5.2 Rvs wijziging Reglement van Orde voor commissievergadering Vlissingen bijlage rapport

In totaal volgen er uit de lokale verordeningen 39 verschillende benamingen voor de burgerleden van raadscommissies. In de onderstaande tabel zijn de 39 benamingen weergegeven met daarbij het aantal gemeenten waar deze benamingen voorkomen in de lokale verordening. De meest gehanteerde benaming is die van ‘commissielid (niet zijnde raadslid)’. Deze benaming volgt uit de Modelverordening op de raadscommissies 2018 van de VNG. Benaming

Aantal keer dat een benaming voorkomt 1 7 14 2 43 1 20 1 1 82

Buitengewoon fractielid Buitengewoon (raads)lid Burgercommissielid Burgerfractielid Burgerlid Burgerraadscommissielid Burgerraadslid Burger (niet zijnde raadslid) Carrousellid Commissielid (niet zijnde raadslid)

23

Duo-commissielid 3 Duo-lid 2 Duo-raadslid 4 Forumlid (niet zijnde raadslid) 4 Fractieassistent 26 Fractiedeelnemer (niet zijnde raadslid) 1 Fractielid van buiten de raad 1 Fractiemedewerker 1 Fractieondersteuner 4 Fractieopvolger 1 Fractievolger 9 Fractievertegenwoordiger 19 Fractiewoordvoerder 1 Kernteamlid 1 Lijstopvolger 2 Lid (niet zijnde raadslid) 5 Niet-raadslid 18 Opvolger 2 Plaatsvervangend (raads)lid 8 Raadscommissielid 3 Raadsopvolger 1 Raadsvolger 2 Steunfractielid 17 Steunlid 1 Steunraadslid 2 Schaduwfractielid 3 Schaduwraadslid 2 Toegevoegd lid 1 Vervanger 1 Overzicht van de verschillende benamingen van de niet-verkozen commissieleden en het aantal keer dat deze benamingen voorkomen in gemeentelijke verordeningen. Aantal burgerleden Er is gebleken dat in bijna iedere gemeente raadscommissies met burgerleden zijn. Slechts een twintigtal gemeenten heeft geen burgerleden: deze gemeenten laten de besluitvorming in zijn geheel in de gemeenteraad plaatsvinden of hebben raadscommissies die uitsluitend uit raadsleden bestaan. Soms hebben gemeenten wel burgerleden, maar zijn deze geen lid van een raadscommissie: zij mogen slechts als plaatsvervangers deelnemen aan de vergaderingen. Feitelijk en inhoudelijk hebben zij echter dezelfde functie als de raadsleden in de commissies.

Ten slotte zijn er nog zo’n vijftien gemeenten waar onduidelijk is of gebruik wordt gemaakt van raadscommissies dan wel burgerleden. In grofweg 320 gemeenten is dus sprake van raadscommissies met burgerleden. Dit aantal zal hieronder dan ook uit uitgangspunt worden genomen. 24

Gezamenlijk hebben de 320 gemeenten in Nederland grofweg 5000 burgerleden. Het aantal per gemeente loopt sterk uiteen. Zo zijn er gemeenten met één burgerlid, terwijl er ook gemeenten zijn waar tientallen burgerleden worden ingezet. Dit verschil kan in veel gevallen verklaard worden door de lokale regelgeving over het maximale aantal burgerleden per fractie of het maximale aantal commissieleden per fractie. In ongeveer 45% van de gemeenten is in de lokale verordening een maximaal aantal burgerleden per fractie opgenomen. In bijna de helft van deze gemeenten mag elke fractie maximaal twee burgerleden hebben. In de overige gemeenten varieert dit aantal tussen de één en elf burgerleden per fractie. In ongeveer 30% van de gemeenten wordt in de lokale verordening niet specifiek benoemd hoeveel burgerleden een fractie mag hebben, maar wordt enkel een maximaal aantal commissieleden per fractie genoemd. Onder dat aantal vallen zowel raadsleden als burgerleden. In een klein deel van deze gemeenten wordt wel gesteld dat één of meer commissieleden een raadslid moeten zijn, maar dat de overige commissieleden van deze fractie burgerleden mogen zijn. In ongeveer 15% van de gemeenten is het aantal burgerleden afhankelijk van het aantal raadsleden dat deel uitmaakt van een raadsfractie. In het merendeel van deze gemeenten is dat in het voordeel van de kleinere raadsfracties.

Deze kleinere raadsfracties, vaak eenmans- of tweemansfracties, krijgen in deze gemeenten als enige de mogelijkheid om burgerleden in te zetten of mogen meer burgerleden hebben dan de grotere raadsfracties. In de overige gemeenten is de situatie omgedraaid: grote raadsfracties mogen meer burgerleden inzetten dan kleinere fracties. Deze gemeenten willen veelal de verhoudingen in de raad tot uitdrukking brengen.

Maximaal aantal burgerleden per fractie 80

Aantal gemeenten

70 60 50 40 30 20 10 0 1

2

3

4

5

6

10

11

Maximaal aantal burgerleden Grafiek duidt aan hoeveel gemeenten een bepaald maximaal aantal burgerleden per fractie toestaan.

4.2 Benoeming en ontslag De Gemeentewet stelt geen eisen aan de benoeming of het ontslag van burgerleden. Dat is een autonome keuze van de raad. Nog in 2019 stelde minister Ollongren dat de raad

25

zelf aanvullende eisen, bijvoorbeeld voor benoeming en ontslag, in een verordening kan stellen. Daarnaast kan de raad zich ruimte voorbehouden om een burgerlid in een individueel geval al dan niet te benoemen.35 Uit het verrichte onderzoek blijkt echter dat in de praktijk vaak strenge eisen worden gesteld aan het commissielidmaatschap. Dat geldt zowel voor de benoemingsprocedure als de voorwaarden voor benoeming (en ontslag). Benoemingsprocedure In meer dan 90% van de onderzochte gemeenten is de benoeming en het ontslag van (burger)commissieleden in handen van de raad. Dat is dus een duidelijke uitdrukking van de door de wetgever genoemde ‘lokaal-autonome keuze’. Benoeming gebeurt in het gros van de gemeenten echter alleen op verzoek, voorstel of voordracht van de fractie. Daarmee wordt benoeming en ontslag van burgerleden gebonden aan de raadsfractie waarvoor zij worden ingezet. Fractiebinding kent verschillende uitwerkingen, maar kan in de basis worden gedefinieerd als het fenomeen dat de inzet van een burgerlid aan een raadsfractie is gebonden. Uit eigen onderzoek blijkt dat 97% van de 320 gemeenten in meer of mindere mate fractiebinding in raadscommissies kent. Ook de Modelverordening op raadscommissies 2018 van de VNG gaat bij benoeming en ontslag van commissieleden uit van een grote mate van fractiebinding. Art.

4 lid 2 Modelverordening stelt dat de commissieleden door de raad op voordracht van de fracties worden benoemd. Art. 4 lid 4 Modelverordening regelt dat iedere fractie bij afwezigheid van een lid een plaatsvervanger voordraagt aan de raad voor benoeming. Art. 5 lid 3 Modelverordening stelt dat de raad een commissielid kan ontslaan op voorstel van de fractie die het lid voor benoeming heeft voorgedragen. Art. 5 lid 7 Modelverordening bepaalt dat het commissielidmaatschap vervalt voor leden die voor benoeming zijn voorgedragen door een fractie die niet langer vertegenwoordigd is in de raad. Een meerderheid van de gemeenten heeft deze bepalingen in haar verordeningen overgenomen. In 5% van de gemeenten is de fractiebinding nog sterker aanwezig, omdat de benoeming of, vaker, het ontslag, in handen is van de fractie zelf. In 2% van de gemeenten is sprake van binding aan een politieke partij in het algemeen. Over de te volgen procedure voor benoeming van burgerleden is in veel gemeentelijke verordeningen niets opgenomen. Een enkele keer is vastgelegd dat een burgerlid moet worden aangemeld of geregistreerd bij de griffie of de raad, maar meestal wordt volstaan met de frase dat de commissieleden ‘door de raad op voordracht van de fracties [worden] benoemd’. In de praktijk gaan stemmen op om strengere procedureregels te hanteren.

Eén burgerlid stelt over de benoemingsprocedure in haar gemeente: “De screening moet meer zijn gericht op de politieke werkelijkheid. Alleen kijken of strafbare feiten zijn gepleegd is niet voldoende.”

35

Brief van de minister van BZK, nr. 2018-0000928786.

26

In ongeveer 9% van de 320 gemeenten worden strengere regels gesteld door gebruik van een geloofsbrievenonderzoek voor burgerleden, zoals dat op grond van de Kieswet en Gemeentewet ook voor raadsleden wordt uitgevoerd. Daarmee wordt volledig aangesloten bij de benoemingsprocedure voor het raadslidmaatschap. Ook de VNG stelt in de toelichting bij de Modelverordening dat het voor de hand ligt om gebruik te maken van een geloofsbrievenonderzoek, en wel door de commissie die dit op basis van artikel V4 Kieswet ook voor raadsleden en wethouders uitvoert: deze vereisten zijn immers aan elkaar gelijk. Het is dan ook niet ondenkbaar dat in de praktijk, zonder formele regeling, de procedure vaak op deze wijze plaatsvindt. Voorwaarden voor benoeming en ontslag Daarnaast stellen gemeenten in de praktijk strenge eisen aan het commissielidmaatschap, die vaak lijken op de vereisten die aan het raadslidmaatschap worden gesteld. Het gaat in overwegende mate om een van toepassing verklaring van art. 10-15 Gemeentewet. Ook hier worden vaak de modelbepalingen uit de Modelverordening overgenomen. Art. 4 lid 3 Modelverordening geeft dat de artikelen 10, 11, 12 en 13 Gemeentewet van overeenkomstige toepassing zijn op burgerlid. Art. 5 lid 2 Modelverordening stelt dat het commissielidmaatschap eindigt als niet meer wordt voldaan aan de aan de eisen uit art. 4 lid 3.

Vergelijkbare bepalingen zijn te vinden in een groot aantal van de onderzochte gemeenten. Art. 10 Gemeentewet is in ongeveer 90% van de 320 gemeenten van overeenkomstige toepassing verklaard op niet-raadsleden. Een burgerlid moet het Nederlanderschap bezitten, ingezetene zijn van de desbetreffende gemeente, de leeftijd van achttien jaar hebben bereikt en niet zijn uitgesloten van het kiesrecht. Het vereiste dat een burgerlid ingezetene moet zijn van de gemeente wordt in een twintigtal gemeenten zelfs expliciet genoemd. Art. 11 en 12 Gemeentewet zijn in ongeveer 85% van de gemeenten van overeenkomstige toepassing verklaard op burgerleden. In deze gemeenten moeten dus ook burgerleden hun nevenfuncties openbaar maken en geldt dat zij niet betrokken mogen zijn (geweest) bij activiteiten in de gemeenten die (de schijn van) belangenverstrengeling zouden kunnen hebben. Veel gemeenten hebben op hun website dan ook een overzicht van de nevenfuncties van burgerleden gepubliceerd. Art. 13 Gemeentewet, wat de incompatibiliteiten van het raadslidmaatschap met andere publieke functies regelt, is zelfs in bijna 90% van de 320 gemeenten van overeenkomstige toepassing is verklaard. Voor art. 14 Gemeentewet, het vereiste dat een raadslid een eed of verklaring en belofte moet afleggen voordat hij of zij het raadslidmaatschap kan uitoefenen, geldt een afwijkend beeld.

Maar de helft van de gemeenten verklaart dit artikel van overeenkomstige toepassing of heeft een soortgelijk vereiste opgenomen. Het artikel noemt in de uit te spreken tekst dat de eed of belofte ziet op de functie van raadslid en dat de beëdiging zou in de raad moeten plaatsvinden. Rechtstreekse toepassing op burgerleden zou volgens ongeveer 20% van de gemeenten dan ook niet zomaar mogelijk zijn. Deze gemeenten stellen dat een eed, verklaring of belofte moet worden afgelegd, soms met de toevoeging dat deze overeenkomstig of conform art. 14 Gemeentewet moet plaatsvinden. Soms wordt een alternatieve beëdigingstekst in de verordening opgenomen. 30% van de gemeenten vindt rechtstreekse toepassing niet 27

bezwaarlijk en creëert dus een fictie: art. 14 is in die gemeenten van overeenkomstige toepassing verklaard. De andere helft van de gemeenten laat beëdigingsvereisten achterwege. Art. 15 Gemeentewet is in 81% van de gemeenten van overeenkomstige toepassing verklaard. Privaatrechtelijke betrekkingen en overeenkomsten die belangenverstrengeling met of partijdigheid in het werk als raadslid in de hand kunnen werken, zijn hiermee ook niet toegestaan voor burgerleden. Art. 15 lid 3 Gemeentewet, wat de verplichting van een gedragscode regelt, is in 18% van de gemeenten van overeenkomstige toepassing verklaard of wordt vereist dat deze in vergelijkbare vorm moet plaatsvinden.

Percentage benoemingsvereisten commissielidmaatschap 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Artikel 10

Artikel 11

Artikel 12

Artikel 13

Artikel 14

Artikel 15

Gedragscode

Grafiek geeft het percentage weer waarin een artikel uit de Gemeentewet van overeenkomstige toepassing is verklaard op burgerleden en daarmee een benoemingsvereiste vormt. De verplichting voor een gedragscode is opgenomen in artikel 15 lid 3 Gemeentewet.

In ongeveer 40% van de gemeenten geldt het vereiste dat een burgerlid op de kieslijst moet (hebben) (ge)staan bij de afgelopen raadsverkiezingen. Een voordeel daarvan volgens éen burgerlid is dat: “…op deze manier niet alleen een screening voor raadslid wordt doorlopen, maar ook een zorgvuldige procedure door de partij. Zo is zeker dat kiezers qua integriteit hetzelfde vertrouwen in burgerleden als raadsleden kunnen hebben”. Een ander burgerlid stelt daarover: “In onze gemeente is het niet verplicht om als burgerlid op de kandidatenlijst te hebben gestaan, maar het ligt voor dat hand dat iemand die voor de verkiezingen al betrokken was bij een fractie op de kandidatenlijst voor de gemeenteraadsverkiezingen beland.” Soms wordt dit vereiste minder streng ingevuld, bijvoorbeeld doordat dit alleen de eerste twee jaar na de verkiezingen hoeft of een mogelijkheid tot (eenmalige)

28

uitzondering. Uit de onderzoeksresultaten blijkt echter dat niet alle gemeenten deze opvatting ondersteunen: bijna 60% van de gemeenten stelt het op de kieslijst staan niet verplicht. In de praktijk wordt wel gehoord dat zo’n vereiste te veel in de weg staat aan een pragmatische gemeentepolitiek. Eén burgerlid stelt: “In een kleine gemeente als die van ons, zijn grote kandidatenlijsten wat vreemd. Een ander burgerlid stelt: “Als burger heb je meer aan ondersteuning van raadsleden door de juiste persoon, dan aan dat een naam op de kieslijst heeft gestaan”. Een derde burgerlid beaamt dat en voegt toe: “Het is juist goed om fractieassistenten [burgerleden] niet op de lijst te zetten. Fractieassistenten kunnen zo wennen aan de gemeentepolitiek in een soort kweekvijver en kunnen niet in de raad komen op het moment dat ze daar eigenlijk nog niet aan toe zijn.” De VNG stelt in de toelichting bij de Modelverordening ‘[dat] het aan de fracties zelf is om te bepalen wie de betreffende fractie vertegenwoordigen in de verschillende commissies. Het is enkel mogelijk – overeenkomstige het derde lid zelfs verplicht – de benoeming van een voorgedragen lid te weigeren als het een ‘burgerlid’ betreft dat niet voldoet aan bepaalde vereisten van de wet.’ Dat uitgangspunt staat overigens los van de hierboven genoemde benoemingsvereisten die gemeenten zelf aan burgerleden stellen.

Lid van een politieke partij In zo’n 3% gemeenten wordt vereist dat een burgerlid is verbonden aan een politieke partij. In de verordeningen van deze gemeenten wordt dan vaak ook overwogen dat fractieverlaters of overstappers geen aanspraak kunnen maken op ondersteuning door burgerleden. De reden die gemeenten hiervoor geven zijn overwegen dat “zetelroof” niet moet worden beloond met ondersteuning. Een raadslid dat geen onderdeel meer uitmaakt van haar oude fractie, merkt meerdere nadelen op van dit systeem: “Het duo-commissielid [burgerlid] van mijn oude fractie sympathiseert met mijn lijn, niet met die van de fractie. Door niet mee te kunnen gaan, heeft dit jonge talent nu geen mogelijkheid om te groeien, eventueel om zo op de lange termijn raadslid te kunnen worden. Die kans wordt nu niet geboden. Ondersteuning vindt nu informeel plaats, maar zonder adequate financiële vergoeding komt die ondersteuning voor mijn rekening.”

29

Burgerleden worden op hun beurt dusdanig sterk aan een partij gebonden, dat hun functie ophoudt te bestaan op het moment dat zij niet meer aan een partij gebonden zijn die meedeed aan de laatste verkiezingen. De mogelijkheden voor onvrijwillig ontslag lopen sterker uiteen dan de vereisten voor benoeming. In ongeveer 75% van de gemeenten kan de fractie die een burgerlid heeft voorgedragen, deze op dezelfde wijze voordragen voor ontslag. In 8% van de gemeenten kan de fractie zelf een burgerlid ontslaan, zonder tussenkomst van of verantwoording aan de raad. In zo’n 70% van de gemeenten kan de raad een burgerlid te ontslaan dat niet (meer) voldoet aan de vereisten voor het raadslidmaatschap zoals deze in de gemeentelijke verordeningen van overeenkomstige toepassing zijn verklaard. De derde wijze van onvrijwillig ontslag is de hierboven genoemde binding van de functie van burgerlid aan een politieke partij. Dat komt in zo’n 65% van de gemeenten voor als grondslag voor ontslag, hoewel een formele handeling daarvoor niet noodzakelijk is.

Percentage mogelijkheden onvrijwillig ontslag 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Fractiebinding

Niet voldaan aan vereisten commissielidmaatschap

Wegvallen politieke partij

Grafiek duidt aan hoe vaak ieder van de drie vormen van onvrijwillig ontslag in de 320 gemeenten voorkomt.

4.3 Rol van burgerleden Dat is allereerst te zien aan de taakstelling van raadscommissies in de praktijk. In bijna iedere gemeente is in de verordening op een of andere wijze opgenomen dat de raadscommissie of vergadervariant de voorbereiding van het raadswerk verzorgt, veelal in een adviserende rol. Een bijzondere positie heeft de formulering in art. 3 van de Modelverordening, wat mogelijke taken van een raadscommissie regelt: ‘Een raadscommissie: a. brengt advies uit aan de raad over die onderwerpen waarop haar werkzaamheden betrekking hebben; b. kan advies uitbrengen aan de raad over andere onderwerpen dan bedoeld onder a, en

30

c. voert overleg met het college of de burgemeester over in ieder geval de door hen verstrekte inlichtingen en het gevoerde bestuur ten aanzien van de onderwerpen, bedoeld onder a.’ Dik de helft van de onderzochte gemeenten heeft een met deze bepaling vergelijkbare formulering. Een aanvullende 42% van de gemeenten benadrukt de adviserende rol van de raadscommissie ten aanzien van de raad, maar hanteert een eigen, meer flexibele formulering. Deze ruime meerderheid toont aan dat raadscommissies in de praktijk overwegend het raadswerk voorbereiden en eventueel, in dat kader, overleg voeren met B&W. Overige taken zien vaak op het betrekken van burgers bij de besluitvorming of geven bevoegdheden om controle van het college door raadscommissies te versterken. In zo’n 10% van de gemeenten zijn dergelijke taken en bevoegdheden in verordeningen opgenomen. Deze zijn echter vaak aanvullend, het voorbereidend werk staat centraal. In 5% van de gevallen ligt het accent op burgerparticipatie.

Taken van raadscommissies en burgerleden

Formulering VNG Modelverordening

Voorbereidende taakstelling

Geen voorbereidende taak

Grafiek duidt aan welke taken worden toegekend aan raadscommissies. De formulering van de VNG Modelverordening heeft ook een voorbereidend en adviserend karakter.

In minder dan 10% van de gemeenten wordt onderscheid gemaakt binnen de raadscommissie (of vergadervariant) tussen raadsleden en burgerleden. Het gaat in die gevallen over het stemrecht in de commissie en de werkwijze of over deelname aan het politieke debat (zie hierover 4.4). Bovendien werd hierboven al duidelijk dat burgerleden in groten getale worden ingezet. De redenen voor deze gelijkstelling zijn op te delen in drie categorieën: ondersteuning, opleiding en specialisme. Alle drie de categorieën dienen uiteindelijk het doel om raadsleden in hun werk te verlichten: via gerichte rekrutering, betere opleiding en ondersteuning kunnen raadsleden met een grote deskundigheid op een bepaald terrein beter het controlerende en kaderstellende werk doen. In een zeer enkel geval worden burgerleden ingezet om burgers meer bij

31

besluitvorming te betrekken, maar ook dan staat deze inzet ten dienste aan de kwaliteit van de besluitvorming van de raad. Allereerst zouden raadsleden hun taak alleen effectief kunnen vervullen als zij voldoende en op de juiste manier worden ondersteund. Burgerleden bieden volgens bestuurskundige onderzoeken gemeenten hier om verschillende redenen een goed instrument voor. Raadsleden zien burgerleden als goede ondersteuning van hun (kleine) fractie, waardoor hun werkdruk kan worden verminderd. Hun inzet heeft ten aanzien van het raadswerk een verlichtend karakter. Zij kunnen het raadswerk in raadscommissies efficiënt helpen voorbereiden. De raad komt niet vaak genoeg bij elkaar om alle zaken in voltalligheid te kunnen bespreken. Het politieke handwerk vraagt bovendien vaak om een iets minder formele vergaderomgeving om in rust met elkaar het politieke en bestuurlijke werk te kunnen verrichten. Overleggen in subgroepen buiten raadsvergaderingen om, zoals raadscommissies, zou effectiever en tijdsbesparender zijn. Burgerleden kunnen het politieke geluid van de fractie laten horen waar dat anders praktisch onmogelijk is. Een aantal burgerleden in ons eigen onderzoek stellen daarover: “Mijn partij is in de raad vertegenwoordigd door één raadslid. Door de raad zijn er drie rondes ingesteld die gelijktijdig plaatsvinden.

Voor ons raadslid is het onmogelijk om bij alle rondes aanwezig te zijn. Door de inzet van twee burgerleden kunnen wij in elke ronde het geluid van onze partij laten horen.” “Voor de twee raadsleden van onze fractie lukt het niet altijd om met voldoende kennis deel te nemen aan de commissievergadering. Door de inzet van ons lukt het wel om in elke commissie een inhoudelijke bijdrage te leveren, waar dat anders onmogelijk zo zijn geweest.” Daarnaast zijn raadscommissies volgens bestuurskundige onderzoek over het algemeen commissies van specialisten, omdat zij doorgaans zien op een bepaald beleidsterrein. Alle raadsstukken op deze beleidsterreinen komen steeds in dezelfde commissies aan de orde, waardoor de commissieleden op den duur specialisten op dit terrein worden. Bovendien is bij de commissievergaderingen telkens dezelfde portefeuillehouder vanuit B&W aanwezig. Veel gemeenten zien die specialisatie als een voordeel, omdat zo veel beleidsdeskundigheid en dossierkennis wordt opgebouwd, wat ten goede komt aan de kwaliteit van de besluitvorming. Overigens lijken gemeenten aan burgerleden in verordeningen geen specialistische of deskundige functie toe te kennen. Opvallend is dan ook dat burgerleden in de praktijk zichzelf wel deze functie geven: zij zien zichzelf overwegend als toegevoegde waarde in kennis.36 Twee burgerleden overwegen:

36

M.A. Beukenholdt-Ter Mors, Burgerleden in raadscommissies. Onderzoek naar de rol van burgerleden in de lokale politiek, Erasmus Universiteit Rotterdam: Rotterdam 2008, p. 23-24.

32

“De meerwaarde van fractieassistenten [burgerleden] ligt zowel in de verlichting van het raadswerk als in hun expertise. Je moet, om als volwaardig burgerlid te kunnen functioneren, en op vergelijkbare wijze als een raadslid, wel van een bepaald niveau zijn.” Bovendien bieden raadscommissies een goede mogelijkheid om potentiële raadsleden te rekruteren, op te leiden en voor te bereiden op een toekomstig raadslidmaatschap. Deze ‘kweekvijverfunctie’ biedt uitkomst met het oog op de omloopsnelheid van raadsleden en de bestaande rekruteringsproblematiek. Burgerleden vinden dit een belangrijke reden: “Door als eerst als [burger]commissielid deel te nemen aan de commissievergaderingen weet je hoe de gemeentelijke politiek van binnenuit werkt. Daarmee is het commissielidmaatschap een nuttige voorbereiding voor raadsleden”. “Burgerlid zijn is een fijne kweekvijver en opleidingsplek. Je kunt warmdraaien voor een verkiesbare plek. Dat is ook een fijne, vertrouwelijke gedachte voor mensen die een stapje terug gaan doen als raadslid. Zo zorg je voor een zachte overgang en warme overdracht.” Sommige burgerleden wijzen op de aantrekkingskracht voor jonge burgers. Een burgerlid stelt: “Burgerleden zijn niet voor niets vaak jonger dan raadsleden. Het is een fijne plek om kennis te maken met het raadswerk en de gemeentepolitiek”.

Een ander burgerlid vult aan dat dit ook essentieel is voor de werking van de lokale democratie: “Het burgerlidmaatschap moet ook echt een kweekvijver zijn. Versterking van de lokale democratie is ook weten wanneer je als zittend raadslid moet stoppen. De twaalfjarentermijn die veel partijen hanteren wordt nu niet consequent toegepast.” 4.4 Werkwijze Rollen en werkwijzen van raadscommissies In de verschillende gemeenten zijn in de verordeningen verschillende rollen weggelegd voor de raadscommissies. Die variëren van feitelijke informatieverzameling tot intensieve oordeelsvorming. Bijna de helft van de gemeenten kent aan raadscommissies een beeldvormend karakter toe. In de gemeenten krijgen de raadscommissies bevoegdheden om informatie in te winnen om zo een beeld te vormen voordat de raad tot besluitvorming moet overgaan. Lang niet iedere gemeente benoemt in de 33

verordening om welke bevoegdheden dit gaat, maar voorbeelden zijn het horen van belangengroeperingen of individuele inwoners, het horen van deskundigen, het in gesprek gaan met portefeuillehouders en het afleggen van werkbezoeken. Het is vervolgens aan de raad om over deze informatie in debat te gaan en om een gewogen uitspraak te doen of om een raadsbesluit daarover te nemen. Hoewel de zojuist genoemde bevoegdheden niet direct een politieke rol geven aan burgerleden, hebben zij daartoe toch een belangrijke functie. Met brede kennisvergaring en beeldvorming door raadscommissies kan de raad namelijk zorgvuldiger zijn besluiten nemen. In een aanzienlijk deel van de verordeningen blijft de uitvoering van de voorbereidende taak overigens impliciet: welke bevoegdheden, en dus welk karakter, in deze gemeenten aan raadscommissies wordt toegekend, valt niet uit de verordeningen te concluderen. In ongeveer 40% van de gemeenten is expliciet in de verordening opgenomen dat in raadscommissies meningen worden gevormd en/of politieke standpunten, al dan niet in debatvorm, worden uitgewisseld. Dit type raadscommissies heeft een oordeelsvormend karakter en zou daarmee de fase vormen vóór de besluitvorming in de raad.

Dat is bijvoorbeeld ook af te leiden uit bevoegdheden van burgerleden als het stellen van mondelinge en schriftelijke (technische) vragen, het horen van portefeuillehouders en het horen van ambtenaren. In deze raadscommissies kunnen na de beraadslaging in de raadscommissie adviezen worden uitgebracht aan de raad. De leden van de raadscommissie beslissen op voorstel van de commissievoorzitter over de inhoud van het advies. Een dergelijk advies ziet er vaak als volgt uit: (1) een voorstel is besluitrijp als hamerstuk in de raadsvergadering; (2) een voorstel is besluitrijp als debatstuk in de raadsvergadering, waarbij aangegeven wordt over welke punten het debat zal gaan; of (3) een voorstel gaat voor verdere informatie of aanpassing terug naar het college. Een burgerlid stelt over deze manier van werken: “In veel gevallen gaat een stuk waarover debat geweest is in de raadscommissie als hamerstuk naar de raad. In enkele wordt over een stuk in de raad nog discussie gevoerd, maar het is niet de bedoeling dat er tijdens de raadsvergadering eenzelfde discussie volgt als in de commissievergadering.” Vaak worden in het advies van de raadscommissie de standpunten van alle fracties opgenomen. In de vergaderingen van deze raadscommissies vinden vaak geen stemmingen plaats, met uitzondering van stemmingen over de geheimhouding en met betrekking tot stemmingen over de orde.

Zowel de raadsleden als burgerleden hebben in de meeste van deze gemeenten stemrecht tijdens een commissievergadering. Er zijn daarentegen ook gemeenten waar er in het geheel niet gestemd wordt in de raadscommissies. Ook zijn er gemeenten waar er wel stemmingen plaatsvinden tijdens de raadscommissievergaderingen, maar waar de burgerleden geen stemrecht hebben of waar er een gewogen stemming plaatsvindt waarbij de stemmen van de commissieleden een verschillend gewicht bijdragen afhankelijk van het aantal raadszetel. De aanzienlijke bevoegdheden en taken van raadscommissies in de praktijk zorgen ervoor dat burgerleden een vergelijkbare plek krijgen met raadsleden. De rol van 34

burgerleden hangt namelijk nauw samen met de rol van de raadscommissie. Slechts zeer sporadisch wordt onderscheid gemaakt tussen raadsleden en burgerleden op het gebied van meedoen aan politiek debat, stemrecht of volwaardig lid zijn van een raadscommissie. Eerder werd ervan uitgegaan dat het vergaren van informatie uit de samenleving en dat betrekken bij de politieke besluitvorming een taak zou zijn die primair aan de volksvertegenwoordiger toekomt. In de huidige praktijk kijken raadsleden en burgerleden anders tegen de rol van het burgerlid aan en zien zij mogelijkheden om ook een politieke rol aan burgerleden toe te kennen. Een aantal opmerkingen van burgerleden zijn bijvoorbeeld: “Omdat ik als burgerlid woordvoerder ben op een bepaald dossier, ben ik niet alleen verantwoordelijk voor inbreng vooraf, maar ook voor terugkoppeling achteraf en verantwoording naar burgers. Daarmee verschil ik weinig, ook qua volksvertegenwoordiging, met de raadsleden in mijn fractie.” “In mijn fractie verdelen wij de onderwerpen die onder het bereik van de raadscommissies vallen tussen raadsleden en burgerleden. Tijdens de commissievergadering ben ik verantwoordelijk voor de onderwerpen die mij zijn toebedeeld.

Daarmee is mijn positie in de fractie gelijk aan die van een raadslid, met het verschil dat ik niet mag deelnemen aan raadsvergaderingen.” “Omdat wij als fractieassistenten [burgerleden] ook beëdigd zijn, kunnen wij volwaardig meedoen op de schaakborden van de raad enerzijds en de achterban anderzijds. Deelname aan politiek debat is in dat opzicht meer dan logisch.” Raadsleden en burgerleden verschillen in hun rol dus niet veel: beiden hebben een vertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende functie. Of die rol politiek mag worden ingevuld, is in de praktijk nog minder vanzelfsprekend. De helft van de gemeenten lijkt daar zo over te denken. Geheimhouding In alle gemeenten vinden de vergadering van raadscommissies in beginsel openbaar plaats en zijn de behandelde stukken in beginsel openbaar. In ongeveer 80% van de gemeenten kunnen de raadscommissies overeenkomstig artikel 86 Gemeentewet besloten vergaderen en kunnen de commissieleden beslissen of over de inhoud van de stukken en het verhandelde geheimhouding zal gelden. In deze gemeenten krijgen de burgerleden veelal toegang tot alle informatie met betrekking tot de geagendeerde onderwerpen. Daaronder vallen ook de vertrouwelijke stukken. Voor de burgerleden geldt evenals voor raadsleden dat zij de informatie onder zich moeten houden en niet mogen delen.

Een burgerlid zegt daarover: “Om mijn werkzaamheden voor de commissie goed te kunnen verrichten, is het voor mij noodzakelijk dat ik ook inzage krijg in de vertrouwelijke stukken en

35

aanwezig mag zijn tijdens besloten vergaderingen van de raadscommissie. Daardoor ben ik een volwaardig commissielid.” In een aantal gemeenten is er zelfs een speciale geheimhoudingsverklaring voorgeschreven, maar in de meeste gemeenten is dat niet het geval. De reden daarvoor is dat burgerleden op grond van artikel 86 lid 1 Gemeentewet al een geheimhoudingsplicht hebben. Het schenden van de geheimhoudingsplicht kan een misdrijf zijn. Wanneer een raadscommissie geheimhouding heeft opgelegd over de behandelde stukken kan deze de geheimhouding opheffing zolang de raadscommissie zich met het verhandelde niet heeft gericht tot de gemeenteraad. Heeft een raadscommissie zich wel met het verhandelde gericht tot de raad, dan kan alleen de raad besluiten om de geheimhouding op te heffen. In een klein deel van de gemeenten vindt in het geheel geen besloten raadscommissievergaderingen plaats. Veelal is dat het geval bij raadscommissies die zich enkel bezighouden met de feitelijke informatievoorziening. In deze gemeenten kan er alleen in de raad besloten vergaderd worden over onderwerpen die daarvoor in aanmerking komen. In een zeer gering aantal gemeenten zijn er wel besloten commissievergaderingen, maar hebben de burgerleden geen toegang tot de besloten raadscommissievergaderingen en mogen deze leden geen vertrouwelijke stukken inzien.

Op het moment dat de deuren van de commissievergadering sluiten, moeten deze burgerleden de commissievergadering verlaten. 4.5 Concluderende observaties In het overgrote deel van de gemeenten zijn er raadscommissies met burgerleden. Deze raadscommissies verrichten feitelijk raadswerk en staan daardoor ten dienste van de raad. De taken van de raadscommissies zien tegenwoordig namelijk vooral op de advisering van de raad en hebben steeds minder betrekking op het adviseren van het college. Raadscommissies zorgen daardoor voor een ontlasting van de raad. Aan het begrip raadscommissie wordt in de praktijk een meer flexibele interpretatie en invulling gegeven dan voorheen. Waar raadscommissies zich na de dualisering van het gemeentebestuur veelal alleen bezighielden met de voorbereiding van de besluitvorming van de raad en het in overleg treden met het college en de burgemeester, blijkt dat raadscommissies tegenwoordig steeds meer gericht zijn op het betrekken van burgers bij de lokale besluitvorming. Hoewel de wetgever dit bij de totstandkoming van de Wet dualisering gemeentebestuur niet concreet voor ogen had, zijn raadscommissies dit in de loop van de tijd steeds meer gaan doen. Artikel 82 Gemeentewet biedt daar ook alle ruimte voor, aangezien dit artikel uitdrukkelijke ruimte biedt aan de lokale behoeften, mits niet te buiten wordt gegaan aan de grenzen van dit artikel.

Zowel uit de Gemeentewet als uit de parlementaire geschiedenis blijkt niet precies wat het lidmaatschap van een burgerlid precies inhoudt. Dat komt doordat de wetgever daar niet uitdrukkelijk op in is gegaan. Desondanks is uit het onderzoek naar voren gekomen dat de meeste gemeenten eenzelfde hoedanigheid toekennen aan de

36

burgercommissielidmaatschap als het raadslidmaatschap. Dat blijkt onder meer uit het gegeven dat de burgerleden altijd verbonden zijn aan een bepaalde raadsfractie of politieke groepering, de rol en functie die burgerleden krijgen toebedeeld, dat de artikelen 10, 11, 12, 13, 14 en 15 van de Gemeentewet overwegend op burgerleden van overeenkomstige toepassing worden verklaard en dat de benoemingsprocedure van de burgerleden in de praktijk grote gelijkenissen vertoont met die van raadsleden. In de praktijk is wel er een onderscheid te vinden in de functie van de burgerleden commissieleden. Dit verschil in de functie hangt samen met de rol van een raadscommissies. Enerzijds zijn er raadscommissies met enkel een informerende en beeldvormende rol, terwijl er anderzijds veel raadscommissies zijn met een meer beraadslagende rol. In het eerste type raadscommissies ziet de functie van een burgerlid op het verzamelen van informatie, zodat de raad daarover een weloverwogen uitspraak of beslissing kan nemen. In het tweede type raadscommissie heeft de functie van een burgerlid grote overeenkomsten met die van een raadslid. In een dergelijke raadscommissie houdt een burgerlid zich niet alleen bezig met de informatieverzameling, maar neemt dit commissielid veelal ook deel aan het politieke debat.

Daardoor heeft een burgerlid vaak eenzelfde rol als een raadslid, zij het dat zo’n commissielid niet mag deelnemen aan de uiteindelijke besluitvorming in de raad. In veel gemeenten vertoont het burgercommissielidmaatschap sterke overeenkomsten met het raadslidmaatschap, waardoor logischerwijs ook aansluiting gezocht wordt bij de eisen die gelden voor het raadslidmaatschap. Een burgerlid oppert om die reden: “De functie van burgerlid en raadslid lijken zodanig op elkaar, dat ook de faciliteiten, zoals politiek verlof, vergoeding en ambtelijke ondersteuning, meer gelijk zouden moeten worden gesteld. Democratie vraagt om investering: zij moet goed worden gefaciliteerd. Dat mag dan ook best wat kosten, zodat er een verhouding is tussen wat je erin stopt en wat je eruit haalt.”

37

5. Conclusie: frequently asked questions De conclusies van dit onderzoek zijn de vorm van frequently asked questions.

Zijn burgerleden in raadscommissies een nieuw verschijnsel? Ja en nee. De wetgever maakt al sinds 1964 mogelijk dat niet-verkozen burgers lid zijn van raadscommissies. Van deze mogelijkheid is echter lange tijd niet veel gebruik gemaakt. Nog bij de dualisering in 2002 overwoog de wetgever dat nagenoeg overal in raadscommissies overwegend raadsleden zaten. Slechts in een enkel geval maakten kleine fracties gebruik van lijstopvolgers in raadscommissies. Inmiddels is het fenomeen dermate ingeburgerd dat er op verschillende plekken maximale aantallen burgerleden per fractie zijn ingevoerd. In 2016 werd geschat dat er 5900 burgerleden waren. Een handmatige telling op basis van openbare bronnen levert op dat in 2020 ongeveer 5000 burgerleden actief zijn in 355 gemeenten. Kortom: hoewel de mogelijkheid van burgerleden in raadscommissies dus al uit 1964 stamt is de schaal waarop er nu gebruikt van wordt gemaakt wel nieuw.

Waarom heten ze overal anders? In Nederland kennen we institutionele autonomie en een open commissiestelsel: alle gemeenteraden mogen – binnen een paar grenzen – zelf bepalen of ze commissies instellen, hoe ze heten, wat ze doen en wie erin mogen zitten. Daarom zijn er in de praktijk minstens 39 namen om burgerleden van raadscommissies aan te duiden. Overigens maakt ook de naam van een commissie voor de wet niet uit. Alle commissies waarin de besluitvorming van de plenaire raad wordt voorbereid zijn raadscommissies in zin van artikel 82 Gemeentewet. Het begrip raadscommissie kent een zogenaamde ‘materiële definitie’. Daardoor zijn de waarborgen uit de wet overal van toepassing waar het raadswerk wordt voorbereid.

Waarom worden burgerleden in raadscommissies benoemd? De wetgever heeft in de loop der tijd verschillende redenen gehad om burgerleden in raadscommissies mogelijk te maken. Dat is allereerst het verlichten van de werklast van raadsleden en het mogelijk maken dat ook kleine raadsfracties aan alle commissies kunnen deelnemen. Daarnaast zou via burgerleden van commissies ook specifieke deskundigheid bij burgers aangeboord kunnen worden en ten slotte is democratische vernieuwing een motief. Al deze redenen komen in de praktijk voor, maar het vaakst is sprake van raadscommissie als een mini-gemeenteraad ter ondersteuning van het werk van de gemeenteraad.

Zijn burgerleden in raadscommissies ondemocratisch? Burgerleden worden niet democratisch verkozen door de inwoners van een gemeente, maar veelal op voordracht van een fractie door de raad benoemd. Daarmee hebben ze geen directe democratische legitimatie. Dat betekent echter niet dat burgerleden helemaal ondemocratisch zijn. Veel gemeenten stellen dezelfde eisen aan burgerleden als aan raadsleden, zowel voor benoeming en ontslag als voor wat politieke binding

38

betreft. Op deze manier wordt democratische legitimatie ‘nagemaakt’, zonder dat de door de kiezer bepaalde stemverhouding in de raad wordt geraakt. Burgerleden kunnen immers alleen deelnemen aan de discussie in raadscommissies.

Moeten burgerleden op een kandidatenlijst hebben gestaan? Dat hoeft alleen als dit vereiste is opgenomen in een verordening van de gemeente. De wetgever stelt dit niet verplicht. Welke eisen aan burgerleden worden gesteld is namelijk een lokaal-autonome keuze van de gemeenteraad. Deze eisen moeten wel zijn vastgelegd in een gemeentelijke verordening. Vier op de tien gemeenten verplicht burgerleden om op de kandidatenlijst ten tijde van de laatste verkiezingen van de fractie die zij vertegenwoordigen te hebben gestaan. Deze gemeenten hechten dus sterker belang aan de democratische legitimatie van het commissiewerk. Bovendien vindt op deze manier een extra screening van potentiële commissieleden plaats. Gemeenten die hier geen gebruik van maken of het vereiste hebben afgeschaft, geven aan dat zo’n streng vereiste aan de weg staat van praktische ondersteuning van het commissie- en raadswerk. Vooral in kleine gemeenten zou het vereiste niet overeenkomen met de behoefte aan ondersteuning.

Moeten burgerleden lid zijn van een politieke partij? Dat hoeft alleen als dit vereiste is opgenomen in een verordening van de gemeente. Welke eisen aan burgerleden worden gesteld is namelijk een lokaal-autonome keuze van de gemeenteraad. Deze vereisten moeten zijn vastgelegd in een gemeentelijke verordening. In de praktijk stelt 5% van de gemeenten deze verplichting aan burgerleden. Gemeenten die het strengere vereiste van op de kieslijst staan stellen, vereisen impliciet ook lidmaatschap van een politieke partij.

Wanneer wordt het primaat van de raad doorbroken? Gemeenteraden zijn in hoge mate vrij bij het inregelen van hun eigen commissiestelsel, maar een raadscommissie met burgerleden mag nooit de plenaire raad overschaduwen. Burgerleden kunnen de raad in zijn taak ondersteunen door gelijktrekking van het commissiewerk met het raadswerk, het gelijktrekken van de werkwijze, bescherming van raadsminderheden en het bieden van een goede rechtspositie. Tegelijkertijd moet de eindverantwoordelijkheid van de raad en democratische legitimatie van diens besluitvorming intact blijven. Dat geldt met name voor het adviserende en voorbereidende karakter van de werkzaamheden, het voorzitterschap van raadscommissies, het uitgangspunt dat raadscommissies primair commissies van raadsleden zijn en dat zij geen bestuurs- of onderzoeksbevoegdheden kunnen hebben. Of sprake is van een doorbreking van het primaat van de raad, hangt vervolgens af van de omstandigheden in de gemeente.

Moet de raad een voordracht van een burgerlid volgen? Dit hangt af van de regels die in een lokale verordening zijn gesteld. Als die bepalen dat lijstvolgorde of voordracht van een fractie bepalend is, dan moet de raad die regels

39

in een concreet geval volgen. Is er echter ruimte om een afweging te maken, dan mag de gemeenteraad voorgedragen burgerleden weigeren te benoemen. Benoemingsbesluiten hebben geen externe werking en zijn niet gericht op rechtsgevolg. De beslissing om iemand al dan niet te benoemen tot burgerlid is daardoor niet vatbaar voor vernietiging.

Mag een raadscommissie uit alleen burgerleden bestaan? Nee. De wet schrijft nog altijd voor dat de voorzitter van een raadscommissie een verkozen raadslid is. Bovendien is het door de wet weliswaar niet verboden om een raadscommissie voor de rest uit burgerleden samen te stellen, maar de wetgever ging ervan uit dat het in de praktijk niet zou gebeuren dat raadscommissies wél als een minigemeenteraad zouden gaan functioneren maar in het geheel niet uit gekozen raadsleden zou bestaan. Die verwachting blijkt terecht.

Mag een burgerlid hetzelfde als een raadslid? De Gemeentewet maakt geen relevant onderscheid tussen de wel verkozen en niet verkozen leden van raadscommissie: beiden zijn onschendbaar voor wat ze zeggen en beiden vallen onder de geheimhouding. Ten aanzien van de interne besluitvorming in de raadscommissie mag evenmin verschil worden gemaakt: one man one vote. Gewogen stemmingen zijn ook in raadscommissies niet toegestaan. Ook de meeste verordeningen maken in de praktijk geen verschil tussen wel verkozen niet verkozen leden van de raadscommissies.

Hoeveel vergoeding mag een burgerlid krijgen? Burgerleden kunnen vergoedingen krijgen voor het bijwonen van commissievergaderingen. De vergoeding op basis van het Rechtspositiebesluit Bpa varieert tussen de €63,92 in de kleinste gemeenten en €168,88 in de grootste. Is een burgerlid verhinderd bij een commissievergadering, dan ontvangt dit commissielid geen vergoeding. Gemeenten die meer willen betalen kunnen dat doen via een vrijwilligersvergoeding of eventueel via artikel 3.4.2. Rechtspositiebesluit dpa. De gemeenteraad kan bij verordening bepalen dat de vergoeding voor het bijwonen van de commissievergaderingen naar boven kan afwijken als ‘een commissielid op grond van zijn bijzondere beroepsmatige deskundigheid op het taakgebied van de commissie voor deelneming aan haar werkzaamheden is aangetrokken’ (sub a) en ‘als een commissielid ten aanzien waarvan de vergoeding niet geacht kan worden in een redelijke verhouding te staan tot de zwaarte van zijn taak en de omvang van de door hem te verrichten arbeid’ (sub b). De hoogte van een vergoeding voor een burgerlid is in dit geval niet gelimiteerd.

Hebben burgerleden recht op andere ondersteuning? Naast een vergoeding voor het bijwonen van een commissievergadering hebben commissieleden recht op een reiskostenvergoeding voor het bijwonen van vergaderingen en reis- en verblijfkosten voor reizen binnen de gemeente ter uitoefening

40

van hun functie. Op grond van art. 3.4.4 Rechtspositiebesluit dpa zijn een aantal vergoedingen en voorzieningen van overeenkomstige toepassing verklaard, waardoor commissieleden net als raadsleden hebben op: ICT-voorzieningen, vergoeding van scholingskosten, ‘zo nodig’ bewaking- en beveiligingskosten, kosten van het lidmaatschap van een beroepsvereniging en voorzieningen in verband met een beroepsziekte of dienstongeval. Een commissielid kan ook aanspraak maken op vergoeding voor een ‘noodzakelijke voorziening in verband met een functionele beperking’, maar daar is wel een proportionaliteitseis aan verbonden.

Burgerleden: reserveraadslid of beroepsinspreker? Uit de geschiedenis en de theorie van de burgerleden in het commissiestelsel volgen grofweg twee mogelijkheden om het fenomeen te duiden. Burgerleden kunnen een vehikel voor democratische vernieuwing zijn in de zin dat het burgerlidmaatschap van commissies ruimte biedt aan alternatieven voor de partijendemocratie. Raadscommissies met gelote leden zouden daar een voorbeeld van zijn. Het gaat dan om búrgerleden, met accent aan het begin van het woord, als een aparte groep ter onderscheiding van partijgebonden politici. De tweede mogelijkheid om het fenomeen van burgerleden in raadscommissies te duiden is juist een versteviging van de gemeenteraad in de vertegenwoordigende partijendemocratie. Het gaat dan om het ontlasten van raadsleden en (daarmee) om het versterken van de gemeenteraad door ook de (net) niet verkozen leden van de kieslijst bij het raadswerk te betrekken. Het accent ligt in deze duiding meer bij de overeenkomsten tussen burgerleden en raadsleden dan bij de verschillen. Het zijn burgerléden van raadscommissies. Uit het nu uitgevoerde onderzoek blijkt duidelijk dat burgerleden van raadscommissies in de praktijk uitdrukking van de tweede gedachte zijn. Ze verstreken de raad zoals die is.

Is de (rechts)positie van burgerleden in raadscommissies goed geregeld? Hoewel de Gemeentewet commissievergaderingen in bijna alle opzichten gelijk stelt met raadsvergaderingen, is het burgerlidmaatschap van deze raadscommissies verder in de wet niet geregeld. De voorwaarden voor het raadslidmaatschap worden door de wet niet van overeenkomstige toepassing verklaard op de burgerleden die raadswerk doen. In de praktijk doen gemeenteraden dat overigens zelf vaak wel. Zij verklaren in hun verordeningen de regels voor het raadslidmaatschap van overeenkomstige toepassing op de burgerleden. Dit gebeurt meer naar mate de taken van raadscommissies en de rollen van de burgerleden daarvan politieker van karakter zijn en dichter bij raadswerk zitten. Dat is ook logisch. Daarmee gaat er uiteindelijk in de praktijk niet zoveel mis. Maar een fenomeen dat inmiddels zo’n hoge vlucht heeft genomen als de burgerleden in raadscommissies verdient een betere verankering in de Gemeentewet. Meerwaarde is er daarbij met name te halen in het beter expliciteren van de relatie tussen de taken van een raadscommissie (informerend, beeldvormend, oordeelsvormend, politiek voorbereidend enz.), de rollen van burgerleden daarin en de mate waarin de bepalingen voor raadsleden van overeenkomstige toepassing worden verklaard.

41

Hoe kunnen burgerleden verder worden gestimuleerd? Gegeven het feit dat raadscommissies de facto mini-gemeenteraden zijn geworden en gezien de conclusie van dit rapport dat burgerleden van raadscommissies als reserveraadsleden functioneren, is het maken van zo min mogelijkheid onderscheid tussen burgerleden en raadsleden waarschijnlijk de silver bullet van het burgerlidmaatschap. Uit de interviews komt dat in ieder geval sterk naar voren. Burgerleden die óók worden beëdigd, óók mogen meepraten over geheime onderwerpen en óók fatsoenlijke ondersteuning krijgen, voelen zich volwaardig en gewaardeerd. Omgekeerd lijkt niets zo fnuikend voor het enthousiasme als het gevoel voor spek en bonen mee te doen. Wie het fenomeen van de burgerleden dus wil stimuleren in de wijze waarop het nu functioneert moet zoveel mogelijk verschillen opheffen. Dat kan op alle niveaus. In artikel 82 lid 3 Gemeentewet kan het toch al verwarrende zinnetje ‘voor zover het de benoeming betreft van leden van de raad’ worden verwijderd, zodat de burgerleden ook meewegen in de evenwichtigheid van de samenstelling. In het Rechtspositiebesluit Bpa kan de kloof tussen de vergadervergoeding van een commissielid en de toelage voor een raadslid enigszins worden gedicht, bijvoorbeeld door een groter aandeel van de vergoeding te koppelen aan het bijwonen van vergaderingen.

In de lokale verordeningen over fractieondersteuning kan explicieter worden vermeld of en zo ja op welke ondersteuning burgerleden aanspraak kunnen maken. En ten slotte zijn er veel feitelijke mogelijkheden om een gelijkwaardige positie van burgerleden te bewaken. Variërend van postvakjes tot beschikbare werkplekken en activiteiten van de Nederlandse Vereniging van Raadsleden. Al die dingen tellen mee. Burgerleden hebben een fijne neus voor de vraag of ze werkelijk serieus worden genomen.

42