Inkomend - Algemene rekenkamer - Rapport Georganiseerde onmacht

5.1 Invloed van gemeenteraad werd overschat De wetgever vertrouwde erop dat bij problemen in de uitvoering van de Jeugdwet de gemeenteraad corrigerend zou optreden. Achteraf gezien was dit een te hoge verwachting. Onze analyse van rapporten van lokale rekenkamers en rekenkamercommissies laat zien dat er veel ruimte voor verbetering is om de gemeenteraden grip te laten krijgen op het beleid in het sociaal domein. Zo laat de analyse zien dat er meestal wel allerlei cijfers beschikbaar zijn, maar dat die cijfers voor raadsleden lastig te doorgronden en te interpreteren zijn. Gemeenteraadsleden hebben vaak

Georganiseerde onmacht

33

Algemene Rekenkamer

niet de tijd, de deskundigheid of informatie om de wethouder te corrigeren. Raadsleden vinden het beleidsterrein ‘complex’ (PBLQ, 2020). Bovendien is de democratische controle op de uitvoering van de jeugdbescherming extra ingewikkeld, omdat deze vrijwel altijd georganiseerd is in regionale en soms bovenregionale gemeentelijke samenwerkingsverbanden.9 Deze regionale samenwerking is geen echte keuze van gemeenten geweest, maar afgedwongen door de Jeugdwet. Artikel 2.8 van deze wet stelt namelijk dat gemeenten moeten samenwerken als dat nodig is voor “de doeltreffende en doelmatige uitvoering van deze wet”. Met 15 gecertificeerde instellingen voor jeugdbescherming en rond de 350 gemeenten lag regionale samenwerking voor de hand. Gemeenten nemen vrijwel overal deel aan regionale inkooporganisaties voor de inkoop van jeugdbescherming. Bijvoorbeeld de inkooporganisatie jeugdhulp Zeeland die namens de 13 Zeeuwse gemeenten de jeugdbescherming en verschillende vormen van jeugdhulp inkoopt. Figuur 5 De afstand tussen gemeenteraden en het regionaal jeugdzorgbeleid

Gemeentraden hebben weinig invloed op jeugdzorgbeleid binnen de regio Gemeenteraad A

Gemeenteraad B

Gemeenteraad C

Gemeenteraad D

Gemeenteraden stellen beleidskader

Wethouder jeugd

Wethouder jeugd

Wethouder jeugd

Wethouder jeugd

Wethouders maken wensen kenbaar in samenwerkingseenheid

Eenheid opgericht voor regionale samenwerking jeugdzorg Dit leidt uiteindelijk tot een regiovisie waarin een deel van die wensen terugkomt

Regiovisie Jeugdzorg Georganiseerde onmacht

34

Algemene Rekenkamer

Deze regionale samenwerking beperkt de mogelijkheden van gemeenteraden om corrigerend op te treden in het geval dat er problemen zijn met de uitvoering van de Jeugdwet. Deze regionale samenwerking beperkt namelijk de invloed van de individuele gemeente op het regionale beleid (zie figuur 5). Regionale samenwerking in de jeugdzorg vindt meestal plaats door een speciaal daarvoor opgerichte eenheid die optreedt als ‘verlengd lokaal bestuur’. Deze eenheid voert uit naam van de deelnemende gemeenten een specifieke taak uit. Voor het realiseren van het eigen lokaal beleid zijn individuele gemeenten afhankelijk van de besluiten die binnen het samenwerkingsverband voor de regio worden gemaakt. Dit betekent dat als de gemeenteraad iets wil veranderen aan de manier waarop de jeugdbescherming wordt uitgevoerd, de gemeenteraad aan de wethouder kan vragen om dit in te brengen in het regionale samenwerkingsverband. Maar deze wethouder is niet bij machte om het gewenste beleid af te dwingen in de regio. Of en hoe er daadwerkelijk iets verandert aan jeugdbescherming, hangt af van de besluitvorming in de regio. Raadsleden, wethouders en beleidsmakers van de gemeenten hebben nauwelijks greep op de uitvoering van het beleid dat het samenwerkingsverband uit hun naam voert (zie tekstkader).

Jeugdbescherming Zeeland gered: gemeenteraad moet tekenen bij het kruisje De Zeeuwse jeugdbeschermingsorganisatie Intervence verkeerde sinds de inwerking­ treding van de Jeugdwet in financiële problemen. In 2019 liepen deze zo hoog op dat er een oplossing moest worden gezocht voor het veiligstellen van de jeugd­ bescherming in Zeeland. Dit moest onder grote druk gebeuren, omdat het regionale samenwerkingsverband een maand voor het aflopen van het contract besloot om niet langer met Intervence afspraken te maken. De gecertificeerde instelling die uiteindelijk het werkgebied in Zeeland overnam, kreeg hogere tarieven dan Intervence vroeg en kreeg ook een meerjarige omzetgarantie. De individuele gemeenteraden konden naar hun beleving alleen ‘tekenen bij het kruisje’ voor de nieuwe voorwaarden waaronder voor hun gemeente de jeugdbescherming werd georganiseerd.

Dat dit geen theoretisch inrichtingsvraagstuk is, ondervonden wij toen wij voor ons onderzoek gemeenten benaderden. Alle gemeenten verwezen ons direct door naar de regionale inkooporganisatie. In de gesprekken die we later bij gemeenten voerden, werd duidelijk dat de geringe betrokkenheid van gemeenten werd versterkt doordat zij geen directe invloed hebben op de in- en uitstroom van kinderen in de jeugdbescherming.

Georganiseerde onmacht

35

Algemene Rekenkamer

5.2 Mogelijkheden van interbestuurlijk toezicht overschat De wetgever wilde interbestuurlijk toezicht door de bewindspersonen van VWS en JenV inzetten als gemeenten ernstig en structureel nalatig zouden zijn bij het uit­ voeren van hun jeugdhulpplicht. In de praktijk is het interbestuurlijk toezicht ingezet, maar is het geen geschikt instrument gebleken om de ontstane problemen in de jeugdbescherming structureel op te lossen. Dit toezicht is ook niet bedoeld om uitvoeringsproblemen op te lossen, maar om in te grijpen als een gemeente aan­ toonbaar haar wettelijke taak onvoldoende uitvoert. Hoewel duidelijk is dat het veel gemeenten niet lukt om te voldoen aan de jeugdhulpplicht, is het lastig om aan te tonen dat zij hun taak verwaarlozen, omdat de wettelijke verplichtingen in de Jeugdwet ruim geformuleerd zijn (VWS, 2018). Interventieladder van interbestuurlijk toezicht Interbestuurlijk toezicht is een algemeen instrument uit de Gemeentewet. Dit toezicht kent een interventieladder die start met signalen en nader onderzoek, gevolgd door bestuurlijke afspraken en eindigt met een ‘indeplaatsstelling’. Interbestuurlijk toezicht gaat uit van grote terughoudendheid van de rijksoverheid en de laatste stap kan pas worden ingezet als gemeenten aantoonbaar hun taak verwaarlozen.

De indeplaatsstelling zou bij het niet nakomen van de jeugdhulpplicht voor kinderen met een beschermingsmaatregel betekenen dat de rijksoverheid dit van de gemeente overneemt. De indeplaatsstelling wordt gezien als het ultieme ingrijpen dat selectief en proportioneel moet worden toegepast. De bewindspersonen hebben wel een aantal keer het interbestuurlijk toezicht ingezet. Zo maakten zij bestuurlijke afspraken met de gemeenten uit de regio’s die er volgens de inspecties onvoldoende in slaagden om kinderen een vaste jeugdbeschermer en passende hulp te geven. Dit optreden van de bewindspersonen was een logische stap, omdat de inspecties geen bevoegdheden hebben bij de gemeenten. De bevoegdheden van de inspecties zijn alleen gericht op zorgaanbieders. In 2022 gaven de inspecties aan dat hun aanpak de problemen plaatselijk en tijdelijk heeft verlicht, maar dat de bereikte resultaten niet stabiel waren. Zij gaven aan dat hun mogelijkheden om met toezicht de problemen op te lossen uitgeput waren. De mogelijkheden om met interbestuurlijk toezicht de uitvoering van de jeugd­ bescherming structureel te verbeteren zijn beperkt. Een volgende stap op de interventieladder is het opnieuw maken van bestuurlijke afspraken. Dit keer onder

Georganiseerde onmacht

36

Algemene Rekenkamer

dreiging van een indeplaatsstelling. Deze dreiging is niet erg sterk. Ten eerste omdat de wettelijke jeugdhulpplicht ruim is geformuleerd en daardoor taakverwaarlozing lastig aan te tonen is. Ten tweede omdat gemeenten ons zeiden dat zij een indeplaats­ stelling zien als een welkome oplossing voor de problemen. Hiermee zinspelend op het idee dat de rijksoverheid de bekostiging van de gecertificeerde instellingen van hen zou overnemen.

5.3 Rijksoverheid heeft gemeenten en instellingen nodig voor oplossingen Bij decentrale uitvoering van wettelijke taken staat de rijksoverheid per definitie op afstand hiervan. Dat betekent ook dat de rijksoverheid niet zomaar kan ingrijpen in het handelen van gemeenten. We zien dan ook dat bewindspersonen op verschillende manieren de gemeenten en gecertificeerde instellingen hebben uitgenodigd om samen de stappen te zetten naar een betere jeugdbescherming (zie tekstkader). Rijksoverheid biedt ondersteuning bij invulling lokale verantwoordelijkheden De bewindspersonen startten in 2018 het actieprogramma Zorg voor de Jeugd. Onderdeel daarvan was het oprichten van een ondersteuningsteam om gemeenten en instellingen te ondersteunen en te adviseren. In 2021 werd binnen het ondersteuningsteam het team Aanpak wachttijden ingesteld. Zij werkten met een benadering waarin zij regio’s leerden hoe zij zelf hun wachttijden in de gaten kunnen houden en ervoor kunnen zorgen dat de wachttijden kort blijven. Ook zorgden de bewindspersonen ervoor dat partijen afspraken maakten die moesten bijdragen aan een betere invulling van het opdrachtgeverschap van gemeenten. Bijvoorbeeld het convenant Bevorderen continuïteit jeugdhulp uit juli 2021 met daarin de afspraak dat gemeenten en gecertificeerde instellingen altijd het gesprek voeren over de opbouw en totstandkoming van tarieven.

Ter ondersteuning van dit gesprek is een handreiking gemaakt.

We zien dat bewindspersonen voor het oplossen van problemen er steeds voor kiezen om gemeenten en gecertificeerde instellingen aan te spreken op hun verantwoordelijkheid en rol binnen het jeugdzorgstelsel. De bewindspersonen drongen bij hen aan samen tot afspraken en oplossingen te komen. Deze houding past bij de uitgangspunten van de decentrale uitvoering van de Jeugdwet, maar bracht de bewindspersonen in een lastige positie toen de inspecties in 2019 de noodklok luidden

Georganiseerde onmacht

37

Algemene Rekenkamer

over de situatie in de jeugdbescherming. Ook toen lieten de bewindspersonen het aan de veldpartijen om samen tot oplossingen te komen. Maar het lukte de partijen niet om snel veranderingen door te voeren (zie tekstkader). Gemeenten bepalen tempo van veranderingen, niet de rijksoverheid Na het rapport van de inspecties in 2019 erkenden de bewindspersonen de urgentie en meldden de Tweede Kamer dat er voor het einde van dat jaar een verdiepende analyse en verbeteragenda voor iedere gecertificeerde instelling zou komen. En op 1 maart 2020 zou dan gestart worden met het uitvoeren van de verbetermaatregelen. In de maanden daarna zagen de bewindspersonen steeds dat de gemeenten er niet in slaagden om aan deze verwachting te voldoen. De gemeenten hadden vooral problemen om te achterhalen hoeveel kinderen op wachtlijsten stonden. De verbeterplannen werden uiteindelijk in mei 2020 ingeleverd bij de departementen. De uitvoering daarvan moest toen nog beginnen. In oktober 2020 rapporteerden de inspecties dat er te weinig was verbeterd en riepen op tot een actiegerichte aanpak van de problemen en startte zij hun intensief toezichtstraject.

Terwijl de problemen steeds duidelijker werden, zagen we de bewindspersonen richting de Tweede Kamer steeds opnieuw uitleggen dat zij ook niet bij machte waren om snel veranderingen door te voeren. Bijvoorbeeld toen de bewindspersonen in november 2022 aan de Tweede Kamer toelichtten dat zij niet meer konden doen dan een dringend beroep op gemeenten en jeugdzorgaanbieders om kinderen met een jeugdbeschermingsmaatregel voorrang te geven in de jeugdzorg.

5.4 Geen perspectief op snelle verbeteringen De bewindspersonen van JenV en VWS werken sinds 2019 aan plannen en wets­ voorstellen voor een betere werking van het jeugdzorgstelsel. Deze plannen zijn nog niet uitgewerkt en de wetsvoorstellen zijn nog niet ingediend bij de Tweede Kamer. Daardoor zal het nog jaren duren voordat de bestuurlijke afspraken en wetswijzigingen in de praktijk zijn gebracht en de jeugdbeschermers en de kinderen hier de positieve gevolgen van zullen merken.

5.4.1 Toekomstscenario Kind- en Gezinsbescherming

De constatering dat er te weinig samenwerking is rond kinderen en gezinnen was aanleiding voor de ministeries van JenV en VWS, en de VNG om de opdracht te geven tot het opstellen van een perspectief voor een vereenvoudigde jeugdbeschermingsketen. Dit resulteerde in 2021 in het Toekomstscenario Kind- en Gezinsbescherming dat op hoofdlijnen schetst hoe de jeugdbescherming er over 5 tot 10 jaar uit zou kunnen

Georganiseerde onmacht

38

Algemene Rekenkamer

zien. De kern van het beoogde eindbeeld is dat er een lokaal team komt – een regionaal veiligheidsteam – waarin de functies van de gecertificeerde instellingen, Veilig Thuis en de Raad voor de Kinderbescherming worden samengebracht. Dit wordt een nieuw soort publiekrechtelijke organisatie die decentraal – vanuit de regio – zal worden aan­ gestuurd. De invulling van verantwoordelijkheden, bevoegdheden en bekostiging van deze nieuwe organisatie moet nog plaatsvinden. Op dit moment worden ervaringen opgedaan met deze manier van werken in verschillende proeftuinen. Wij zien in deze nieuwe inrichting van de jeugdbeschermingsketen kansen dat de integrale aanpak rond gezinnen makkelijker vorm kan krijgen, maar we zien niet hoe dit andere problemen zal wegnemen, zoals bijvoorbeeld het tekort aan gespecialiseerde jeugdhulp en wachttijden.

5.4.2 Hervormingsagenda

Een andere oplossing voor de problemen in de jeugdzorg verwachten de bewinds­ personen van de Hervormingsagenda Jeugd. Na de uitspraak van de Commissie van Wijzen in 2021 startte het overleg dat moest leiden tot de bestuurlijke afspraken waarmee gewerkt wordt aan een betere financiële beheersbaarheid van de uitgaven en verhoging van de kwaliteit van de jeugdzorg. De gesprekken tussen rijksoverheid, gemeenten en jeugdzorginstellingen verlopen moeizaam. Ze duren ook langer dan de bewindspersonen verwacht hadden bij de start. Het oorspronkelijke plan was om de agenda begin 2022 vast te stellen, waarna de uitvoering kon beginnen. In januari 2023 was de agenda nog altijd niet vastgesteld. Wij kunnen dan ook geen uitspraken doen over wat de bestuurlijke afspraken kunnen betekenen voor de verbetering van de jeugdbescherming. Wel is duidelijk dat rijksoverheid en gemeenten struikelen op het punt van de verdeling van de risico’s van het financiële eindresultaat van de uitvoering van de agenda.

5.4.3 Aanpassing wet- en regelgeving

De wetsvoorstellen die moeten bijdragen aan een betere jeugdbescherming zijn ten tijde van ons onderzoek nog niet ingediend bij de Tweede Kamer. Wij baseren ons op de versies die in consultatie zijn gebracht. Wij merken op dat de Raad van State kritisch is op deze voorstellen en adviseerde om onderdelen van de voorstellen te heroverwegen. Wij vragen ons op basis van ons onderzoek af of met deze wetsvoorstellen de fundamentele problemen in de jeugdbescherming kunnen worden opgelost. Bovendien moeten door de gemeenten en de instellingen nog belangrijke stappen worden gezet voordat de veranderingen in de praktijk zijn gebracht.

Georganiseerde onmacht

39

Algemene Rekenkamer

Het conceptwetsvoorstel ‘Verbetering beschikbaarheid zorg voor jeugdigen’ verplicht gemeenten om: • In de regio te zorgen voor een dekkend zorgaanbod voor jeugdigen en in ieder geval de ‘cruciale jeugdzorg’ samen in te kopen. Hieronder vallen de jeugd­ bescherming en de vormen van nog nader te bepalen jeugdhulp; • Een regionale entiteit op te richten, zoals bedoeld in de Wet gemeenschappelijke regelingen; • Een regiovisie op te stellen waarin de gewenste ontwikkeling van het zorglandschap is beschreven en te zorgen dat de jeugdbescherming regionaal wordt ingekocht en verantwoording eenduidig plaatsvindt. De Raad van State is kritisch over het wetsvoorstel en geeft aan dat een voldragen beleidsanalyse van de Jeugdzorg ontbreekt om van verplichte regionalisering te verwachten dat het de problemen zal oplossen. De Raad merkt onder andere op dat het voorstel onvoldoende houvast geeft aan gemeenten om te bepalen wat de beschikbaarheidsverplichting inhoudt en hoe gemeenten daaraan kunnen voldoen. Eerder in dit rapport gaven we aan dat het komen tot een goede invulling van regionale samenwerking in de praktijk een lastig proces blijkt te zijn. De eerste pogingen tot het opstellen van deze regiovisies laten zien dat het niet vanzelfsprekend is dat dit het beoogde resultaat zal geven (zie tekstkader).

Verplichte samenwerking in jeugdregio’s De bewindspersonen van VWS en JenV willen de regionale samenwerking tussen gemeenten vergroten door deze uit te breiden met een regionale visie op ‘cruciale jeugdzorg’, waaronder ook de jeugdbescherming valt. Gemeenten zijn in 2020 begonnen om deze regiovisies vrijwillig op te stellen. Onderzoek van de Jeugdautoriteit laat zien dat in 2022 een groot deel van de regio’s nog bezig was met het opstellen van de regiovisie. De Jeugdautoriteit waarschuwt de minister om regionalisering niet van bovenaf op te leggen: “Regionalisering vraagt om een zeer genuanceerde benadering met veel maatwerk” (Jeugdautoriteit, 2022). Overigens zullen gecertificeerde instellingen weliswaar aan minder, maar nog steeds wel aan verschillende voorwaarden moeten voldoen, omdat zij voor meer dan één regio werken.

Hetzelfde wetsvoorstel regelt dat de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) de taak krijgt om te bevorderen dat jeugdhulp en jeugdbescherming voldoende beschikbaar zijn. Daarvoor mag de NZa bij jeugdhulpaanbieders, gecertificeerde instellingen en gemeenten informatie opvragen. Als de NZa tekorten ziet, dan is het nog steeds aan de samenwerkende gemeenten om voor een oplossing te zorgen. En als de gemeenten

Georganiseerde onmacht

40

Algemene Rekenkamer

dit niet doen, dan zal het interbestuurlijk toezicht worden ingezet. Dit is niet veel anders dan de huidige praktijk. Eerder in dit rapport gaven we aan dat voor inter­ bestuurlijk toezicht het van belang is dat duidelijk geformuleerd is aan welke eisen de gemeenten minimaal moeten voldoen. Het is nog niet wettelijk vastgelegd welke vormen van jeugdhulp de wetgever beschouwd als ‘cruciale jeugdzorg’ en welke mate van beschikbaarheid hiervoor zal gelden. De Wet maatschappelijk verantwoord inkopen geeft de minister de mogelijkheid om nadere regels te stellen voor de totstandkoming van de tarieven voor de jeugd­ bescherming. De bewindspersonen zijn van plan deze mogelijkheid in te vullen door in een ministeriële regeling vast te leggen uit welke onderdelen het tarief voor de jeugdbescherming minimaal moeten worden opgebouwd. Dit kan een handvat bieden bij het vaststellen van een tarief, maar uiteindelijk is het aan gemeenten en gecertificeerde instellingen om hier samen invulling aan te geven. Aanvullend op de onderbouwing van het tarief is onder regie van de minister voor Rechtsbescherming gewerkt aan een kwaliteitskader en aan prestatiebeschrijvingen voor de jeugdbescherming. Ook deze documenten kunnen partijen ondersteunen bij de totstandkoming van nieuw te maken afspraken en bijpassende reële tarieven.

Het kwaliteitskader beschrijft wat de belangrijkste kwaliteitsdoelen zijn, wat het werk van de jeugdbeschermer per processtap inhoudt, wat er van anderen wordt verwacht en welke wettelijke en professionele normen daarbij relevant zijn. De prestatiebeschrijvingen beschrijven ook de randvoorwaarden om de taken uit te voeren. Onderdeel daarvan is een berekening van een realistische caseload voor jeugdbeschermers. Deze twee documenten zijn bij de afronding van ons onderzoek nog niet vastgesteld. De beoogde status is dat deze documenten gaan dienen als veldnorm, waarbij de partijen elkaar aanspreken op de naleving. De minister voor Rechtsbescherming heeft niet het voornemen om deze beschrijvingen een wettelijke of formele status te geven.

Georganiseerde onmacht

41

Algemene Rekenkamer

6. Conclusie en aanbevelingen 6.1 Georganiseerde onmacht We vinden het zeer zorgelijk dat het in Nederland niet lukt om de meest kwetsbare kinderen te beschermen. Nederland heeft op basis van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind een verantwoordelijkheid om kinderen in een kwetsbare situatie te beschermen. De wetgever heeft ervoor gekozen de uitvoering van de jeugdbescherming als taak bij gemeenten te beleggen. Maar dat ontslaat de bewindspersonen niet van hun verantwoordelijkheid om zich ervan te vergewissen dat er binnen het jeugdzorgstelsel voldoende voorzieningen voor jeugdbescherming beschikbaar zijn om kinderen te beschermen en er voldoende opvang en behandeling beschikbaar is. We vinden het ook zeer zorgelijk dat 3 jaar nadat de inspecties de noodklok luidden de situatie voor kinderen en hun jeugdbeschermers onvoldoende is verbeterd en structurele verbetering binnen afzienbare tijd ook niet te verwachten is. Deze situatie zien wij als georganiseerde onmacht. Onmacht, omdat iedereen het beste voor de kinderen wil, maar niemand bij machte lijkt om de leiding te nemen. Georganiseerd, omdat dit een onlosmakelijk gevolg is van de manier waarop rijksoverheid, gemeenten en gecertificeerde instellingen en jeugdhulpaanbieders hun verantwoordelijkheid voor de jeugdbescherming invullen.

Voor de jeugdbescherming is de Jeugdwet welbeschouwd uitgelopen op een mis­ lukking. Dit komt omdat er onvoldoende rekening is gehouden met de mensen die iedere dag invulling moeten geven aan wat de wetgever van hen verwacht. Van beleidsmedewerkers bij gemeenten werd verwacht dat zij weten welke jeugdhulp

Georganiseerde onmacht

42

Algemene Rekenkamer

later jeugdbescherming kan voorkomen. Van jeugdbeschermers werd verwacht dat zij alle problemen in een gezin oplossen. Van gemeenteraadsleden werd verwacht dat zij het regionale jeugdbeleid vormen en controleren. Deze verwachtingen waren te hoog. In ons onderzoek keken we naar de rol die de rijksoverheid heeft bij de jeugdbe­ scherming. Onze conclusie is dat zij na de invoering van de Jeugdwet het zicht op de uitvoering en de resultaten van de jeugdbescherming verloor. Ook bleken de waarborgen in het stelsel om de kwaliteit te bewaken onvoldoende te hebben gewerkt. De corrigerende werking die verwacht werd van de gemeenteraad en het interbestuurlijke toezicht, werkten niet zoals bedacht. De bewindspersonen probeerden de problemen in de uitvoering van de jeugdbescherming steeds op te lossen door gemeenten en instellingen te ondersteunen en te adviseren, zodat zij onderling de problemen konden oplossen. De rijksinspecties hebben binnen hun mogelijkheden bijgedragen aan de goede uitvoering van de jeugdbescherming. Dit alles leverde geen duurzame verbetering op. Wij zien dat de hoofdrolspelers zich in een patroon bevinden waarin zij elkaar gevangen houden (figuur 6). Iedere partij geeft aan pas te kunnen bewegen richting een oplossing als een van de andere partijen eerst tegemoet komt aan hetgeen zij nodig heeft om te kunnen veranderen. Dit patroon moet worden doorbroken.

En dit is waar wij de bewindspersonen in hun rol als medewetgever en verantwoordelijke voor het functioneren van het stelsel op aanspreken. Figuur 6 Het patroon tussen rijksoverheid, gemeenten en gecertificeerde instellingen

Georganiseerde onmacht

43

Algemene Rekenkamer

6.2 Aanbevelingen Het kabinet heeft de verantwoordelijkheid zich er van te vergewissen dat binnen het jeugdzorgstelsel er voldoende voorzieningen zijn voor de bescherming van kinderen en, als dat nodig is, voor opvang en behandeling. Deze verantwoordelijkheid telt extra zwaar voor kinderen waarvoor de kinderrechter een jeugdbeschermingsmaatregel heeft opgelegd. De overheid grijpt dan diep in op het gezinsleven en neemt het ouderlijk gezag geheel of gedeeltelijk over. Ouders en kinderen mogen verwachten dat de overheid die taak goed en zorgvuldig uitvoert. Om deze afspraak uit het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind waar te kunnen maken, zal de overheid meer waarborgen moeten inbouwen dan er nu zijn. We doen 4 aanbevelingen aan regering en parlement. 1. Maak duidelijk waar kinderen met een beschermingsmaatregel minimaal op kunnen rekenen. Wij bevelen de bewindspersonen van JenV en VWS aan om in hun rol als medewetgever het initiatief te nemen om in regelgeving vast te leggen waar een kind minimaal op moet kunnen rekenen als deze van de rechter een beschermingsmaatregel opgelegd krijgt. Deze zijn deels af te leiden van de wettelijke normen, veldnormen en richtlijnen die zijn opgesteld voor de jeugdbeschermers. Maak concreet wat de beschikbaarheidsverplichting voor ‘cruciale jeugdhulp’ voor gemeenten inhoudt.

We bevelen ook aan om uit te werken wie wat moet doen als de vastgestelde normen niet worden gehaald. Dit geldt ook voor de bestaande wettelijke normen, zoals de wettelijke normtijden voor de hulp aan kinderen met een beschermingsmaatregel, het opstellen van een plan voor hulp aan het hele gezin en het uitvoeren van cliënt­­ tevredenheidsonderzoeken. Het vastleggen van heldere kaders geeft gemeenten en instellingen ook meer houvast bij het organiseren van de jeugdbescherming en geeft bewindspersonen aanknopingspunten voor de uitvoering van het toezicht op het functioneren van de jeugdbescherming. 2. Maak concrete afspraken met gemeenten over het verzamelen van gegevens en vorm daarmee een landelijk beeld van de kwaliteit en toegankelijkheid. Om zich ervan te vergewissen dat de jeugdbescherming voldoende functioneert is het noodzakelijk dat de bewindspersonen over voldoende relevante informatie beschikken. De bewindspersonen werken op dit moment aan het verbeteren van de kwaliteit en beschikbaarheid van data om beter inzicht te hebben in de werking van het jeugdzorgstelsel. Wij doen hierbij de aanbeveling om gemeenten die

Georganiseerde onmacht

44

Algemene Rekenkamer

gegevens te laten verzamelen die zij logischerwijs nodig hebben voor het vervullen van hun jeugdhulpplicht. Het standaardiseren van gegevens is nodig voor een actueel landelijk beeld van de kwaliteit en toegankelijkheid van de jeugd­bescherming en de beschikbaarheid van jeugdhulp voor deze groep kinderen. 3. Versterk samen met de veldpartijen de integrale hulp voor kinderen met een beschermingsmaatregel. De Jeugdwet gaf gemeenten de taak om aan gezinnen met multiproblematiek integrale hulp te bieden. Niet alleen om problemen in samenhang op te lossen, maar ook om escalatie van problemen en de inzet van jeugdbescherming te voorkomen. Deze verwachting wordt nog onvoldoende waargemaakt. We bevelen de bewindspersonen aan om samen met de veldpartijen de integrale hulp te versterken, zodat niet alleen duidelijk is welke hulp en ondersteuning een gezin nodig heeft, maar ook om de stap te zetten naar het bieden van deze hulp. 4. Voer de veranderingen in het stelsel zorgvuldig in. We begrijpen dat de problemen in de jeugdbescherming groot zijn en dat dit grote druk legt op de bewindspersonen om snel actie te ondernemen. Dit heeft als risico dat hierdoor nu ingrijpende veranderingen in het stelsel worden genomen die het stelsel meer kwaad dan goed doen. Wij vinden het noodzakelijk dat de bewinds­ personen met enige afstand nadenken over de gewenste uitgangspunten voor het stelsel.

Het toekomstsscenario jeugdbescherming biedt mogelijkheden, maar is nu nog onvoldoende concreet. Fundamentele vraagstukken zoals wie waarvoor verantwoordelijk is, welke bevoegdheden zijn daarvoor nodig en hoe wordt dit betaald, zijn nog niet in beeld bij de uitwerking van het scenario. De bewindspersonen geven aan te verwachten dat de ervaringen in proeftuinen en experimenten een goede basis zullen zijn voor nieuwe wetgeving die de toekomstige inrichting van de jeugdbescherming zullen bepalen. Wij bevelen de wetgever aan om bij het ontwerp van nieuwe wetgeving een brede probleemanalyse te maken en hierbij de aandacht ook gericht te houden op de gemeenten die niet deelnemen aan proeftuinen en waar samenwerking minder goed tot stand komt. De ervaring van 7 jaar Jeugdwet leert dat wat in theorie op papier lijkt te kloppen, niet als vanzelf werkelijkheid wordt. En hoewel er gemeenten zijn met bemoedigende resultaten dit niet betekent dat in Nederland de jeugdbescherming op orde is. We bevelen de minister van BZK aan te bewaken dat er bij aanpassingen van de wet gebruik gemaakt wordt van de richtlijnen uit de nieuw ontwikkelde Uitvoeringstoets Decentrale Overheden en de in ontwikkeling zijnde invoeringstoets.10 Regering en parlement moeten nieuwsgierig blijven naar de daadwerkelijke gevolgen van beleidswijzigingen en minder vertrouwen op de verwachte uitkomsten.

Georganiseerde onmacht

45

Algemene Rekenkamer

7. Reactie en nawoord De minister voor Rechtsbescherming en de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport hebben mede namens de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op 22 maart 2023 een gezamenlijk reactie gegeven op een concept versie van dit rapport. Hieronder geven we een samenvatting van deze reactie per aanbeveling weer. De volledige reactie staat op www.rekenkamer.nl. Dit hoofdstuk sluiten wij af met een nawoord.

7.1 Bestuurlijke reactie De bewindspersonen zeggen dat onze conclusies aansluiten bij het beeld dat zij hebben van de jeugdzorg en de jeugdbescherming. Zij geven aan dat zij zien dat er nog veel stappen gezet moeten worden om te zorgen dat de jeugdbescherming verbetert en passende zorg beschikbaar komt. De bewindspersonen hebben er vertrouwen in dat de maatregelen en wetsvoorstellen op termijn hieraan zullen bijdragen. Zij noemen hierbij concreet de uitwerking van het Toekomstscenario Kind- en Gezinsbescherming, de Hervormingsagenda, het wetsvoorstel verbetering beschikbaarheid zorg voor jeugdigen en het ingediende wetsvoorstel aanpak meervoudige problematiek sociaal domein. De bewindspersonen onderschrijven het belang van uitvoerbaarheid van beleid en geven aan dat bij nieuw beleid de uitvoeringstoets decentrale overheden zal worden uitgevoerd. De minister van BZK blijft zich inzetten voor de versterking van de positie van gemeenteraden.

Georganiseerde onmacht

46

Algemene Rekenkamer

Aanbeveling: leg vast waar kinderen met een beschermingsmaatregel minimaal aanspraak op kunnen maken en werk uit wie wat moet doen als deze aanspraken niet worden nageleefd. De bewindspersonen zeggen dat ze deze aanbeveling verder zullen verkennen. Zij geven aan welke maatregelen in gang zijn gezet om de jeugdbescherming te verbeteren, zoals het Wetsvoorstel verbetering beschikbaarheid zorg voor jeugdigen, de ontwikkeling van een landelijke kwaliteitskader en prestatiebeschrijvingen voor de jeugdbescherming en het voorbereiden van wetgeving die de NZa de taak geeft om stelselonderzoek te doen naar (voldoende) beschikbaarheid van jeugdzorg. Aanbeveling: Maak met gemeenten concrete afspraken over het verzamelen van gegevens en vorm daarmee een landelijk beeld van de kwaliteit en toegankelijkheid van de jeugdbescherming. De bewindspersonen erkennen het ontbreken van inzicht bij gemeenten en rijksoverheid over de werking van het jeugdstelsel. Zij geven aan dat het eenduidig vergaren van noodzakelijke data een belangrijk thema is van de Hervormingsagenda. Ook noemen zij de monitor die specifiek voor de jeugdbescherming wordt ontwikkeld en waarvan de eerste meting heeft plaatsgevonden in januari 2023. Aanbeveling: versterk samen met de veldpartijen de integrale hulp voor kinderen met een beschermingsmaatregel. De bewindspersonen geven aan hieraan te werken.

Hierbij noemen zij het Toekomstscenario en de Hervormingsagenda als plekken waar fundamenteler gekeken wordt naar de oorzaken van het gebruik van jeugdzorg en de samenhang tussen zorg en sociaal domein (integrale gezinsgerichte aanpak). Ook noemen zij het wetsvoorstel aanpak meervoudige problematiek sociaal domein (WAMS) die een gecoördineerde inzet van hulp uit verschillende domeinen mogelijk moet maken door een wettelijke basis te creëren voor gegevensuitwisseling. Dit wetsvoorstel is op 30 januari 2023 aangeboden aan de Tweede Kamer. Aanbeveling: voer de veranderingen in het stelsel zorgvuldig in. En maak bij aanpassingen van de regelgeving gebruik van de Uitvoeringstoets Decentrale Overheden en de invoeringstoets. De bewindspersonen onderschrijven dat veranderingen in het stelsel zorgvuldig moeten worden ingevoerd. Ze geven aan dit te doen door samen met alle relevante actoren deze plannen te ontwikkelen. Door te werken in proeftuinen wordt nieuw beleid uitgeprobeerd en kan de uitvoerbaarheid worden getoetst. Ook de onafhankelijke adviescommissie Rechtsbescherming en Rechtsstatelijkheid zal een belangrijke rol spelen om tot een zorgvuldige invoering van het Toekomstscenario te komen, aldus de bewindspersonen. Georganiseerde onmacht

47

Algemene Rekenkamer

De bewindspersonen zeggen toe de uitvoeringstoets decentrale overheden (UDO) uit te voeren. Met het uitvoeren van deze toets komt er ook aandacht voor de mogelijkheden van de gemeenteraden om hun kaderstellende en controlerende taak beter te vervullen. Het ministerie van BZK blijft inzetten op het versterken van de positie van gemeente­ raden. In het voorjaar verschijnt in dit kader een brief met voornemens ter versterking van het decentraal bestuur. Tot slot zeggen de bewindspersonen hun ogen niet sluiten voor de problemen in de jeugdbescherming en dat ze zien dat er nog veel stappen gezet moeten worden om te zorgen dat de bescherming van kinderen in onveilige situaties verbetert en passende zorg beschikbaar komt. De bewindspersonen zeggen vertrouwen te hebben de genoemde maatregelen en wetsvoorstellen op termijn zullen bijdragen aan een beter zicht op het stelsel en de beschikbaarheid van jeugdzorg, juist voor de meest kwetsbare kinderen.

7.2 Nawoord Algemene Rekenkamer De bewindspersonen schrijven in hun reactie dat zij er op vertrouwen dat de lopende initiatieven de problemen in de jeugdbescherming zullen oplossen. Op dit moment is er voor ons nog onvoldoende grond om dit vertrouwen te delen. De bewindspersonen verwijzen hierbij regelmatig naar de Hervormingsagenda. Deze agenda met verbeterplannen is nog niet openbaar en er is ook nog geen sprake van overeenstemming over de inhoud van de agenda. De stelselverandering die het Toekomstscenario Kind- en Gezinsbescherming schetst, is nog in een prille fase van ontwikkeling. Fundamentele inrichtingsvraagstukken moeten nog worden uitgewerkt. Voorbeelden hiervan zijn de verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden, aansturing, toezicht en bekostiging. Er zal meer nodig zijn dan de ervaringen in proeftuinen om te komen tot doordacht beleid dat werkt in alle 42 jeugdregio’s. De wens om snel tot een beter functionerend stelsel te komen mag niet ten koste gaan van een gedegen probleemanalyse, waarin ook aandacht is voor regio’s waar samenwerking momenteel minder goed tot stand komt. Wij deden de aanbeveling om concreet te maken waar een kind met een beschermingsmaatregel op moet kunnen rekenen, maar vooral ook om dit vast te leggen en te zorgen dat op de naleving hiervan wordt toegezien.

Onze aanbeveling volgde uit de constatering dat bestuurlijke afspraken en zelfs wettelijke bepalingen in de praktijk niet in alle jeugdzorgregio’s worden nageleefd.

Georganiseerde onmacht

48

Algemene Rekenkamer

Het wettelijk vastleggen van waar een kind recht op heeft maakt het voor de rijks­ inspecties beter mogelijk om toezicht op de kwaliteit uit te oefenen. En ook het interbestuurlijk toezicht kan hierdoor effectiever worden uitgeoefend. De bewindspersonen zeggen onze aanbeveling te gaan verkennen. Wij vinden dat uit deze toezegging weinig voortvarendheid spreekt. De problemen in de jeugdbescherming spelen al lang genoeg.

Georganiseerde onmacht

49

Algemene Rekenkamer

Bijlagen Bijlage 1 Overzichtstabel Conclusie

Aanbeveling

De bewindspersonen verloren na invoering van de Jeugdwet het zicht op de jeugdbescherming. De waarborgen om de kwaliteit van de jeugdbescherming te bewaken, werkten onvoldoende.

Neem als medewetgever het initiatief Bewindspersonen zeggen om vast te leggen waar kinderen met de aanbeveling te verder te een beschermingsmaatregel minimaal verkennen. aanspraak op mogen maken. We bevelen ook aan om uit te werken wie wat moet doen als de vastgestelde normen niet worden gehaald. Maak met gemeenten concrete afspraken over het verzamelen van gegevens en vorm daarmee een landelijk beeld van de kwaliteit en toegankelijkheid van de jeugdbescherming.

Reactie

Bewindspersonen zeggen hier aandacht voor te hebben in lopende initiatieven, waaronder de Hervormingsagenda.

De verwachting van de wetgever Versterk samen met de veldpartijen de dat met de Jeugdwet integrale integrale hulp voor kinderen met een hulp aan gezinnen geboden zou beschermingsmaatregel. worden, was te hoog.

Bewindspersonen zeggen hier aandacht voor te hebben in lopende initiatieven. En ook de WAMS moet hier aan bijdragen.

Er is onvoldoende rekening gehouden met wat de Jeugdwet betekende voor de mensen die iedere dag samen invulling en uitvoering moeten geven aan jeugdbescherming: medewerkers van gemeenten, gemeenteraadsleden, gecertificeerde instellingen, individuele jeugdbeschermers.

Bewindspersonen zeggen aandacht te hebben voor de uitvoerbaarheid. Onder meer door de UDO uit te voeren.

Georganiseerde onmacht

Voer de veranderingen in het stelsel zorgvuldig in De minister van BZK moet zorgen dat de Uitvoeringstoets Decentrale Overheden en de invoeringstoets worden toegepast bij alle aanpassingen van de Jeugdwet.

50

Algemene Rekenkamer

Bijlage 2 Normenkader Bij het beantwoorden van toetsende onderzoeksvragen gebruikt de Algemene Rekenkamer een normenkader. Zo’n kader geeft onze verwachtingen weer als we kijken naar de wet- en regelgeving en de beleidstheorie van het onderzoeksonderwerp. Hieronder staan de gehanteerde normen voor de betrokken bewindspersonen. Van de minister voor Rechtsbescherming en de staatssecretaris van VWS verwachten wij het volgende in hun rol van medewetgever: • Zij richten het stelsel zo in dat gemeenten en gecertificeerde instellingen hun verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de jeugdbescherming kunnen waarmaken. • Zij richten het toezicht zo in dat het waarborgen biedt voor de kwaliteit van de uitvoering van jeugdbescherming. • Zij verzamelen informatie om zich ervan te vergewissen of het stelsel werkt zoals beoogd. • Zij zetten interbestuurlijk toezicht in bij signalen dat een gemeente haar wettelijke taak verwaarloost. • Als zij vaststellen dat het wettelijk stelsel niet goed functioneert, dan verwachten wij dat zij als medewetgever het initiatief nemen tot wetswijziging (of aanpassing van lagere regelgeving). Bij decentralisatie van taken naar gemeenten verwachten we van de minister van BZK: • Hij zorgt ervoor dat gemeenten voldoende in staat zijn om de hen opgedragen taken uit te voeren.

• Als daar niet aan voldaan wordt, uit de minister zijn bedenkingen richting de vakdepartementen, zoals bedoeld in de Gemeentewet artikel 116 lid 3.

Georganiseerde onmacht

51

Algemene Rekenkamer

Bijlage 3 Methodologie Onderzoeksvraag Centraal in dit onderzoek stond de vraag: pakken de bewindspersonen van de ministeries van JenV, VWS en BZK de structurele problemen in de jeugdbescherming voldoende effectief aan om te zorgen dat jeugdigen in een onveilige situatie op het juiste moment de juiste hulp krijgen? Het doel was om door het onderzoek de rijksoverheid aanknopingspunten te geven voor het verbeteren van de jeugdbescherming. Eerste fase van het onderzoek In de eerste fase van het onderzoek lag de focus op de uitvoeringspraktijk. Deze fase van het onderzoek was beschrijvend van aard. We brachten eerst op basis van bestaande onderzoeken problemen in kaart die speelden in de jeugdbescherming. Belangrijke bronnen waren de onderzoeken van de inspecties, de eerste evaluatie van de Jeugdwet en de verschillende rapporten van de Jeugdautoriteit. Uit de problemen die deze inventarisatie opleverde, selecteerden we een aantal problemen dat structureel was. Vervolgens zochten we verklaringen waarom het gemeenten en (gecertificeerde) instellingen niet lukten om deze hardnekkige problemen op te lossen. We hebben bestaande onderzoeken gebruikt om belangrijke oorzaken te identificeren.

Voor elk van de gekozen problemen hebben wij een oorzakenboom uitgewerkt om te achterhalen wat de diepere oorzaken van de problemen zijn, en waarom de keten er niet in slaagt deze problemen op te lossen. De belangrijke bronnen bij deze analyse waren gesprekken met betrokkenen en een analyse van onderzoeken en andere schriftelijke bronnen. Wij spraken met 4 gecertificeerde instellingen, Jeugdzorg Nederland, beleidsmedewerkers, inkopers en leden van de experttafels in 5 jeugdzorgregio’s, experts op het jeugdbeschermings- of jeugdzorgterrein en betrokkenen bij de evaluatie van de Jeugdwet en het toekomstsscenario. Daarnaast hebben we een dag meegelopen met jeugdbeschermers bij een gecertificeerde instelling en deelgenomen aan sessies van Samen verder, een samenwerking van organisaties ter verbetering van de jeugdbescherming. Wij analyseerden diverse onderzoeken en rapporten die in de afgelopen jaren zijn verschenen op het terrein van jeugdbescherming en jeugdhulp. We hebben in deze fase onder meer 69 rapporten van lokale rekenkamers en rekenkamercommissies geanalyseerd. Het gaat om 44 rekenkamerrapporten over de jeugdzorg in de periode

Georganiseerde onmacht

52

Algemene Rekenkamer

2017-2020 die onderdeel uitmaken van het metadossier van de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers & Rekenkamercommissies en daarnaast nog 25 rapporten uit de jaren 2020-2022. Verder heeft Follow the Money ons toegang verleend tot hun database over de jaarverslagen van jeugdzorginstellingen. Tweede fase van het onderzoek Deze tweede fase van ons onderzoek was toetsend van aard en gericht op het handelen van de rijksoverheid. Wij hebben het handelen van de bewindspersonen van de ministeries van VWS, JenV en BZK beoordeeld op basis van normen. Deze normen hebben we gebaseerd op de Rekenkamer-normen voor stelselverantwoordelijkheid, de Jeugdwet en het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (voor meer informatie zie bijlage 2 Normenkader). Om na te gaan of er aan onze normen werd voldaan hebben wij gekeken naar gepubliceerde en interne documenten van de betrokken ministeries. Voor onze verzameling van interne documenten hebben wij toegang gekregen tot het archiefsysteem van de ministeries van VWS, JenV en BZK, waardoor wij zonder tussenkomst van medewerkers relevante bronnen konden verzamelen. Wij hebben 148 documenten geselecteerd en gecodeerd met behulp van Atlas.ti. Daarnaast spraken wij meerdere keren met beleidsmedewerkers en leidinggevenden van de 3 ministeries, en meerdere keren met de rijksinspecties (IGJ en IJenV).

Tot slot hebben we gebruik gemaakt van studies die uitgevoerd zijn door deskundigen op het terrein van het Ministerie van BZK. Klankbordgroep In beide fases van het onderzoek dacht een externe klankbordgroep kritisch met ons mee. Deze klankbordgroep bestond uit deskundigen op het gebied van kwaliteit van jeugdzorg, gemeentelijke inkoop en wet- en regelgeving in het zorgdomein; een wethouder jeugd; en de Kinderombudsman. In de eerste fase hebben wij de uitkomsten van de oorzakenanalyse besproken met de klankbordgroep. En in de tweede fase hebben we onze analyse van de rol van de rijksoverheid getoetst bij de klankbordgroep. Onderzoeksperiode We startten ons onderzoek in de zomer van 2021 en hebben de ontwikkelingen tot eind 2022 meegenomen.

Georganiseerde onmacht

53

Algemene Rekenkamer

Toetsend onderzoek In dit onderzoek hebben we getoetst in hoeverre aan door ons vastgestelde normen is voldaan. Op grond daarvan hebben we een oordeel gegeven. Daarmee is dit onderzoek een toetsend onderzoek. Bij de uitvoering van het onderzoek door de Algemene Rekenkamer worden de internationale principes van rekenkameronderzoek (IFPP) gevolgd. Deze principes hebben onder meer betrekking op onafhankelijkheid, transparantie en integriteit (zie https://www.issai.org). Toegang externen tot data Algemene Rekenkamer De Algemene Rekenkamer valt op grond van artikel 2.2 lid e onder de Wet open overheid (Woo). Op grond van artikel 7.41 lid 2 Comptabiliteitswet 2016 is daarvan afgezonderd informatie die de Algemene Rekenkamer in het kader van haar wettelijke taakuitoefening (het onderzoek) heeft verzameld. Verzoeken die dat soort informatie betreffen worden ter behandeling doorgezonden aan het orgaan, de persoon of het College waarvan de informatie afkomstig is.

Georganiseerde onmacht

54

Algemene Rekenkamer

Bijlage 4 Literatuur AEF (2020). Stelsel in groei; Een onderzoek naar financiële tekorten in de jeugdzorg. Utrecht: eigen beheer. Algemene Rekenkamer (2014). Rijksbrede resultaten en thema’s verantwoordings­ onderzoek 2013. Den Haag: eigen beheer. Bijlage bij Kamerstuk 33 942, nr. 1. Tweede Kamer vergaderjaar 2013-2014. Algemene Rekenkamer (2020). Resultaten verantwoordingsonderzoek 2019 Ministerie van Justitie en Veiligheid (VI); rapport bij het jaarverslag. Den Haag: eigen beheer. Bijlage bij Kamerstuk 35 470 VI, nr. 2. Tweede Kamer vergaderjaar 2019-2020. Bruning et al. (2022). Evaluatie Wet herziening kinderbeschermingsmaatregelen, nieuwe rechtsgronden in een haperend jeugdbeschermingsstelsel. Universiteit Leiden: eigen beheer. CBS (2022). Jeugdbescherming en jeugdreclassering 2021. www.cbs.nl, geraadpleegd op 19 december 2022. Commissie van Wijzen (2021). Jeugdzorg: een onderwerp van aanhoudende zorg; Uitspraak en advies van de arbitragecommissie inzake het geschil tussen Rijk (Ministerie van VWS) en gemeenten (VNG) over de structurele financiering van de jeugdzorg. Den Haag: eigen beheer. Het Vergeten Kind (2021). “Het is een eenzame, uitzichtloze tijd”, kinderen over wachttijden in de jeugdzorg. Utrecht: eigen beheer. IGJ & IJenV (2019). Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd. Utrecht: eigen beheer. IGJ & IJenV (2020).

Voortgangsrapportage kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd. Utrecht: eigen beheer. IGJ & IJenV (2021). Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd, landelijk rapport 2021. Vervolgtoezicht. Utrecht: eigen beheer. IGJ & IJenV (2022). Stand van zaken jeugdbeschermingsketen. Utrecht: eigen beheer. Jeugdautoriteit (2022). Regiovisies jeugdhulp. Den Haag: eigen beheer.

Georganiseerde onmacht

55

Algemene Rekenkamer

NJi (2017). Wacht maar; Onderzoek naar wachttijden en wachtlijsten in jeugdzorg en jeugdhulp. Utrecht: eigen beheer. NJi (2019). Zicht op outcome in de jeugdbescherming en jeugdreclassering. Utrecht: eigen beheer. PBLQ (2020). Rekenkamers over het sociaal domein. Den Haag: eigen beheer. Raad van State (2022). Advies van 16 juni 2021 bij Wet verbetering beschikbaarheid zorg voor jeugdigen. www.raadvanstate.nl, geraadpleegd op 19 december 2022. RSJ (2021). Jeugdbescherming in de toekomst. Vier aanbevelingen voor het Toekomst­ scenario Kind- en Gezinsbescherming. Den Haag: eigen beheer. Significant Public (2020). Analyse en rapportage cliëntervaringen jeugdhulp 2019. Utrecht: eigen beheer. Significant Public (2022). Onderzoek benodigde tijd per gezin voor de jeugdbescherming. Utrecht: eigen beheer. Stuurgroep Zorg voor de Jeugd (2020). Vijfde voortgangsrapportage; Actieprogramma Zorg voor de jeugd. Eigen beheer. Tweede Kamer (2013). Advies Raad van State en nader rapport. Tweede Kamer, vergaderjaar 2012-2013, 33684, nr. 4. Den Haag: Sdu. Verwey-Jonker Instituut (2021). Eigenwijs transformeren. Utrecht: eigen beheer. Verwey-Jonker Instituut (2022). Hoe bescherm je kinderen als het thuis onveilig is? Een longitudinaal onderzoek naar de meerwaarde van de jeugdbescherming in gezinnen waar sprake is van kindermishandeling. Utrecht: eigen beheer. VWS (2018).

Interventieladder Interbestuurlijk Toezicht Jeugdwet. Bijlage bij Tweede Kamer, vergaderjaar 2018-2019, 31839, nr. 628. Den Haag: Sdu. ZonMW (2018). Eerste evaluatie Jeugdwet. Den Haag: eigen beheer.

Georganiseerde onmacht

56

Algemene Rekenkamer

Bijlage 5 Eindnoten 1.

Bij de Jeugdwet is er sprake van medebewind: de gemeente voert landelijke wetten en rijksbeleid uit.

2.

In 2014 – het laatste jaar voor de overheveling naar het gemeentefonds – verstrekte het Ministerie van JenV een doeluitkering van € 344 miljoen voor de uitvoering van jeugdbescherming en jeugdreclassering. Dit bedrag is lastig te vergelijken met de € 344 miljoen in 2021. Met de doeluitkering werden ook de preventieve jeugdbescherming en de Veilig Thuis-functie bekostigd. Ook is sinds 2014 het aantal jeugdreclasseringsmaatregelen afgenomen. In het conceptrapport dat is aangeboden voor bestuurlijk wederhoor meldden wij hier een bedrag van € 320 miljoen. Na ontvangst van meer actuele informatie hebben we dit bedrag aangepast.

3.

In het programma Zorg voor de Jeugd werkten gemeenten samen met professionals, jeugd(hulp)organisaties, ministeries en cliëntenorganisaties aan betere hulp voor kinderen, jongeren en gezinnen. Het programma liep van 2018 tot 2021.

4.

Deze opsomming van de 5 doelen is een vereenvoudigde versie van de doelen zoals deze in de Memorie van Toelichting van de Jeugdwet staan.

5.

Deze tekst is aangepast nadat het conceptrapport is aangeboden voor bestuurlijk wederhoor. Hier stond een onjuist percentage vermeld.

6.

Instellingen die jeugdzorg willen aanbieden, hoeven zich niet aan te melden bij de IGJ. Er is daardoor geen totaalbeeld. De IGJ schatte dat er in 2021 rond de zesduizend jeugdzorgaanbieders zijn, een verveelvoudiging.

7.

In het conceptrapport dat is aangeboden voor bestuurlijk wederhoor stond hier ten onrechte dat de rijksoverheid gemeenten geen richting hadden gegeven voor een redelijk tarief voor jeugdbescherming. Dat was onjuist en daarom is deze zin aangepast.

8.

Het begrip doorzettingsmacht staat niet in de Jeugdwet. Het is het resultaat van de combinatie van 2 artikelen uit de Jeugdwet. Artikel 2.4 lid 2 sub b bepaalt dat de gemeente de jeugdhulp inzet die de gecertificeerde instelling nodig acht. Artikel 3.5 bepaalt dat de gecertificeerde instelling bepaalt of en, zo ja, welke jeugdhulp is aangewezen. In lid 3 van dat artikel staat dat gemeenten en instelling hierover overleggen.

9.

Een andere bekend gevolgen van regionalisering is wat het ‘democratisch tekort’ wordt genoemd. Samenwerkingsverbanden verantwoorden zich via de wethouder aan de afzonderlijke gemeenteraden. De raadsleden kunnen alleen hun wethouder ter verantwoording roepen en niet het ‘verlengd lokaal bestuur’. Dit doet afbreuk aan de democratische legitimiteit van de besluiten in het samenwerkingsverband.

Georganiseerde onmacht

57

Algemene Rekenkamer

10. De invoeringstoets is een nieuw instrument waarmee kan worden ingespeeld op signalen van burgers, organisaties en bedrijven over de werking van nieuwe regelgeving in de praktijk. Ook stelt het uitvoeringsorganisaties en/of decentrale overheden in staat om de knelpunten uit de uitvoeringspraktijk terug te leggen op de beleidstafel.

Georganiseerde onmacht

58

Algemene Rekenkamer

Georganiseerde onmacht

59

Algemene Rekenkamer

Algemene Rekenkamer Afdeling Communicatie Postbus 20015 2500 EA Den Haag 070 342 44 00 voorlichting@rekenkamer.nl www.rekenkamer.nl Foto: Cora Kreft De tekst in dit document is vastgesteld op 5 april 2023 Dit document is op 13 april 2023 aangeboden aan de Tweede Kamer. Den Haag, april 2023