Inkomend - NVvR - Eindrapport Gezond dualisme

29

In Tabel 2 staan de op basis van deze criteria geselecteerde drie gemeenten: Lisse, Pijnacker-Nootdorp en Wijdemeren. Hoewel Pijnacker-Nootdorp qua inwonertal iets groter is dan Lisse en Wijdemeren, zitten alle drie de gemeenten relatief dicht bij de gemiddelde grootte van gemeenten in Nederland (ongeveer 41.000 inwoners) en zitten er geen hele grote of hele kleine gemeenten in onze selectie. Het gemiddeld inkomen in de drie gemeenten ligt dicht bij elkaar, en de gemeenten bevinden zich allen in de Randstad, maar daarbinnen dan weer in relatief landelijk gebied. De factor waarop de gemeenten het sterkst van elkaar verschillen is de tegenstelling tussen coalitie- en oppositiefracties (uitgedrukt op basis van de Louwerse’s Phi): in Lisse was deze tegenstelling in de raadsperiode 2018-2022 zeer klein, in Pijnacker-Nootdorp was deze van gemiddelde sterkte, en Wijdemeren hoort bij de tien Nederlandse gemeenten waarin deze tegenstelling het sterkst was. Tabel 2: Overzicht van de data Inwoners

Gem. Inkomen

Provincie

Louwerse’s Phi

Lisse

23.015

€ 35.400

Zuid-Holland

0,06

Pijnacker-Nootdorp

56.572

€ 40.000

Zuid-Holland

0,14

Wijdemeren

24.494

€ 41.400

Noord-Holland

0,32

In elk van de drie geselecteerde gemeenten werden drie interviews verricht met personen die in 2018-2022 gemeenteraadslid van een coalitiefractie zijn geweest. Deze interviewrespondenten werden zorgvuldig geselecteerd: er werd niet meer dan één persoon per coalitiefractie geïnterviewd, er werden raadsleden van zowel landelijke als lokale partijen geïnterviewd, er werden zowel fractievoorzitters als ‘gewone’ raadsleden geïnterviewd, en er werden zowel vrouwelijke als mannelijke raadsleden geïnterviewd. Met de geïnterviewden werd afgesproken dat zij anoniem zouden blijven, dus in dit rapport wordt slechts aangegeven tot welke coalitiepartij zij behoorden en worden zij niet met naam en toenaam genoemd. Wij zullen in de beschrijving van onze resultaten fragmenten uit de interviews presenteren die onze bevindingen illustreren. Onze analyse bestaat uit twee delen: we bespreken eerst de rol die de verklarende factoren die in het vorige hoofdstuk werden geïdentificeerd spelen in de drie onderzochte gemeenten, en vervolgens bespreken we overige, meer context-specifieke en informele factoren die het gedrag van coalitie- en oppositieraadsleden in de drie gemeenten beïnvloeden.

30

3.2

De rol van verklaringen die naar voren kwamen uit de kwantitatieve analyse

Het vorige hoofdstuk liet zien dat er vijf factoren zijn die het stemgedrag van coalitie- en oppositiefracties in gemeenten kunnen verklaren: 1) het karakter van de coalitie (minimalwinning, oversized of minderheidscoalitie), 2) de rol van de grootste partij (binnen of buiten de coalitie), 3) de aan- of afwezigheid van een raadsakkoord en 4) de financiële situatie van gemeenten. De gemeentegrootte, gemeten aan de hand van het inwonertal van gemeenten bleek een beperkt en weinig consistent effect te hebben. Zoals hierboven aangegeven is het inwonertal van de drie geselecteerde gemeenten vergelijkbaar, waardoor deze factor ook geen rol speelt in de kwalitatieve analyse. Wij hebben tijdens de interviews gemerkt dat respondenten soms wel het effect van gemeentegrootte noemen, maar dat gebeurde in de drie gemeenten op eenzelfde manier. In Tabel 3 staat een overzicht van de coalitietypes in de drie geselecteerde gemeenten gepresenteerd. Zoals hier gezien kan worden bestond het college van alle drie de gemeenten uit een coalitie bestaande uit drie of vier partijen. Terwijl de colleges van Pijnacker-Nootdorp en Wijdemeren echter oversized waren (in de zin dat tenminste één coalitiefractie niet nodig was voor een meerderheid), had Lisse juist een minimal-winning coalitie.

Hoewel de kwantitatieve analyse uitwees dat gemeenten met minimal-winning coalities een scherpere tegenstelling tussen coalitie- en oppositiefracties hadden, geldt voor de drie geselecteerde gemeenten dus dat juist de gemeente met de zwakste coalitie- oppositietegenstelling een minimal-winning coalitie had. We zullen in de analyse nader stilstaan bij dit opmerkelijke gegeven. De coalities van alle drie de gemeenten bestonden uit een combinatie van twee of drie landelijke partijen en een lokale partij. Een belangrijk verschil tussen de gemeenten zit in de vraag of de grootste partij wel of geen deel uitmaakte van de coalitie: dit was in Lisse en Pijnacker-Nootdorp wel het geval, maar in Wijdemeren werd de grootste partij (De Lokale Partij met 4 zetels en meer stemmen dan het CDA) buiten de coalitie gehouden. Onze selectie van gemeenten sluit dus wel aan bij de bevinding van de kwantitatieve analyse dat gemeenten waarin de grootste partij geen deel uitmaakt van het college een scherpere tegenstelling tussen coalitie- en oppositiefracties hebben. Tot slot zien we dat er in de gemeente Pijnacker-Nootdorp wel een raadsakkoord was, en in de andere twee gemeenten niet. We zullen het effect van deze factor daarom ook nader bespreken.

31

Tabel 3: Overzicht van coalities in de drie gemeenten (2018-2022)

Lisse

Zetels coalitie in Coalitiepartijen

Type

Grootste

Raads-

de raad

coalitie

partij

akkoord

CDA (5), Nieuw Lisse

Minimal-

Coalitie

Nee

(4), D66 (4)

winning

VVD (6), Eerlijk

Oversized

Coalitie

Ja

Oversized

Oppositie

Nee

13 van 19

Pijnacker-

20 van 31

Nootdorp

Alternatief (5), CDA (5), D66 (4)14

Wijdemeren

13 van 19

CDA (4), Dorpsbelangen (4), VVD (3), D66 (2)

In alle drie de gemeenten is aan respondenten gevraagd hoe de vorming van coalities tot stand kwam, welke overwegingen daarbij een rol speelden, en welk effect dit proces vervolgens had op de raadsperiode. In Lisse was er sprake van een traditioneel formatieproces waarin de grootste partij het voortouw nam en in staat bleek een college te vormen. Geïnterviewden wezen op de relatief goede verhoudingen tussen coalitie en oppositie in deze gemeente, die zorgden voor een inclusieve houding en het zoeken naar grote coalities of meerderheden, indien mogelijk op basis van volledige consensus. Zoals een raadslid van de lokale partij Nieuw Lisse aangaf: “In deze periode hadden wij een coalitie met ons, CDA en D66. Dat waren in totaal 13 van de 19 zetels, dat is natuurlijk een mooie brede coalitie. De periode daarvoor hadden we een coalitie met D66 en de SGP-CU en kwamen we ook op in totaal 12 zetels. Het zijn geen coalities die op het randje zitten. Ik denk ook dat dat niet moet. Je bent dan misschien elke keer als een speelbal en dat is niet de bedoeling.” Hoewel Lisse rekenkundig gezien een minimal-winning coalitie had, werd dit door geïnterviewden dus duidelijk niet zo ervaren, omdat de grootste partijen in de raad wel

14

In Pijnacker-Nootdorp was de coalitiesamenstelling niet hetzelfde gedurende de gehele raadsperiode 2018-2022. De wethouder van Eerlijk Alternatief stapte vroegtijdig op en werd vervangen door een wethouder van een andere partij. Het raadsakkoord maakte echter dat er überhaupt niet gesproken kon worden van een coalitie, maar meer van de deelnemende partijen in het college.

32

deelnamen aan de coalitie en de coalitie toch kon rekenen op de steun van een relatief ruime meerderheid in de raad. In de gemeente Pijnacker-Nootdorp was sprake van een raadsakkoord, en had men dus geen traditionele verdeling tussen coalitie en oppositie. Als gevolg hiervan was de coalitieformatie er één waarbij de grootste partij (de VVD) direct verzekerd was van een positie in het college. De overige posten werden verdeeld tussen de andere grote partijen, waarbij vier van de vijf grootste partijen een wethouder leverden. Uit interviews bleek dat ook in deze gemeente actief werd gestreefd naar het vormen van een coalitie tussen de grootste partijen. Een raadslid van het CDA zei daarover: “De grootste partij, die ging er natuurlijk sowieso in, dat was de VVD in de vorige periode. Die wilde heel graag met ons en daardoor waren wij eigenlijk wel zeker. Daarnaast was er iemand van Eerlijk Alternatief, een opkomende partij die tweede partij was geworden bij de voorbije verkiezingen, en niet progressief Pijnacker-Nootdorp, die misschien een betere kandidaat hadden.” In de gemeente Wijdemeren werd er juist nadrukkelijk voor gekozen om de grootste partij, De Lokale Partij, buiten het college te houden. Deze partij was recent gevormd als afsplitsing van Dorpsbelangen, dat juist wel in het college terechtkwam.

Respondenten gaven aan dat de geschiedenis tussen deze twee partijen voor Dorpsbelangen een reden was om niet met De Lokale Partij in het college te willen. Zoals een geïnterviewd raadslid van het CDA aangaf: “Het was natuurlijk een afsplitsing van Dorpsbelangen. Dus voor Dorpsbelangen was het onbespreekbaar om met De Lokale Partij in zee te gaan.” Dit werd ook bevestigd door een geïnterviewd raadslid van Dorpsbelangen zelf: “Het was echt niet im Frage om met De Lokale Partij samen te werken. Dat gaat om een breuk van onze partij die er met die partij is geweest. Er zat oud zeer, en dat maakte het onmogelijk om te spreken. Maar dat konden we natuurlijk niet alleen afdwingen, dus de anderen hebben daar enigszins hetzelfde ingestaan.” De coalitievorming had in alle drie de gemeenten een grote invloed op de verhoudingen tussen de oppositie en de coalitie in de vier jaar daarna. Geïnterviewden in Lisse gaven aan dat 33

er in die gemeente een sterke cultuur van consensus bestaat, die zich verrassend genoeg het sterkste voordoet op momenten dat het er politiek gezien echt om spant. Dit lijkt tegen de gebruikelijke politieke logica in te gaan, want bij belangrijke beslissingen heeft de oppositie juist de mogelijkheid om een sterk contrast met de coalitie te laten zien. Als een gevolg van de consensusnorm in Lisse is de oppositie, en ook de raad als geheel, echter sterk betrokken bij de besluitvorming. Zo zijn zelfs de beslissingen over bezuinigingen, die gelden als de meest gevoelige politieke beslissingen die een gemeente kan nemen, expliciet ingekaderd in een zoektocht naar brede meerderheden. Een raadslid van D66 in Lisse zegt daarover: “Er wordt elke keer heel constructief gedacht over wat er belangrijk is voor het dorp. We hebben al jaren hele moeizame financiën. Hierdoor hebben we de vorige periode een aantal keer, als gehele raad, met het gehele college meegedacht over hoe er bezuinigingen zouden kunnen worden getroffen die zo min mogelijk pijn doen, maar wel passen bij de opgave die er ligt.” Opnieuw blijkt dus uit de interviews dat de coalitie in Lisse weliswaar strikt genomen minimalwinning was, maar dat dit in de praktijk niet uitmaakte omdat de oppositiefracties actief betrokken werden – en dus ook meestemden – bij belangrijke politieke beslissingen.

Dergelijke consensusnormen kunnen in veel beperktere mate gevonden worden in Pijnacker-Nootdorp, ondanks het feit dat deze gemeente in de geanalyseerde periode een raadsakkoord had. De interviews wezen uit dat een aantal grotere partijen in PijnackerNootdorp goed in staat is met elkaar samen te werken, maar ook dat er juist over de grotere onderwerpen conflict plaatsvindt. Een raadslid van Eerlijk Alternatief hierover: “Op 95 procent van de thema’s kom je er wel uit. Je hebt eigenlijk maar over 2 of 5 procent echt discussie. (…) De dingen die heel veel impact hebben op inwoners en ondernemers, daar heb je echt debat en conflict over tussen de partijen.” Er zijn naast deze grote partijen namelijk ook een behoorlijk aantal kleinere oppositiepartijen die niet schuwen om stevig oppositie te voeren en voorstellen weg te stemmen. Deze partijen bevinden zich ideologisch gezien aan de randen van het politieke spectrum (bijvoorbeeld PvdD aan de linkerkant en TROTS aan de rechterkant) en kunnen een belangrijke verklaring zijn voor het feit dat Pijnacker-Nootdorp een scherpere coalitie-oppositie tegenstelling kent dan Lisse. 34

Zoals besproken was er in Pijnacker-Nootdorp – in tegenstelling tot Lisse en Wijdemeren – in de periode 2018-2022 sprake van een raadsakkoord. Dit raadsakkoord was er ook al in de voorgaande collegeperiode, en bijna alle partijen in de raad participeerden in dit akkoord op hoofdlijnen. Dit maakt echter ook dat het belang van een dergelijk akkoord niet moet worden overschat. In een diverse raad met onder andere de PvdD, de VVD, en een lokale partij als TROTS, wordt het raadsakkoord in de regel gezien als een startpunt en niet als een sterk bindende afspraak. Sterker nog: volgens sommige geïnterviewden was het akkoord zo vaag dat het betekenisloos was, en dus feitelijk geen rol speelde in de dagelijkse politiek. Een raadslid van Eerlijk Alternatief zei daarover: “Ik denk dat ik dat akkoord in de vier jaar nooit meer gelezen heb. Ik heb dat gelezen bij de installatie van de raad en dan denk ik daar is prima ruimte voor debat.” In de praktijk betekent het raadsakkoord vooral dat de besluitvorming in PijnackerNootdorp gekenmerkt wordt door wisselende meerderheden, wat kan verklaren waarom deze gemeente een gemiddelde coalitie-oppositietegenstelling heeft. Dit systeem lijkt een tweetal gevolgen te hebben, die veelal positief zijn voor de positie van de raad. Allereerst maakt het dat de besluitvorming relatief open is.

Er zijn geen vaststaande coalities of meerderheden vooraf, wat maakt dat vele fracties en raadsleden kunnen participeren in de zoektocht naar meerderheden. Daarnaast vereist het raadsakkoord ook een andere opstelling vanuit het college naar de raad, zoals een raadslid van D66 stelt: “Daardoor heb je wel gelegenheidscoalities voor elk onderwerp dat langskomt. Het is op-en-top dualisme want het is niet jouw wethouder die steun wil, maar het college dat steun wil voor een bepaald onderwerp. Het is dus wel echt onderhandelen.” Toch moet de mate waarin een raadsakkoord de politiek kan veranderen niet worden overschat. De politieke partijen en hun fracties blijven de modus operandi van de lokale politiek, ook in de verhoudingen tussen het college en de gemeenteraad. Het is dus niet zo dat de tegenstelling tussen oppositie en coalitie in Pijnacker-Nootdorp volledig afwezig was. In Wijdemeren zorgde het gegeven dat De Lokale Partij buitengesloten werd van coalitieonderhandelingen ervoor dat de partij vanaf het begin af aan koos voor de harde oppositie, waardoor de scherpe coalitie-oppositietegenstelling in deze gemeente kan worden verklaard. De Lokale Partij was niet alleen een afsplitsing van Dorpsbelangen, maar was 35

bovendien een hele nieuwe partij, met een sterke drang om zich politiek te profileren. Zoals een geïnterviewd raadslid van Dorpsbelangen aangaf: “Er was bij De Lokale Partij wel van enig fanatisme te spreken om meteen een stempel te drukken, en om vanaf het begin tegen te stemmen. Zij hadden zoiets van “nou zijn we de grootste, en dan doen we niet mee.” Daar zijn ze wel zuur over geweest.” Dit werd bevestigd door een geïnterviewd raadslid van CDA: “Als ik terugdenk aan die periode, is het hoofdzakelijk zo dat er een hele fanatieke oppositie was. Een nieuwe partij, De Lokale Partij, die wel een stempel heeft gedrukt op hoe het ging. (…) Het was vanaf dag één mis: er viel gewoon niet mee te praten.” Naast De Lokale Partij, die vier zetels had, zat in Wijdemeren ook de fractie van PvdAGroenLinks met twee zetels in de oppositie. Geïnterviewden gaven aan dat er ook binnen deze fractie teleurstelling was over het verloop van de coalitieformatie, maar dat de fractie desondanks niet koos voor dezelfde harde opstelling als De Lokale Partij. De kwantitatieve analyse wees tot slot uit dat de financiële situatie van gemeenten een belangrijke factor kan zijn bij het verklaren van het stemgedrag van raadsleden. In de interviews is hier ook naar gevraagd, maar er bleken op deze punten geen grote verschillen tussen de gemeenten te zijn.

In alle drie de gemeenten was sprake van weinig financiële ruimte waardoor lastige keuzes gemaakt moesten worden, maar in Lisse ging dit gepaard met toenadering tussen coalitie- en oppositiepartijen terwijl in Wijdemeren het tegenovergestelde gebeurde. 3.3

Andere bevindingen uit de kwalitatieve analyse

Uit de interviews kwamen ook een aantal elementen naar voren die geen rol speelden in de kwantitatieve analyse. Het ging hier meestal om specifieke lokale factoren in de betreffende gemeenten, of om meer informele kenmerken van de lokale politiek die niet of moeilijk in een statistische analyse te vangen zijn. Toch bleken deze factoren volgens respondenten van groot belang voor het gedrag van raadsleden en fracties. We bespreken er achtereenvolgens drie: 1) de door raadsleden aangenomen institutionele rol versus hun partijloyaliteit en fractiediscipline; 2) informele besluitvorming en politieke onderhandelingen buiten de raad; en 3) het belang van ervaring en expertise.

36

3.3.1

Rollen van raadsleden

Zoals werd beschreven in de inleiding, kunnen raadsleden bij het uitoefenen van hun functie tussen grofweg twee rollen kiezen. In de eerste plaats is er de institutionele rol, die samenhangt met de non-party mode, waarbij raadsleden (ook van coalitiefracties) zich opstellen als controleur van het college, en waardoor de raad als geheel meer gezag geniet. Daarnaast bestaat er de partijrol, die aansluit bij de inter-party mode, waarbij het partijlidmaatschap doorslaggevend is voor het handelen van raadsleden, en raadsleden van coalitiefracties zich dus relatief volgzaam tegenover het college zullen opstellen en juist de confrontatie zullen zoeken met de oppositie. Interviews in alle drie de gemeenten wijzen uit dat raadsleden vooral kiezen voor de tweede rol. Een raadslid van D66 in Lisse zei hierover: “Ik denk dat ik mijzelf echt zie als lid van de partijfractie. Dat is doordat we binnen de fractie en voorafgaand aan de vergaderingen ook al overleg hebben. Daarin wisselen we binnen de fractie al de argumenten af en bekijken we hoe we kijken naar verschillende voorstellen.

Daarin komen dan ook al verschillen op tafel en kijk je waar deze vandaan zouden kunnen komen: is het vanwege ander inzicht? Begrepen we het goed? Is het een belangrijk punt waar je afwijkt? Eigenlijk kom je na die vergaderingen al tot een punt.” Dezelfde dynamiek was te zien in Pijnacker-Nootdorp, zoals een raadslid van het CDA in die gemeente aangeeft: “Over vragen werd nooit zo moeilijk gedaan, alles mocht, maar bij de oordeelsvorming werd er wel in de fractie eerst het oordeel afgestemd. Het was niet dat de raadsleden zelf maar een oordeel mochten vormen en dat de fractie dat steunde, zo echt niet. Dat werd echt allemaal wel afgesproken vooraf, bijna tot de woordkeuze aan toe. Wij stuurden onze bijdragen allemaal rond voor de vergaderingen. Vooral de fractievoorzitter was er dan scherp op dat het coherent was met het programma en met afspraken en eerdere standpunten.” In Wijdemeren, tot slot, was er sprake van eenzelfde fractiediscipline, maar bestond er bovendien een vorm van coalitiediscipline waarbij de coalitiepartijen informeel beloofden elkaar niet te verrassen. Zoals een raadslid van D66 aangaf:

37

“Er werd op grote beleidsmatige punten [binnen de coalitie] nooit een afwijkend standpunt ingenomen. (…) We hadden geen coalitiediscipline in die zin van het woord, die is eigenlijk zelden toegepast. Maar wel de afspraak dat je elkaar niet verrast.” De coalitiediscipline in Wijdemeren verscherpte de tegenstelling met de oppositiepartijen, die het gevoel hadden grotendeels buitenspel te staan omdat de coalitie alles van tevoren afgestemd en bepaald had. Een raadslid van het CDA zei daarover: “Op het moment van stemmen zijn er eigenlijk al zoveel telefoontjes onderling geweest tussen allemaal partijen dat we wel wisten waar het heenging. En dat is natuurlijk voor de oppositie ook lastig; het gevoel dat er niks te halen is.” En ook het geïnterviewde raadslid van Dorpsbelangen bevestigde dit: “Er werd door de oppositie veel gezegd: jullie timmeren alles dicht van tevoren. En dat klopte ook wel.” Een bijzondere dynamiek die ook in alle drie de gemeenten terugkwam, is dat raadsleden van coalitiefracties vooral niet tegen voorstellen van de eigen wethouder wilden stemmen. De kleinschaligheid van de lokale politiek speelt hierbij een rol: de raadsleden en wethouders kennen elkaar vaak persoonlijk. Tegen de eigen wethouder ingaan kan dan worden opgevat als een persoonlijk mes in de rug.

De kleinschaligheid van de lokale politiek zorgt er dus voor dat het in 2002 ingevoerde dualisme tussen het college en de raad in de praktijk moeilijk tot stand komt, zoals een raadslid van D66 in Wijdemeren zegt: “Dualisme is een groter probleem omdat je met een kleinere groep mensen bent. En om dan plotseling in plaats van alles met elkaar te delen, zoals wanneer je in de oppositie zit, naar een situatie te gaan waarin je een wethouder hebt die niet meer alles mag delen; dat is frustrerend.” In de woorden van een raadslid van Dorpsbelangen in dezelfde gemeente: “In mijn fractie waren we wel heel erg van “we doen wel wat hij [de wethouder] wil.” Hij was zo verweven met de partij, dat we daar wel trouw aan moesten blijven.”

38

De interviews in alle drie de gemeenten wezen bovendien uit dat wethouders vaak aanschuiven bij fractievergaderingen, waar zij het reilen en zeilen in de fractie in de gaten kunnen houden, maar ook de raadsleden van de eigen partij kunnen informeren over op handen zijnde voorstellen of stukken. Zoals een raadslid van D66 in Pijnacker-Nootdorp zegt: “We hebben toch wel dat de wethouder vrijwel altijd aanschuift bij de fractievergaderingen. Niet meer elke vergadering gelukkig, maar je merkt wel dat er een lijntje is naar het college. Dat merk je wel en dan krijg je toch soms wat stukken iets eerder, of geruchten over dergelijke stukken. Dat heb je dan wel, en dat merk je toch ook wel in de stemverhoudingen. Sommige van die coalitiepartijen staan echt wel vierkant achter hun wethouder, maar het tegendeel is er ook.” De aanwezigheid van wethouders bij fractievergaderingen staat niet alleen haaks op het dualisme dat formeel zou moeten gelden, maar zorgt er dus ook voor dat raadsleden van coalitiefracties minder geneigd zijn om tegen het college te stemmen. Dat kan weer leiden tot een scherpere coalitie-oppositietegenstelling, omdat het bij oppositiefracties het gevoel kan versterken dat het college en de coalitiefracties onder één hoedje spelen en alle beslissingen voorkoken en dichttimmeren. 3.3.2

Informele besluitvorming buiten de raad

De kleinschaligheid van de lokale politiek en het feit dat politici elkaar vaak persoonlijk kennen, kan leiden tot een sterkere neiging om door middel van informeel, persoonlijk contact politieke beslissingen te nemen. Interviews in alle drie de geselecteerde gemeenten wezen uit dat deze informele manier van politiek bedrijven niet alleen sterk aanwezig is, maar ook leidt tot een zwakkere positie van de gemeenteraad. In Lisse zorgde de wens naar het zoeken van grote meerderheden ervoor dat veel besluitvorming überhaupt de raad nooit bereikte, omdat dit al van tevoren tussen partijen werd afgehandeld. Beslissingen werden informeel genomen in de wandelgangen

of

al

afgehandeld

in

de

commissievergaderingen,

waardoor

de

raadsvergaderingen zelf tot een proces van afhameren zijn verworden. In de woorden van een raadslid van D66: “Heel veel van de besluitvorming wordt al in de commissies besproken en gaan als hamerstukken door. Dit is ook iets waar we als raad een beetje ongemakkelijk van

39

werden. De raadsvergaderingen waren in 15 minuten afgelopen en de burgemeester was enkel aan het voorlezen wat er besloten en besproken was.” De informele manier van politiek bedrijven droeg in Lisse bij aan de sterke consensusgerichte politiek, met beslissingen die vaak in volledige consensus werden genomen. Informele politiek vormt daarmee een belangrijke verklaring voor de afwezigheid van een coalitieoppositietegenstelling in deze gemeente. In Wijdemeren was er wel sprake van een sterke tegenstelling tussen de coalitie en de oppositie, maar ook hier was er voor raadsvergaderingen veel informeel contact, met name tussen coalitiefracties die elkaar niet wilden verrassen tijdens raadsvergaderingen. Opvallend genoeg speelde echter ook de fractie van PvdA-GroenLinks, die niet in de coalitie zat, een rol in dit informele contact, zoals een geïnterviewd raadslid van het CDA vertelde: “In zo’n dorp als dit heb je raadsleden die er al twintig, dertig jaar zitten. En ik merkte wel eens dat die oude politiek, die mensen die er heel lang zaten, heel veel contact met elkaar hebben. Als zij vonden dat het goed was, dan was het goed. En dat had niks met partijen te maken. Ik zat daar wel eens en ik dacht “hoe is het mogelijk?” We hadden met de coalitie iets bedacht en iedereen stond erachter. En dan was het vijf of zes uur, en om zeven uur begon de vergadering.

Kwam er een telefoontje van de fractievoorzitters van de VVD en PvdA-GroenLinks, die niet in de coalitie zaten, dat het niet doorging. Dat merkte ik heel sterk; er was een gemeenteraad binnen de gemeenteraad.” Ondanks de scherpe tegenstelling tussen coalitie- en oppositiefracties, was het in Wijdemeren dus zo dat de persoonlijke contacten en de lange ervaring van sommige gemeenteraadsleden een belangrijke rol konden spelen in politieke besluitvorming, zelfs over de coalitieoppositiescheidslijnen heen. In Pijnacker-Nootdorp, ten slotte, was er door het raadsakkoord duidelijk minder een neiging tot het nemen of voorkoken van beslissingen in de informele sfeer. Hier was de raadsvergadering juist wel de plek waar politiek debat plaatsvond, naar meerderheden werd gezocht, en beslissingen werden genomen. Toch was er ook hier wel sprake van afstemming tussen politieke partijen, en dan met name de fractievoorzitters en de leden van het college. Tussen hen werd actief onderhandeld en overlegd, zoals een raadslid van het lokale CDA stelt:

40

“Iedereen had op maandag de fractie-overleggen, dus het was ook wel zo dat als je dan zelf fractie had gehad, je even naar de andere fractie toe liep, van “wat denken ze bij jullie en wat gaan jullie doen?” Er werd ook heel veel in het presidium aan politiek gedaan, dus daar werd onderling met fractievoorzitters al gesproken over welke kant een raadsvoorstel wel of niet op zou gaan, waar breekpunten lagen voor de fracties” Desalniettemin was er in Pijnacker-Nootdorp veel minder sprake van informele besluitvorming dan in Lisse en Wijdemeren, en het raadsakkoord kan hier als belangrijkste verklaring voor worden gezien. 3.3.3

Ervaring en expertise

De voorgaande paragraaf liet zien dat informele besluitvorming in alle drie de gemeenten belangrijk was. Daarnaast gaven respondenten aan dat de ervaring en expertise van raadsleden van doorslaggevend belang zijn voor de invloed die zij in deze informele overleggen konden uitoefenen. Vrijwel alle respondenten wezen op een belangrijk verschil tussen nieuwgekozen raadsleden die onbekend zijn met het raadswerk en het functioneren van de raad, en raadsleden die er al geruime tijd zitten (soms meerdere decennia) en de gemeentelijke politiek tot in hun vingertoppen beheersen. Zoals een raadslid van Dorpsbelangen in Wijdemeren aangaf: “Een oudgediende zei tegen mij dat je er drie periodes voor nodig hebt om het onder de knie te krijgen, en dat ga ik nu ook echt wel zien.” Ervaring en expertise spelen ook een belangrijke rol bij de capaciteit van raadsleden om kritiek te uiten op het college of afwijkend te stemmen ten opzichte van hun partij of coalitiepartners. In alle drie de gemeenten is er sprake van significante barrières die een kritische opstelling van raadsleden belemmeren. Deze barrières zijn vooral gebaseerd op dossierkennis, kunde en expertise inzake de gemeentelijke politiek.

Omdat wethouders vaak veteranen in lokale politiek zijn en gebruik kunnen maken van een uitgebreider netwerk en uitgebreidere ondersteuning, beschikken zij vaak wel over deze kwaliteiten en de gemiddelde raadsleden juist niet. Als een gevolg daarvan genieten de wethouders onder raadsleden veel gezag en is kritiek uiten moeilijk. Zoals een CDA-raadslid in Pijnacker-Nootdorp uitlegt: “Je bent toch geneigd als het college wat vertelt, of zegt “zo zit het”, om dat aan te nemen. Dat heeft niets te maken met de partijen, maar daar zit dan wel de kennis. Er 41

moet wel een heel goed verhaal zijn om dat dan weg te werpen en te zeggen “het zit anders”. Je moet wel erg stevig in je schoenen staan en het goed weten om iets anders te vinden.” Als ervaring en expertise van raadsleden cruciaal is voor het uitoefenen van de controlerende functie, dan zijn de steeds verder gaande fragmentatie van gemeenteraden en de relatief korte gemiddelde zittingsduur van raadsleden daarvoor grote obstakels. De geselecteerde gemeenten zijn daarin ook niet uniek. Zo is het gemiddelde aantal fracties in gemeenteraden in de afgelopen 20 jaar alleen maar toegenomen: van 6 naar 8 (Bouwmans, 2019). Het aantal nieuwe raadsleden ligt na een gemeenteraadsverkiezingen van 2014 ruimschoots boven de 40 procent (Nederlandse Vereniging Voor Raadsleden, 2022). Respondenten gaven aan dat de gemeenteraad bestaat uit een klein aantal raadsleden die er al enkele decennia zitten, alle ins en outs van de gemeentepolitiek kennen, en elkaar persoonlijk goed weten te vinden, en daarnaast een groter aantal raadsleden (de meerderheid), die er nog maar kort zitten, nog niet begrijpen hoe de (informele) gemeentepolitiek werkt, en zich dus meestal volgzaam opstellen tegenover hun partijleiders, de meer ervaren raadsleden, en het college.

Uiteindelijk is het vaak de kleinere eerste groep die politiek gezien aan de touwtjes trekt, terwijl de meerderheid van raadsleden grotendeels bijstanders zijn. 3.4

Conclusie

In deze kwalitatieve analyse hebben we eerst onderzocht in hoeverre de ervaringen in de drie geselecteerde gemeenten aansluiten bij de bevindingen uit de kwantitatieve analyse, en vervolgens gekeken welke andere, meer informele en context-specifieke factoren het gedrag van raadsleden in Lisse, Pijnacker-Nootdorp en Wijdemeren kunnen verklaren. Uit het eerste deel van de analyse bleek dat de door de kwantitatieve analyse geïdentificeerde effecten, te weten het karakter van de coalitie en de financiële situatie van gemeenten, niet of nauwelijks invloed leken te hebben op de verschillen in het gedrag van raadsleden in de drie gemeenten. De positie van de grootste partij (binnen of buiten het college) bleek daarentegen wel van groot belang als verklaring voor de scherpe tegenstelling tussen coalitie- en oppositieraadsleden in de gemeente Wijdemeren. In de regressieanalyse kwam dit juist niet naar voren. Andersom kan het feit dat in Lisse en Pijnacker-Nootdorp een coalitie werd gevormd waar de grootste partij wél deel van uitmaakte gezien worden als verklaring voor de zwakkere coalitieoppositietegenstelling in die twee gemeenten.

42

Het tweede deel van de analyse wees uit dat informele, context-specifieke factoren die lastig in kwantitatieve analyses te vatten zijn toch van grote invloed kunnen zijn op het gedrag van raadsleden. Het gaat hier niet zozeer om factoren die verschillen tussen de drie gemeenten kunnen verklaren, maar voornamelijk om dynamieken die in alle drie de onderzochte gemeenten zorgen voor een verminderde neiging van coalitieraadsleden om het college actief te controleren en ter verantwoording te roepen, wat leidt tot een verzwakking van de positie van de gemeenteraad als geheel. Fractie- of coalitiediscipline, informele besluitvorming buiten de raad, en het gebrek aan ervaring en expertise van veel raadsleden hebben in deze drie gemeenten, maar vermoedelijk ook in andere (kleinere) gemeenten in Nederland een groot effect op hoe de lokale politiek bedreven wordt. Vandaar dat wij in de conclusie een aantal aanbevelingen zullen doen die de invloed van deze informele factoren wellicht kunnen verminderen of verzachten.

43

4.

Conclusie: Hoe coalitie- en oppositieraadsleden samen kunnen zorgen voor een sterke gemeenteraad Simon Otjes, Wouter Veenendaal, Denny van der Vlist & Thijs Vos

Hierboven hebben we op basis van kwantitatieve en kwalitatieve analyses gekeken onder welke voorwaarden de tegenstelling tussen coalitie en oppositie vaker zichtbaar is in gemeenteraden. Dit laatste hoofdstuk heeft als doel om op basis van deze discussie enkele normatieve conclusies te trekken en concrete aanbevelingen te doen. Hoe kunnen raadsleden van de coalitie en oppositie allebei bijdragen aan het versterken van de rol en positie van de gemeenteraad? Het is belangrijk om daarbij op te merken dat er geen optimale verhouding bestaat tussen coalitie en oppositie. Een verharde, monistische verhouding tussen coalitie en oppositie ondermijnt het vermogen van de raad om het college te controleren en om beslissingen te maken die in het belang zijn van de gemeente als geheel. Daar staat tegenover dat een raad waarin alle voorstellen per acclamatie aangenomen worden ook niet per sé een raad is waarin het college het vuur aan de schenen gelegd wordt. De bevinding dat naarmate een raad meer voorstellen behandelt het aandeel unanieme stemmingen afneemt, spreekt in dit geval boekdelen. Een unanieme raad is waarschijnlijk een passieve raad, die alle ruimte laat aan het college.

Wat een goede verhouding is tussen coalitie en oppositie kan ook door de tijd heen verschillen: in gemeenten waar eerder de kloof tussen coalitie en oppositie groot was, zien we een neiging om deze kloof te willen verkleinen (Van Kalken 2022a). Op basis van onze analyses formuleren we vijf concrete adviezen om tot een gezonde verhouding tussen coalitie en oppositie te komen. 4.1

Ga zelf op onderzoek uit

In alle drie de gemeenten waarin interviews zijn gehouden, werd het gebrek aan ervaring en expertise van gemeenteraadsleden als problematisch ervaren. Gemeenteraadsleden hebben hierdoor een grote kennisachterstand ten opzichte van wethouders. Dit maakt het lastiger om hen ter verantwoording te roepen. Het feit dat het lidmaatschap van de raad een deeltijdfunctie is die meestal in de avonden en weekenden vervuld moet worden, terwijl het wethouderschap wel een voltijdsbaan is, versterkt deze tegenstelling. Toch waren er in de onderzochte gemeenten ook wel voorbeelden van raadsleden die manieren hadden gevonden om de kennisachterstand ten opzichte van het college te dichten. Een geïnterviewd raadslid van D66 in Wijdemeren vertelde bijvoorbeeld:

44

“Het gebeurde vaak dat we autonoom buiten de raad om met onderzoek begonnen; contact opnamen met mensen, en zelf informatiesessies organiseerden voor de hele raad. Dat is iets waar wij veel gebruik van maken: eigen onderzoek doen of met initiatiefvoorstellen komen, of aanscherping of eigen beleid. Dat komt bij andere partijen niet voor eigenlijk. (…) Dat soort werk gaat eigenlijk buiten je raadsrol om, maar het is wel nodig. Het is ook gewoon nodig om als raadslid goed geïnformeerd te zijn.” Zoals dit raadslid aangeeft kosten deze manieren van informatiewinning extra tijd, terwijl het raadslidmaatschap zelf toch al wordt gezien als een tijdrovende functie. Het zal dus zeker niet voor elk raadslid mogelijk zijn om dit soort initiatieven te ondernemen. Een betere ondersteuning van gemeenteraadsleden zou echter wel de ruimte en tijd kunnen vrijmaken die nodig zijn om eigen informatievergaring mogelijk te maken. Daarnaast gaven geïnterviewde raadsleden aan dat extra training bij kan dragen aan bewustwording van de functie en een autonomere invulling van het raadslidmaatschap, waardoor raadsleden van coalitiefracties zich sneller onafhankelijk en kritisch ten opzichte van het college op durven te stellen. Sterker nog, juist voor coalitieraadsleden liggen hier mogelijkheden om het gezag van de gemeenteraad te vergroten.

Geïnterviewde raadsleden beschrijven de informele informatievoorziening afkomstig vanuit het college als bijzonder waardevol en een belangrijk voordeel ten opzichte van raadsleden die niet in de coalitie zitten. Dit biedt raadsleden van coalitiefracties enerzijds extra mogelijkheden voor effectieve controle, maar anderzijds maakt deze informatiestroom ook sterk(er) afhankelijk van het college. Het vergaren van andere informatiebronnen kan deze afhankelijkheid ten opzichte van het college verkleinen, de controlerende mogelijkheden van coalitieraadsleden verder versterken, en daarmee een positief effect hebben op het gezag van de gemeenteraad als geheel. 4.2

Realiseer je: de coalitie maakt de coalitie-oppositiedynamiek

Voor partijen die in de loopgraven staan is het misschien lastig voor te stellen, maar we vinden zowel op het landelijke als het lokale niveau dat de tegenstelling tussen coalitie en oppositie voornamelijk wordt aangezwengeld door de coalitie. De primaire manier waarop de coalitieoppositiedynamiek zich uit in Nederlandse volksvertegenwoordigingen – zowel landelijk als lokaal – is dat de coalitie voorstellen van de oppositie afwijst (Otjes & Vorsteveld 2023; Vos et al. 2023). Zowel op het landelijke als het lokale niveau staan de meeste oppositiepartijen welwillend tegenover de voorstellen van de coalitie. Het beeld dat het de rol van de oppositie 45

is om altijd tegen te stemmen sluit niet aan bij de dagelijkse praktijk zowel in raden als in de Tweede Kamer. De coalitie-oppositiedynamiek wordt niet alleen veroorzaakt doordat coalitiepartijen zich vasthouden aan de afspraken in het coalitieakkoord, maar ook omdat deze partijen in permanent overleg zijn met elkaar. De tegenstelling tussen coalitie en oppositie komt vooral naar voren omdat coalitiepartijen onderlinge veto’s hebben: een partner mag dan niet volgens diens eigen programma stemmen omdat een andere coalitiepartij dat tegenhoudt. Natuurlijk zijn er momenten dat onderlinge coördinatie belangrijk is: de begroting met ad-hoc meerderheden vaststellen is een risico. Zonder afstemming binnen de coalitie is het denkbaar dat een begroting dusdanig wordt geamendeerd dat een coalitiefractie inhoudelijk niet meer achter de begroting staat. Een destructieve minderheid zou op die manier de coalitie ten val kunnen brengen. Het is ook voorstelbaar dat dekkingsvoorstellen bij een begrotingsbehandeling niet uitvoerbaar zijn, bijvoorbeeld als een ingeboekte bezuiniging niet kan worden uitgevoerd omdat de gemeente al privaatrechtelijke verplichtingen is aangegaan. De gemeenteraad kan redelijkerwijs niet zelfstandig alle financiële consequenties overzien. Dat vereist coördinatie, bijvoorbeeld via vooroverleg met het college.

Die coördinatie hoeft echter niet per se in de vorm van een coalitie-collegeoverleg te verlopen. Bovendien, in een land van minderheden is pragmatische tolerantie noodzakelijk (Lijphart 1968; Heine 2019). Op fundamentele thema’s voor coalitiepartners kiezen partijen op het landelijke niveau in elk geval niet voor maximalisatie van de eigen agenda. De meerderheid in de coalitie legt haar wil doorgaans niet op aan de minderheid: partijen streven naar een compromis waar iedereen het mee eens kan zijn. Als een partij niet kan leven met de oplossing, is er de mogelijkheid van een minderheidsveto (Heine 2019). Maar op onderwerpen die niet raken aan de uitruil in het collegeakkoord, de fundamentele punten voor partijen en de hoofdlijnen van de begroting kunnen coalitiepartijen ervoor kiezen om elkaar de ruimte te gunnen om kwesties buiten de coalitie op te lossen. In Lisse hebben we een sterke consensuscultuur gezien. Juist als het in deze gemeente politiek lastig werd, sloot de coalitie zich niet af maar betrok zij de raad als geheel. Op lastige financiële dossiers wordt gezocht naar een meerderheid die breder is dan de coalitie. Dat vereist een open, kwetsbare houding van het college en de coalitiepartijen en een constructieve houding van de oppositie. 4.3

Tel verder, of juist minder ver dan 50%+1

In de kwantitatieve analyse viel in verschillende analyses op dat in oversized en in minderheidscolleges de tegenstelling tussen coalitie en oppositie minder sterk was dan onder 46

een minimum-winning college. De notie van bij het formeren tellen tot “50%+1” is wijdverbreid, zeker op het landelijke niveau. Op lokaal niveau zien we nog relatief vaak oversized coalities (Boogaard 2015). Dit zijn coalities die als ze een partij verliezen nog steeds een meerderheid in de raad hebben. Als de partij die niet nodig is voor de meerderheid besluit tegen te stemmen, is er spreekwoordelijk ‘geen man over boord’. We zien dat onder zulke colleges de coalitie-oppositiedynamiek minder sterk is. De coalitie kan de teugels laten vieren: partijen kunnen hun programma volgen zonder de stabiliteit van het college in gevaar te brengen. Eenzelfde patroon is zichtbaar bij minderheidscolleges. Dit zijn colleges die altijd op zoek moeten naar steun van een of meerdere oppositiepartijen om hun plannen te realiseren. Deze colleges kunnen niets uitvoeren als alle stemmingen langs coalitie-oppositielijnen verlopen. Een minderheidscollege of oversized college hoeft niet alleen maar ruimte te geven aan coalitiepartijen om hun hart te volgen; het kan ook de politieke cultuur in een gemeente vormen. Als het minder erg is dat een collegepartij tegenstemt, is het ook minder erg als een collegepartij de samenwerking opzoekt met een oppositiepartij of een kritische vraag stelt. 4.4

Kies voor een periode zonder coalitieakkoord

Een extremere vorm van deze open houding van het college is een raadsakkoord. Dat is een akkoord tussen alle fracties in de raad. Zij maken hierin afspraken over de hoofdlijnen van het beleid maar ook afspraken over hoe politieke proces zo vorm krijgt dat ze niet terugvallen in de groef van coalitie versus oppositie (Van Kalken et al. 2021; Van Kalken 2022a). In de kwantitatieve analyse zagen we geen effect van het raadsakkoord. In een aparte analyse specifiek gericht op het secuur waarnemen van het effect van raadsakkoorden zagen we zo’n effect wel (Vos et al. 2023). Het gebrek aan eenduidige resultaten komt waarschijnlijk omdat de gemeenten met en zonder raadsakkoord ook op andere variabelen van elkaar verschillen. In de casus van Pijnacker-Nootdorp heeft een raadsakkoord op twee verschillende manieren een positieve impact gehad op de positie van de gemeenteraad. Ten eerste, door de aanwezigheid van een raadskoord moeten er in de gemeenteraad met wisselende meerderheden besluiten werden genomen. Uit de interviews blijkt dat raadsleden dit als versterkend ervaren voor de kwaliteit van het debat, het belang van de gemeenteraadsvergaderingen, en als effectief voor het wegnemen van mogelijke (persoonlijke) polariserende verhoudingen tussen een machteloze oppositie en sterke coalitie.

De wisselende meerderheden in de raad zorgen ervoor dat alle partijen potentieel invloed kunnen hebben op de beslissingen, en dit zorgt voor een inhoudelijk gedreven politiek die zich meer afspeelt in de raadszaal dan in de achterkamers. 47

Ten tweede zorgt het raadsakkoord ervoor dat het college niet of minder in staat is te leunen op de eigen coalitiefracties voor het bereiken van een meerderheid. Het gevolg hiervan is dat de wethouders zich actiever, kwetsbaarder en opener moeten opstellen richting de raad, en op zoek moeten naar de steun voor hun eigen voorstellen. Dit is onder andere te merken in de informatievoorziening naar de gemeenteraad toe, de bereidheid om de gemeenteraad in eerdere stadia van de besluitvorming te horen, en bestuurders die beter benaderbaar zijn voor raadsleden. Het gezag van de gemeenteraad van Pijnacker-Nootdorp is hierdoor relatief groter. Toch is deze ontwikkeling niet exclusief toe te schrijven aan het raadsakkoord. De positieve uitkomsten in Pijnacker-Nootdorp zijn eerder het gevolg van de afwezigheid van een coalitie met een coalitieakkoord, dan de aanwezigheid van een raadsakkoord. Bovendien zorgt een raadsakkoord voor het onnodig doodslaan van politieke verschillen tot een uniforme (en vrij abstracte) visie. Raadsleden geven aan dat deze visie voor hen niet sturend is voor het eigen gedrag, waardoor de vraag gesteld kan worden of een raadsakkoord überhaupt nodig is om tot de bovengenoemde veranderingen in politiek gedrag te komen. 4.5

Selecteer onafhankelijke wethouders

De meer toegankelijke en flexibele houding van wethouders in een raadsakkoord kan ook vorm krijgen door wethouders te selecteren met een grotere afstand tot de dagelijkse politiek in de gemeenteraad. In de drie onderzochte gemeenten werd een te nauwe, persoonlijke band tussen coalitieraadsleden en ‘hun’ wethouder als problematisch ervaren. Deze nauwe banden kunnen ertoe leiden dat raadsleden wethouders niet actief durven te controleren en bevragen. We zien dat ondanks het formele dualisme wethouders geregeld deelnemen aan fractieoverleg. Deze informele banden zijn voor partijen waardevol, maar vervagen tegelijkertijd het onderscheid tussen raad en college. Wethouders kennen daardoor de standpunten van hun fractie al, en hebben bovendien de mogelijkheid om die te beïnvloeden. Coalitiepartijen krijgen zo bovendien een informatievoorsprong die de verhouding tussen coalitie en oppositie niet ten goede komt. Alhoewel er goede redenen zijn om wethouders te selecteren met wortels in de gemeente, is de (vooralsnog beperkte) trend die we in Nederland zien dat wethouders vaker tussen gemeenten wisselen niet per se negatief. De persoonlijke banden tussen wethouders en hun partijgenoten zijn in zo’n geval zwakker, en dat kan zorgen voor een grotere onafhankelijkheid ten opzichte van elkaar.

Daar staat tegenover dat deze wethouders de lokale context minder goed kennen en dat als zij zelf over vier jaar verwachten een functie elders te krijgen, zij zelf minder een belang hebben om tijd te steken in een bloeiende gemeente. 48

Eén van de geïnterviewde raadsleden in Wijdemeren gaf aan dat een mogelijke oplossing voor dit probleem kan zijn dat wethouders geen banden hebben met coalitiefracties, maar onafhankelijke politici zijn: “Ik heb vaak wel gedacht dat de wethouder het beste niet vanuit een eigen partij kan komen, maar dat onafhankelijke wethouders beter zouden zijn. Daarmee wordt ook de raad onafhankelijker namelijk.” Deze oplossing is niet alleen hypothetisch, maar wordt in sommige gemeenten in Nederland al toegepast. Zo heeft de gemeente Leiderdorp ervoor gekozen om in de huidige raadsperiode alleen maar externe wethouders aan te stellen die geen banden hebben met de politieke partijen in de gemeenteraad.15 Het aanstellen van partijloze wethouders komt op dit moment echter nog relatief weinig voor. Een mogelijk nadeel van het aanstellen van een of meer partijloze wethouders is dat het bestuur van de gemeente hierdoor uit de politieke sfeer kan worden getrokken, wat kan leiden tot meer technocratisch bestuur. Dit kan bovendien ten koste gaan van de politieke vertegenwoordiging van burgers, die hun politieke voorkeuren niet langer weerspiegeld zien in de samenstelling van het college. 4.6

Tot slot

We realiseren ons dat niet elk van de hierboven geschetste adviezen makkelijk te implementeren is, en dat niet elk advies op elke gemeente van toepassing zal zijn. Desalniettemin hopen wij dat we op basis van de kwantitatieve en kwalitatieve analyse die we in dit rapport hebben uitgevoerd, meer inzicht hebben kunnen bieden in de factoren die een sterke, onafhankelijke opstelling van de gemeenteraad ten opzichte van het college belemmeren of juist kunnen versterken. Juist coalitieraadsleden hebben hierin een rol in te spelen. Ons onderzoek wijst op de relatief grote mate waarin coalitieraadsleden normbepalend kunnen zijn, zowel in de vorming van het college, als in het vormgeven van de verhoudingen tussen coalitie en oppositie. Het vergroten van het gezag van de gemeenteraad is daardoor in belangrijke mate afhankelijk van een actieve medewerking van de coalitieraadsleden. De adviezen die we op basis van onze bevindingen in dit laatste hoofdstuk hebben geformuleerd moeten echter niet

15

Adriaanse, M.L. (16/10/2023) “In Leiderdorp komen álle wethouders en de burgemeester ‘van buiten’. Is dat erg of juist goed?” NRC.

49

gezien worden als panaceeën, maar als startpunt voor een bredere discussie over manieren waarop de positie van gemeenteraden in Nederland versterkt zou kunnen worden.

50

5.

Literatuurlijst

Andeweg, R.B. (1992). Executive-legislative relations in the Netherlands: consecutive and coexisting patterns, Legislative Studies Quarterly 17(2): 161-182. Andeweg, R.B. (2004). Parliamentary democracy in the Netherlands, Parliamentary Affairs 57(3): 568-580. Andeweg, R.B. (2013). Parties in parliament: The blurring of opposition. In: W.C. Müller, & H.M. Narud (red.). Party governance and party democracy. Springer New York. pp. 99-114. Andeweg, R. B., Irwin, G. A., & Louwerse, T. (2020). Governance and Politics of the Netherlands. Bloomsbury Publishing. Barber, B. R. (2013). If mayors ruled the world. Yale University Press. Bale, T. & Bergman, T. (2006). Captives no longer, but servants still? Contract parliamentarism and the new minority governance in Sweden and New Zealand, Government and Opposition 41(3): 422-449. Boogaard, G. (2015). Van Afspiegelingscolleges naar Procescolleges. Decentrale Coalitievorming in 2014. Tijdschrift voor Constitutioneel Recht: 330-344. Boogers, M., De Jong, R., & Voerman, G. (2018). Politieke partijen: Van zakelijk notabelenbestuur naar politieke profilering. In H. Vollaard, G. Boogaard, J. Van den Berg, & J. Cohen (red.), De gemeenteraad: Ontstaan en ontwikkeling van de lokale democratie (pp.151–172). Boom. Bouwmans, H. (2019). Valkuilen voor wethouders: Lessen uit valpartijen van wethouders in de periode 2002-2018. Boombestuurskunde.

Bouwmans, H. (2022). Eindrapport Wethoudersonderzoek GR2018-2022. Lijst van gevallen en tussentijds vertrokken wethouders 2018-2022, De Collegetafel. Geraadpleegd op https://www.decollegetafel.nl/wp-content/uploads/2023/01/RapportageWethoudersonderzoek-2018-2022-1-1.pdf. Castenmiller, P., M. van Dam & Peters, K. (2013). “... geven de raad alle inlichtingen ...” Een onderzoek naar informatievoorziening aan de gemeenteraad. Rapport in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Geraadpleegd op https://www.decentraalbestuur.nl/images/Rapportage_informatievoorziening_gemeent eraad_def.pdf Christiansen, F. J. & Pedersen, H. H. (2014). Minority coalition governance in Denmark, Party Politics 20(6): 940-949. Dahl, R.A. & Tufte, E.R. (1973). Size and Democracy. Stanford University Press 51

Denters, B., Goldsmith, M., Ladner, A., Mouritzen, P.E., & Rose, L.E. (2014). Size and Local Democracy. Edward Elgar Publishing. Diermeier, D., & Feddersen, T.J. (1998). Cohesion in legislatures and the vote of confidence procedure, American Political Science Review 92(3): 611-621. Gerring, J. & Veenendaal, W. (2020). Population and Politics. The Impact of Scale. Cambridge University Press Hanemaayer, D., Wever, Y., Sinnema M. & van den Berg, Y. (2008). Staat van het Dualisme. Eindrapport. Geraadpleegd op https://www.eerstekamer.nl/behandeling/20081211/staat_van_het_dualisme_eindrapp ort/document3/f=/vi12nc2uzdd0.pdf Harmel, R., & Robertson, J.D. (1985). Formation and success of new parties: A cross-national analysis, International political science review 6(4): 501-523. Heine, J.A.H. (2019). Consensuspolitiek in Nederland: Een studie naar de politieke besluitvormingscultuur in de tweede helft van de twintigste eeuw. PhD-Thesis: Leiden University. Hix, S., & Noury, A. (2016). Government-opposition or left-right? The institutional determinants of voting in legislatures, Political Science Research and Methods 4(2): 249-273. Hoyt, J.H. & Roberts, K.L. (red.) (1922) Hoyt’s New Cyclopedia of Practical Quotations. Funk & Wagnalls. Huber, J. D. (1996). The vote of confidence in parliamentary democracies, American Political Science Review 90(2): 269-282. Hug, S. (2001).

Altering party systems: Strategic behavior and the emergence of new political parties in Western democracies. University of Michigan Press. Holzhacker, R. (2002). National parliamentary scrutiny over EU issues: Comparing the goals and methods of governing and opposition parties, European Union Politics 3(4): 459479. King, A. (1976). Modes of Executive-Legislative Relations: Great Britain, France, and West Germany, Legislative Studies Quarterly 1(1): 11-36. Koole, R. (2021). Twee Pijlers. Het wankele evenwicht in de democratische rechtsstaat. Prometheus. Kuhn, H. & Van der Vlist, D. (2022). “Mensen stemmen op mensen”. Geraadpleegd op: https://stukroodvlees.nl/mensen-stemmen-op-mensen/

52

Lassen, D. D., & Serritzlew, S. (2011). Jurisdiction size and local democracy: Evidence on internal political efficacy from large-scale municipal reform, American Political Science Review 105(2): 238-258. Laver, M. (2006) ‘Legislatures and Parliaments in Comparative Context’, in: Weingast B.R. and Wittman, D. (eds) The Oxford Handbook of Political Economy. Oxford University Press. Lijphart, A. (1968). Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek. Amsterdam University Press. Lijphart, A. (1971). Comparative politics and the comparative method, American Political Science Review 65(3): 682-693. Navarro, C., Karlsson, D., Magre, J., & Reinholde, Iv. (2018). Mayors in the Town Hall: Patterns of Relations and Conflict Among Municipal Actors. In H. Heinelt, A. Magnier, M. Cabria, & H. Reynaert (red.), Political Leaders and Changing Local Democracy: The European Mayor (pp.359-385). Springer International Publishing. Nederlandse Vereniging Voor Raadsleden (2022). Nieuwe Raadsleden 2022: Een onderzoek naar het aantal nieuwe raadsleden in de gemeenteraad. Oliver, J. E., Ha, S. E., & Callen, Z. (2012). Local elections and the politics of small-scale democracy. Princeton University Press. Otjes, S. & Louwerse, T. (2021). De Derde keer op de evenwichtsbalk. Parlementair stemgedrag tijdens Rutte III In: Schinkelshoek, J. & Voerman, G. (red.).

‘Niet stoffig, toch?’ Terugblik op het kabinet-Rutte III. Montesquieu Institute. Otjes, S., & Louwerse, T. (2023). The reinvention of consensus politics: governing without a legislative majority in the Netherlands 2010–2021, Acta Politica: 1-25. Otjes, S., & de Natris, J. (2023). Who gets the say in the coalition agreement? Local programs and municipal coalition agreements. Paper gepresenteerd tijdens de ECPR Joint Sessions of Workshops 2023. Otjes, S., De Natris, J. & Allers, M. (2021). De duur van formaties en de lengte van collegeakkoorden Bestuurlijke en politieke complexiteit in gemeenten. Extern rapport voor het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Otjes, S. & Vorsteveld, L. (2023). “The bill will now come to a vote” How the characteristics of proposals and parties determine parliamentary voting patterns. Papeer gepresenteerd op het Politicologenetmaal, 1-2 juni 2023.

53

Overal, K. (2006). De raadsenquête onderzocht. Een analyse van de controlerende functies van de raadsenquête voor de gemeenteraad, scriptie Universiteit Twente. Geraadpleegd op https://essay.utwente.nl/57137/1/scriptie_Overal.pdf. Peters, K. & Castenmiller, P. (2019). Om de controle door de raad. Een onderzoek naar de toepassing van het raadsinstrumentarium voor controle en kaderstelling in de gemeentelijke praktijk. Rapport in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Geraadpleegd op https://www.raadsleden.nl/sites/www.raadsleden.nl/files/documenten/omdecontroledo orderaad.pdf. Richards, J. (1982). Politics in Small Independent Communities. Conflict or Consensus?, Commonwealth and Comparative Politics 20 (2): 155-171. Schaap, L. (2019). Lokaal bestuur. Convoy. Smitshuis, J., Van Wersch, H. & Van den Berg, J. (2019). Van Campagne naar Compromis. Collegevorming in Nederlandse Gemeenten, 2010-2018. Boom. Timmermans, A. & Andeweg, R.B. (2000). Coalition Cabinets in the Netherlands: Still the Politics of Accommodation? In: W.C. Müller and K. Strøm (red.). Coalition Governments in Western Europe. Oxford University Press. Van Aelst, P., & Louwerse, T. (2014). Parliament without government: The Belgian parliament and the government formation processes of 2007–2011, West European Politics 37(3): 475-496. Van der Zwan, P. (2018, 7 september).

Raadsenquêtes: Veel tijd en geld maar de moeite waard, VNG Magazine 13. Van Ostaaijen, J., Collignon, L. & Eski, S. (2023). Het initiatief uit handen: Waarom de grootste lokale politieke partij niet altijd in het college belandt en wat partijen daaraan kunnen doen, Bestuurswetenschappen 77(1): 55-74. Van Kalken, L., Boogaard, G., Van der Steen, M. & Scherpenisse, W. (2021). Een Routekaart voor raadsakkoorden. Mimeo: Erasmus University Rotterdam. Van Kalken, L. (2022a). Meer (of minder) van hetzelfde of democratische vernieuwing van binnenuit? Een verkennende analyse van de werking van raadsakkoorden in gemeenten in de periode 2014-2022. Mimeo: Erasmus University Rotterdam. Van Kalken, L. (2022b). De Samenwerkingsagenda ’18-’22. Wat maakte meedoen mogelijk? Rapportage voor de Gemeente Kaag en Braassem. Veenendaal, W.P. (2013). Size and Personalistic Politics: Characteristics of Political Competition in Four Microstates, The Round Table 102(3): 245-257. 54

Veenendaal, W.P. (2015). Democracy in microstates: why smallness does not produce a democratic political system, Democratization 22(1): 92-112. Veenendaal, W.P. (2017). Iedereen kent iedereen. De invloed van kleinschaligheid en informele politiek op bestuur in Caribisch Nederland, Beleid en Maatschappij 44(4): 259-281. Vis, B., & Van Kersbergen, K. (2013). Towards an open functional approach to welfare state change: Pressures, ideas, and blame avoidance, Public Administration 91(4): 840-854. Vis, B. (2016). Taking stock of the comparative literature on the role of blame avoidance strategies in social policy reform, Journal of Comparative Policy Analysis: Research and Practice 18(2): 122-137. Voermans, W.J.M., Boogaard, G. & Uzman, J. (2014). Samen Leiden Geëvalueerd. Rapportage voor de Rekenkamer Leiden. Vos, T.J. (2021). Power or Ideology? What structures legislative voting behavior in Dutch municipal councils, ideology or coalition-opposition dynamics? Masterscriptie Universiteit Leiden Vos, T.J. & Otjes, S. (2023). Het gebruik van instrumenten door gemeenteraden, tussenrapportage voor het ministerie van BZK, Instituut Politieke Wetenschap, Universiteit Leiden. Vos, T.J., Otjes, S., van Kalken, L. & Boogaard (2022). No opposition, no coalition. The effect of council-wide agreements on legislative voting behaviour in Dutch municipalities.

Paper gepresenteerd op het Politicologenetmaal 2022 en ECPR General Conference 2022.

55

6. Gemeente ‘s Gravenhage ‘s Gravenhage ‘s-Hertogenbosch Aalsmeer Alblasserdam Alblasserdam Alkmaar Alkmaar Ameland Amsterdam Arnhem Baarn Barendrecht Berg en Dal Best Beverwijk Borger-Odoorn Boxtel Brielle Bunschoten Castricum Cromstrijen De Bilt De Bilt De Ronde Venen De Ronde Venen De Wolden Delft Deventer Doesburg Dongen Krimpen a/d IJssel Landgraaf Leiden Lisse Lopik Maasdriel Maassluis Medemblik Middelburg Neder-Betuwe Nieuwkoop Nissewaard Noord-Beveland Nuenen e.o. Nunspeet Oegstgeest Oegstgeest Oisterwijk Oldenzaal Ommen Pekela Pijnacker-Nootdorp Purmerend Putten Raalte Reimerswaal Rhenen Rotterdam Rucphen Schagen Schiedam Schiedam Westvoorne Wierden Wijdemeren Zaanstad Zaanstad Zaltbommel Zandvoort Zandvoort Zandvoort

Bijlage 1: Beschrijvende statistiek per gemeenten Periode 2018-2019 2019-2022 2018-2022 2018-2022 2018-2021 2021-2022 2018-2021 2021-2022 2018-2022 2018-2022 2018-2019 2018-2022 2018-2022 2018-2022 2018-2022 2018-2022 2018-2022 2018-2022 2018-2022 2019-2022 2018-2022 2018-2022 2018-2021 2021-2022 2018-2019 2019-2022 2018-2022 2018-2022 2018-2022 2018-2022 2018-2021 2020-2022 2018-2022 2018-2022 2018-2022 2018-2022 2018-2022 2018-2022 2018-2022 2018-2022 2018-2022 2018-2022 2018-2022 2018-2022 2018-2022 2018-2022 2018-2020 2020-2022 2018-2021 2018-2022 2018-2022 2018-2022 2018-2022 2018-2022 2018-2022 2018-2022 2018-2022 2018-2022 2018-2022 2018-2022 2018-2022 2018-2021 2021-2022 2018-2022 2018-2022 2018-2022 2018-2019 2019-2022 2018-2022 2018-2020 2020-2021 2021-2022

% Unaniem 14,68% 13,89% 33,87% 82,88% 80,72% 73,81% 54,34% 46,61% 80,59% 26,65% 23,33% 55,02% 48,99% 49,50% 58,90% 70,92% 63,23% 60,08% 80,64% 73,28% 50,00% 86,15% 4,29% 17,75% 50,6% 26,69% 68,55% 20,00% 51,41% 65,75% 62,40% 50,50% 76,79% 29,45% 82,54% 64,64% 74,63% 67,36% 36,15% 34,28% 81,05% 59,08% 71,82% 58,42% 55,62% 86,88% 56,70% 23,57% 49,76% 66,38% 66,12% 78,24% 50,16% 49,64% 71,87% 61,67% 77,41% 41,35% 12,96% 81,08% 42,39% 41,05% 47,87% 75,27% 79,64% 53,92% 24,87% 17,27% 67,44% 60,70% 45,83% 59,46%