Inkomend - NVvR - Eindrapport Gezond dualisme

Gezond Dualisme Hoe coalitie- en oppositieraadsleden samen kunnen zorgen voor een sterke gemeenteraad Thijs Vos

Denny van der Vlist

Wouter Veenendaal

Simon Otjes

Onderzoek in opdracht van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden 12 december 2023

Instituut Politieke Wetenschap Universiteit Leiden

Inhoudsopgave 1

Inleiding

Simon Otjes, Wouter Veenendaal, p.3 Denny van der Vlist & Thijs Vos

2

Wanneer is de raad verdeeld tussen coalitie en oppositie? Een kwantitatieve analyse

Thijs Vos

3

“Het is dus wel echt onderhandelen”. Een kwalitatieve analyse van de verhoudingen tussen coalitie en oppositie in Lisse, Pijnacker-Nootdorp en Wijdemeren

Denny van der Vlist & Wouter p.29 Veenendaal

4

Conclusie: Hoe coalitie- en oppositieraadsleden Simon Otjes, Wouter Veenendaal, p.44 samen kunnen zorgen voor een sterke Denny van der Vlist & Thijs Vos gemeenteraad

5 6 7 8

Literatuurlijst Bijlage 1: Beschrijvende statistiek per gemeente Bijlage 2: Regressieanalyses Bijlage 3: Overzicht van interviews

2

p.5

p.51 p.56 p.57 p.58

1. Inleiding Simon Otjes, Wouter Veenendaal, Denny van der Vlist & Thijs Vos Er bestaan verschillende perspectieven op de dynamiek tussen coalitie- en oppositiefracties in gemeenteraden. In een analyse van Leidse gemeenteraad schreven Voermans, Boogaard en Uzan in 2014: “Sfeer in de raad: politieke overdrive, te veel politisering, meer macht dan inhoud. Verhouding oppositie en coalitie: diepe kloof, felle verhoudingen. Verhouding raad en college: knellend monisme.” Daar staat een wijdverspreid beeld tegenover uit de academische literatuur dat lokale politiek gedepolitiseerd en consensusgericht is, en zich vooral richt op het pragmatisch oplossen van problemen (Boogers et al., 2018; Schaap, 2019; Navarro et al., 2018; Barber 2013). Dit beeld is zo sterk dat Nederlandse politicologen decennialang de gemeenten buiten beschouwing hebben gelaten op basis van de gedachte: wat daar gebeurt is geen politiek, maar slechts bestuur (Andeweg et al. 2020).

In opdracht van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden hebben vier onderzoekers van het Instituut Politieke Wetenschap van de Universiteit Leiden onderzoek gedaan naar de vraag welk beeld van de lokale politiek reëel is: wat is de verhouding tussen coalitie- en oppositiefracties in Nederlandse gemeenten in de praktijk? Het onderzoek volgt op een recent verschenen studie die laat zien dat raadsleden zich in hun gedrag vooral laten leiden door het belang en de positie van de eigen raadsfractie, en niet zozeer door de institutionele positie van de gemeenteraad tegenover het college van burgemeester en wethouders (Nederlandse Vereniging van Raadsleden, 2022). Op basis van deze uitkomst kan de vraag gesteld worden hoe de gemeenteraad zijn controlerende functie in de praktijk uitoefent, en welk aandeel raadsleden van coalitiefracties daarbij (kunnen) spelen. We richten ons in dit onderzoek dus specifiek op de vraag hoe raadsleden van coalitiefracties een bijdrage kunnen leveren aan het versterken van de controlerende functie van de raad. Dit onderzoek geeft daarmee ook een lokaal perspectief op de discussie over macht en tegenmacht die sinds enkele jaren op nationaal niveau gevoerd wordt.

De verhouding tussen coalitie- en oppositiefracties in de raad zal uiteraard van gemeente tot gemeente verschillen, en daarom hebben we eerst op basis van een kwantitatieve analyse onderzocht welke factoren voor een scherpere tegenstelling tussen coalitie en oppositie zorgen, en welke factoren juist zorgen voor een zwakkere tegenstelling. Een te scherpe tegenstelling tussen coalitie en oppositie verzwakt het vermogen van de raad om zelfstandig beleid te maken en het college te controleren. Een te zwakke tegenstelling tussen coalitie en oppositie kan daarentegen de controlerende en kaderstellende functie van gemeenteraden ondermijnen. Op 3

basis van de uitkomsten van de kwantitatieve analyse hebben we vervolgens een kwalitatieve vergelijking tussen drie gemeenten gemaakt, waarin interviews met raadsleden van coalitiefracties centraal stonden. De kwalitatieve analyse zoomt daarmee specifieker in op de rol die raadsleden van coalitiefracties spelen en zouden kunnen spelen bij het vergroten van het gezag van de gemeenteraad. In beide analyses richten we ons op de raadsperiode 2018-2022. We bouwen in onze studie verder op het werk van King (1976) en Andeweg (1992). Zij stellen dat er verschillende manieren kunnen zijn waarop de relatie tussen de uitvoerende macht en de volksvertegenwoordiging vorm kan krijgen. Dat gaat in het geval van Nederlandse gemeenten dus om de relatie tussen het college van burgemeesters en wethouders en de gemeenteraad. Specifiek kan dit vorm krijgen in twee zogenaamde modes of vormen: 1) de nonparty mode, waarbij de raad als geheel tegenover het college als geheel staat, en 2) de interparty mode, waarbij met name een tegenstelling tussen politici van verschillende partijen te zien is. De tweede mode heeft betrekking op zowel raadsleden als wethouders, en dit komt met name naar voren als een tegenstelling tussen coalitie- en oppositiefracties.

Onze veronderstelling is dat als de raad als geheel tegenover het college als geheel staat, de gemeenteraad haar controlerende functie beter kan uitoefenen en daardoor ook meer gezag geniet. Het vervolg van dit rapport is in drie hoofdstukken gesplitst: in het eerste hoofdstuk onderzoekt Thijs Vos op basis van een kwantitatieve analyse de manier waarop coalitie- en oppositiefracties zich gedragen in gemeenteraden. Deze analyse richt zich op het stemgedrag van raadsfracties in 117 gemeenten.1 We kijken hierbij naar de mate waarin de tegenstelling tussen coalitie- en oppositiefracties tussen gemeenten verschilt. Dit geeft ons een beeld van de verschillen tussen gemeenten, maar ook een basis om gemeenten te selecteren voor het kwalitatieve onderzoek. Dat is de focus van het tweede hoofdstuk, geschreven door Denny van der Vlist en Wouter Veenendaal. Op basis van interviews met raadsleden van coalitiefracties in drie zorgvuldig geselecteerde gemeenten kijken zij naar de vraag hoe raadsleden zelf vormgeven aan de tegenstelling tussen coalitie en oppositie. In het slothoofdstuk komen we tot concrete adviezen over hoe raadsleden de tegenstelling tussen coalitie en oppositie zouden kunnen slechten, de rol van gemeenteraden zouden kunnen versterken en daarmee het gezag van de gemeenteraad als geheel zouden kunnen vergroten.

1

De selectie van deze gemeentes wordt toegelicht in paragraaf 2.3 ‘Dataverzameling’ (blz. 14-15). In paragraaf 2.4 wordt ingegaan op de representativiteit van deze gemeentes.

4

2. Wanneer is de raad verdeeld tussen coalitie en oppositie? Een kwantitatieve analyse Thijs Vos 2.1

Inleiding

Begin 2023 liepen de gemoederen in de Haagse gemeenteraad hoog op in aanloop naar de besluitvorming over het controversiële bouwplan Bellevue. De bouw van deze 180 meter hoge woontoren met 1200 woningen was volgens bouwwethouder Martijn Balster (PvdA) nodig om de woningnood in Den Haag op te lossen; omwonenden en verschillende oppositiepartijen vonden het bouwplan juist een te grote aantasting van de leefbaarheid en een voorbeeld van slechte burgerparticipatie. Naar aanleiding van de bezwaren kondigde coalitiefractie VVD aan tegen het bouwplan te zullen stemmen.2 Daarmee lag het lot van de 1200 woningen in handen van oppositiepartij Hart voor Den Haag, de lokale partij van Richard de Mos, die al enkele jaren op slechte voet verkeerde met de coalitiepartijen en wethouder Balster in het bijzonder. Over Bellevue nam Hart voor Den Haag-woordvoerder Arjen Dubbelaar echter al snel alle onzekerheid weg: “Laten we gaan bouwen.”3 De stemming over Bellevue is bijzonder. Het tart namelijk beide beelden die in de inleiding over politieke verhoudingen in gemeenteraden worden geschetst. Het is geen voorbeeld van apolitieke consensuspolitiek: de Haagse gemeenteraad was tot op het bot verdeeld over Bellevue en het debat werd fel gevoerd.

Tegelijkertijd is het ook geen voorbeeld van knellend monisme: het raadsvoorstel werd immers enkel aangenomen door de steun van de grootste oppositiepartij, die een strategische kans om haar politieke tegenstander een gevoelige tik toe te brengen aan zich voorbij liet gaan ten faveure van het realiseren van haar inhoudelijke standpunt (“Bouwen, bouwen, bouwen”). Het is aanlokkelijk om de besluitvorming over Bellevue af te doen als de uitzondering die de regel bevestigt, maar eigenlijk weten we maar heel weinig over de relatie tussen coalitieen oppositiepartijen in gemeenteraden. Onze kennis over stemgedrag van raadsleden is vooral gebaseerd op beelden (Peters en Castenmiller, 2018) en niet op systematisch onderzoek. Dit onderzoek poogt dit gat in onze kennis te dichten. Dat is mogelijk omdat in het raadsinformatiesysteem Notubiz op structurele en consistente wijze geregistreerd wordt hoe fracties en individuele raadsleden hebben gestemd tijdens stemmingen over onder meer raadsvoorstellen, moties en amendementen. Het is mogelijk om de uitslagen van stemmingen

2

Den Haag FM (20/05/2023). ‘VVD verwijt college prestigeprojecten’. De VVD zat op dat moment nog in de coalitie; de stemming over Bellevue vond echter pas plaats na de val van het college van Den Haag. 3 Lot van Bree (05/07/2023). ‘Den Haag wil hoogste toren ooit bouwen’. Omroep West.

5

geautomatiseerd te verzamelen. Daarmee is het mogelijk om systematisch te analyseren hoe stemmingen in gemeenteraden verlopen. De vraag die daarbij centraal staat is welke verklaringen er zijn voor verschillen tussen gemeentes in het aandeel unanieme stemmingen en het aandeel stemmingen dat langs coalitie-oppositiescheidslijnen verloopt. Ik definieer een coalitiepartij als een partij die een wethouder levert in het college en een oppositiepartij als een partij die dat niet doet. In totaal analyseer ik de uitslagen van stemmingen in 117 gemeenten. Ik kijk daarbij naar vijf mogelijke verklaringen: 1) Coalitietype: Ik verwacht dat er in gemeenten met een coalitie die bestaat uit minder (minderheidscolleges) óf juist meer partijen dan nodig zijn voor een meerderheid (zogenaamde oversized coalities) meer unanieme stemmingen zijn en dat stemmingen minder vaak langs de coalitie-oppositielijnen verlopen. 2) Raadsakkoorden: Ik vermoed dat in gemeenten waar (bijna) alle partijen een raadsakkoord met elkaar hebben gesloten de tegenstelling tussen en oppositie kleiner is. 3) Deelname grootste partij: Mijn verwachting is dat in gemeenten waar de grootste partij geen onderdeel is van de coalitie de tegenstelling tussen coalitie en oppositie groter is.

4) Gemeentegrootte: Het vermoeden is dat er in kleinere gemeenten meer unanieme stemmingen zijn en dat stemmingen daar minder vaak langs de coalitie-oppositiescheidslijn verlopen. 5) Financiële positie: Ik verwacht dat er in gemeenten die veel financiële middelen hebben er minder unanieme stemmingen zijn en dat stemmingen vaker langs de coalitieoppositiescheidslijn verlopen. In de rest van deze rapportage werk ik eerst de theoretische gronden voor deze verwachtingen uit en bespreek ik achtereenvolgens de verzamelde data en de representativiteit hiervan, de methode, en de resultaten van de kwantitatieve analyse. 2.2

Theorie & verwachtingen

Er zijn verschillende manieren waarop de relatie tussen een volksvertegenwoordiging en de uitvoerende macht vorm kan krijgen (King, 1976; Andeweg, 1992). King maakt onderscheid tussen vier vormen (modes) die beschrijven hoe deze relatie kan verlopen. Voor het analyseren van de relatie tussen de uitvoerende macht en volksvertegenwoordiging zijn er twee4 modes relevant: de non-party mode en de inter-party mode. In de non-party mode staan de uitvoerende

4

De intraparty- en cross-party mode hebben betrekking op interacties de door partijen heen lopen. Nederland kent een hoge mate van fractie-eenheid: raadsleden van dezelfde fractie stemmen bijna altijd hetzelfde. Daarom laten we deze twee modes hier buiten beschouwing.

6

macht en volksvertegenwoordiging – in het geval Nederlandse gemeenteraden: de gemeenteraden en het college van burgemeester en wethouders – tegenover elkaar. Er is dan sprake van een dualistisch staatsbestel. In de inter-party mode loopt de scheidslijn door de volksvertegenwoordiging heen: de volksvertegenwoordigers en bestuurders van bepaalde partijen staan tegenover de volksvertegenwoordigers van andere partijen. King (1976) en Andeweg (1992) koppelen de inter-party mode aan de coalitie-oppositiedynamiek: de uitvoerende macht en de coalitiepartijen staan tegenover de oppositiepartijen. De inter-party mode komt tot uiting als coalitiepartijen als één blok stemmen en oppositiepartijen precies het tegenovergestelde stemmen. Dat coalitiepartijen samen optrekken is logisch, zoals Laver (2006, p.137) aangeeft, “aangezien leden van [collegepartijen] gebonden zijn door constitutionele regels van collectieve verantwoordelijkheid, is het waarschijnlijk dat alle partijen in de uitvoerende coalities op dezelfde manier zullen stemmen, ondanks verschillende beleidsposities.

Het is ook mogelijk dat alle leden van een diverse oppositie op dezelfde manier stemmen, en tegen [het college].” De oppositie gedraagt zich dan zoals de Britse Whig-politicus George Tierney dat zou hebben omschreven: “de taak van een oppositie [is] heel eenvoudig (...) alles tegenwerken en niets voorstellen” (geciteerd door Lord Stanley in Hoyt & Roberts (1922)). Belangrijk is dat meerderheidscoalities de mogelijkheid hebben om een kwestie als een vertrouwenszaak te verklaren. Dat wil zeggen dat zij het lot van het gehele college of een specifieke bestuurder kunnen verbinden aan de uitkomst van een stemming. In dat geval zal er een sterke coalitie-oppositiedynamiek zijn: omdat de kwestie die voorligt nu vermengd is met de vraag omtrent de voortzetting van het college, zullen alle coalitiepartijen doorgaans vóór stemmen, zelfs als ze het inhoudelijk sterk oneens zijn. Alle oppositiepartijen hebben daarentegen een prikkel om tegen te stemmen, zelfs als ze het inhoudelijk sterk eens zijn met de tekst, omdat zij daarmee de coalitie tot val kunnen brengen (Huber 1996; Diermeier & Feddersen 1998). Om te stabiliteit van colleges te beschermen, hebben collegepartijen de neiging om voortdurend onderling te coördineren. Dit zien we met name op het nationale niveau in Nederland: coalitiepartijen hebben sterke verwachtingen over het gedrag van hun partners.

Uit een onderzoek van Otjes en Louwerse (2023) naar interne coördinatie in de coalitie blijkt dat er sprake is van een duidelijke procedure: de eerste vraag is of er iets is geregeld in het coalitieakkoord. Het coalitieakkoord wordt beschouwd als ‘een Bijbel’ waar partijen zich bijna religieus aan houden (Timmermans & Andeweg, 2000): als iets in het coalitieakkoord is overeengekomen, dan moet dit worden uitgevoerd. Als kwesties niet zijn opgenomen in het 7

coalitieakkoord, kijken coalitiepartijen meestal eerst naar mogelijkheden om het binnen de coalitie af te kaarten. Coalitiepartners proberen elkaar niet te verrassen en hebben vetorecht: als een partij zegt, ‘ik wil niet dat je dit voorstelt’, en de coalitiepartner doet het toch, kan dit een kabinetscrisis veroorzaken. Coalitiepartijen accepteren alleen dat een partner een voorstel doet buiten het regeerakkoord als dit onderling is gecoördineerd (Holzhacker, 2002). Landelijk vinden deze onderhandelingen plaats in het coalitieoverleg tussen de coalitiefractieleiders en de (vice-)premiers (Koole 2021). We zien in de Tweede Kamer dat de dynamiek met name is dat de coalitiepartijen tegen voorstellen stemmen van oppositiepartijen, en niet zozeer andersom. Het is dus niet zo dat de basishouding van de oppositie is om principieel tegen alle regeringsvoorstellen te stemmen (Otjes & Louwerse 2023). Voor de gemiddelde oppositieparlementariër is de afweging met betrekking tot het stemgedrag voornamelijk gebaseerd op inhoud. In de Kamer steunen oppositiepartijen wetgeving vaker wel dan niet (Otjes & Louwerse 2021). Een goed voorbeeld van de non-party mode zijn de parlementaire enquêtecommissies5 in de Tweede Kamer (Andeweg 1992): in zo’n commissie zitten leden van zowel coalitie- als oppositiefracties. Ze doen aan waarheidsvinding zonder te kijken naar het partijbelang.

Bij de plenaire behandeling van de uitkomsten kan de Kamer als geheel de regering ter verantwoording roepen. Buiten de parlementaire enquêtes komt de non-party mode nog maar weinig voor in de Tweede Kamer. Het is een open vraag in welke mate de bovenstaande dynamiek ook zichtbaar is in gemeenteraden: zijn de verhoudingen hier ook voornamelijk monistisch? In welke mate treedt de raad op als een geheel? Beide modes zullen in zekere mate in iedere volksvertegenwoordiging voorkomen. De vraag is echter welke mode kenmerkend is voor de

5

Sinds de dualisering in 2002 hebben ook gemeenteraden het enquêterecht. Onderzoek naar raadsenquêtes is echter schaars. In het weinige onderzoek dat heeft plaatsgevonden – veelal onderdeel van onderzoeken naar de controle-positie van de raad in algemene zin – komt naar dat de raadsenquête een intensief instrument is dat een groot beslag legt op het budget van de raad en de tijdsbesteding van raadsleden (soms oplopend tot 20 uur per week) en dat het enquêterecht – wellicht daardoor – maar zelden5 wordt ingezet door gemeenteraden (Peters en Castenmiller, 2019, blz. 31-32; Van der Zwan, 2018; Overal, 2006). B&A groep heeft in 2008 als onderdeel van een evaluatie van het dualisme onderzocht hoeveel gemeentes tot dan toe gebruik hadden gemaakt van het enquêterecht en kwam uit op 4%. Volgens Overal (2006) ging het in totaal om slechts veertien raadsenquêtes in de eerste raadstermijn na de dualisering (2002-2006). Systematische analyses van de frequentie van raadsenquêtes hebben daarna niet meer plaatsgevonden; wel hebben Castenmiller et al. (2013) en Peters en Castenmiller (2019) in een kleinere selectie gemeentes onderzoek gedaan naar de inzet van raadsinstrumenten. Castenmiller et al. (2013) onderzochten zes gemeentes; in geen enkele onderzochte gemeente had een raadsenquête plaatsgevonden.

Peters en Castenmiller (2019) onderzochten tien gemeentes in 2014-2018, daarvan had in slechts één gemeente een raadsenquête plaatsgevonden. Van der Zwan (2018) constateert op basis van ervaringen in drie gemeentes dat raadsenquêtes desalniettemin “de moeite waard’ zijn en er interesse en bereidheid was van de meeste fracties om deel te nemen aan enquêtecommissies. Dat wijst erop dat ook bij raadsenquêtes sprake de non-party mode de norm is.

8

relatie tussen gemeenteraadsfracties en welke verklaringen er zijn voor de verschillen tussen gemeenten. 2.2.1

Soorten coalities

Eén van de belangrijkste terugkerende bevindingen uit de literatuur is dat parlementair gedrag voor een aanzienlijk deel gestructureerd wordt door de tegenstelling tussen coalitie en oppositie (Hix en Noury, 2016). Dat geldt ook voor Nederlandse gemeenteraden: uit eerder onderzoek van Vos (2021) blijkt dat coalitielidmaatschap een betere voorspeller is voor hoe een partij stemt dan de ideologische links-rechtspositie van een partij. De mate waarin stemmingen langs de coalitie-oppositielijn lopen verschilt echter en wordt mede beïnvloed door het politieke stelsel: monistische verhoudingen komen meer voor in parlementaire dan in presidentiële systemen en meer bij meerderheidscoalities dan bij minderheidscoalities. Hoewel in iedere Nederlandse gemeente de wettelijke inrichting van het gemeentebestuur hetzelfde is, bestaat er wel variatie in hoe de relatie tussen het college en de gemeenteraad vorm wordt gegeven. Het meest voorkomend zijn programmatische coalities die bestaan uit exact het aantal partijen dat vereist is voor een meerderheid: zogenaamde minimumwinning coalities (Boogaard, 2015, 332-335). Deze coalities worden gekenmerkt door uitgebreide coalitieakkoorden waarin de coalitiepartijen afspraken maken over het gemeentelijke beleid. Coalitiefracties conformeren zich aan deze afspraken (Timmermans & Andeweg, 2000, 376).

Ook buiten de onderwerpen die zijn vastgelegd in een akkoord stemmen coalitiepartijen onderling af en proberen ze rekening te houden me hun coalitiepartners (Timmermans & Andeweg, 2000, 376). In de praktijk zijn de meeste beslissingen onder meerderheidscoalities dan ook het gevolg van onderhandelingen tussen coalitiepartijen (Andeweg, 2004). Naast minimum-winning coalities zijn ook oversized coalities gebruikelijk in Nederlandse gemeenteraden: de coalitie bestaat dan uit meer partijen dan getalsmatig nodig zijn voor een raadsmeerderheid. Dat biedt in potentie meer ruimte om ontspannen om te gaan met een afwijkend standpunt van een collegepartij. Ten slotte komen ook minderheidscolleges incidenteel voor in Nederlandse gemeenteraden. Minderheidscolleges moeten per definitie samenwerking zoeken met oppositiefracties om een meerderheid voor een raadsvoorstel te bereiken (Christiansen & Pedersen 2014). Dat kan door per onderwerp wisselende meerderheden te vormen of door afspraken te maken met een vaste gedoogpartner (Bale & Bergman, 2006). Daarom kan de volgende hypothese geformuleerd worden:

9

1. Coalitietype-hypothese: In gemeenten met een minimum-winning coalitie verlopen stemmingen vaker langs de coalitie-oppositielijn dan in gemeenten met oversized of minderheidscoalities. Niet alle Nederlandse gemeenteraden hebben een traditioneel coalitieakkoord, waarbij de raad opgedeeld is in coalitie en oppositiefracties. In toenemende mate zijn er gemeenten die af willen stappen van het coalitie-oppositie-model en een raadsakkoord hebben gesloten. Het gaat daarbij om een akkoord tussen alle of bijna alle fracties over de hoofdlijnen van het beleid en/of afspraken over het politieke proces (Van Kalken et al. 2021; Van Kalken 2022a). Het expliciete doel van een raadsakkoord is vaak om de tegenstelling tussen coalitie en oppositiepartijen op te heffen of in ieder geval te verzwakken. Evaluaties en kwalitatief onderzoek naar raadsakkoorden wijzen erop dat in gemeenten waar een raadsakkoord is gesloten de verhoudingen tussen fracties zijn verbeterd, dat beslissingen met wisselende en grotere meerderheden worden genomen en dat de oppositie zich constructiever opstelt (Van Kalken 2022a, Van Kalken 2022b, Voermans et al 2014). Vos et al. (2022) hebben onderzoek gedaan naar veranderingen in stempatronen nadat in een gemeente een raadsakkoord is gesloten. Dat onderzoek wijst erop dat collegepartijen minder vaak als een blok stemmen, maar dat dit niet leidt tot grotere meerderheden.

Ik ga er dan ook vanuit dat de tegenstelling tussen coalitie en oppositiepartijen zal afnemen door een raadsakkoord, en formuleer de volgende hypothese: 2. Raadsakkoorden-hypothese: In gemeenten met raadsakkoorden verlopen stemmingen minder vaak langs de coalitie-oppositiescheidslijn dan in gemeenten zonder raadsakkoord. De partij die tijdens de verkiezingen de meeste stemmen haalt krijgt vaak het initiatief om een coalitie te formeren. Dit leidt er echter niet altijd toe dat er uiteindelijk ook een coalitie wordt gevormd waar de grootste partij onderdeel van is (Van Ostaaijen et al., 2023). In de raadsperiode die wij onderzoeken (2018-2022) vielen bijvoorbeeld Leefbaar Rotterdam en Echt voor Barendrecht buiten de boot, hoewel zij de grootste partijen waren geworden in respectievelijk Rotterdam en Barendrecht. Het Nederlandse staatsbestel kent geen ‘recht van de grootste’. Bepalend is of een college op een meerderheid in de gemeenteraad kan bogen. Toch wordt het recht van de grootste de grootste partij in het maatschappelijk debat soms wel toegedicht, waaronder vaak door de betreffende partij zelf. 10

Ik verwacht dat de tegenstelling tussen de coalitie en oppositie groter is als de grootste partij niet onderdeel van de coalitie is. Het feit dat de grootste partij niet in de coalitie zit heeft op zichzelf al regelmatig met een inhoudelijk of persoonlijk conflict tussen de grootste partij enerzijds en een deel van de collegepartijen anderzijds te maken (Van Ostaaijen, et al., 2023). Afgaande op mediaberichten uit de grootste partij zich bovendien vaak fel en kritisch over de gevormde coalitie als zij daar zelf geen onderdeel van is. Voornoemde partijen spraken bijvoorbeeld over ‘buitensluiten’, ‘hypocriete achterkamertjespolitiek’6 en ‘huichelachtige’7 politiek nadat de nieuwe coalitie werd gepresenteerd. 3. Grootste partij-hypothese: Als de grootste partij onderdeel is van de coalitie lopen stemmingen minder vaak langs de coalitie-oppositielijn dan als dit niet het geval is. 2.2.2

Gemeentegrootte

Een andere breed gedeelde observatie in politicologisch onderzoek is dat grotere gemeenschappen complexere samenlevingen hebben dan kleinere gemeenschappen (Hug 2001; Harmel & Robertson 1985; Veenendaal 2015; Denters et al. 2015). Gerring en Veenendaal (2020) laten zien dat de schaal van bestuurseenheden verschillende aspecten van het openbaar bestuur beïnvloedt. De verwachting is dat dit ook geldt voor de mate waarin er bij stemmingen sprake is van een tegenstelling tussen coalitie en oppositie. Daar zijn een aantal redenen voor. In de eerste plaats zijn kleinere gemeenschappen over het algemeen homogener dan grotere gemeenschappen. Dit geldt zowel voor de demografische opbouw van een gemeenschap als voor politieke opvattingen. In kleine gemeenschappen zijn er minder verschillende bevolkingsgroepen en verschillende belangen. Dat vertaalt zich vaak in een grotere sociale cohesie, en de afwezigheid van grote inhoudelijke tegenstellingen. Het betekent dat er in kleine gemeenschappen minder niet-politieke oplossingen voor maatschappelijke vraagstukken zullen ontstaan (Gerring en Veenendaal 2020) en dat er minder ruimte is voor electorale competitie op basis van inhoudelijke en ideologische verschillen (Veenendaal 2017). Daarnaast zijn in kleinere gemeenten de lijntjes tussen burgers en politici korter. In een kleine gemeente zijn er simpelweg meer raadsleden per inwoner.

Burgers en politici zullen elkaar daarom vaker vanuit de privésfeer kennen, en elkaar vaker tegenkomen in het dagelijks leven. Er is meer ruimte voor personalisering van de politiek (Veenendaal 2017; Dahl & Tufte, 1973). Meer kiezers zullen hun stem uitbrengen omdat ze een kandidaat kennen (Lassen & 6 7

Onnink, G. (4/4/2018). “EVB voorlopig buitenspel in Barendrecht” Algemeen Dagblad. RTL Nieuws (4/6/2018). “Leefbaar Rotterdam: 'Uitsluiting is huichelachtig'”

11

Serritzlew 2011; Oliver 2012). Dit komt ook naar voren in een recent vergelijkend onderzoek naar de politiek in het ‘grote’ Leiden en het ‘kleine’ Zoeterwoude (Kuhn & van der Vlist 2022). Ook is bekend dat in kleinere gemeenschappen politiek vaker een informeel karakter heeft. Door de directe contacten en sociale verwevenheid vinden politieke processen vaker buiten de formele politieke kanalen plaats (Veenendaal, 2017). Eerder onderzoek laat zien dat in kleinere gemeenten minder moties en amendementen worden ingediend en minder schriftelijke vragen worden gesteld (Vos en Otjes 2023). In kleine gemeenten is er kortom minder ruimte voor competitie op basis van ideologische en inhoudelijke verschillen, terwijl persoonlijke en informele politiek hier juist vaker zal voorkomen. De verwachting is daarom dat de tegenstelling tussen coalitie- en oppositiepartijen sterker zal zijn in grote gemeenten en minder sterk in kleine gemeenten. Dit wil overigens niet zeggen dat er in kleinere gemeenten geen conflict of polarisatie bestaat. Zo constateert Bouwmans (2019) juist dat wethouders vaker ten val komen in kleinere gemeentes. Dit sluit aan bij de bevinding van Richards (1981) en Veenendaal (2013) dat polarisatie en conflicten intensiever zijn en vaker voorkomen in kleine bestuurseenheden. Deze polarisatie en conflicten zijn echter vaak persoonlijk en niet politiek-inhoudelijk van aard.

Dat in Nederland wethouders vaker ten val komen in kleine gemeentes zou het gevolg kunnen zijn van de informele politiek die vaker voorkomt in kleinere dan grotere bestuurseenheden, maar deze informele politiek komt waarschijnlijk niet tot uiting in het stemgedrag in gemeentes (zie het volgende hoofdstuk voor een analyse van informeel gedrag). Hoewel het denkbaar is dat politici vanwege persoonlijke vetes tegen beleidsvoorstellen stemmen, ligt het meer voor de hand dat conflicten in dat geval op andere wijze worden uitgevochten, bijvoorbeeld door het ter discussie stellen van het functioneren van de politieke rivaal. Anders stemmen betekent inhoudelijk stelling nemen en kan juist de eigen persoonlijke relaties doorkruisen. 4. Gemeentegrootte-hypothese: In grotere gemeenten lopen stemmingen vaker langs de coalitie-oppositielijn dan in kleinere gemeenten. 2.2.3

Financiële positie van gemeenten

Tot nu toe is er gekeken naar politiek als een proces. Wat er tijdens politieke onderhandelingen op tafel ligt, is buiten beschouwing gelaten. Maar toch doet de inhoud van de politiek er ook toe. Kiezen in schaarste is lastiger dan kiezen in weelde. Om Otjes et al (2021) aan te halen: als twee ouders onderhandelen over het verdelen van een slagroomtaart is het makkelijker om tot

12

overeenstemming te komen, dan als zij moeten beslissen welke van hun kinderen als eerste uit de trojka gegooid moet worden om de wolven op afstand te houden. Een groot deel van de politieke besluitvorming heeft een financieel karakter. Gemeenten hebben geld nodig om beleidswensen te realiseren. In een gemeente die beschikt over ruime financiële middelen kunnen meer beleidswensen gerealiseerd worden dan in een gemeente die krap bij kas zit. Als een gemeente grote tekorten verwacht, dan zal er bezuinigd moeten worden en is er weinig ruimte voor nieuw beleid. Smitshuis et al. (2019) laten zien dat een potentieel tekort een groot beslag kan leggen op lokale formaties. Als een gemeente moet bezuinigen dan wordt het lastig om tot overeenstemming te komen: bezuinigingen brengen grotere electorale risico’s met zich mee voor de betrokken partijen (Vis 2016; Vis & Van Kersbergen 2013). De gemeente zal moeten kiezen in schaarste. Als een beleidswens van partij A gerealiseerd wordt, kan dat betekenen dat er geen geld meer is om een beleidswens van partij B te realiseren. Er zal hierdoor minder ruimte zijn om elkaar iets te gunnen. Als een gemeente daarentegen overschotten verwacht, is er juist meer ruimte om de wensen van verschillende partijen uit te voeren, mogelijk zelfs inclusief oppositiepartijen.

Coalitiepartijen zijn echter in een eerder stadium betrokken bij financiële keuzes: zij maken financiële afspraken in de coalitieakkoorden en hun wethouders stellen de ontwerpbegroting op. Daarom loopt dit soort besluitvorming toch vooral langs de coalitie-oppositiescheidslijn. Voldoende financiële middelen maken het bovendien mogelijk om politiekinhoudelijke conflicten te verzachten. Dat geldt niet alleen op het vlak van klassieke linksrechtstegenstellingen (geef je meer geld naar sociale voorzieningen of verlaag je de belastingen?), maar ook bijvoorbeeld bij tegenstellingen in het fysiek domein (maak je op straat ruimte voor parkeren of voor groen?) Indien er voldoende geld is kun je die tegenstelling tot op een zekere hoogte afkopen door bijvoorbeeld een ondergrondse parkeergarage aan te leggen. Ik kan daarom de volgende hypothese formuleren: 5. Financiëlepositie-hypothese: In gemeenten met een sterke financiële positie lopen stemmingen minder langs de coalitie-oppositielijn dan in gemeenten met een zwakkere financiële positie. 2.2.4

Controlevariabelen

Naast bovenstaande gemeentekenmerken kunnen er ook andere verklaringen zijn voor waarom stemmingen wel of niet langs coalitie-oppositielijnen lopen. Uit de internationale literatuur is bekend dat er bij stemmingen over wetsvoorstellen – die meestal technisch en apolitiek van 13

aard zijn – regelmatig sprake is van consensus (Andeweg, 2013), terwijl stemmingen over moties en amendementen sterker gepolitiseerd zijn. Aangezien gemeenten verschillen in het aantal moties en amendementen dat jaarlijks wordt ingediend (Vos & Otjes, 2023), zou dit ook aan de basis van verschillen tussen gemeenten kunnen liggen. Hiervoor zal ik in de analyse controleren.

Figuur 1: Een voorbeeld van hoe uitslagen van stemmingen op Notubiz gepresenteerd worden.

2.3

Dataverzameling

Op 1 januari 2018 bestonden er 380 gemeenten in Nederland.8 Het leeuwendeel van de Nederlandse gemeenten publiceert agenda’s, vergaderstukken en andere documenten in een raadsinformatiesysteem. De drie vaakst voorkomende raadsinformatiesysteem zijn IBABS, Notubiz en GemeenteOplossingen. Notubiz registreert de uitslagen van stemmingen op consistente wijze. Dit maakt het mogelijk om stemmingsuitslagen geautomatiseerd en op structurele wijze te verzamelen. Notubiz wordt in totaal door 165 gemeenten gebruikt (inclusief heringedeelde gemeenten). Ook in gemeenten die als gevolg van een herindeling niet meer bestaan, zijn de voormalige raadsinformatiesystemen vaak nog wel beschikbaar. De uitslagen van stemmingen zijn handmatig door of namens de griffie dan wel rechtstreeks

vanuit

het

elektronisch

stemsysteem

ingevuld

op

Notubiz.

In

het

raadsinformatiesysteem worden de uitslagen weergegeven middels een grafiek (zie voorbeeld in figuur 1). Met het programma RVEST is het mogelijk om de HTML-code te downloaden. Voor zover data op dezelfde wijze in de HTML-code is gerubriceerd – en dat is het geval op

8

CBS (1/1/2018) “Gemeentelijke indeling op 1 januari 2018”

14

Notubiz – is het mogelijk gegevens uit de HTML-code te ontsluiten. Hiervoor is een script geschreven dat in alle gemeenten met Notubiz toegepast kan worden. Op basis van deze methode heb ik 172.532 stemmingen in 142 gemeenten kunnen verzamelen. Voor iedere stemming bevat de dataset de naam van het voorstel waarover gestemd wordt, de naam van het bijbehorende agendapunt, de datum, de uitslag van de stemming (voor/tegen/ingetrokken) en de stemkeuze van iedere fractie die op dat moment in de gemeenteraad was vertegenwoordigd. Ik beschik helaas niet over het type voorstel (motie/amendement/raadsvoorstel) en onderwerp waarover gestemd wordt. Ik beperk me in deze analyse tot de raadsperiode 2018-2022 en tot gemeenten waarvan we ten minste 50 stemmingen per coalitieperiode hebben. Er vallen nog een aantal periodes af door praktische redenen. Daarmee resteren 52.671 stemmingen gedurende 141 coalitieperiodes in 117 gemeenten. Tabel 1: Overzicht van de data Aantal

Stemmingen Inwonertal

gemeenten

gemiddelde

Mediaan

Minimum

Maximum

Alle gemeenten

380

n.v.t.

45.213

27.490

932

854.047

Notubiz-gemeenten

165

n.v.t.

50.802

26.223

1.132

854.047

Met stemmingen

142

172.532

52.853

27.021

1.132

854.047

> 50 stemmingen

119

53.902

52.116

27.063

1.132

854.047

117

52.671

52.595

27.080

1.132

854.047

in 2018-2022 In analyse

2.4

Representativiteit

Tabel 1 gaat in op de representativiteit van de data. Dit is daarnaast gevisualiseerd in een boxplot (figuur 2). Qua inwoneraantal wijken gemeenten die het raadsinformatiesysteem Notubiz gebruiken nauwelijks af van het totaalaantal gemeenten. Wel maken zeer grote gemeenten (250.000+ inwoners) vaker gebruik van Notubiz (vier van de vijf), terwijl zeer kleine gemeenten juist zijn ondervertegenwoordigd. Dat vertaalt zich in een hoger gemiddeld inwoneraantal onder Notubiz-gemeenten. Zoals de boxplot laat zien wijken Notubiz-gemeenten verder nauwelijks af van andere gemeenten. De afname van het aantal casussen vanwege het gebrek aan stemmingen in de raadstermijn 2018-2022 en onafhankelijke variabelen (zoals beschreven in bovenstaande sectie) heeft geen gevolgen voor de representativiteit van de data. 15

Het gemiddeld inwoneraantal en de andere spreidingsmaten die in tabel 1 worden gepresenteerd blijven nagenoeg ongewijzigd. Daarmee kan ik de conclusie trekken dat de data op dit vlak representatief zijn. Figuur 2: Spreiding van gemeenten naar inwonertal

Dikke zwarkte lijn: mediaan. In grijze box: de marge tussen laagste en hoogste 25%. De boven- en onderlijn: de hoogste en laagste waarde als deze niet anderhalf keer groter c.q. kleiner zijn dan het verschil tussen de laagste en de hoogte 25%. De punten: outliers.

2.5

Data-analyse

Om te onderzoeken in welke mate de relatie tussen het college en de gemeenteraad zich laat kenmerken door een non-party mode dan wel een inter-party mode koppel ik deze twee modes aan twee concrete variabelen. Bij de non-party mode staat de gemeenteraad als geheel tegenover het college. Dat is het sterkst het geval als de gemeenteraad eenduidig is, oftewel als de gemeenteraad besluiten bij unanimiteit neemt. De eerste afhankelijke variabele is daarom het percentage unanieme stemmingen in een collegeperiode. Bij de inter-party mode loopt de scheidslijn juist door de gemeenteraad heen, met het college en de coalitiepartijen aan de ene kant en oppositiepartijen aan de andere kant. Ik druk de tegenstelling tussen coalitie- en oppositiepartijen uit door middel van Louwerse’s Phi, een maat die door Van Aelst & Louwerse (2014) ontwikkeld is en meet in hoeverre stemmingen langs coalitie-oppositielijnen verlopen. De maat loopt van 0 tot 1. Bij 1 verloopt een stemming volledig langs deze scheidslijn (alle coalitiepartijen stemmen voor en alle oppositiepartijen

16

tegen of vice versa) en bij 0 is er geen enkele relatie tussen coalitie- of oppositielidmaatschap en het stemgedrag.9 Louwerse’s Phi kan zowel berekend worden voor individuele stemmingen als voor een bepaalde periode. Aangezien ik onvoldoende gegevens heb over de kenmerken van de voorstellen waarover gestemd wordt (zoals het onderwerp of het type voorstel) heb ik besloten om Louwerse’s Phi te berekenen voor volledige coalitieperiodes. In gemeenten waar de coalitie tussentijds gewijzigd is, bereken ik dus voor elke coalitieperiode een aparte score. Demissionaire periodes laat ik buiten beschouwing. Er wordt in gemeenteraden niet alleen gestemd over inhoudelijke voorstellen (moties, amendementen, raadsvoorstellen), maar ook over het vaststellen van interne documenten, zoals de Lijst Ingekomen Stukken, de agenda, het verslag en de Lijst Toezeggingen en Actiepunten. Deze zijn niet politiek van aard. Om te voorkomen dat dit de analyse vertroebelt, laat ik alle besluiten bij vaste vergaderpunten buiten beschouwing. Ik

combineer

de

Phi-scores

met

gegevens

over

de

coalitiesamenstelling,

gemeentegrootte en de financiële positie van gemeenten. Otjes en De Natris (2023) hebben voor de colleges die in 2018 gevormd zijn aan de hand van coalitieakkoorden vastgesteld welke partijen bij de start van de coalitie deelnamen aan de coalitie. Bouwmans (2022) heeft in opdracht van De Collegetafel een overzicht bijgehouden van vertrekkende wethouders. Aan de hand van dit overzicht heb ik kunnen vaststellen of coalities tussentijds gewijzigd zijn. In die gevallen heb ik handmatig gegevens verzameld over de nieuwe coalitiesamenstelling. Van Kalken (2021) heeft een overzicht beschikbaar gesteld van gemeenten die in 2018 een raadsakkoord hebben gesloten. Voor bevolkingsgrootte is gebruik gemaakt van de gegevens van het CBS. Voor de operationalisatie van de financiële positie van gemeenten maak ik gebruik van twee kengetallen die de Rijksoverheid aan gemeenten verplicht om publiek te maken: de netto schuldquote en de belastingcapaciteit. De netto schuldquote meet hoeveel schulden een gemeente is aangegaan ten opzichte van de inkomsten. Soms gaan gemeenten leningen aan die zij vervolgens doorlenen aan maatschappelijke partners, zoals woningcorporaties. In de netto schuldquote wordt hiervoor gecorrigeerd. Het kengetal belastingcapaciteit meet in hoeverre gemeenten nog extra inkomsten kunnen verwerven door belastingen en heffingen te verhogen.

Specifiek wordt gekeken naar de Onroerende Zaak Belasting (OZB, een belasting op onroerende goederen zoals woningen en

9

Unanieme stemmingen scoren een 0 op Louwerse’s Phi.

17

bedrijfspanden), de rioolheffing en de afvalstoffenheffing. De riool- en afvalstoffenheffing zijn bestemmingsheffingen die alleen mogen worden uitgegeven aan kosten gerelateerd aan het riool respectievelijk de afvalinzameling en -verwerking. Deze heffingen kennen dus nadrukkelijk een bovengrens. Voor de OZB geldt in principe geen bovengrens. Voor het berekenen van de belastingcapaciteit wordt de OZB daarom afgezet tegen de gemiddelde OZB. Andere belastingen (parkeertarieven, toeristenbelasting) en privaatrechtelijke inkomsten (erfpacht, dividenduitkeringen, verkoop van grond, etc.) worden buiten beschouwing gelaten in dit kengetal. De overheidswebsite findo.nl (Financiën Decentrale Overheden) houdt de financiële kengetallen van alle decentrale overheden bij. Voor dit onderzoek heb ik gebruik gemaakt van de netto schuldquote en belastingcapaciteit die gemeenten rapporteerden in hun begroting voor het begrotingsjaar 2019. In de regressieanalyse controleer ik voor het aandeel moties en amendementen waarover gestemd wordt. Helaas heb ik (op dit moment) onvoldoende gegevens om voor individuele stemmingen vast te stellen of over een raadsvoorstel, motie, amendement of ander voorstel wordt gestemd. Ik kan hier echter wel indirect voor controleren door het gemiddeld aantal stemmingen per agendapunt te nemen.

In principe wordt bij ieder agendapunt over één raadsvoorstel gestemd; andere stemmingen gaan in principe over moties en amendementen.10 2.6

Stemmingen in gemeenteraden

Voordat ik kijk naar specifieke verklaringen voor de mate van de coalitie-oppositietegenstelling sta ik eerst stil bij enkele algemene patronen. Bijlage 1 toont enkele gegevens van de gemeenten waar ik data van heb: het percentage unanieme stemmingen, het gemiddelde aantal voorstemmen en de Phi-scores per coalitieperiode. Gemiddeld wordt in gemeenteraden over 398 voorstellen gestemd. Meer dan driekwart (78%), van de moties, amendementen en raadsvoorstellen waarover gestemd werd is aangenomen. Het aantal voorstellen dat verworpen werd door de gemeenteraad is een kleine minderheid: 16%. Een enkele keer (<1%) staakten de stemmen omdat er evenveel voor- als tegenstemmen waren. In de resterende gevallen (5%) werd het voorstel ingetrokken voordat er een stemming plaatsvond. Het absoluut aantal stemmingen naar uitslag wordt gepresenteerd in

10

Dit is overigens geen harde wetmatigheid. Incidenteel komt het voor dat er alleen over moties wordt gestemd – bijvoorbeeld bij een motie Vreemd aan de Orde van de Dag – of dat er meerdere raadsvoorstellen in één agendapunt worden gebundeld. Beter zou zijn om direct naar het type voorstel te kijken, maar op dit moment is dat niet mogelijk.

18

Figuur 3 en de spreiding van het percentage aangenomen voorstellen over gemeenten wordt in de vorm van een boxplot gepresenteerd in Figuur 4. Figuur 3: Absoluut aantal stemmingen naar Figuur 4: Aandeel aangenomen voorstellen uitslag

Figuur 5: Percentage voorstemmen

Figuur 6: Percentage unaniem

Dikke zwarkte lijn: mediaan. In grijze box: de marge tussen laagste en hoogste 25%. De boven- en onderlijn: de hoogste en laagste waarde als deze niet anderhalf keer groter c.q. kleiner zijn dan het verschil tussen de laagste en de hoogte 25%. De punten: outliers.

Besluiten werden door de gemeenteraad veelal bij grote meerderheid genomen. Gemiddeld stemden 83% van de raadsleden voor een voorstel. Bij een meerderheid van de stemmingen was de uitslag zelfs unaniem. Figuur 5 en 6 laten zien hoe het gemiddeld percentage voorstemmen en percentage unanieme stemmingen gespreid is over Nederlandse gemeenten. Dit laat zien dat bijna alle Nederlandse gemeenten een grote mate van consensus kennen. In driekwart van de Nederlandse gemeenten lag het gemiddeld aantal voorstemmen boven de 78%. Er zijn weliswaar een aantal uitschieters, maar in slechts één gemeente lag dit percentage onder de 50%. Voor wat betreft het aantal unanieme stemmingen ligt dit genuanceerder: er zijn aanzienlijke verschillen – uiteenlopend van 4% tot 92% – maar ook hier 19

geldt dat in bijna driekwart van de gemeenten een meerderheid van de besluiten bij unanimiteit wordt genomen. Slechts bij een minderheid van de stemmingen is dus sprake van een politieke tegenstelling. De grote mate van consensus is terug te zien in de Louwerses Phi-scores. In drie kwart van de coalitieperiodes is sprake van een Louwerse’s Phi van minder dan 0,2. De gemiddelde score is 0,17. Dat betekent dat stemmingen veel vaker niet de coalitie-oppositiescheidslijn volgen dan wel. Ter vergelijking: In de Tweede Kamer was de Louwerse’s Phi gemiddeld 0,44 onder het kabinet-Rutte III, het kabinet dat in functie was gedurende het grootste deel van de raadstermijn die ik onderzoek (Otjes & Louwerse, 2021). De tegenstelling tussen coalitie en oppositie speelt in gemeenten dus een stuk minder grote rol dan in de Tweede Kamer. In plaats daarvan lijken besluiten vooral bij consensus genomen te worden. Figuur 7: Louwerse’s Phi in Gemeenteraden Figuur 8: Louwerse’s Phi en Tweede Kamer

Dikke zwarkte lijn: mediaan. In grijze box: de marge tussen laagste en hoogste 25%. De boven- en onderlijn: de hoogste en laagste waarde als deze niet anderhalf keer groter c.q. kleiner zijn dan het verschil tussen de laagste en de hoogte 25%. De punten: outliers.

Dat neemt niet weg dat er aanzienlijke verschillen bestaan tussen Nederlandse gemeenten. Deze lopen uiteen van een Louwerse’s Phi van 0,04 in het Gelderse West Maas en Waal tot een Louwerse’s Phi van 0,44 in Rotterdam. In gemeenten als Rotterdam, Den Haag en Delft lopen stemmingen bijna even vaak langs de coalitie-oppositiescheidslijn als in de Tweede Kamer, terwijl in gemeenten als Zwartewaterland, Nunspeet en Venray er juist bijna geen stemmingen zijn die langs deze scheidslijn lopen.11

11

Bovenstaande figuren en gegevens zijn gebaseerd op alle inhoudelijke stemmingen die hebben plaatsgevonden. Daar zitten ook veel stemmingen tussen over technische aangelegenheden, zoals het doorvoeren van landelijke regelgeving en de financiële of juridische uitwerking van eerder aangenomen besluiten. Een voorbeeld hiervan zijn belastingverordeningen: Gemeenteraden maken in principe bij de begroting een afweging over de

20

2.7 Verklarende factoren In de theoriesectie hebben we vijf verklarende factoren beschreven waarvan we verwachten dat ze verschillen tussen gemeenten verklaren: 1) coalitietype, 2) deelname van de grootste partij, 3) gemeentegrootte, 4) raadsakkoorden en 5) de financiële positie van de gemeente. Ik kijk hier apart naar het aandeel unanieme stemmingen en Louwerse’s Phi. In bijlage 2 staan de regressieanalyses.12 Figuur 9: Inwoneraantal unanieme stemmingen

&

Gebaseerd op model onzekerheidsinterval.

met

2

Aandeel Figuur 10: Inwoneraantal & Aandeel unanieme stemmingen (gecorrigeerd voor aantal raadsvoorstellen t.o.v. moties en amendementen)

95% Gebaseerd op model onzekerheidsinterval.

2

met

95%

ontwikkeling van de lokale lasten. De nieuwe tarieven moeten vervolgens juridisch verwerkt worden in de betreffende verordening. Dit kan een vertekend beeld geven. Daarom heb ik ook Louwerse’s Phi-scores uitgerekend op basis van alleen stemmingen waar een motie of amendement is ingediend en/of ten minste één partij tegen het raadsvoorstel heeft gestemd. Als ik deze stemmingen buiten beschouwing laat, liggen de Phi-scores aanzienlijk hoger: Waar het oorspronkelijke gemiddelde nog 0,17 was, is het gemiddelde van de gecorrigeerde Phi-scores 0,32. In verschillende gemeenten nemen de Phi-scores met tientallen procentpunten toe. De gecorrigeerde Phi-score is een kwart van de gemeenten vergelijkbaar met die van de Tweede Kamer. Dat wijst erop dat de lage Phi-scores niet zozeer het resultaat zijn van dualistische verhoudingen, maar eerder het gevolg van het feit dat relatief veel besluiten niet gepolitiseerd zijn: er worden zowel geen moties en amendementen over ingediend als geen stemmen tegen uitgebracht. 12 Bijlage 2 is opgedeeld in twee onderdelen: In model 1 t/m 2 hebben betrekking op het percentage unanieme stemmingen en model 3 t/m 4 over Louwerse’s Phi, de maat die aangeeft in hoeverre stemmingen langs de coalitieoppositiescheidslijn verlopen. In deze bijlage presenteren we voor beide maten eerst een analyse op basis van alle inhoudelijke stemmingen (model 1 en 3).

Vervolgens controleren we voor het gemiddelde aantal stemmingen per agendapunt (model 2 en 4). Met deze controlevariabele corrigeren we voor eventuele verschillen tussen moties en amendementen enerzijds en raadsvoorstellen anderzijds.

21

2.7.1

Unanieme stemmingen

Voor het aandeel unanieme stemmingen bieden de bevolkingsgrootte en de financiële positie van gemeenten de beste verklaring. We zien in Figuur 9 dat het percentage unanieme stemmingen met iedere 10.000 inwoners 1% toeneemt. Met andere woorden: hoe meer inwoners er in een gemeente zijn, hoe vaker er politiek conflict is over een raadsvoorstel. Aangezien we uit eerder onderzoek naar raadsactiviteiten weten dat in grotere gemeenten veel vaker moties en amendementen worden ingediend en tegelijkertijd uit de internationale literatuur over parlementaire stemmingen dat stemmingen over moties en amendementen sterker gepolitiseerd zijn dan wetsvoorstellen, controleren we voor het aantal moties en amendementen vis-à-vis raadsvoorstellen. Als we hiervoor controleren dan heeft bevolkingsgrootte geen significant effect meer. Dat wijst erop dat verschillen tussen grote en kleine gemeenten voortkomen uit het type voorstellen waarover gestemd wordt. Dit is gevisualiseerd in Figuur 10. De financiële positie van gemeenten behoudt daarentegen wel een sterk, significant effect. Ook als we controleren voor het aantal raadsvoorstellen vinden we een significant effect voor zowel de netto schuldquote als de belastingcapaciteit (Figuur 14 en 15). Dat is in lijn met onze verwachting: Als de financiële middelen schaars zijn, is er meer competitie over de verdeling van deze middelen.

Figuur 11: Coalitietype unanieme stemmingen

Gebaseerd op model onzekerheidsinterval.

&

2

Aandeel Figuur 12: Raadsakkoord unanieme stemmingen

met

95% Gebaseerd op model onzekerheidsinterval.

22

2

&

Aandeel

met

95%

Figuur 13: Grootste partij & Aandeel Figuur 14: Belastingcapaciteit & Aandeel unanieme stemmingen unanieme stemmingen

Figuur 15: Schuldquote unanieme stemmingen

Gebaseerd op model onzekerheidsinterval.

2

&

Aandeel Figuur 16: Gemiddeld aantal agendapunten & Aandeel unanieme stemmingen

met

95% Gebaseerd op model onzekerheidsinterval.

2

met

95%

Voor wat betreft coalitietype vinden we alleen een significant effect van minimum-winning coalities. Onder deze coalitievorm worden er minder besluiten bij algemene stemmen genomen dan onder minderheidscolleges en oversized coalities. Dit effect verdwijnt als we controleren voor het gemiddeld aantal stemmingen (Figuur 11). Dat betekent dat niet valt uit te sluiten dat het verschil tussen minimum-winning en andere coalities voortkomt uit het feit dat er verhoudingsgewijs meer moties en amendementen worden ingediend tijdens een minimumwinning coalitie. Ik vind geen effect voor de aan- of afwezigheid van raadsakkoorden of aanof afwezigheid van de grootste partij in het college (Figuur 12 en 13).

23

2.7.2

Louwerse’s Phi

Waar coalitietype juist een relatief zwakke verklaring is voor het aandeel unanieme stemmingen, heeft het een duidelijker effect op de mate waarin stemmingen langs de coalitieoppositiescheidslijn verlopen. Figuur 17 laat zien dat stemmingen het sterkst langs de coalitieoppositiescheidslijn lopen onder minimum-winning en oversized coalities en het minst tijdens minderheidscoalities. Er is ook een klein verschil tussen minimum-winning en oversized coalities, maar dat is niet significant als we corrigeren voor het aantal raadsvoorstellen versus moties en amendementen.13 De effecten van de andere twee variabelen gerelateerd aan collegevorm – raadsakkoorden en deelname van de grootste partij aan de coalitie – zijn in lijn met de verwachtingen, maar niet statistisch significant (zie Figuur 18 en 19). Daarmee is er onvoldoende bewijs om ervanuit te gaan dat er sprake is van een verband. Voor gemeentegrootte en de financiële positie van gemeenten vind ik wisselende resultaten. De Phi-scores hangen sterk samen met het inwoneraantal en de belastingcapaciteit van gemeentes. Als ik echter controleer voor het gemiddeld aantal stemmingen per agendapunt verdwijnen deze effecten (figuur 20 en 21). Wel heeft de schuldquote een klein, nipt significant effect op Louwerse’s Phi (figuur 22).

Dit lijkt een uitvloeisel te zijn van het feit dat er in gemeenten met een sterke financiële positie sprake is van meer consensus (zie hierboven). In de bespreking van het aandeel unanieme stemmingen zagen we al dat het effect van gemeentegrootte verklaard wordt door het aantal (raads)voorstellen waarover gestemd wordt, maar dat nu ook de effecten van de financiële kengetallen bijna volledig wegvallen is opvallend. Het betekent namelijk dat in gemeenten met een hoge belastingcapaciteit en/of hoge schuldquote er wel méér politieke competitie is, maar dat deze competitie niet per se langs de scheidslijn tussen coalitie en oppositie verloopt.

13 Ik heb ook een model gedraaid waarin hamerstukken buiten beschouwing zijn gelaten. Het effect van coalitietype op de phi-scores is dan sterker. In dat geval wordt 0,04 (op een schaal van 0,00 tot 1,00) meer langs de coalitieoppositiescheidslijn gestemd tijdens minimum-winning coalities dan onder oversized coalities en zelfs 0,14 meer dan onder minderheidscolleges. Beide effecten zijn significant. Dat betekent dat als er sprake is van politiek conflict, de mate dat dit conflict langs de coalitie-oppositielijn loopt voor een aanzienlijk deel afhangt van het type coalitie.

24

Figuur 17: Coalitietype & Phi

Figuur 18: Raadsakkoord & Phi

Gebaseerd op model 4 met 95% onzekerheidsinterval.

Gebaseerd op model 4 met 95% onzekerheidsinterval.

Figuur 19: Grootste partij & Phi

Figuur 20: Inwoneraantal & Phi

Gebaseerd op model 4 met 95% onzekerheidsinterval.

Gebaseerd op model 4 met 95% onzekerheidsinterval.

25

Figuur 21: Aantal inwoners & Phi

Figuur 22: Belastingcapaciteit & Phi

Gebaseerd op model 4 met 95% onzekerheidsinterval.

Gebaseerd op model 4 met 95% onzekerheidsinterval.

Figuur 23: Gemiddeld aantal stemmingen per agendapunt & Phi

Gebaseerd op model 4 met 95% onzekerheidsinterval.

Ten slotte valt op dat de controlevariabele – het aandeel moties en amendementen van het totaalaantal stemmingen – een sterk effect heeft op zowel het percentage unanieme stemmingen als de mate dat stemmingen langs de coalitie-oppositiescheidslijn lopen. Dit effect is zowel voor het aandeel unanieme stemmingen (Figuur 16) als voor de mate waarin stemmingen langs de coalitie-oppositielijn lopen (Figuur 23) zeer sterk. Dat wijst erop dat naast gemeentekenmerken, ook het type voorstellen waarover gestemd wordt een grote invloed heeft op hoe stemmingen verlopen. Dit is een sterke aanwijzing dat de manier waarop gestemd wordt in gemeenteraden niet alleen door gemeentekenmerken wordt beïnvloed, maar ook voor een aanzienlijk deel door de vraag waarover gestemd wordt. 26

2.8

Conclusie

In deze bijdrage nam ik het stemgedrag in Nederlandse gemeenteraden onder de loep. Tot nu toe is het onderzoek naar politiek gedrag vooral gebaseerd op ‘beelden’ (Peters en Castenmiller, 2018). Op basis van een kwantitatieve analyse van 52.671 stemmingen in 117 gemeenten – een representatieve afspiegeling van alle Nederlandse gemeenten – heb ik systematisch vergeleken hoe coalitie- en oppositiefracties zich ten opzichte van elkaar opstellen en welke gemeente- en coalitiekenmerken verschillen tussen gemeenten verklaren. Daarbij maak ik gebruik van de typologie van King (1976), die onderscheid maakt tussen een non-party mode waarbij de scheidslijn tussen het college en de gemeenteraad loopt en een inter-party mode waarbij de scheidslijn binnen de gemeenteraad loopt: coalitie- tegenover oppositiefracties. Op het eerste gezicht lijkt de tegenstelling tussen coalitie en oppositie in gemeenten erg zwak te zijn. Met een gemiddelde Phi-score van 0,17 lopen stemmingen vaker niet dan wel langs deze scheidslijn. Dit staat in sterk contrast met de Tweede Kamer (met Phi-scores van 0,44 onder Rutte III). Dit komt vooral voort uit het gebrek aan politieke competitie in gemeenteraden: een meerderheid van de raadsbesluiten wordt met algemene stemmen aangenomen.

Als ik de analyse beperk tot stemmingen bij gepolitiseerde agendapunten dan zien we juist veel variatie, waarbij in een kwart van de gemeenten stemmingen even vaak of zelfs vaker langs de coalitie-oppositielijn lopen als in de Tweede Kamer. Uit de analyse komen drie verklaringen voor deze variatie tussen gemeenten naar voren. In grotere gemeenten is er minder sprake van unanimiteit en is de tegenstelling tussen coalitie en oppositie groter. Dit lijkt vooral gerelateerd te zijn aan het feit dat er in grotere gemeenten over andere soorten voorstellen wordt gestemd. Uit eerder onderzoek weten we dat er in grotere gemeenten vaker moties en amendementen worden ingediend. Voor een rechtstreeks effect van inwoneraantal vinden we echter beperkt bewijs. Er is een sterke relatie tussen de financiële positie van een gemeente en het aandeel unanieme stemmingen. In gemeenten met een hoge belastingcapaciteit en hoge schuldquote worden minder besluiten bij consensus genomen. Er is dus meer politieke competitie, maar deze competitie loopt niet per se langs coalitie-oppositielijnen. Het coalitietype heeft enige invloed op het aandeel unanieme stemmingen, maar biedt vooral een sterke verklaring voor de mate waarin competitie langs coalitie-oppositielijnen loopt. Stemmingen lopen het sterkst langs deze scheidslijn gedurende minimum-winning coalities en het minst tijdens minderheidscoalities.

Met name minderheidscoalities brengen een aanzienlijke afname van de Phi-scores met zich mee.

27

Gemeente- en coalitiekenmerken kunnen niet alle variatie tussen gemeenten verklaren. Uit de internationale literatuur over parlementair stemgedrag is bekend dat stemmingen over wetsvoorstellen minder gepolitiseerd zijn dan stemmingen over moties en amendementen (Andeweg, 2013), terwijl tegelijkertijd bekend is dat er grote verschillen zijn tussen gemeenten in het aantal moties en amendementen. Ik heb geprobeerd hiervoor te controleren door het gemiddeld aantal stemmingen per agendapunt mee te nemen in de analyse. Dit blijkt een grote invloed te hebben.

28

3.

“Het is dus wel echt onderhandelen”. Een kwalitatieve analyse van de verhoudingen tussen coalitie- en oppositiefracties in Lisse, Pijnacker-Nootdorp en Wijdemeren Denny van der Vlist & Wouter Veenendaal

3.1

Inleiding

In het vorige hoofdstuk hebben we de algemene patronen op het niveau van de gemeenteraad als geheel onderzocht. Maar wat er in gemeenteraden gebeurt is uiteindelijk mensenwerk. Hoe ziet de tegenstelling tussen coalitie en oppositie eruit in het dagelijkse werk van de raad? Welke invloed heeft het type coalitie op deze tegenstelling? In deze kwalitatieve analyse kijken we naar extreme situaties: van een gemeente met een raadsakkoord – dat is voortdurend “wel echt onderhandelen” volgens een raadslid – tot een gemeente waar een coalitieraadslid moest erkennen dat de coalitie alles van tevoren dichttimmert. We onderzoeken in welke mate de algemene patronen die in het vorige hoofdstuk geobserveerd zijn, ook op de vloer van of in de wandelgangen achter de raadszaal zichtbaar zijn en of er misschien nog andere, meer contextspecifieke verklaringen voor het gedrag van raadsleden bestaan. We hebben een kwalitatieve vergelijkende studie van drie gemeenten uitgevoerd. Deze gemeenten zijn geselecteerd op basis van het zogenaamde most similar systems design (Lijphart, 1971). Dit houdt in dat de gemeenten zo gelijk mogelijk aan elkaar zijn als het gaat om factoren die mogelijke verschillen in het gedrag van raadsleden kunnen verklaren, maar juist van elkaar verschillen als het om dit gedrag zelf gaat – de uitkomst die we in dit onderzoek proberen te verklaren.

De logica van dit onderzoeksontwerp is dat verschillen in deze uitkomst niet toegeschreven kunnen worden aan factoren die in alle drie de gemeenten hetzelfde zijn, waardoor specifiek gezocht kan worden naar de verklarende factor die het verschil in het gedrag van raadsleden kan verklaren. De logica van dit ontwerp volgend, selecteren we één gemeente waarin de tegenstelling tussen coalitie- en oppositiefracties zich nauwelijks voordoet, één gemeente waarin deze tegenstelling van gemiddelde sterkte is, en één gemeente waarin een verhoudingsgewijs zeer sterke tegenstelling tussen coalitie- en oppositiefracties bestaat. De factoren waarop deze gemeenten bij voorkeur niet van elkaar verschillen zijn: 1) het aantal inwoners van de gemeente, 2) de regio waarin de gemeente ligt (geen sterke tegenstelling tussen stedelijke en plattelandsgemeenten), 3) het gemiddeld inkomen van de gemeente, en 4) ervaring met een recente gemeentelijke herindeling. We onderzoeken in elk van de drie geselecteerde gemeenten de raadsperiode 2018-2022.