c

Vastgoed- en accommodatiebeleid

11 van 69

3

De praktijk Wat hebben we aangetroffen in de praktijk?

3.1

Gemeentelijk vastgoed

3.1.1 Omvang en waarde Voor ons onderzoek hebben we de jaarrekening 2019 als uitgangspunt genomen om vast te stellen wat de gemeente Vlissingen tot haar vastgoedbezit rekent. De waarde van de onroerende goederen is opgenomen bij de materiële vaste activa. Ons onderzoek richt zich daarbij op de woonruimten en bedrijfsgebouwen en daarover is het volgende opgenomen 2: Bedragen x € 1.000

Boekwaarde per 1-1-2019

Boekwaarde per 31-12-2019

41

37

39.077

37.091

Woonruimten Bedrijfsgebouwen

In de toelichting op de balans wordt op pagina 197 e.v. aangegeven dat de materiële vaste activa zijn gewaardeerd tegen de verkrijgings- of vervaardigingsprijs. De verkrijgingsprijs omvat de inkoopprijs en de bijkomende kosten. Ontvangen bijdragen van derden, zoals bijvoorbeeld ontvangen huur of subsidies, worden hierop in mindering gebracht. Bedrijfsgebouwen worden over een range van 10-40 jaar lineair of annuïtair afgeschreven. Hierbij wordt rekening gehouden met een eventuele restwaarde en over (onder)grond wordt niet afgeschreven. De gemeente bezit een lijst van eigendommen. Deze lijst is gebaseerd op het streefbeeld zoals dat in het Newae-rapport3 is opgenomen en verder uit informatie die uit diverse bronnen is bijeengebracht. Het primaire doel van deze lijst is om alle opstallen in beeld te hebben.

2 Jaarstukken 2019 gemeente Vlissingen, pagina 201 3 Rapport Onderzoek accommodaties buitensport, binnensport, welzijn en onderwijs, 25 september 2017

Vastgoed- en accommodatiebeleid

12 van 69

3.1.2 Administratie van gemeentelijk vastgoed Het vastgoed van de gemeente is geregistreerd in verschillende systemen en bestanden (financieel, beheerder /verhuur) die ondergebracht zijn bij 5 verschillende teams. Voor het beheer en de beleidsvorming is het essentieel dat er een volledig overzicht bestaat van al het aanwezige vastgoed van de gemeente Vlissingen.

3.1.3 Organisatiestructuur Per 1 september 2017 heeft er een organisatiewijziging plaatsgevonden waardoor de afdelingen directies zijn geworden en de clusters zijn teams geworden. In januari 2019 is een nieuwe werkwijze van projectmatig ingevoerd. Uit het organigram, dat in bijlage 2 is opgenomen, blijkt dat de werkzaamheden met betrekking tot de accommodaties zijn verdeeld over drie directies en vijf teams. Nadat de gemeenteraad in 2018 de bestuursopdracht majeur project “Revitalisering gemeentelijk accommodatiebestand” heeft vastgesteld is binnen de ambtelijke organisatie een projectgroep geformeerd. Een majeur project impliceert een grote rol voor de gemeenteraad in het project.

3.2

Accommodatiebeleid gemeente Vlissingen Het college heeft in mei 2011 ingestemd met het projectplan “Accommodatiebeleid” en daarmee de start van het project. In mei 2012 heeft de projectgroep door middel van de rapportage “Accommodatiebeleid 2012” verslag gedaan van het uitgevoerde project en beleidsregels voorgesteld voor het bezit, de inzet en het beheer van gemeentelijke accommodaties. De algehele conclusie uit het onderzoek was dat het accommodatiebezit van de gemeente Vlissingen een omvang heeft die niet goed is afgestemd op de behoefte en doelstellingen uit het sectorbeleid. Ook worden accommodaties niet efficiënt gebruikt en heeft een groot aantal gebouwen een matige kwaliteit, wat veel aandacht vraagt op het gebied van beheer en onderhoud. Op 26 juni 2012 heeft de raad ingestemd met het Accommodatiebeleid 2012 dat beleidskaders aangeeft voor het bezit, de inzet en het beheer van gemeentelijke accommodaties. In het accommodatiebeleid zijn 3 pijlers geformuleerd waaraan elk accommodatie vraagstuk getoetst wordt: Zo min mogelijk bezit; Een zo efficiënt mogelijke inzet en Zo efficiënt mogelijk beheer en waar mogelijk op afstand. In de jaren daarna is de uitvoering ter hand genomen, maar diverse personele mutaties hebben deze uitvoering beïnvloed. Zo ontbrak er een concreet plan van aanpak en was er geen actueel beeld van behaalde resultaten.

In 2015 is aan Newae (voorheen Copier Advies & Engineering) opdracht gegeven om de exploitatie van sportaccommodaties in beeld te brengen. Dit met het oog op de realisatie van de taakstellende bezuiniging van € 1,5 miljoen op sport (plan van aanpak Agenda voor Herstel Sport).

Vastgoed- en accommodatiebeleid

13 van 69

In dit onderzoek is ervoor gekozen om ook een aantal welzijnsaccommodaties te betrekken, omdat door het multifunctioneel inzetten van accommodaties meer waarde uit investeringen gehaald kan worden. Het resultaat van dit onderzoek waren bezuinigingsvoorstellen voor buitensport, binnensport en welzijnsaccommodaties. Medio 2017 is een vervolgopdracht verstrekt aan Newae om het gemeentelijke accommodatiebestand voor sport, welzijn en onderwijs te onderzoeken. Op 11 januari 2018 heeft de raad besloten om de algemene kern- en tactische uitgangspunten uit het Newae-rapport van september 2017 als uitgangspunten vast te stellen, en als kader te hanteren bij de uitwerking van een accommodatiebestand wat past bij het streefbeeld en de adviezen uit het Newae-rapport. Om het streefbeeld te bereiken wordt uitgegaan van het afstoten van 60 accommodaties en nieuwbouw van 4 multifunctionele accommodaties. Ook is ingestemd met een verbreding van de taakstelling van sport tot een taakstelling “sport en overige gemeentelijke accommodaties”, omdat naar aanleiding van het Newae-rapport de conclusie getrokken werd dat het realiseren van de hele taakstelling (bezuiniging van € 1,5 miljoen) niet mogelijk zou zijn bij sportaccommodaties alleen.

Ook is ingestemd met een fasering van de nog te realiseren taakstelling over een periode van 5 jaar vanaf 2018 (vanaf 2018 resteert nog een bedrag van € 870.000 om structureel te bezuinigen van de in totaal € 1,5 miljoen structurele bezuiniging). Op 13 september 2018 heeft de raad in een bestuursopdracht het majeur project “Revitalisering gemeentelijk accommodatiebestand” vastgesteld. Waar het Newaeadvies vanuit het perspectief van de accommodaties is opgesteld, is na de vaststelling van de bestuursopdracht in september 2018 het perspectief van de gebruiker gekozen. Deze bestuursopdracht houdt in dat voor het einde van 2023 een beheersbaar, onderhouden en vitaal gemeentelijk accommodatiebestand aanwezig is inclusief een structurele totale bezuiniging van € 1,5 miljoen op de totale exploitatiekosten van gemeentelijke accommodaties. Voor de uitvoering van het project “Revitalisering gemeentelijk accommodatiebestand” en de hieraan gerelateerde taakstelling is een frictiekostenbudget benodigd. Dit frictiekostenbudget is echter niet goedgekeurd door de artikel 12-inspecteur en daarbij is aangegeven dat deze kosten gedekt moeten worden uit de boekwinsten van de verkochte accommodaties.

Om een goed overzicht te houden over zowel de kosten als de verkoopopbrengsten, is een bestemmingsreserve “Revitalisering gemeentelijk accommodatiebestand” gevormd, die is goedgekeurd door de raad in mei 2019. De inkomsten en uitgaven worden daarmee jaarlijks goedgekeurd door middel van een jaarplan in de paragraaf “Majeure Projecten” bij de Programmabegroting. Deze jaarlijkse goedkeuring van een jaarplan is vooruitlopend op het betreffende jaar. De eerstvolgende stap in het afgesproken proces is nu de vaststelling van het Accommodatieplan op hoofdlijnen. Het besluit over het Accommodatieplan op hoofdlijnen was door het college voorzien in augustus 2019.

Vastgoed- en accommodatiebeleid

14 van 69

Besluitvorming over het Accommodatieplan op hoofdlijnen heeft echter nog niet plaatsgevonden en is door een collegebesluit afhankelijk gemaakt van het strategisch huisvestingsplan schoolhuisvesting (SHP). Het college beoogt maatschappelijk vastgoed slim te gebruiken door multifunctioneel gebruik van nieuw gebouwde accommodaties in samenhang ontwikkeld met onderwijshuisvesting. De raad is over de koppeling via een mededeling geïnformeerd en tevens is hier achteraf via bestuursrapportages en jaarrekening over gerapporteerd. De raad heeft hierover geen inhoudelijke vragen gesteld. Door de koppeling aan het SHP is wel vertraging ontstaan in de voortgang van het majeur project “Revitalisering gemeentelijk accommodatiebestand”. De vertraging zal effect hebben op het uiteindelijke moment van afronding en het behalen van de doelstelling inclusief tussenliggende taakstellingen. Om de voortgang van het project niet helemaal stil te laten vallen zijn er jaarplannen opgesteld (2019 en 2020) en goedgekeurd door de raad, zodat enkele accommodaties toch al zijn afgestoten d.m.v. verkoop of sloop. Inmiddels heeft de rekenkamer vernomen dat de koppeling aan het SHP weer is losgelaten door het college en dat besluitvorming over het Accommodatieplan op hoofdlijnen weer separaat zal worden gedaan en nu verwacht wordt in juli 2021 (besluitvorming over het SHP wordt verwacht in juni/juli 2021).

Als reden is aangegeven dat de ontwikkeling van nieuw te bouwen accommodaties voor schoolhuisvesting te lang gaat duren (periode 2023- 2032) om daarvan gebruik te kunnen maken bij het project “Revitalisering gemeentelijk accommodatiebestand”.

3.3

Verkoopbeleid gemeentelijk vastgoed Op 18 augustus 2015 heeft een collegebesluit plaatsgevonden waarin de processtappen bij verkoop onroerend goed zijn vastgelegd, waarin een taxatie en verkoopstrategie als basis gelden.4 Tevens hebben enkele kleine aanpassingen plaatsgevonden waardoor de werkwijze praktischer is geworden. Het collegebesluit van 6 mei 2014 "Aanbevelingen m.b.t. proces verkoop onroerend goed" is komen te vervallen. Tijdens ons onderzoek is op 2 maart 2021, middels een collegebesluit,5 het “verkoopprotocol onroerend goed 2021” vastgesteld met gelijktijdige intrekking van het vastgestelde document in 2015 van “processtappen bij verkoop onroerende goed 2015”. Het verkoopprotocol onroerend goed 2021 sluit aan bij de organisatiestructuur die in 2017 en in 2019 is gewijzigd en is ingericht om binnen de kaders van projectmatig

4 Registratienummer: 654801 en bijlage 655211 “processtappen bij verkoop onroerende goed” 5 Registratienummer: 1252700 en bijlagen 1252724 en 1277084

Vastgoed- en accommodatiebeleid

15 van 69

werken te worden toegepast. Er wordt nu onderscheid gemaakt tussen lijnorganisatie en projectorganisatie. Het belangrijkste doel van het verkoopprotocol is in hoofdlijn om het proces efficiënter te organiseren en om het proces meer vanuit projectmatig werken in te richten. Eerst moest het college een besluit nemen en dan werd alles in gang gezet. Nu gaat men eerst inventariseren (taxatie, verkoopadvies etc.) en dan pas voorleggen aan het college voor een besluit. Na het collegebesluit tot verkoop kan dan sneller tot uitvoering worden overgegaan. De raad zal door middel van een Raadsinformatiebrief (RIB) worden geïnformeerd als de verkoopprijs 10% of meer afwijkt van de vraagprijs, met een minimum van € 25.000. Voor de aankoop (inkoop) van onroerend goed is geen protocol aanwezig.

3.4

Verhuur van gemeentelijk vastgoed De verhuur van gemeentelijke accommodaties verloopt via het verhuursysteem Recreatex of via afzonderlijke huurovereenkomsten. Het verhuursysteem Recreatex is vanaf 2007 bij de gemeente in gebruik. Uitsluitend de sportaccommodaties en de twee welzijnsaccommodaties De Kwikstaart en het Bolwerk worden verhuurd via het verhuursysteem Recreatex.

3.4.1 Verhuur via verhuursysteem Recreatex De verhuur via Recreatex wordt gedaan op basis van algemene voorwaarden zoals vermeld op de website Makelpunt-Walcheren en op de website van de gemeente Vlissingen. De reserveringen worden verwerkt als losse reserveringen met bijbehorende facturatie. Aan deze reserveringen ligt geen huurovereenkomst ten grondslag. Alle reserveringen die via het verhuursysteem Recreatex zijn aangevraagd, krijgen het tarief wat in het systeem is opgenomen en worden afzonderlijk gefactureerd. De tarieven zijn gebaseerd op het tarievenblad “gemeentelijke accommodaties gemeente Vlissingen”, zie bijlage 3. Het tarievenblad kent 2 verschillende huurtarieven. Het kortingstarief geldt voor Vlissingse sport- en welzijnsverenigingen, competitie- en trainingsgebruik. Er is enkele jaren geleden middels een pilot, samen met de gemeente Middelburg, binnen Recreatex gewerkt volgens het “Center Parcs” principe (webmodule) waardoor het mogelijk is dat een potentiële huurder zelf een ruimte kan boeken. De gemeente Vlissingen is hier in september 2020 mee gestart. Binnen de webmodule is ook een koppeling middels IDEAL-betaling met Financiën mogelijk. Dit staat bij de gemeente Vlissingen nog in de kinderschoenen.

3.4.2 Overige verhuur Naast de verhuur via Recreatex zijn er ook diverse accommodaties die niet via het systeem verlopen, maar waarvoor huurovereenkomsten zijn afgesloten. Ook de verhuur van overig gemeentelijk vastgoed vindt niet plaats via Recreatex.

Vastgoed- en accommodatiebeleid

16 van 69

In de loop der jaren is een diversiteit aan huurovereenkomsten ontstaan, en er wordt al jaren geprobeerd om dit eenduidiger te krijgen. De individuele afspraken die in het verleden zijn gemaakt zorgen er voor dat er administratief veel inzet nodig is. Voor het berekenen van de huurkosten wordt een vanuit Financiën aangedragen huurberekeningsformat in Excel gebruikt. Voor energiekosten en voor onderhoudskosten wordt een vast bedrag per m 2 berekend, waardoor een jaarlijkse eindafrekening niet nodig is.

3.4.3 Wet Markt en Overheid De wet Markt en Overheid regelt dat overheden niet zomaar een lage huur kunnen vragen voor hun panden. Overheden moeten in principe alle kosten die zij maken voor een dienst doorberekenen in de prijs. De huurprijs moet dus marktconform zijn. De wet maakt het wel mogelijk om af te wijken van de gedragsregels, maar dan dient dit wel te gebeuren op basis van een raadsbesluit, waarin bepaald is dat de daarin genoemde activiteiten verricht worden in het algemeen belang. Voor deze activiteiten hoeft dan geen marktconforme huur berekend te worden. De raad heeft hierover in september 2014 een besluit 6 genomen en een zestal economische activiteiten aangewezen die plaatsvinden in het algemeen belang. Exploitatie gemeentelijke sportaccommodaties en verhuur/in gebruik geven van maatschappelijk vastgoed zijn twee activiteiten die zijn aangewezen als uitzond ering.

3.5

Informeren van de raad In september 2018 heeft de raad het project “Revitalisering gemeentelijk accommodatiebestand” als een majeur project vastgesteld. Een majeur project impliceert een grote rol voor de raad in het project. Een wijze waarop die grotere rol ingevuld wordt, is door de raad bij aanvang van het project de bestuursopdracht vast te laten stellen en hen door middel van voortgangsrapportages via de reguliere P&Ccyclus (kadernota, begroting, jaarrekening en bestuursrapportages) op de hoogte te houden. Majeure projecten worden in de verschillende rapportages in aparte paragrafen behandeld, waardoor ontwikkelingen in deze projecten op een herkenbare manier door het jaar heen te volgen zijn.

6 Raadsbesluit, registratienummer: 590923, 18 september 2014

Vastgoed- en accommodatiebeleid

17 van 69

4

Bevindingen In dit vierde hoofdstuk geven we aan wat wij vinden we van de confrontatie tussen normenkader en de praktijk? De opzet van dit hoofdstuk volgt hierbij de volgorde van de deelvragen.

4.1

Omvang en waarde gemeentelijk vastgoed (deelvraag 1)

4.1.1 Materiële vaste activa Om inzicht te krijgen in de omvang en waarde van het vastgoed is een gespecificeerd overzicht opgevraagd van Woonruimten en Bedrijfsgebouwen vanuit de vaste activa module en is de WOZ-aanslag en de aanslag Waterschapsbelasting opgevraagd. Ook heeft de rekenkamer een overzicht van de accommodaties ontvangen, zie bijlage 5. De gemeente bezit een lijst van eigendommen. Deze lijst is gebaseerd op het streefbeeld zoals dat in het Newae-rapport is opgenomen en verder uit informatie die uit diverse bronnen is bijeengebracht. Tijdens ons onderzoek is door de ambtelijke organisatie aangegeven dat er nog geen aansluiting bestaat tussen de lijst van eigendommen en de: 

Onroerende zaken zoals die zijn opgenomen in de jaarrekening;



WOZ-aanslag;



Aanslag waterschapsbelasting.

Opgemerkt moet worden dat aansluiting lastig kan worden gemaakt omdat het overzicht van de materiële vaste activa op adres is gerubriceerd en in het project “Revitalisering gemeentelijk accommodatiebestand” veelal rubricering op de naam van de accommodatie is. Het is dus niet mogelijk om de systemen eenvoudigweg “over elkaar te leggen”. Tijdens ons onderzoek is de ambtelijke organisatie zelf gestart met het aanpassen van de rubricering van het streefbeeld naar adres, zodat koppeling met de jaarrekening kan plaatsvinden. Hierdoor kan de controle op volledigheid beter plaatsvinden. Ook wanneer een adres (onroerende zaak) niet voorkomt op de WOZ-beschikking, omdat die in een meer omvattende WOZ-taxatie is opgenomen, dient deze wel in de lijst van eigendommen te worden opgenomen om zo inzichtelijk te hebben waar het bezit specifiek uit bestaat. Tijdens de afronding van ons onderzoek kon nog geen uitsluitsel worden gegeven over de volledigheid van de onroerende zaken zoals die in de jaarrekening en de diverse aanslagen zijn opgenomen. De ambtelijke organisatie geeft aan dat uit de vergelijking van de lijst van eigendommen met o.a. de WOZ-beschikkingen onder andere blijkt dat:

Vastgoed- en accommodatiebeleid

18 van 69



Adressen niet voorkomen op de lijst. Hiervoor kunnen diverse oorzaken zijn zoals dat panden zijn opgenomen binnen een meer omvattende WOZ-taxatie (project Scheldekwartier, De Kenniswerf);



Adressen wel op de lijst staan, maar bijvoorbeeld niet onderscheiden. Dit komt bijvoorbeeld voor bij oude panden waar in de loop van de tijd fysieke splitsingen zijn aangebracht door het aanbrengen van extra voor/zijdeuren aan de straatzijde of interne splitsingen;



Panden die al gesloopt zijn of in een afbraaktraject zitten of kleine gebouwtjes bij scholen, sportterreinen en de begraafplaatsen;



Adressen op de lijst voorkomen maar niet op de aanslag WOZ. Als voorbeeld kan worden genoemd een opbergruimte op een begraafplaats of sportterrein waarvan geen afzonderlijke WOZ-registratie bestaat maar die wel deel uitmaakt van een meer omvattende WOZ-registratie.

Nadat de vergelijking volledig is uitgevoerd zal moeten worden bepaald hoe met de verschillen omgegaan dient te worden.

4.1.2 Gegarandeerde lening / Verbonden partijen De gemeente Vlissingen is juridisch geen eigenaar van het pand Spuistraat 6 te Vlissingen waardoor deze onroerende zaak niet is opgenomen onder de materiële vaste activa. Zie onderdeel 4.5.2 van dit rapport. Door de gemeente is voor de aankoop een hypothecaire lening aangegaan. Het (restant) bedrag is een onderdeel van de “gegarandeerde leningen”, profiel 5 (diversen), in de jaarrekening. De Stichting Innovatie Bibliotheek Vlissingen (SIBV) is juridisch eigenaar van de onroerende zaak, maar de gemeente staat volledig garant. De verrekening van uitgaven/inkomsten vindt door de gemeente plaats via de rekening-courant verhouding. Voor de hoogte van de rekening-courant schuld wordt door de gemeente een voorziening gevormd. Dit is niet zichtbaar in de jaarrekening. Naar het oordeel van de rekenkamer is de Stichting een verbonden partij omdat volgens de definiëring van een verbonden partij, volgens het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV), het een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie is waarin de provincie onderscheidenlijk de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft. Onder een bestuurlijk belang wordt verstaan zeggenschap, via vertegenwoordiging in het bestuur of via stemrecht.

Dit houdt concreet in dat er sprake is van een bestuurlijk belang als een collegelid, een raadslid of een ambtenaar van de gemeente namens de gemeente in het bestuur van de verbonden partij plaatsneemt of namens de gemeente stemt. Onder een financieel belang wordt verstaan een aan de verbonden partij ter beschikking gesteld bedrag dat niet verhaalbaar is indien de verbonden partij failliet gaat, het bedrag waarvoor aansprakelijkheid bestaat indien de verbonden partij haar verplichtingen niet nakomt. Het aangaan van banden met (verbonden) partijen komt altijd voort uit het publieke belang. Verbonden partijen zijn over het algemeen opgericht om op een efficiënte

Vastgoed- en accommodatiebeleid

19 van 69

wijze publieke taken uit te voeren. Vaak gaat het om samenwerkingsverbanden met andere gemeenten. In de jaarrekening (2019) zijn in paragraaf 3 (pagina 135 e.v.) de ‘verbonden partijen’ opgenomen. In de jaarrekening is tevens vermeld dat in de afgelopen jaren ook verbonden partijen waren opgenomen waarvan geen sprake was van een financieel belang en geen bestuurlijk belang. Deze verbonden partijen zijn nu niet meer opgenomen. Echter ook in de jaarrekening 2018 komt de SIBV niet als verbonden partij voor.

4.2

Administratie gemeentelijk vastgoed (deelvraag 2) Zoals hiervoor reeds is beschreven bestaat er nog geen duidelijkheid over de volledigheid van al het aanwezige vastgoed binnen de gemeente. Er ontbreekt afstemming tussen de verschillende bestanden en systemen en er is geen centraal bestand met alle benodigde informatie (kosten, lasten, onderhoud, verhuur en verkoop). Een transparant overzicht van de omvang en waarde, de kosten en opbrengsten, de onderhoudsvoorzieningen, risico’s op pandniveau, financiële afspraken met gebruikers, en de beheersystematiek ontbreekt. Verhuur vindt niet vanuit één centraal punt plaats. Buitenom het Recreatex-systeem vindt er ook verhuur plaats. Ook is geconstateerd dat er binnen projecten ook onroerende zaken (tijdelijk) worden verhuurd. De individuele (verhuur)afspraken, die in het verleden zijn gemaakt, zorgen er voor dat er administratief veel inzet nodig is. Verder worden accommodaties per uur verhuurd waarvoor dan achteraf, per maand, een factuur wordt opgemaakt. Voor de incidentele huurverhoging van de sporttarieven, in 2015, heeft een vergelijking met de sporttarieven van de omliggende gemeente plaatsgevonden. Bij deze vergelijking is naar voren gekomen dat de gemeente Vlissingen de enige gemeente is die per uur de (sport) accommodaties verhuurt, in plaats van bijvoorbeeld tegen een jaarlijks vast bedrag.

De huidige constructie brengt een behoorlijke administratieve last met zich mee. Per onroerende zaak is niet (eenvoudig) vast te stellen wat het jaarlijkse exploitatieresultaat is. Mede om te kunnen bepalen of er kostendekkend wordt verhuurd is dit wel essentieel. Tijdens ons onderzoek is door de projectgroep “Revitalisering gemeentelijk accommodatiebestand” de lijst van eigendommen “omgedoopt” tot het “paspoorten” bestand. De gedachte hierachter is dat iedere onroerende zaak een eigen paspoort heeft met daarin informatie die betrokken is vanuit allerlei andere systemen, maar ook verhuur- en onderhoudsinformatie. De intentie bestaat om daaraan ook een kaart te koppelen waardoor zichtbaar is waar de geografische ligging is. Het doel is om door middel van een paspoort elke onroerende zaak volledig in beeld te hebben. Wanneer blijkt dat het nodig is om een onroerende zaak te splitsen of er ontbreekt iets dan wordt dat altijd aanpast in het paspoortenbestand. Tijdens ons onderzoek zijn een aantal medewerkers voortvarend aan de slag gegaan om in Excel zoveel mogelijk gegevens, per onroerende zaak, vast te leggen. Vastgoed- en accommodatiebeleid

20 van 69

Er ontbreekt echter een duidelijk kader en een zorgvuldige afweging zoals: 

Welk systeem dient hiervoor gebruikt te worden? Excel is niet het meest voor de hand liggend gelet op de technische beperkingen en omdat de wens bestaat om verhuur- en onderhoudsgegevens aan de locatie te koppelen.



Zoals bij onderdeel 4.8 is aangegeven beschikt de gemeente over het systeem Recreatex. Dit systeem wordt nu uitsluitend gebruikt voor registratie van de verhuur van sportaccommodaties en twee welzijnsaccommodaties. Dit systeem heeft echter veel meer mogelijkheden, zoals koppeling met bestanden en de financiële administratie. Tijdens ons onderzoek is geconstateerd dat niet is onderzocht of de “paspoorten” hier ook in kunnen worden opgenomen en/of een ander systeem wenselijk is voor de doelen die men voor ogen heeft.



Is het wenselijk om voor elke onroerende zaak op een locatie een afzonderlijk paspoort aan te leggen?



Welke gegevens dienen opgenomen te worden?



Is koppeling met financiële- en verhuuradministratie wenselijk?

4.2.1 Organisatiestructuur Uit het organigram blijkt dat de werkzaamheden met betrekking tot de accommodaties zijn verdeeld over drie directies en vijf teams. Een van de doelen van de projectgroep, die in 2018 bij vaststelling van het majeur project “Revitalisering gemeentelijk accommodatiebestand” is geformeerd, is een flexibelere inzet van mensen en middelen om zo een kwalitatief beter en meer integraal beheer van alle gemeentelijke accommodaties te kunnen bewerkstelligen. Hierin zijn al stappen gezet. Zo is onder andere het beheer van sport- en welzijnsaccommodaties samengevoegd en is de beheersinzet voor verschillende accommodaties aangepast en zijn inmiddels ook diverse accommodaties afgestoten waardoor het beheer is beperkt. Op enkele locaties zijn nog vaste beheerders aanwezig. In de nabije toekomst wil de projectgroep deze beheerders ook op andere locaties/taken gaan inzetten. De te verrichten werkzaamheden met betrekking tot de accommodaties/vastgoed, zoals beheer, klantcontact en communicatie, verhuur worden door meerdere ambtenaren uitgevoerd die niet tot dezelfde directie en/of team behoren. Dit komt het (totaal)overzicht, maar vooral de effectiviteit van de aansturing niet ten goede. Hierdoor kan het ook onduidelijk blijven wie waarvoor verantwoordelijk is en wie het initiatief dient te nemen.

De lange “doorlooptijd” van de herziening van het accommodatiebeleid vanaf 2012, kan mede door de organisatorische versnippering hiervan een gevolg zijn.

4.3

Afstemming op sectorbeleid (deelvraag 3) De inzet van accommodaties is nodig voor het realiseren van de verschillende beleidsdoelstellingen van de gemeente. De algehele conclusie uit het onderzoek

Vastgoed- en accommodatiebeleid

21 van 69

Accommodatiebeleid 2012 was echter dat het accommodatiebezit van de gemeente Vlissingen een omvang heeft die niet goed is afgestemd op de behoefte en doelstellingen uit het sectorbeleid. Na 2012 zijn wel stappen gezet met betrekking tot het accommodatiebeleid, maar de meeste stappen moeten nog worden gezet in het project “Revitalisering gemeentelijk accommodatiebestand” en daarmee lijkt de conclusie uit 2012 nog steeds van kracht. Het accommodatiebestand is niet (enkel) afgestemd op de behoefte en doelstellingen uit het sectorbeleid. Veel situaties zijn historisch gegroeid. Het Accommodatieplan op hoofdlijnen moet uiteindelijk duidelijk maken welke accommodaties in stand blijven en of goede afstemming met het sectorbeleid heeft plaatsgevonden. De gemeente heeft alleen een wettelijke verplichting tot het accommoderen voor schoolhuisvesting en bewegingsonderwijs. Maar de gemeente geeft aan dat zij conform vigerende beleidsuitgangspunten een groot deel van de huidige gebruikers wil/kan (blijven) huisvesten in een gemeentelijke accommodatie. Voor een aanzienlijk ander deel zal een andere oplossing moeten komen. De laatste categorie betreft in hoofdzaak commerciële partijen en culturele stichtingen en verenigingen. Het betreffende raadsvoorstel is op 11 april 2019 door de raad goedgekeurd.

In juni 2019 heeft de raad een overzicht ontvangen van de huidige gebruikers van gemeentelijke accommodaties, zie bijlage 4. Uit dit overzicht blijkt nog niet welke gebruikers ook in de toekomst volgens de gemeente gefaciliteerd kunnen wo rden. Alhoewel nu voor een aantal partijen huisvesting in een gemeentelijke accommodatie niet meer mogelijk is (dit betreft met name commerciële gebruikers), blijft de gemeente de meeste huidige gebruikers wel huisvesting aanbieden. Binnen het accommodatiebeleid zijn verschillende doelen geformuleerd. De formulering van doelen is niet altijd duidelijk, zoals bijvoorbeeld het doel Een zo efficiënt mogelijke inzet als één van de drie pijlers uit het Accommodatiebeleid. Sommige doelen zijn ook moeilijk met elkaar te verenigen. De financiële taakstelling (bezuiniging op exploitatiekosten van € 1,5 miljoen) levert duidelijk spanning op met de maatschappelijke doelen die de gemeente Vlissingen ook voor ogen heeft. Ook het doel Zo min mogelijk bezit staat op gespannen voet met het blijven aanbieden van huisvesting aan de meeste huidige gebruikers. In hoeverre doelen bereikt worden is voor de raad op dit moment moeilijk vast te stellen, omdat niet altijd meetbare indicatoren zijn vastgelegd.

Doelen zoals Zo efficiënt mogelijke inzet en Zo efficiënt mogelijk beheer zijn voor de raad niet toetsbaar zonder meetbare indicatoren (bijvoorbeeld bezettingsgraad, percentage gebouwen dat aan een beoogd onderhoudsniveau voldoet).

4.4

Behaalde resultaten na vaststellen beleid (deelvraag 4)

4.4.1 Revitalisering gemeentelijk accommodatiebestand De uitvoering van het accommodatiebeleid blijkt een langlopend proces dat in 2012 van start is gegaan na vaststelling van het accommodatiebeleid voor gemeentelijke accommodaties (onderwijshuisvesting en de gebouwen voor huisvesting van de gemeentelijke organisatie vallen hier niet onder).

Vastgoed- en accommodatiebeleid

22 van 69

In de jaren daarna zijn meerdere keren de uitgangspunten van het plan van aanpak en de taakstelling opnieuw bekeken en aangepast. Ook zijn extra onderzoeken uitgevoerd naar de exploitatie van gemeentelijke accommodaties (Copier 2015, Newae 2017). In het Newae-rapport uit 2017 is een streefbeeld gepresenteerd dat uitgaat van nieuwbouw van multifunctionele accommodaties en het afstoten van 60 accommodaties (van de in totaal 76 accommodaties uit het onderzoek), waarbij per accommodatie een strategie is beschreven. De uitgangspunten uit het Newae-rapport zijn door de raad in januari 2018 vastgesteld om als kader te hanteren bij de uitwerking van een accommodatiebestand wat past bij het streefbeeld en de adviezen uit het Newae-rapport. Korte tijd daarna is in september 2018 de bestuursopdracht “Revitalisering gemeentelijk accommodatiebestand” vastgesteld door de raad en is het majeure project “Revitalisering gemeentelijk accommodatiebestand” van start gegaan. Hierbij is nu het perspectief van de gebruiker gekozen in tegenstelling tot het Newae-advies dat vanuit het perspectief van de accommodaties is opgesteld.

Uit gesprekken die de rekenkamer heeft gevoerd komt het beeld naar voren dat met de adviezen uit het Newae-rapport niet veel is gedaan en dat met de wijziging van perspectief er opnieuw bepaald moest gaan worden welke gebruikers in de toekomst gefaciliteerd moeten worden in de gemeentelijke accommodaties. De projectgroep is in 2018 met veel inzet van start gegaan, maar de voortgang van het project wordt nu gehinderd doordat er nog geen besluitvorming is over het Accommodatieplan op hoofdlijnen. En daarmee kan ook de uiteindelijke uitvoering van het project niet doelmatig worden aangepakt. Het ziet er naar uit dat het project niet in 2023, zoals bij de vaststelling van de bestuursopdracht was aangegeven, maar eind 2026 tot afronding kan komen (namelijk 5 jaar uitvoeringstijd na besluit over het Accommodatieplan op hoofdlijnen; dat besluit wordt nu in juli 2021 verwacht).

4.4.2 Jaarplan 2019 en 2020 Zo lang er nog geen Accommodatieplan op hoofdlijnen is, worden op enkele fronten wel stappen gezet door middel van het opstellen van jaarplannen. Het eerste jaarplan voor het resterende deel van 2019 is op 10 oktober 2019 door de raad vastgesteld. In het raadsvoorstel wordt aangegeven dat het uitvoeringsplan accommodaties later gestart is dan oorspronkelijk gepland en dat daardoor de taakstelling 2019 niet behaald wordt. Er is door de raad besloten om de eerder genoemde nog te realiseren taakstelling over 2019 alsnog als nadeel te verwerken in de 2e bestuursrapportage 2019. In het jaarplan 2019 zijn de volgende accommodaties opgenomen:

Vastgoed- en accommodatiebeleid

23 van 69

Accommodatie

Plan

Status uitvoering

Middelburgsestraat 113 & 115, De Regenboog & Multi-Culti

Sloop

Uitgevoerd

Ridderspoorlaan 2, voormalig kleuterschool en het noodlokaal

Sloop

Uitgevoerd

Baskensburgplein 4, Clubhuis Zeeland Sport

Sloop

Uitgevoerd

Het jaarplan 2020 is op 2 juli 2020 door de raad vastgesteld, inclusief het besluit om de nog te realiseren taakstelling 2020 van € 6.450 als nadeel te verwerken in de 2e bestuursrapportage 2020. Bespreking en besluitvorming van dit plan stond eerder in het jaar gepland, maar is als gevolg van de coronapandemie later behandeld in de raad. In het jaarplan 2020 zijn de volgende accommodaties opgenomen: Accommodatie

Plan

Status uitvoering

Wijkcentrum de Zwaan

Verkoop

Naar 2021: na actualisatie verkoopprotocol

Mae-Uku

Erfpachtovereenkomst

Afrondende fase

Gymzaal de Tweemaster

Sloop

Naar 2021

Verkuil Quakkelaarstraat 107109

Verkoop

Naar 2021: na actualisatie verkoopprotocol

Gemeente-archief Hellebardierstraat 2

Verkoop

Naar 2021: na actualisatie verkoopprotocol

’t Springtij Schoolgebouw met gymzaal

Verkoop

Naar 2021: vertraging door discussie bij overdracht van het schoolbestuur aan de gemeente

A. Gogelweg 65 noodlokalen

Sloop

Uitgevoerd

Westerzicht 64 (ROAT)

Sloop

Naar 2021: onduidelijkheid over taken en rollen gebruiker

Vastgoed- en accommodatiebeleid

24 van 69

Accommodatie

Plan

Status uitvoering

Westerzicht 66 (locatie KOW)

Sloop

Naar 2021: onduidelijkheid over taken en rollen gebruiker

Het Palet, Willem Roelofszlaan 2 Vlissingen

Sloop

Naar 2021

Hyacinthenlaan

Verkoop grond (bouwrijp)

Uitgevoerd

Aula’s begraafplaatsen Pres. Rooseveltlaan, Oost-Souburg en Ritthem

Afstoten

Nader onderzoek nodig

Het pand Flamingoweg 51 staat in Overzicht Accommodaties V2 met status Verkoop 2020, maar blijkt niet te zijn opgenomen in het jaarplan 2020. De rekenkamer constateert dat beide jaarplannen pas later in het jaar goedgekeurd zijn door de raad, en dat het daarmee op voorhand lastig zal zijn om de uitvoer in het resterende deel van het jaar nog rond te krijgen. In de tweede Bestuursrapportage 2020 wordt over de uitvoering van het jaarplan 2020 als volgt gerapporteerd: “vanwege de korte resterende tijd, zal de uitvoering doorlopen in de eerste helft van 2021. Naar verwachting betreft dit de uitvoering van het jaarplan voor de accommodaties het Springtij, de Zwaan, de Tweemaster, de woningen aan de Verkuil Quakkelaarstraat en de accommodaties Westerzicht 64 en 66. Voor de overige accommodaties vindt wel uitvoering in 2020 plaats, maar zal het financiële effect pas in 2021 tot uitdrukking komen”. De rekenkamer constateert echter dat de uitvoering van het jaarplan 2020 bijna geheel is doorgeschoven naar 2021. De redenen voor vertraging zijn in het hiervoor opgenomen overzicht vermeld. Ook constateren we dat de te verwachten resultaten al worden opgenomen in de jaarbegroting. Dit is volgens de ambtelijke organisatie nodig omdat anders budgethouders geen mogelijkheden hebben voor uitvoering van het jaarplan.

Maar een mogelijke besparing wordt zodoende al opgenomen zonder dat daadwerkelijk is afgestoten. Door deze werkwijze ontstaan verschillen in “Begroot” en “Realiteit” die achteraf verwerkt moeten worden. Hierdoor ontstaat ook voor de raad geen duidelijk inzicht over de verwachtte baten en lasten in een bepaald jaar. De werkwijze is naar het oordeel van de rekenkamer ook niet in overeenstemming met het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV). De vraag of de raad hierdoor wel voldoende overzicht houdt, zal worden behandeld in paragraaf 4.9, Informeren van de raad. De raad keurt nu immers bij aanvang van de uitvoering van het jaarplan een niet te realiseren bedrag goed, terwijl dit bedrag nog tamelijk onzeker is, omdat realisatie van verkoop/sloop nog moet plaatsvinden en ook het tijdstip van realisatie invloed heeft op het te behalen resultaat.

Vastgoed- en accommodatiebeleid

25 van 69

Verder constateren we ook dat niet-gepland onderhoud niet inzichtelijk in de begroting is opgenomen. Met niet-gepland onderhoud wordt bedoeld onderhoud dat alsnog nodig is indien er vertraging ontstaat bij het afstoten van accommodaties.

4.4.3 Taakstelling De totale bezuinigingstaakstelling op de totale exploitatiekosten van gemeentelijke accommodaties is € 1,5 miljoen en daarvan is volgens opgave van de gemeente vanaf 2016 een bedrag van € 631.830 gerealiseerd. Het restant van de bezuinigings taakstelling is daarmee een bedrag van plm. € 870.000. Op 11 januari 2018 heeft de raad ingestemd met een aanpassing van de realisatie van de taakstelling sport tot een taakstelling “sport en overige gemeentelijke accommodaties” met daarbij de volgende fasering over 5 jaar van het restant bezuinigingstaakstelling: Jaar

2018

2019

2020

2021

2022

Oude taakstelling

-870.000

-870.000

-870.000

-870.000

-870.000

Bezuiniging

174.000

348.000

522.000

696.000

870.000

Effect begrotingssaldo

-696.000

-522.000

-348.000

-174.000

0

Gedurende 5 jaar zal dus ieder jaar een extra bezuiniging van € 174.000 behaald moeten worden om te komen tot dit restantbedrag van de bezuinigingstaakstelling. De detailuitwerking van het bedrag van € 631.830 als resultaat van de uitvoering van het plan van aanpak “Agenda voor Herstel Sport” is gerapporteerd in de bezuinigingenmonitor sport (stand van zaken 3e kwartaalrapportage 2017). De rekenkamer heeft de opbouw van dit bezuinigingsbedrag niet nader onderzocht. Voor het jaar 2018 hebben we geen resultaten aangetroffen die bijdroegen aan het behalen van het jaarlijkse bezuinigingsbedrag van € 174.000. In het jaarplan 2019 is een taakstelling van € 348.000 opgenomen (2 x € 174.000 = taakstelling 2018 + 2019). De besparingen exploitatielasten die in de financiële monitoring per locatie genoemd worden, zijn door de rekenkamer niet nader onderzocht. Wel heeft de rekenkamer twijfels of deze gepresenteerde bezuinigingen ook daadwerkelijk zijn gerealiseerd . Aangezien zowel uit de beantwoording van deelvraag 2 als bij de beoordeling van de verhuurde onroerende zaken, bij deelvraag 8, blijkt dat het jaarlijkse exploitatie resultaat per onroerende zaak niet inzichtelijk is. Uit de hieronder opgenomen tabel blijkt dat de totale besparing jaarlijkse exploitatielasten verschillend wordt aangegeven in het jaarplan 2019 7 en in een