Inkomend - Algemene rekenkamer - Rapport Georganiseerde onmacht

Over de rol van de rijksoverheid bij de jeugdbescherming

2023

Georganiseerde onmacht

Inhoud 1.

Samenvatting | 4

Onze belangrijkste bevindingen | 5 Onze aanbevelingen | 6 Reactie van de bewindspersonen | 7 Nawoord Algemene Rekenkamer | 7

2.

Over het onderzoek | 9

2.2

Wie zijn er verantwoordelijk voor de jeugdbescherming? | 10

2.3

Wat gaat er niet goed in de jeugdbescherming? | 13

2.4

Wat hebben we onderzocht? | 14

2.5

Leeswijzer | 15

3.

Jeugdbescherming in het jeugdzorgstelsel | 17

3.2

Slecht zicht op functioneren jeugdbescherming | 18

3.3

Kwaliteit jeugdbescherming onvoldoende bewaakt | 21

4.

De relatie tussen gemeenten en gecertificeerde instellingen | 26

4.2

Financiering jeugdbescherming jarenlang punt van twist | 28

4.3

Botsende verantwoordelijkheden | 29

4.4

Jeugdbeschermers afhankelijk van gemeenten | 30

2.1

3.1

4.1

Aanleiding | 9

Jeugdbescherming kreeg geen bijzondere positie in jeugdzorgstelsel | 17

Geen gemakkelijke start | 26

5.

Sturing door de rijksoverheid | 33

5.2

Mogelijkheden van interbestuurlijk toezicht overschat | 36

5.3

Rijksoverheid heeft gemeenten en instellingen nodig voor oplossingen | 37

5.4

Geen perspectief op snelle verbeteringen | 38

6.

Conclusie en aanbevelingen | 42

6.2

Aanbevelingen | 44

7.

Reactie en nawoord | 46

7.2

Nawoord Algemene Rekenkamer | 48

5.1

6.1

7.1

Invloed van gemeenteraad werd overschat | 33

Georganiseerde onmacht | 42

Bestuurlijke reactie | 46

Bijlagen | 50

Bijlage 1 Overzichtstabel | 50 Bijlage 2 Normenkader | 51 Bijlage 3 Methodologie | 52 Bijlage 4 Literatuur | 55

1. Samenvatting Nederland heeft zich verbonden aan de afspraken uit het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind. Dit betekent dat kinderen in Nederland moeten worden beschermd tegen mishandeling en verwaarlozing en dat er, als dat nodig is, voor hen opvang en behandeling beschikbaar is. Deze verantwoordelijkheid telt extra zwaar voor kinderen waarvoor de kinderrechter een jeugdbeschermingsmaatregel heeft opgelegd. De overheid grijpt dan diep in op het gezinsleven en neemt het ouderlijk gezag geheel of gedeeltelijk over. Ouders en kinderen mogen verwachten dat de overheid die taak goed en zorgvuldig uitvoert. Het is schrijnend dat juist deze groep kinderen die aan de verantwoordelijkheid van de overheid zijn toevertrouwd in veel gevallen niet de hulp krijgen die zij nodig hebben. Daarover gaat dit rapport. De rijksoverheid organiseert de voorzieningen voor jeugdbescherming niet zelf. De uitvoering is in 2015 met de Jeugdwet van provincies overgedragen aan gemeenten. Het doel van de Jeugdwet was om het stelsel eenvoudiger, efficiënter en effectiever te maken. Dit is echter niet gerealiseerd. Voor de jeugdbescherming is de Jeugdwet welbeschouwd uitgelopen op een mislukking. In 2019 beoordeelden de rijksinspecties de uitvoering van jeugdbescherming als ‘niet acceptabel’.

Wij onderzochten de manier waarop de bewindspersonen invulling gaven aan de verantwoordelijkheid om zich te vergewissen dat de jeugdbescherming goed functioneerde onder het jeugdzorgstelsel zoals dat in 2015 van kracht is geworden. Op basis van ons onderzoek concluderen wij dat het jeugdzorgstelsel op papier goed geregeld lijkt te zijn, maar in de praktijk lukt het gemeenten, jeugdbeschermers en andere zorgverleners niet om de hen toebedachte verantwoordelijkheid in de uitvoering van

Georganiseerde onmacht

4

Algemene Rekenkamer

de jeugdbescherming goed uit te voeren. De betrokken bewindspersonen hadden lange tijd slecht zicht op het functioneren van de jeugdbescherming. De bewindspersonen hebben geprobeerd de ontstane problemen steeds op te lossen door gemeenten en instellingen te ondersteunen, zodat zij de problemen onderling konden oplossen. De rijksinspecties hebben binnen hun mogelijkheden bijgedragen aan de goede uitvoering van de jeugdbescherming. Dit alles leverde geen duurzame verbetering op. Het is nog steeds niet vanzelfsprekend dat kinderen tijdig een vaste jeugdbeschermer hebben en tijdig passende hulp ontvangen. Wij zien een terugkerend patroon waarin iedere partij aangeeft pas richting een oplossing te kunnen bewegen als één van de andere partijen eerst tegemoet is gekomen aan hetgeen zij nodig heeft om te kunnen veranderen. Deze situatie ziet de Algemene Rekenkamer als georganiseerde onmacht. Onmacht, omdat iedereen het beste voor de kinderen wil, maar niemand bij machte lijkt om echt de leiding te nemen om dit te waar te maken. Georganiseerd, omdat dit een onlosmakelijk gevolg is van de manier waarop rijksoverheid, gemeenten, gecertificeerde instellingen en jeugdhulpaanbieders hun verantwoordelijkheid voor de jeugdbescherming invullen. De bewindspersonen vertrouwen erop dat het Toekomstscenario Kind- en Gezins­ bescherming en de Hervormingsagenda Jeugd de problemen zullen oplossen.

Wij delen dat vertrouwen vooralsnog niet. Beide plannen zijn nog in ontwikkeling en de concrete uitwerking ontbreekt nog. De plannen bevatten op zichzelf goede ideeën voor verbetering, maar het is nog niet duidelijk of deze daadwerkelijk voldoende zullen zijn om een goede uitvoering van de jeugdbescherming te garanderen. De uitwerking vergt nog een brede probleemanalyse en aandacht voor de uitvoerbaarheid in de praktijk. Het zal hoe dan ook nog jaren duren voordat jeugdbeschermers en kinderen de positieve effecten van de voorgenomen afspraken en wetswijzigingen in de praktijk zullen ervaren.

Onze belangrijkste bevindingen De Jeugdwet betekende een grote verandering voor instellingen die de jeugdbescherming uitvoerden. De overgang van één opdrachtgever naar tientallen gemeentelijke opdrachtgevers in combinatie met de introductie van marktwerking, bracht grote risico’s met zich mee voor de stabiliteit van de jeugdbescherming. In de Jeugdwet zelf werden weinig extra waarborgen geregeld voor kinderen die te maken krijgen met de jeugdbescherming. We zien ook dat de waarborgen die er wel waren, niet hebben gewerkt.

Georganiseerde onmacht

5

Algemene Rekenkamer

Dat de gemeentelijke inkopers van jeugdzorg, de beleidsmedewerkers, gemeenteraadsleden, jeugdbeschermers en zorgverleners er niet in slagen om de problemen samen op te lossen komt door de ingewikkelde werkrelatie die onder de Jeugdwet is ontstaan tussen gemeenten en de instellingen. Na de invoering van de Jeugdwet moesten gemeenten en gecertificeerde instellingen samenwerken om tot een goede uitvoering van de jeugdbescherming te komen. Deze werkrelatie blijkt in de praktijk moeizaam. Jeugdbeschermers zijn afhankelijk van de gemeenten voor zowel hun eigen bekostiging als voor het regelen van voldoende aanbod aan jeugdhulp. Jeugdbeschermers moeten vaak grote moeite doen om de kinderen die aan hen zijn toevertrouwd de aandacht en hulp te geven waar zij recht op hebben. In deze botsing van verantwoordelijkheden en belangen ontstonden er discussies die niet zelden ten koste gingen van kinderen met zware problematiek. De bewindspersonen hebben vrijwel niets over de uitvoering van de jeugdbescherming te zeggen, omdat in de Jeugdwet is geregeld dat gemeenten hiervoor verantwoordelijk zijn. De verwachting was dan ook dat de gemeenteraad corrigerend zou optreden als de gemeente niet zou voldoen aan haar jeugdhulpplicht. Maar onderzoek toont keer op keer aan dat gemeenteraden vaak niet beschikken over de informatie, deskundigheid of tijd om aan deze verwachting te kunnen voldoen.

Toen duidelijk werd dat het gemeenten op grote schaal niet lukte om te zorgen voor voldoende voorzieningen voor kinderen met een jeugdbeschermingsmaatregel, ontdekten de bewindspersonen dat met interbestuurlijk toezicht de problemen niet structureel konden worden opgelost.

Onze aanbevelingen Nederland is op basis van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind verplicht om kinderen in een kwetsbare situatie te beschermen. De wetgever heeft ervoor gekozen de uitvoering van deze verplichting bij gemeenten te beleggen. Maar dat ontslaat de bewindspersonen niet van de verantwoordelijkheid om zich er van te vergewissen dat de voorzieningen voor de uitvoering van de jeugdbescherming toereikend zijn. Om de afspraak uit het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind waar te kunnen maken, zal de overheid meer waarborgen moeten inbouwen dan er nu zijn. We bevelen de bewindspersonen aan om vanuit de rol als medewetgever het initiatief te nemen om concreet te maken wat zij minimaal van gemeenten en gecertificeerde instellingen verwachten. We doen ook vier meer specifieke aanbevelingen. 1. Maak duidelijk waar kinderen met een beschermingsmaatregel minimaal op kunnen rekenen. En werk uit wie wat moet doen als aanspraken niet worden nageleefd.

Georganiseerde onmacht

6

Algemene Rekenkamer

2. Maak concrete afspraken met gemeenten over het (gestandaardiseerd) verzamelen van gegevens en vorm daarmee een landelijk beeld van de kwaliteit en toegankelijkheid 3. Versterk samen met de veldpartijen de integrale hulp voor kinderen met een beschermingsmaatregel. 4. Voer de veranderingen in het stelsel zorgvuldig in.

Reactie van de bewindspersonen De bewindspersonen geven aan dat onze conclusies aansluiten bij het beeld dat zij hebben van de jeugdzorg en de jeugdbescherming. Zij geven aan dat zij zien dat er nog veel stappen gezet moeten worden om te zorgen dat de jeugdbescherming verbetert en passende zorg beschikbaar komt. De bewindspersonen hebben er vertrouwen in dat de maatregelen en wetsvoorstellen op termijn hieraan zullen bijdragen. Zij noemen hierbij concreet de uitwerking van het Toekomstscenario Kind- en Gezinsbescherming, de Hervormingsagenda, het wetsvoorstel verbetering beschikbaarheid zorg voor jeugdigen en het ingediende wetsvoorstel aanpak meervoudige problematiek sociaal domein. De bewindspersonen onderschrijven het belang van uitvoerbaarheid van beleid en geven aan dat bij nieuw beleid de uitvoeringstoets decentrale overheden zal worden uitgevoerd. De minister van BZK blijft zich inzetten voor de versterking van de positie van gemeenteraden.

Nawoord Algemene Rekenkamer De bewindspersonen schrijven in hun reactie dat zij er op vertrouwen dat de lopende initiatieven de problemen in de jeugdbescherming zullen oplossen. Op dit moment is er voor ons nog onvoldoende grond om dit vertrouwen te delen. De bewindspersonen verwijzen hierbij regelmatig naar de Hervormingsagenda. Deze agenda met verbeterplannen is nog niet openbaar en er is ook nog geen sprake van overeenstemming over de inhoud van de agenda. De stelselverandering die het Toekomstscenario Kind- en Gezinsbescherming schetst, is nog in een prille fase van ontwikkeling. Fundamentele inrichtingsvraagstukken moeten nog worden uitgewerkt. Voorbeelden hiervan zijn de verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden, aansturing, toezicht en bekostiging. Er zal meer nodig zijn dan de ervaringen in proeftuinen om te komen tot doordacht beleid dat werkt in alle 42 jeugdregio’s. De wens om snel tot een beter functionerend stelsel te komen mag niet ten koste gaan van een gedegen probleemanalyse, waarin ook aandacht is voor regio’s waar samenwerking momenteel minder goed tot stand komt.

Georganiseerde onmacht

7

Algemene Rekenkamer

Wij deden de aanbeveling om concreet te maken waar een kind met een beschermingsmaatregel op moet kunnen rekenen, maar vooral ook om dit vast te leggen en te zorgen dat op de naleving hiervan wordt toegezien. Onze aanbeveling volgde uit de constatering dat bestuurlijke afspraken en zelfs wettelijke bepalingen in de praktijk niet in alle jeugdzorgregio’s worden nageleefd. Het wettelijk vastleggen van waar een kind recht op heeft maakt het voor de rijks­ inspecties beter mogelijk om toezicht op de kwaliteit uit te oefenen. En ook het interbestuurlijk toezicht kan hierdoor effectiever worden uitgeoefend. De bewindspersonen zeggen onze aanbeveling te gaan verkennen. Wij vinden dat uit deze toezegging weinig voortvarendheid spreekt. De problemen in de jeugdbescherming spelen al lang genoeg.

Georganiseerde onmacht

8

Algemene Rekenkamer

2. Over het onderzoek 2.1 Aanleiding Eind november 2019 luidden de rijksinspecties de noodklok over de uitvoering van de jeugdbescherming. Problemen die de Jeugdwet moest oplossen waren niet verdwenen, maar uitgegroeid tot een situatie die de inspecties ‘onacceptabel’ noemden. Een jaar later meldden zij dat er onvoldoende verbetering was (IGJ & IJenV, 2019 en 2020). Daarbij kwam dat de rijksoverheid en gemeenten het al jaren niet eens waren over het geld dat gemeenten nodig hebben om de jeugdzorgtaken uit te voeren. De gemeenten kregen die taken in 2015 met de invoering van de Jeugdwet. In 2020 berekende adviesbureau AEF dat er sprake was van een struc­ tureel tekort in 2019 van tussen de € 1,6 miljard en € 1,8 miljard (AEF, 2020). Een onafhankelijke commissie oordeelde dat de rijksoverheid dit tekort moest compenseren (Commissie van Wijzen, 2021). Daarmee leek ook een belangrijk doel van de Jeugdwet niet te worden gerealiseerd, namelijk het stoppen van de stijgende uitgaven aan jeugdzorg. In 2020 onderzochten wij de uitvoering van de acute jeugdbescherming. Wij stelden toentertijd vast dat het aantal kinderen dat met spoedmaatregelen te maken krijgt was toegenomen. Ook dat was niet de bedoeling van de Jeugdwet.

Hoewel het partijen lukte om kinderen in acute nood binnen 24 uur in te grijpen, stelden we ook vast dat een kind in nood lang niet altijd meteen de hulp en begeleiding krijgt die het nodig heeft (Algemene Rekenkamer, 2020).

Georganiseerde onmacht

9

Algemene Rekenkamer

De rijksinspecties, dat zijn de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) en de Inspectie Justitie en Veiligheid (IJenV), legden de problemen in het functioneren van de jeugdbescherming in 2019 bloot: kinderen moesten lang wachten tot de jeugdbeschermer met zijn of haar problemen aan de slag ging. Omdat de benodigde hulp lang op zich liet wachten moesten kinderen genoegen nemen met tijdelijke oplossingen die niet pasten bij hun problemen. De inspecties startten een traject om de onderlinge verhoudingen tussen partijen vlot te trekken en zo te bereiken waar het jeugdzorgstelsel in moet voorzien: adequate bescherming van kinderen. In 2022 stopten de inspecties met dit traject, maar niet omdat het doel was bereikt. De inspecties constateerden dat zij de grens van hun bevoegdheden hadden bereikt en dat met toezicht geen structurele oplossing bereikt kon worden. Zij riepen de betrokken bewindspersonen op om hun verantwoordelijkheid voor het stelsel te nemen en op korte termijn te komen met een crisisaanpak. In dit onderzoek beoordeelt de Algemene Rekenkamer de rol van de rijksoverheid bij de jeugdbescherming.

2.2 Wie zijn er verantwoordelijk voor de jeugdbescherming? Kinderen moeten zo gezond en veilig mogelijk kunnen opgroeien. Ouders zijn als eerste verantwoordelijk voor de verzorging en opvoeding van hun kind. Soms hebben zij daar extra ondersteuning bij nodig. Als ouders tijdelijk of structureel niet voor hun kind kunnen zorgen, is het aan de overheid om deze kinderen op een passende manier te beschermen en, als dat nodig is, te zorgen voor opvang en behandeling. Dit volgt uit het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind waar de Nederlandse Staat zich aan verbonden heeft. Dit verdrag geeft de overheid de plicht om maatregelen te nemen als de problemen in de thuissituatie dusdanig groot zijn dat er sprake is van een onveilige situatie. Namens de Staat zorgt de regering voor de naleving van het verdrag. De minister voor Rechtsbescherming en de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) zijn verantwoordelijk voor het rijksbeleid dat ervoor moet zorgen dat de kinderen die bescherming nodig hebben, deze ook krijgen. De rijksoverheid organiseert de voorzieningen voor jeugdbescherming niet zelf. Deze verantwoordelijkheid heeft de wetgever in 2015 met de Jeugdwet overgedragen van provincies en grootstedelijke regio’s naar gemeenten, samen met die voor ambulante hulp, dagbehandeling, residentiële hulp, en pleegzorg.

De uitvoering van de jeugdbescherming is georganiseerd in een keten, waarin iedere schakel verantwoordelijk is

Georganiseerde onmacht

10

Algemene Rekenkamer

voor een specifieke taak. De wetgever heeft met de Jeugdwet een jeugdzorgstelsel ingericht waarin gemeenten verantwoordelijk zijn voor een belangrijk deel van de jeugdbeschermingsketen (zie figuur 1). De gemeenten moeten zorgen dat er een Veilig Thuis-organisatie is en laagdrempelige lokale toegang tot hulp zoals in de vorm van wijkteams. De Veilig Thuis-organisaties beoordelen meldingen van zorgen over het welzijn van een kind. Zij voeren onderzoek uit en als het nodig is dragen zij gezinnen over aan het wijkteam. Het wijkteam biedt vervolgens zelf hulp of zet hiervoor jeugdhulpverlening in. Als met deze vrijwillige hulp de situatie van het kind onvoldoende verbetert, wordt dit gemeld bij de Raad voor de Kinderbescherming (hierna: de Raad). De Raad zal een eigen onderzoek uitvoeren en als zij oordelen dat er sprake is van een ernstige ontwikkelingsbedreiging, dan verzoeken zij de kinderrechter om een beschermingsmaatregel op te leggen. De maatregel kan een ‘ondertoezichtstelling’ zijn – eventueel met een uithuisplaatsing – of een ‘gezagsbeëindigende maatregel’. Figuur 1 De rol van gemeenten in het jeugdzorgstelsel en in de jeugdbeschermingsketen

Georganiseerde onmacht

11

Algemene Rekenkamer

Bij een ‘ondertoezichtstelling’ neemt de jeugdbeschermer samen met de ouders beslissingen over het kind. Als de rechter het ouderlijk gezag beëindigt, neemt de jeugdbeschermer het gezag over en is deze verantwoordelijk voor de opvoeding van het kind. De jeugdbeschermer onderzoekt ook – zo mogelijk samen met het gezin – wat er in een gezin moet gebeuren om de beschermingsmaatregel weer op te kunnen heffen. Als de kinderrechter een beschermingsmaatregel oplegt, wijst deze ook een instelling aan die de maatregel uit moet voeren. Alleen gecertificeerde instellingen mogen dat doen. Mensen die bij deze gecertificeerde instellingen werken, noemen wij in dit onderzoek jeugdbeschermers. Sinds de inwerkingtreding van de Jeugdwet in 2015 dragen gemeenten de verantwoordelijkheid voor de jeugdzorg. Jeugdhulp en jeugdbescherming maken beide onderdeel uit van de jeugdzorg. Gemeenten hebben in de Jeugdwet een jeugdhulpplicht gekregen. Zij zijn daarmee verantwoordelijk voor een kwalitatief en kwantitatief toereikend aanbod van alle jeugdzorg voor alle kinderen in hun gemeente. Artikel 2.4.2 van de Jeugdwet omschrijft deze plicht specifiek voor de jeugdbescherming en stelt dat gemeenten: 1. moeten voorzien in voldoende aanbod van gecertificeerde instellingen; 2. de jeugdhulp moeten inzetten waarvan de jeugdbeschermer vindt dat deze noodzakelijk is voor het kind.

Om de Jeugdwet door gemeenten te laten uitvoeren stelde de rijksoverheid geld beschikbaar in het gemeentefonds.1 Hoeveel geld geven gemeenten uit aan jeugdbescherming? Er is weinig informatie beschikbaar over de uitgaven aan jeugdbescherming. Gemeenten hoefden zich niet specifiek te verantwoorden over de jeugdbescherming en gecertificeerde instellingen doen dit op een onvergelijkbare wijze. Uit de financiële gegevens die het Ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV) opvroeg bij gecertificeerde instellingen bleek dat deze instellingen in 2021 € 344 miljoen uitgaven.2 Dit bedrag is inclusief jeugdreclassering maar zonder de uitgaven aan de jeugdhulp die kinderen met een beschermingsmaatregel krijgen. Deze laatste uitgaven zijn niet bekend.

Georganiseerde onmacht

12

Algemene Rekenkamer

2.3 Wat gaat er niet goed in de jeugdbescherming? Onze beschrijving van de problemen in de jeugdbescherming is grotendeels gebaseerd op de onderzoeken van de inspecties, aangevuld met onderzoek, adviezen, media­ berichten, documentaires en onze eigen waarnemingen bij gemeenten en instellingen. We zijn ons ervan bewust dat het in de ene gemeente beter gaat dan in de andere. Datzelfde geldt voor instellingen. De informatiebronnen schetsen echter een consistent beeld op basis waarvan wij problemen in de jeugdbescherming kunnen schetsen. De bestaande onderzoeken laten zien dat er verschillende problemen zijn in de jeugdbeschermingsketen. We beschrijven deze problemen vanuit het gezichtspunt van de jeugdbeschermer. Zij zijn het die dagelijks moeten zorgen dat kinderen de benodigde bescherming en hulp krijgen. Er wordt veel van jeugdbeschermers verwacht. Zeker in verhouding tot de tijd die zij hiervoor krijgen. In een beperkt aantal uur per week moeten zij per individueel geval een plan opstellen dat gericht is op het wegnemen van de bedreiging en indien mogelijk op het herstel van het ouderlijk gezag. Ze moeten contact onderhouden met kinderen en het gezin, en met hulpverleners om de voortgang te volgen.

Daarnaast moeten jeugdbeschermers rechtszaken over het kind voorbereiden en bijwonen, intern overleg voeren over de voortgang van lopende zaken en schriftelijk vastleggen welke acties zij hebben ondernomen. Steeds moeten zij hierbij de veiligheid van een kind inschatten. Door de manier waarop de wetgever het stelsel heeft ingericht en de gemeenten de organisatie van de jeugdbescherming hebben ingevuld, zijn jeugdbeschermers veel tijd kwijt aan het regelen van de benodigde jeugdhulp. In de uitvoering van hun werk zijn jeugdbeschermers voor een groot deel afhankelijk van de gemeente waar het kind woont. Die moet de hulp immers regelen en betalen. Als een kind bijvoorbeeld een plek nodig heeft om tijdelijk te wonen, moet de jeugdbeschermer op zoek naar een instelling of een pleegouder die het kind kan opvangen. De jeugdbeschermer moet hierbij gebruik maken van de instellingen waar de gemeente afspraken mee heeft gemaakt. Bij dit soort duurdere vormen van jeugdhulp is meestal ook overleg nodig met de gemeente. Jeugdbeschermers worden in deze zoektocht regelmatig geconfronteerd met een tekort aan plekken voor hun pupillen. Dit dwingt jeugdbeschermers om tijdelijk minder goed passende oplossingen te zoeken. Dit is extra regelwerk voor de jeugdbeschermer.

Bovendien kan het schadelijk zijn voor de kinderen: veel wisselende hulpverleners, regelmatig verhuizen en wachten tot je echt wordt geholpen.

Georganiseerde onmacht

13

Algemene Rekenkamer

Beschermen van kinderen betekent vaak ook: helpen en ondersteunen van ouders. Voor het organiseren van deze hulp zijn jeugdbeschermers wederom afhankelijk van vele andere instanties, bijvoorbeeld van instanties die bijdragen aan de bestaanszekerheid van gezinnen. Gebrek aan werk, inkomen en een geschikte woonomgeving zijn vaak aanleiding voor instabiliteit in gezinnen. En versterken van de (geestelijke) gezondheid en opvoedingsvaardigheden van ouders is nodig om het ouderlijk gezag te kunnen herstellen. De Jeugdwet heeft gemeenten hier een taak gegeven. Zij moeten integrale hulp bieden aan gezinnen waar problemen op verschillende leefgebieden spelen. Deze werkwijze is bij de meeste gemeenten nog geen gemeengoed. De benodigde hulp is verspreid over veel verschillende organisaties met hun eigen verantwoordelijkheden, wetten en financiële belangen. Hierdoor is het voor een jeugdbeschermer moeilijk is om de hulp voor gezinnen van de grond te krijgen.

2.4 Wat hebben we onderzocht? Dit onderzoek kijkt naar de jeugdbescherming in het gedwongen kader. Dat is alle zorg en ondersteuning die nodig zijn om te zorgen dat de beschermingsmaatregel wordt uitgevoerd. We gaan daarbij uit van het jeugdzorgstelsel zoals dit in 2015 van kracht is geworden (zie figuur 2). Centraal in dit onderzoek staat de vraag of de verantwoordelijke bewindspersonen de structurele problemen in de jeugdbescherming voldoende effectief aanpakken om te zorgen dat jeugdigen in een onveilige situatie op het juiste moment de juiste hulp krijgen? Het doel is om de rijksoverheid aanknopingspunten te geven voor het verbeteren van de jeugdbescherming.

Georganiseerde onmacht

14

Algemene Rekenkamer

Figuur 2 De relatie tussen rijksoverheid, gemeenten en jeugdzorginstellingen Rijksoverheid heeft organisatie van voorzieningen voor jeugdbescherming aan gemeenten overgedragen Overheid

Jeugdzorg

Rijksoverheid

Ministerie van VWS

15 gecertificeerde instellingen voor jeugdbescherming en jeugdreclassering

Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd

342 gemeenten

Ministerie van JenV

±6.000 instellingen voor jeugdhulp: hulp bij psychische problemen, verstandelijke beperkingen en opvoedproblemen. Met en zonder verblijf. Gesloten jeugdzorg.

Inspectie Justitie en Veiligheid

De belangrijkste norm waaraan wij toetsen is dat de verantwoordelijke bewindspersonen zich ervan vergewissen dat binnen het jeugdzorgstelsel er voldoende voorzieningen voor jeugdbescherming beschikbaar zijn om kinderen te beschermen en, als dat nodig is, er voldoende opvang en behandeling beschikbaar is. We verwachten dat zij hiervoor informatie verzamelen en als zij vaststellen dat het stelsel onvoldoende functioneert verwachten wij dat zij maatregelen nemen om dit op te lossen en – als dit noodzakelijk is - het initiatief nemen om hiervoor wet- en regelgeving aan te passen.

2.5 Leeswijzer Dit rapport is als volgt opgebouwd: in hoofdstuk 3 laten we zien dat de uitvoering van de jeugdbescherming binnen het gedwongen kader onder de Jeugdwet geen bijzondere positie kreeg en wat daarvan de gevolgen zijn geweest. In hoofdstuk 4 beschrijven we de problemen in de samenwerking tussen gemeenten en gecertificeerde instellingen. Hoofdstuk 5 gaat over de manier waarop de rijksoverheid had bedacht dat zij kon bijsturen en ingrijpen en waarom dit in de praktijk niet goed lukt. De conclusies en aanbevelingen staan in hoofdstuk 6. We sluiten in hoofdstuk 7 af

Georganiseerde onmacht

15

Algemene Rekenkamer

met de reactie van de bewindspersonen op het conceptrapport en ons nawoord. Ons normenkader staat in bijlage 2. In bijlage 3 staat de methodologische verantwoording van het uitgevoerde onderzoek dat aan dit rapport ten grondslag ligt.

Georganiseerde onmacht

16

Algemene Rekenkamer

3. Jeugdbescherming in het jeugdzorgstelsel We verwachten dat de minister voor Rechtsbescherming en de staatssecretaris van VWS in het jeugdzorgstelsel waarborgen heeft aangebracht waarmee kinderen de bescherming, hulp en opvang krijgen die zij nodig hebben. We zien dat bij de Jeugdwet bewust is gekozen om de gegevensverzameling en aantal kwaliteitswaarborgen beperkt te houden. De waarborgen die er zijn werkten niet zoals verwacht. De bewindspersonen hadden daardoor laat in de gaten dat het niet goed ging met de jeugdbescherming.

3.1 Jeugdbescherming kreeg geen bijzondere positie in jeugdzorgstelsel Op basis van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind heeft de overheid een verantwoordelijkheid voor de kinderen waarvan de rechter heeft geoordeeld dat de overheid moet ingrijpen om het kind te beschermen. Deze verregaande bemoeienis van de overheid in het persoonlijk leven vereist een zeer zorgvuldige uitvoering. Desondanks kreeg de jeugdbescherming geen bijzondere positie in het jeugdzorgstelsel onder de Jeugdwet. Deze keuze had gevolgen voor de informatieverzameling over het functioneren van de jeugdbescherming en voor de inrichting van het toezicht op de jeugdbescherming. In aanloop naar de Jeugdwet en in de jaren daarna is regelmatig gewezen op het aanbrengen van extra garanties voor de jeugdbescherming. De eerste keer gebeurde dat door de parlementaire werkgroep Toekomstverkenning Jeugdzorg. Die adviseerde in 2010 om het gedwongen kader financieel en bestuurlijk gescheiden te houden van

Georganiseerde onmacht

17

Algemene Rekenkamer

het vrijwillige kader en gaf aan dat verplichte hulp altijd moest plaatsvinden binnen heldere wettelijke kaders waar de rijksoverheid verantwoordelijk voor blijft. Ook liet de werkgroep de financiering van de hulp binnen het gedwongen kader buiten de bundeling van geldstromen richting gemeenten. De wetgever volgde dit advies niet op en maakte de gemeenten financieel en bestuurlijk verantwoordelijk voor alle jeugdzorg. Deze keuze beoogde ook om gemeenten te stimuleren om te investeren in preventie en lichte ondersteuning, zodat het beroep op specialistische en gedwongen hulp zou afnemen. Vervolgens wees de commissie die de Jeugdwet evalueerde op de verantwoorde­ lijkheid van de rijksoverheid om zich er van te vergewissen dat er voldoende ge­specialiseerde voorzieningen zijn voor het gedwongen kader (ZonMW, 2018, p. 548). Ook de rijksinspecties gaven aan dat de rijksoverheid moest zorgen voor een financieringssystematiek waarmee de gecertificeerde instellingen hun verantwoordelijkheid daadwerkelijk konden waarmaken. En bij de plannen voor de toekomst van de jeugdbescherming geeft bijvoorbeeld de Raad voor de Strafrechttoepassing en Jeugdbescherming aan dat de uitvoering van het gedwongen kader beter past bij de rijksoverheid, als door tussenkomst van een rechter, dwingend wordt ingegrepen in het gezinsleven van burgers.

Ook wijzen zij op de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid voor het garanderen van de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid (RSJ, 2021, p. 13). In § 3.2 onderbouwen we dat de bewindspersonen slecht zicht hadden op het functioneren van de jeugdbescherming. In § 3.3 gaan we in op het ontbreken van goede kwaliteitswaarborgen.

3.2 Slecht zicht op functioneren jeugdbescherming 3.2.1 Rijk verzamelde weinig gegevens over jeugdbescherming

De wetgever koos bij aanvang van de Jeugdwet voor beperkte gegevensverzameling om daarmee te beoordelen of het stelsel functioneerde zoals bedoeld. Dit werd door de wetgever gezien als passend bij de decentralisatie. Volgens wet- en regelgeving moesten 3 informatiebronnen de bewindspersonen inzicht in het functioneren van de jeugdbescherming geven: de jeugdmonitor, cliëntervaringsonderzoeken en jaarverslagen van instellingen. Deze leverden in de praktijk echter weinig gegevens op om het functioneren van de jeugdbescherming onder de Jeugdwet te kunnen beoordelen.

Georganiseerde onmacht

18

Algemene Rekenkamer

Jeugdmonitor Voor de jeugdmonitor verzamelt het CBS de indicatoren over de jeugdbescherming, zoals de in- en uitstroom van de verschillende vormen van jeugdbescherming en de overlap tussen jeugdbescherming en jeugdhulp. Het CBS maakt ook (half)jaarlijkse rapportages over de jeugdbescherming en de jeugdreclassering. Deze bevatten gegevens over de duur van de trajecten, reden van beëindiging en het soort jeugdhulp. De uithuisplaatsingen worden niet geregistreerd. Deze worden afgeleid van de overlap tussen jeugdbescherming en jeugdhulp met verblijf. Er wordt bijvoorbeeld niet systematisch bijgehouden of gecertificeerde instellingen voldoen aan de wettelijke normtijden of hoeveel kinderen weer terugkeren naar het gezin. Door deze beperkte keuze hadden de bewindspersonen niet goed zicht op het functioneren van de jeugdbescherming binnen het jeugdzorgstelsel onder de Jeugdwet. Cliëntervaringsonderzoeken De cliëntervaringsonderzoeken die gemeenten moesten uitvoeren, leverden onvoldoende bruikbare informatie op. Onderzoek toonde aan dat een minderheid van de gemeenten voldeed aan deze verplichting (Significant Public, 2020). En hoewel de Regeling Jeugdwet voorschrijft dat het onderzoek representatief moet zijn voor de jeugdbescherming, gaven overkoepelende rapportages hier geen specifieke scores over.

De minister voor Rechtsbescherming had hierdoor geen zicht op de ervaringen van kinderen en ouders met jeugdbescherming. Jaarverslagen van instellingen Tot de oprichting van de Jeugdautoriteit in 2020 werd de financiële verantwoordings­ informatie van jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen niet systematisch geanalyseerd. Om risico’s op continuïteitsproblemen op te sporen gebruikte de Jeugd­autoriteit de openbare jaarverslagen van de instellingen. Deze openbare informatie bleek in de praktijk onvoldoende om de financiële positie van de afzonderlijke (gecertificeerde) instellingen goed en op tijd te kunnen beoordelen. Om dit in de toekomst wel te kunnen doen zijn in juni 2021 in het convenant Bevorderen continuïteit jeugdhulp afspraken gemaakt over het aanleveren van gegevens door instellingen aan de Jeugdautoriteit.

Georganiseerde onmacht

19

Algemene Rekenkamer

3.2.2 Bewindspersonen lieten wel aanvullende onderzoeken uitvoeren

Naast deze bij wet geregelde verzameling van informatie, lieten de bewindspersonen aanvullend onderzoek uitvoeren. Een belangrijke eerste graadmeter voor het functioneren van het stelsel was de eerste evaluatie van de Jeugdwet in 2018. De evaluatiecommissie concludeerde over de jeugdbescherming dat het nog onvoldoende lukte om, binnen het gedwongen kader, tijdig passende hulp te organiseren. En dat het voor gecertificeerde instellingen lastig kon zijn om gemeenten hierop aan te spreken, omdat zij van deze gemeenten afhankelijk zijn. De commissie uitte ook haar zorg over de beschikbaarheid van specialistische voorzieningen. Deze waren door bezuinigingen en door beslissingen van gemeenten onder druk komen te staan en onvoldoende beschikbaar. In antwoord op de evaluatie van de Jeugdwet startten de bewindspersonen het Programma Zorg voor de Jeugd. Onderdeel hiervan was de oprichting van het Ondersteuningsteam Zorg voor de Jeugd, die de taak had de noodzakelijke veranderingen in het stelsel te steunen, waaronder de relatie tussen gemeenten en instellingen.3 Dit team rapporteerde dat zij bemiddelde bij conflicten tussen de gemeenten als opdrachtgever en de instellingen als opdrachtnemer. Het conflict ging meestal over de niet-toereikende tarieven (Stuurgroep Zorg voor de Jeugd, 2020).

Na de eerste alarmerende rapportage van de inspecties gaven de VNG, de beroepsverenigingen en de bewindspersonen zelf, opdracht voor onderzoek om meer zicht te krijgen op onderdelen van het functioneren van de jeugdbescherming onder de Jeugdwet. Ook de vervolgrapportages van de inspecties en de onderzoeken van de inmiddels door de rijksoverheid ingestelde Jeugdautoriteit boden inzichten in het functioneren van de jeugdbescherming. Deze onderzoeken gaven steeds aan dat de doelen van de Jeugdwet niet werden gerealiseerd (zie tekstkader). Het stelsel is niet eenvoudiger geworden en problemen die de Jeugdwet moest oplossen, bestaan nog steeds: de uitgaven aan jeugdzorg zijn verder gestegen, er zijn wachttijden en er is een tekort aan gekwalificeerde professionals. Ook toonden deze onderzoeken aan dat de kern van de Jeugdwet, namelijk de integrale aanpak waarbij ‘één gezin, één plan, één regisseur’ de standaard zou worden, niet van de grond kwam.

Georganiseerde onmacht

20

Algemene Rekenkamer

De 5 doelen van de Jeugdwet Het doel van de Jeugdwet was om het jeugdstelsel te vereenvoudigen en het efficiënter en effectiever te maken. Door de decentralisatie van alle jeugdhulp naar gemeenten bracht de wetgever nieuwe randvoorwaarden aan in het stelsel zodat dit zou bijdragen aan4: 1. meer preventie en meer eigen verantwoordelijkheid en regie van jeugdigen en hun ouders; 2. het normaliseren van afwijkend gedrag in plaats van dit gedrag te benaderen als een medisch probleem; 3. eerder hulp op maat bieden om het beroep op dure gespecialiseerde hulp te verminderen; 4. meer integrale hulp aan gezinnen volgens het uitgangspunt ‘één gezin, één plan, één regisseur’; en 5. meer ruimte voor professionals door vermindering van regeldruk.

3.3 Kwaliteit jeugdbescherming onvoldoende bewaakt Bij het ontwerp van het jeugdzorgstelsel in 2015 koos de wetgever ervoor om het toezicht op zowel de lichte zorg als de zware zorg, waaronder de jeugdbescherming, op eenzelfde wijze in te richten. In het conceptwetsvoorstel Jeugd stond nog wel dat de mate van toezicht afhankelijk zou worden gemaakt van de zorgzwaarte. Maar de wetgever gaf de voorkeur aan één wettelijk kwaliteitssysteem voor alle jeugdhulp­ aanbieders en jeugdhulpprofessionals in plaats van een gelaagd systeem met algemene en extra kwaliteitseisen. Wel werd certificering van instellingen ingevoerd als extra eis aan instellingen die kinderbeschermingsmaatregelen uitvoeren. De minister voor Rechtsbescherming vertrouwde er op dat de kwaliteit van de jeugdbescherming gegarandeerd zou zijn door de combinatie van certificering, inspectietoezicht en sturing door gemeenten (zie figuur 3). Dit bleek niet het geval. Hiervoor zien wij 3 redenen. De eerste is dat een certificaat niet een bewijs is van geleverde kwaliteit, maar van het voldoen aan procesnormen en organisatorische waarborgen. De tweede is dat gemeenten zelf beperkt zicht hadden op de kwaliteit van de gecertificeerde instellingen.

De derde is dat de inspecties het toezicht op de kwaliteit van de jeugdbescherming niet anders invulden dan hun algemene toezichtsbeleid, namelijk het risicogestuurd toezicht op de instellingen. In deze paragraaf lichten we dat toe.

Georganiseerde onmacht

21

Algemene Rekenkamer

Figuur 3 Opzet kwaliteitsbewaking van de jeugdbescherming

De drie pijlers die de kwaliteit van de jeugdbescherming bewaken

Minister voor Rechtbescherming

wijst instelling aan

stelt normenkader vast

Certificerende instelling Certificatieschema kwaliteitsmanagementsysteem

Inspecties IGJ en IJV

Gemeenten

houden risicogestuurd toezicht

sturen op kwaliteit

toetst aan normen Gecertificeerde instelling

Jeugdhulp aanbieder

Certificerende instelling toetst aan procesnormen Een extra kwaliteitswaarborg voor het gedwongen kader is dat instellingen een certificaat moeten hebben om jeugdbescherming te mogen uitvoeren. De minister voor Rechtsbescherming stelde hiervoor eisen vast waar de instellingen minimaal aan moesten voldoen en wees een certificerende instelling aan. De certificerende instelling beoordeelt alleen of het kwaliteitsmanagementsysteem van de instelling die jeugdbeschermingsmaatregelen uitvoert aan de daaraan gestelde eisen voldoet. De certificerende instelling voerde regelmatig audits uit om te beoordelen of de gecertificeerde instellingen nog aan de eisen voldeden. Deze audits waren niet

Georganiseerde onmacht

22

Algemene Rekenkamer

gericht op de (kwaliteit van de) geleverde prestaties zelf, maar op de vraag of de instellingen stuurden op de kwaliteitseisen. De certificaten boden hierdoor in de praktijk geen garantie dat de instellingen daadwerkelijk aan de wettelijke kwaliteits­ eisen voldeden, en ook niet aan de wettelijke termijnen die gelden voor de jeugdbescherming (zie tekstkader). Wettelijk normtijden worden niet gehaald De minister voor Rechtsbescherming had tot 2019 niet in het vizier of de gecertificeerde instellingen de wettelijke normtijden haalden. De normtijden zijn: • binnen 5 dagen moet het eerste contact tussen jeugdbeschermer en het kind en diens ouders plaatsvinden; • binnen 6 weken moet het hulpverleningsplan worden opgesteld. Al in 2017 en 2018 rapporteerden de vertrouwenspersonen van het Advies- en Klachtenbureau Jeugdzorg (AKJ) dat cliënten vaak enkele maanden op een wachtlijst stonden en te maken kregen met verschillende jeugdbeschermers. In 2017 liet de staatssecretaris van VWS uitzoeken of de gemeenten zelf inzicht hadden in de wachttijden. Dit bleek niet zo te zijn (NJi, 2017). In 2019 rapporteerden de inspecties dat de normtijden op grote schaal5 niet werden gehaald (IGJ & IJenV, 2019). In 2022 meldden gecertificeerde instellingen bij de inspecties dat zij de normtijden moesten loslaten en moesten werken met instroomteams en wachtlijstbeheer (IGJ & IJenV, 2022).

Gemeenten hadden beperkt zicht op de kwaliteit van de gecertificeerde instellingen De wetgever gaf aan de rijksinspecties de taak om te onderzoeken of de instellingen die de Jeugdwet uitvoeren, zorg van voldoende kwaliteit leveren. Aanvullend hierop verwachtte de wetgever dat gemeenten via de inkoop gingen sturen op de kwaliteit van de uitvoering van jeugdzorginstellingen. De wetgever schreef niet voor hoe de gemeenten de kwaliteit van de jeugdbescherming moesten meten. De gemeenten kregen de vrijheid om zelf zogenoemde outcome-criteria te bepalen waarmee zij wilden sturen op de resultaten van hun jeugdbeleid. Een bijeffect van de vrijheid die gemeenten kregen om hun kwaliteitsbeleid in te vullen was dat gecertificeerde instellingen een grote hoeveelheid kwaliteitsindicatoren moesten vastleggen. Gemeenten vonden het in de praktijk lastig om zicht te krijgen op de kwaliteit van de aanbieders. Dit kwam onder andere doordat het aantal jeugdhulpaanbieders snel toenam en het voor gemeenten te omvangrijk werd om bij al deze instellingen kwaliteitsafspraken te maken.6 Het aantal gecertificeerde instellingen voor de

Georganiseerde onmacht

23

Algemene Rekenkamer

jeugdbescherming nam niet toe, maar de gemeenten die wij spraken gaven aan dat deze instellingen, zeker bij de start van de Jeugdwet, voor hen een black box waren. Na de start van de Jeugdwet werden de bewindspersonen van JenV en VWS met onderzoek gewezen op problemen van gemeenten om te sturen op kwaliteit. Zij startten 2 trajecten die tot doel hadden om gemeenten en gecertificeerde instellingen te ondersteunen in hun dialoog over kwaliteit. In het eerste traject werd er alsnog een standaard voor outcome-criteria voor het jeugdbeleid ontwikkeld. Toen vervolgens deze set indicatoren volgens de instellingen niet toepasbaar bleek voor de jeugdbescherming, vroeg het Ministerie van JenV aan het Nederlands Jeugdinstituut (NJi) om samen met de VNG en de jeugdzorgsector specifieke outcome-indicatoren voor de jeugdbescherming uit te werken (NJi, 2019). Deze worden over het algemeen niet gebruikt door gemeenten. Het tweede traject is ten tijde van het onderzoek nog niet afgerond. Onder regie van de minister voor Rechtsbescherming startte het traject waarin gemeenten en gecertificeerde instellingen samen tot afspraken moeten komen over prestatiebeschrijvingen en een kwaliteitskader voor de jeugdbescherming. Toezicht op de gecertificeerde instellingen was risicogestuurd Ook in het toezicht kregen de gecertificeerde instellingen geen andere behandeling dan de andere jeugdhulpinstellingen.

De standaardwerkwijze van de inspecties is om risicogestuurd toezicht te houden. Dat betekent dat zij aan de hand van cijfers, uitkomsten van onderzoek en signalen beslissen of er risico’s zijn voor de kwaliteit van de geleverde hulp door een instelling. In deze werkwijze past het niet dat de inspecties iedere gecertificeerde instelling ieder jaar beoordelen op de kwaliteit van de geleverde hulp. Wel gaven de inspecties in een gesprek met ons aan dat zij in de praktijk extra aandacht besteedden aan de jeugdbescherming vanwege de kwetsbaarheid van de doelgroep. Begin 2019 ontvingen de inspecties zoveel meldingen en signalen over problemen in de jeugdbescherming dat zij besloten om nader onderzoek te doen bij 7 van de (toen nog) 16 gecertificeerde instellingen. Hieruit volgde een traject waarin de inspecties intensief werkten aan verbeteringen in de jeugdzorgregio’s en er in veel regio’s een actiegerichte aanpak kwam om te zorgen dat kinderen met een maatregel daadwerkelijk de bescherming en hulp kregen die nodig was. Deze aanpak werd de ‘doorbraakaanpak’ genoemd (zie tekstkader).

In het vervolgtoezicht van de inspecties noemden zij steeds dezelfde problemen: kinderen hadden geen vaste jeugdbeschermer, een groot deel van de gezinnen had niet tijdig contact met de jeugdbeschermer, plannen van aanpak werden niet tijdig opgesteld en er was te weinig specialistische jeugdhulp voor kinderen met complexe problematiek. Waarbij de beschikbaarheid

Georganiseerde onmacht

24

Algemene Rekenkamer

aan specialistische jeugdhulp eerder verslechterde dan verbeterde. In 2022, 3 jaar na de start van het traject, gaven de inspecties aan dat zij aan het einde van hun mogelijkheden waren om met hun toezicht op instellingen structurele verbetering van de jeugdbescherming voor elkaar te krijgen (IGJ & IJenV, 2022). Intensief toezicht bracht verlichting, maar geen structurele verbetering In 2019 beoordeelden de inspecties de uitvoering van jeugdbescherming als ‘niet acceptabel’. Nagenoeg alle gecertificeerde instellingen slaagden er niet in om hun kerntaken uit te voeren waardoor kinderen met een ernstige ontwikkelingsbedreiging onvoldoende bescherming kregen. De inspecties vroegen aan gecertificeerde instellingen en gemeenten om direct stappen te zetten die de uitvoering van de jeugdbescherming zouden verbeteren. De inspecties voerden ook vervolgtoezicht uit en oordeelden een jaar later dat er onvoldoende was verbeterd. De inspecties bezochten regio’s waar verbetering achterbleef en sprak hen aan op hun verantwoordelijkheid voor deze kinderen. Met deze manier van werken zochten de inspecties de grenzen van hun mogelijkheden op, omdat zij niet bevoegd zijn om toezicht te houden bij de gemeenten. In mei 2022 was de conclusie van de inspecties dat de doorbraakaanpak tijdelijk en plaatselijk verlichting had gebracht, maar dat ze geen oplossing bood voor de lange termijn.

In september 2022 gaven de inspecties aan dat zij bij gemeenten en instellingen geen gedragen aanpak zagen die op korte termijn zou zorgen dat kinderen zonder vertraging bescherming en hulp krijgen. Bovendien waren hun interventiemogelijkheden uitgeput en riepen zij de bewindspersonen op om opnieuw en dringend een (crisis)beleid te starten en om structurele oplossingen voor de problemen in het stelsel te vinden.

Georganiseerde onmacht

25

Algemene Rekenkamer

4. De relatie tussen gemeenten en gecertificeerde instellingen We verwachten dat het stelsel zo is ingericht dat gemeenten en jeugdbeschermers hun verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de jeugdbescherming kunnen waarmaken. De Jeugdwet is zo ingericht dat gemeenten en gecertificeerde instellingen moeten samenwerken om tot een goede uitvoering van de jeugdbescherming te komen. Deze samenwerking is onvoldoende van de grond gekomen. Met de Jeugdwet ontstond er tussen gemeenten en gecertificeerde instellingen een complexe werkrelatie. Gecertificeerde instellingen zijn voor het bereiken van resultaat van opgelegde beschermingsmaatregel sterk afhankelijk van gemeenten.

4.1 Geen gemakkelijke start De decentralisatie van de jeugdzorg naar de gemeenten was een grote verandering die veel vergde van zowel gemeenten als de gecertificeerde instellingen. In de drukte die na de invoering van de Jeugdwet ontstond, moesten nieuwe relaties worden opgebouwd. Instellingen en gemeenten moesten afspraken maken over uit te voeren taken, bekostiging, sturing en verantwoording. De gemeenten moesten lokaal beleid maken, maar wisten nog niet goed wat het werk van de gecertificeerde instellingen inhield. De gecertificeerde instellingen moesten wennen aan het aangepaste takenpakket, de vele nieuwe opdrachtgevers en het functioneren als marktpartij. In aanloop naar de invoeringsdatum was er brede twijfel over de haalbaarheid van de invoeringstermijn. Ook de Algemene Rekenkamer zag driekwartjaar voor de inwerkingtreding van de drie wetten van het sociaal domein dat de wetgeving nog niet afgerond was en dat de financiële kaders nog niet helder waren. We deden de aanbeveling aan

Georganiseerde onmacht

26

Algemene Rekenkamer

het kabinet om te onderzoeken of alle gemeenten er klaar voor waren om de taken en verantwoordelijkheden over te nemen (Algemene Rekenkamer, 2014). De Transitiecommissie Stelselherziening Jeugd waarschuwde dat de continuïteit van de jeugdbescherming in het eerste jaar weliswaar geregeld was, maar dat er meer nodig is om de continuïteit in het nieuwe stelsel te garanderen. Achteraf gezien kunnen we concluderen dat er bij de start van de Jeugdwet geen sprake was van een stabiele relatie tussen gemeenten en instellingen. Hierdoor kwam ook de verwachte en benodigde samenwerking langzaam op gang. In onderstaande figuur schetsen we wie wat doet bij de uitvoering van de jeugd­ bescherming en de relatie tussen gemeenten en gecertificeerde instellingen. Figuur 4 De stappen die gezet worden in de jeugdbescherming

Wie doet wat in uitvoering van een jeugdbeschermingsmaatregel?

Kinderrechter

legt beschermingsmaatregel op

Gezin

Kind

wijst uitvoerder maatregel aan

koppelt jeugdbeschermer

Gecertificeerde instelling

bepaalt welke jeugdhulp noodzakelijk is

regelt beschikbaarheid jeugdbescherming

Samenwerkende gemeenten

Woongemeente kind regelt en betaalt jeugdhulp

Jeugdhulpaanbieder

biedt hulp aan kind (en gezin)

Georganiseerde onmacht

27

Algemene Rekenkamer

4.2 Financiering jeugdbescherming jarenlang punt van twist Het Rijk draagt via het gemeentefonds bij aan de uitvoering van de Jeugdwet. Voor de uitvoering van de Participatiewet, de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) 2015 en de Jeugdwet werd destijds een bedrag van € 8 miljard toegevoegd aan het gemeentefonds (Algemene Rekenkamer, 2014). Behalve een gezamenlijke brochure van de rijksoverheid en VNG in 2014, heeft de rijksoverheid geen richting gegeven aan gemeenten voor een redelijk tarief voor jeugdbescherming.7 Gemeenten onderhandelden met de gecertificeerde instellingen over de vergoeding ofwel het tarief. Gecertificeerde instellingen zijn voor hun financiering volledig afhankelijk van de gemeenten. Zij hebben geen invloed op het aantal kinderen dat zij onder hun hoede moeten nemen. De rechter bepaalt of een beschermingsmaatregel nodig is en wijst voor de uitvoering een gecertificeerde instelling aan. De gemeente betaalt de instelling per kind het hiervoor afgesproken tarief. De hoogte van deze tarieven is al jaren een onderwerp van discussie. De tarieven zijn verhoogd, maar veel instellingen geven aan dat deze nog steeds te laag zijn om hun wettelijke opdracht uit te kunnen voeren. Of dit inderdaad zo is, is echter niet vast te stellen.

De wetgever heeft namelijk niet duidelijk gemaakt welke prestaties zij minimaal verwacht van de jeugdbeschermers en aan welke minimale kwaliteitseisen de jeugdbescherming moet voldoen. Het werk van de jeugdbeschermers veranderde na invoering van de Jeugdwet. Doordat gecertificeerde instellingen vanaf dat moment in plaats van voor alleen één provincie, voor meerdere gemeenten gingen werken, moesten jeugdbeschermers tijd besteden aan het leren kennen van de nieuwe procedures. Gemeenten verschillen in werkwijzen en in wijze van verantwoorden. Dat leverde veel administratieve lasten op. Door wachtlijsten bij instellingen voor jeugdhulp moesten jeugdbeschermers noodgedwongen ook veel tijd besteden aan het regelen van passende hulp en noodoplossingen (Significant Public, 2022). Dit droeg bij aan de ontwikkeling dat relatief veel jeugdbeschermers stopten met het werk. Zij geven aan dat zij steeds meer gezinnen moesten begeleiden en er weinig tijd en geld was voor zaken als inwerken, ontwikkelen en vernieuwen. Het tekort aan personeel maakt dat er nog meer druk komt te staan op de jeugdbeschermers. Omdat vrijwel alle gemeenten worstelen met de hoge uitgaven aan jeugdzorg, hebben zij er belang bij om scherp te onderhandelen met de gecertificeerde instellingen en aanbieders van dure specialistische hulp.

Het is de instellingen op hun beurt niet goed gelukt om de hoogte van de vergoeding te laten aansluiten bij de kosten van het uitvoeren van hun wettelijke taak. Hier speelt waarschijnlijk ook mee dat zij de

Georganiseerde onmacht

28

Algemene Rekenkamer

confrontatie met de gemeente niet vol aangaan, omdat ze volledig afhankelijk zijn van de gemeenten voor hun bekostiging. De gecertificeerde instellingen hebben er belang bij de werkrelatie met de gemeenten goed te houden. Te weinig geld voor de jeugdzorg? Gemeenten vinden dat zij te weinig geld krijgen om de jeugdzorg uit te voeren. Sinds 2018 botsen zij hierover met de rijksoverheid. Dit leidde uiteindelijk tot het gezamenlijk besluit van de staatssecretaris van VWS en de VNG om een Commissie van Wijzen in te stellen voor een onafhankelijk zwaarwegend advies over het geschil. Onderzoek naar de gemeentelijke uitgaven toonde aan dat de veronderstelling dat gemeenten de jeugdzorg doelmatiger kunnen organiseren niet is uitgekomen, uitzonderingen daargelaten (Commissie van Wijzen, 2021; AEF, 2020). Met de Jeugdwet werden zij financieel verantwoordelijk voor alle jeugdzorg, en daarmee aangespoord om extra te investeren in preventie en vroeghulp. Het onderzoek toonde aan dat gemeenten wel investeerden in lichte jeugdhulp en dat meer kinderen hier gebruik van maakten, maar dat dit niet leidde tot minder gebruik van zwaardere vormen van zorg. Adviesbureau AEF concludeerde ook dat de extra ingezette lichtere zorg terecht is gekomen bij een nieuwe groep gebruikers en niet bij de meest kwetsbare groepen.

Deze stijging van lichte hulp, zonder afname van zware hulp betekende voor gemeenten een sterke stijging van de totale uitgaven aan jeugdzorg. De commissie oordeelde dat de rijksoverheid de gemeenten moet compenseren voor het tekort voor een bedrag van € 1,9 miljard. Het terugdringen van de tekorten zag de commissie als een gezamenlijke verantwoordelijkheid van rijksoverheid en gemeenten. In het overleg over de Hervormingsagenda Jeugd geven de partijen samen invulling aan deze verantwoordelijkheid.

4.3 Botsende verantwoordelijkheden Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de doelmatige besteding van het geld aan jeugdzorg, maar dit botst in de praktijk met de verantwoordelijkheid die de Jeugdwet heeft gegeven aan gecertificeerde instellingen. De jeugdbeschermers bepalen namelijk welke jeugdhulp een kind met een maatregel nodig heeft. De gemeente waar het kind woont moet die jeugdhulp vervolgens regelen en betalen. In de praktijk wordt dit de doorzettingsmacht van de jeugdbeschermer genoemd.8

Georganiseerde onmacht

29

Algemene Rekenkamer

Om de uitgaven aan jeugdhulp te beheersen verplichtte de wetgever de jeugdbeschermer om per individueel kind te overleggen met gemeenten (Tweede Kamer, 2013, p. 16). Het idee hierachter was dat gemeenten deze mogelijkheid moesten hebben, zodat zij inspraak hadden om te de kosten te beheersen. De inspecties constateerden dat er gemeenten zijn die op oneigenlijke gronden de indicaties van jeugdbeschermers ter discussie stellen. Gemeenten vragen bijvoorbeeld om op zoek te gaan naar alternatieven en te onderzoeken of intensieve ambulante hulp mogelijk is in plaats van een door de rechter uitgesproken oordeel over een uithuisplaatsing (IGJ & IJenV, 2019). Ook zagen de inspecties dat gemeenten met grote financiële tekorten zich bij het bespreken van de indicatie laten leiden door financiële argumenten (IGJ & IJenV, 2022). In de praktijk is de “doorzettingsmacht” van de jeugdbeschermer dus beperkt. Zij ervaren het overleg met de gemeenten als een extra drempel die zorgt voor meer papierwerk en tijd. Ook zorgt het voor vertraging in het hulpverleningsproces voor de kinderen. Bij meningsverschillen met de gemeente over de in te zetten jeugdhulp, heeft de jeugdbeschermer de mogelijkheid om het geschil voor te leggen aan een expertise­ team.

Jeugdbeschermers geven aan dat deze teams wel bijdragen aan een goede probleemanalyse, maar ook geen concrete oplossingen voor de kinderen kunnen afdwingen bij jeugdhulpinstellingen (IGJ & IJenV, 2022).

4.4 Jeugdbeschermers afhankelijk van gemeenten Er zijn gemeenten die erin geslaagd zijn om het lokale jeugdbeleid vorm te geven en de uitgaven te beheersen (Verwey-Jonker Instituut, 2021). Dat laat zien dat het mogelijk is. Maar het is voor veel gemeenten een lastige opgave gebleken om succesvol invulling te geven aan de overgedragen taak. Voor de jeugdbescherming laat onderzoek zien dat de inzet van een beschermingsmaatregel alleen, niet genoeg is. Deze maatregel helpt de kinderen pas echt als jeugdhulp snel beschikbaar is en problemen in het gezin integraal worden aangepakt (Verwey-Jonker Instituut, 2022). Juist dit hebben de gemeenten nog onvoldoende op orde.

4.4.1 Gemeenten hebben onvoldoende specialistische jeugdhulp geregeld Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de beschikbaarheid van de jeugdhulp die de gecertificeerde instelling noodzakelijk acht. Juist het aanbod van de jeugdhulp die kinderen met een beschermingsmaatregel nodig hebben, is ontoereikend. Jeugdbeschermers kunnen daardoor niet of niet op tijd de noodzakelijke jeugdhulp inschakelen. Zij moeten op zoek naar tijdelijke oplossingen, met al het regelwerk,

Georganiseerde onmacht

30

Algemene Rekenkamer

papierwerk en overleg met gemeenten dat daarbij komt kijken. Voor de kinderen betekent dit dat zij lang moeten wachten op passende hulp en te maken krijgen met achtereenvolgende tijdelijke oplossingen. Dit draagt niet bij aan het welzijn van de kinderen (Het Vergeten Kind, 2021). De commissie die de Jeugdwet evalueerde wees in 2018 al op dit oplopende tekort van jeugdhulp in het gedwongen kader (ZonMw, 2018). Welke voorzieningen voor de uitvoering van jeugdbescherming beschikbaar zijn, is met de Jeugdwet overgelaten aan de gemeenten. Het gaat dan bijvoorbeeld om opvang van kinderen die niet thuis kunnen wonen en om kinderen die ggz-behandeling nodig hebben. De gemeenten moeten voor de doelmatige inkoop van jeugdhulp samen inkopen. Dit speelt voornamelijk bij jeugdhulp waar individuele gemeenten beperkt of zelden gebruik van maken. De wetgever heeft niet duidelijk gemaakt welke (specialistische) jeugdhulp er in de regio altijd beschikbaar zou moeten zijn.

4.4.2 Gemeenten werken nog te weinig integraal

Jeugdbeschermers hebben de opdracht om de ontwikkelingsbedreiging weg te nemen, zodat de rechter het ouderlijk gezag kan herstellen. Vaak zijn problemen in het gezin de oorzaak van dat kinderen een beschermingsmaatregel krijgen. Het gaat dan bijvoorbeeld om bedreiging van de bestaanszekerheid door schulden of een te laag inkomen, of om gezondheids- en relatieproblemen bij de ouders. Het gezinsgericht werken betekent integrale hulpverlening. Voor de uitvoering van integrale hulp moeten jeugdbeschermers en gemeenten samenwerken. De Jeugdwet gaf gemeenten de opdracht om in het gemeentelijk jeugdbeleid uit te werken dat aan gezinnen met multiproblematiek integrale hulp wordt geboden. Integraal werken volgens het principe ‘één gezin, één plan, één regisseur’ was een van de belangrijkste doelen van de Jeugdwet. Niet alleen om problemen in samenhang op te lossen, maar ook om escalatie van problemen en de inzet van jeugdbescherming te voorkomen. In de praktijk is deze integrale hulp nog geen gemeengoed binnen het gemeentelijk beleid. In ieder geval heeft het niet geleid tot een substantiële afname van het aantal kinderen met een beschermingsmaatregel. Het aantal nieuw gestarte jeugdbeschermingstrajecten ligt al jaren stabiel rond 12.500 per jaar (CBS, 2022). Ook aan de kant van de jeugdbescherming is nog veel winst te behalen in het gezinsgericht werken.

De evaluatie van de Wet herziening kinderbeschermingsmaatregelen toonde aan dat jeugdbeschermers gezinnen zelden aanbieden om een familiegroepsplan op te stellen (Bruning et al, 2022). Onderzoek naar integraal werken door gemeenten laat zien wat de oorzaak is voor het gebrek hieraan. Met de Jeugdwet zijn weliswaar de schotten weggehaald tussen

Georganiseerde onmacht

31

Algemene Rekenkamer

de verschillende vormen van jeugdhulp, maar de benodigde hulp aan het gezin is nog steeds verspreid over veel verschillende organisaties met elk hun eigen verantwoordelijkheden, wetten en financiering. Het gaat dan om woningbouwverenigingen, ggz-instellingen, zorgverzekeraars en onderwijsinstellingen. Maar ook om landelijke organisaties zoals de Belastingdienst die aanslagen en teveel betaalde toeslagen incasseert. Meewerken aan de uitvoering van integrale plannen voor gezinnen vraagt van al deze organisaties investeringen, terwijl de baten veelal elders liggen. Bovendien hebben deze organisaties te maken met eigen problemen in de uitvoering van hun taak: de volwassen ggz kent lange wachtlijsten en er zijn tekorten op de huizenmarkt.

Georganiseerde onmacht

32

Algemene Rekenkamer

5. Sturing door de rijksoverheid Dat de bewindspersonen niet zomaar kunnen ingrijpen in het handelen van gemeenten, is een onlosmakelijk gevolg van de verdeling van verantwoordelijkheden tussen rijksoverheid, gemeenten en gecertificeerde instellingen en jeugdhulpaanbieders. De wet­ gever verwachtte dat de gemeenteraad corrigerend zou optreden als de gemeente niet zou voldoen aan hun jeugdhulpplicht. Toen duidelijk werd dat het gemeenten op grote schaal niet lukte om te zorgen voor voldoende voorzieningen voor kinderen met een jeugdbeschermingsmaatregel, ontdekte de bewindspersonen dat met interbestuurlijk toezicht de problemen niet structureel konden worden opgelost. De bewindspersonen vertrouwen erop dat het Toekomstscenario Kind- en Gezinsbe­ scherming en de Hervormingsagenda Jeugd de problemen zullen oplossen. Wij delen dat vertrouwen vooralsnog niet. De concrete uitwerking van deze plannen ontbreekt. Het zal hoe dan ook nog jaren duren voordat jeugdbeschermers en kinderen de mogelijke positieve effecten van de voorgenomen afspraken en wetswijzigingen in de praktijk zullen ervaren.