5.2 Rvs wijziging Reglement van Orde voor commissievergadering Vlissingen bijlage rapport

Burgerleden in raadscommissies Theorie, praktijk en juridisch kader

Lennart Ouwendijk LL. B. Willemijn Polders LL. B. prof. mr. Geerten Boogaard

Inhoudsopgave Managementsamenvatting ............................................................................................. 3 1.

Inleiding en onderzoeksopzet ................................................................................. 4 1.1 Onderzoeksvragen en opzet van het rapport ........................................................ 4 1.2 Onderzoeksmethode en verantwoording.............................................................. 4

2.

Historische en theoretische achtergrond ................................................................. 6 2.1 Commissiestelsel 1851-1992: commissiën zijner leden ...................................... 6 2.2 Commissiestelsel 1964-1992: open commissiestelsel ......................................... 7 2.3 Commissiestelsel 1992-2002: vaste adviescommissies voor B&W .................... 8 2.4 Commissiestelsel sinds 2002: raadscommissies .................................................. 9 2.5 Conclusie............................................................................................................ 12

3.

Wettelijk kader niet-raadsleden in raadscommissies ............................................ 13 3.1 Materieel begrip ................................................................................................. 13 3.2 Instelling raadscommissies ................................................................................ 14 3.3 Samenstelling raadscommissie .......................................................................... 14 3.4. Taken en bevoegdheden van een raadscommissie ............................................ 17 3.5 Werkwijze van een raadscommissie .................................................................. 18 3.6 Immuniteit .......................................................................................................... 19 3.7 Besloten vergaderingen en geheimhoudingsplicht ............................................ 20 3.8 Vergoeding ......................................................................................................... 21

4.

Data ....................................................................................................................... 23 4.1 Wie? ................................................................................................................... 23 4.2 Benoeming en ontslag ........................................................................................ 25 4.3 Rol van burgerleden ........................................................................................... 30 4.4 Werkwijze .......................................................................................................... 33 4.5 Concluderende observaties ................................................................................ 36

5.

Conclusie: frequently asked questions .................................................................. 38

2

Managementsamenvatting Burgerleden van raadscommissies zijn al sinds 1964 mogelijk maar werden pas de laatste decennia een wijdverbreid fenomeen. Hoe wijd precies, was tot nog toe echter niet vastgesteld. Ook was nog nooit goed uitgezocht hoe gemeenteraden de positie van burgerleden in raadscommissies regelen. Op beide vragen wordt in dit onderzoeksrapport antwoord gegeven. Het precieze aantal burgerleden in Nederlandse gemeenten is voortdurend in beweging maar lag in 2020 rond de 5000. Het overgrote deel van de gemeenten maakt er gebruik van. Hoofdzakelijk gaat het daarbij om ondersteuning van de raad. In die zin is het opvallend dat in veel discussies en rapporten over de vormen van ondersteuning waar gemeenteraden (te) weinig gebruik van (zouden) maken déze vorm van ondersteuning vaak nauwelijks wordt meegenomen. Terwijl de burgerleden dus kennelijk wel in een ondersteuningsbehoefte voorzien. Noch uit de Gemeentewet noch uit de parlementaire geschiedenis blijkt precies wat het lidmaatschap van een burgerlid inhoudt. Uit dit onderzoek blijkt dat de meeste gemeenten burgerleden gelijk stellen met raadsleden. Burgerleden zijn praktisch altijd verbonden aan een bepaalde raadsfractie of politieke groepering en de artikelen 10 tot 15 van de Gemeentewet worden doorgaans van overeenkomstige toepassing verklaard op burgerleden.

De rollen in raadscommissies zijn vergelijkbaar met raadsleden en ook de benoemingsprocedure vertoont in de praktijk grote gelijkenissen. Een verschil dat wel valt te vinden, hangt samen met de rol van een raadscommissies. Enerzijds zijn er raadscommissies met enkel een informerende en beeldvormende rol, terwijl er anderzijds veel raadscommissies zijn met een meer beraadslagende rol. In het eerste type raadscommissies ziet de functie van een burgerlid op het verzamelen van informatie, zodat de raad daarover een weloverwogen uitspraak of beslissing kan nemen. In het tweede type raadscommissie heeft de functie van een burgerlid grotere overeenkomsten met die van een raadslid. In een dergelijke raadscommissie houdt een burgerlid zich niet alleen bezig met de informatieverzameling, maar neemt dit commissielid veelal ook deel aan het politieke debat. Gegeven de omvang en functie van het fenomeen burgerleden verdient het inmiddels een betere wettelijke verankering. En wie hen verder wil versterken kan zich richten op de silver bullet van hun succes: zo veel mogelijk gelijkwaardig met raadsleden worden behandeld. In het Rechtspositiebesluit Bpa kan de kloof tussen de vergadervergoeding van een commissielid en de toelage voor een raadslid worden gedicht.

In de lokale verordeningen over fractieondersteuning kan explicieter worden vermeld of en zo ja op welke ondersteuning burgerleden aanspraak kunnen maken. En ten slotte zijn er veel feitelijke mogelijkheden om een gelijkwaardige positie van burgerleden te bewaken.

3

1. Inleiding en onderzoeksopzet

1.1 Onderzoeksvragen en opzet van het rapport Het fenomeen burgerraadsleden, commissieleden, fractieondersteuners of hoe zij ook mogen heten, is inmiddels een wijdverbreid verschijnsel in de gemeenten. Desondanks is de totale omvang en de exacte juridische vormgeving ervan door de verschillende gemeenten nog niet beschreven en geanalyseerd. Te denken valt daarbij aan vragen als: moeten de niet-verkozen commissieleden overal op de kieslijst staan? Onder welke omstandigheden mogen ze ook van buiten komen? Onder welke geheimhoudingsregels worden ze gebracht? Dit onderzoek beoogt deze leemte te vullen. De centrale vraagstelling luidt: Op welke wijze hebben de Nederlandse gemeenten het lidmaatschap van raadcommissies in de zin van artikel 82 voor niet-verkozen leden geregeld en binnen welke juridische kaders mogen zij dit doen? De eerste deelvraag is descriptief en van aard en gericht op het verzamelen van de verordeningen op de raadscommissies uit de 355 gemeenten.

Van al deze verordeningen zal worden vastgesteld of - ze het lidmaatschap van de raadscommissies voor niet-verkozen raadsleden mogelijk maken, - zo ja hoeveel maximaal (per fractie) en onder welke naam en rol zij functioneren, - onder welke voorwaarden zij mogen worden benoemd, - in welke omstandigheden zij (onvrijwillig) kunnen worden ontslagen, - wat de rol van de niet-verkozen leden is bij de werkwijze van raadscommissies, - of daarbij is iets geregeld omtrent de toegang tot geheime informatie. De tweede deelvraag is normatief en gericht op de ontwikkeling van een juridisch kader voor het verschijnsel. De opzet van dit rapport is als volgt: hoofdstuk 2 schetst de historische en theoretische achtergrond van burgerleden in raadscommissies, hoofdstuk 3 analyseert het geldende juridische kader, hoofdstuk 4 bevat een presentatie van de actuele data en hoofdstuk 5 sluit af met een conclusie in de vorm van een serie frequently asked questions.

1.2 Onderzoeksmethode en verantwoording De eerste deelvraag is beantwoord door van alle 355 gemeenten in Nederland gegevens te verzamelen over geldende regels voor raadscommissies. Gewerkt is daarbij met acht variabelen: de benaming van de burgerleden, het aantal burgerleden, de voorwaarden voor benoeming, de wijze van benoeming, de taken en bevoegdheden van de

4

raadscommissie waarin ze kunnen worden benoemd, de werkwijze van de raadscommissies, de geheimhouding en het eindigen van het commissielidmaatschap. In de meeste gevallen betrof dat op internet gepubliceerde verordeningen. In een aantal gevallen is op aanvullende manieren informatie boven tafel gekregen. Uiteindelijk is het beeld compleet geworden op dertien gemeenten na. De cijfermatige gegevens zijn verzameld in een Excelbestand dat als bijlage bij dit rapport is gevoegd. In aanvulling op de cijfers is gesproken met een twintigtal raadsleden en burgerraadsleden die hebben gereageerd op een oproep van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden. De tweede deelvraag is beantwoord op basis van een juridische literatuurstudie. Dit rapport is geschreven in opdracht van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden. De inhoud ervan is een aangevulde en bewerkte versie van de masterscripties van Willemijn Polders LL.B. en Lennart Ouwendijk LL.B., geschreven aan de faculteit Rechtsgeleerdheid onder begeleiding van prof. Geerten Boogaard.

5

2. Historische en theoretische achtergrond In dit hoofdstuk staan de historische en theoretische achtergronden van het commissiestel en de niet-verkozen leden daarvan centraal. Daarbij gaat het telkens meer in het bijzonder om de bedoeling van (raads)commissies zonder bestuursbevoegdheden en wat daarvan af te leiden valt voor de positie en functie van burgerleden.

2.1 Commissiestelsel 1851-1992: commissiën zijner leden Vaste commissies van de raad gaan heel ver terug. De Gemeentewet 1851 – van Thorbecke – introduceerde ze niet, maar legde een bestaande praktijk vast. Soms was die praktijk ‘niet geheel in overeenstemming met het reglement’ geweest, aldus de memorie van toelichting, maar het nut van de commissies werd ‘gevoeld en door ondervinding bevestigd.’1 In de Gemeentewet 1851 maakte artikel 54 het dan ook mogelijk dat de raad ‘vaste commissiën zijner leden’ kon belasten met ofwel de voorbereiding van zijn eigen besluitvorming in ‘commissiën van voorbereiding’ ofwel het verrichten van beheerstaken in ‘commissiën van bijstand’. Meebesturen of voorbespreken waren dus de functies van de commissies, vanuit het idee dat dit efficiënter kon in commissieverband dan altijd via de plenaire vergadering. Het uitbreiden van de kring der betrokkenen bij de gemeentepolitiek was uitdrukkelijk niet de bedoeling. Het lidmaatschap van de commissies stond slechts open voor leden van de raad. Om ‘eenheid van gedachte, stijl en uitdrukking’ te bereiken wilde Thorbecke niet te veel verschillende handen aan het roer hebben. Hoewel in Thorbeckes Gemeentewet de lokale autonomie inhoudelijk de boventoon voerde, schrijft de Gemeentewet wel sinds 1851 voor dat gemeenteraden in een verordening de werkkring van hun vaste commissies dienen te regelen.

Bij het groeien van de omvang van het gemeentelijk takenpakket in de 19e eeuw werd het niet onlogisch om in de commissies van bijstand voor soms omvangrijke gemeentebedrijven ook niet-verkozen deskundigen te benoemen. Maar de regering betoonde zich onverbiddelijk. Verordeningen die dat mogelijk maakten, werden vernietigd.2 Van deelname van niet-verkozen burgers aan raadscommissies van voorbereiding kon ook geen sprake zijn, hoewel de agenda’s van de raden steeds zwaarder belast werden. Nog bij de integrale herziening van de Gemeentewet in 1931 werd het commissiestelsel door de wetgever opgevoerd als een ontlasting voor de werkdruk van de raadsleden, maar de toegang daarnaar bleef gesloten voor nietverkozen leden. Alleen voor de burgemeester werd in 1931 een uitzondering gemaakt, zodat hij in een voorkomend geval voorzitter kon zijn van een commissie. Stemrecht kreeg hij daarbij nadrukkelijk niet. Dat bleef voorbehouden aan raadsleden.

1 2

Toelichting bij art. 166 Gemeentewet-1851 (Kamerstukken II 1850/51, LXV, nr. 3, p. 394); KB 24 augustus 1892, Stbl. 213.

6

2.2 Commissiestelsel 1964-1992: open commissiestelsel De basis voor het commissiestelsel zoals wij dat nu nog in hoofdzaak kennen, werd gelegd in 1964. Ten opzichte van het oorspronkelijke stelsel uit 1851 werd een radicaal andere keuze gemaakt. In de plaats van een strikt stelsel om de raad efficiënt in commissieverband te laten vergaderen, kwam een open stelsel dat zowel functionele als territoriale binnengemeentelijke decentralisatie moest faciliteren. Een hoofdmotief, destijds in 1964, was democratische vernieuwing. De Staatscommissie bestuursvorm grote gemeenten nam een groeiende afstand tussen (gemeente)bestuur en burgers waar en een open commissiestelsel moest die kloof helpen overbruggen. Daarom werden gebiedscommissies geïntroduceerd. Ook werd het mogelijk om bevoegdheden aan commissies over te dragen. Door zo bestuursverantwoordelijkheid binnen een gemeente te verspreiden, hoopte men ‘meer belangstelling en medeleven met de tenuitvoerlegging van de bestuursfunctie’ te wekken en anderzijds de ‘in de burgerij aanwezige bestuurskracht beter te benutten.’ Het motief was dus ook om gespecialiseerde deskundigen bij de beleidsvoorbereiding te kunnen betrekken. Een ander belangrijk motief voor de uitbreiding van het commissiestelsel was de wens om de lasten van het gemeentebestuur te verlichten, gezien de sterke groei van het aantal taken en bevoegdheden.

Veel gemeentebesturen streefden deze doelstelling al na, maar zij waren tot 1964 aangewezen op privaatrechtelijke constructies om dit te doen. De introductie van het commissiestelsel zorgde ervoor dat het gemeentebestuur de verlichting kon realiseren door middel van publiekrechtelijke vormen. De wetgever stelde dat deze publiekrechtelijke vormen de voorkeur dienden te krijgen boven de privaatrechtelijke vormen, tenzij privaatrechtelijke constructies in het bijzonder het openbare belang zouden kunnen dienen. Om gebiedscommissies te bemensen, de gemeenteraad te ontlasten, burgers bij het bestuur te betrekken en nieuwe expertise aan te boren, werd het in 1964 voor nietverkozen burgers mogelijk om lid te worden van commissies. De tekst van – destijds – artikel 61 lid 2 Gemeenwet, is daar impliciet over, maar de regering was in de memorie van toelichting glashelder. Aan de deelneming van niet-raadsleden aan het werk van commissies is volgens de regering het voordeel verbonden dat op die manier deskundige en geïnteresseerde burgers toch bij het bestuur betrokken kunnen worden, ondanks dat zij geen raadslidmaatschap willen of kunnen aanvaarden.3 Deze nietraadsleden in commissies behoefden geen ingezetenen te zijn van de gemeente waar zij lid waren van een commissie.

De regering ging er niet vanuit dat niet-raadsleden en niet-ingezetenen in overwegende mate deel uit zouden gaan maken van commissies. Mocht er toch sprake zijn van een ‘kennelijk onverantwoorde samenstelling van een commissie’ dan kon het betreffende raadsbesluit door de Kroon vernietigd worden.4 De 3 4

Kamerstukken II 1963/64, 6627, nr. 5, p. 3. Kamerstukken II 1963/64, 6627, nr. 5, p. 3.

7

Tweede Kamer bleek niet helemaal gerustgesteld en amendeerde het wetsvoorstel, waardoor bestuurscommissies voortaan ten minste één verkozen raadslid in de gelederen moest hebben. Tijdens de behandeling van de wijziging van de Gemeentewet is het principe dat nietraadsleden deel zouden kunnen gaan uitmaken van raadscommissies (zonder bestuursbevoegdheden) verder nauwelijks aangevochten. Dat is opvallend in het licht van het principiële verzet daartegen een paar decennia eerder. Ondanks de kennelijke vanzelfsprekendheid bij de wetgever dat burgerleden lid konden zijn van raadscommissies, werd in de praktijk na 1964 van deze mogelijkheid nog nauwelijks gebruik gemaakt.

2.3 Commissiestelsel 1992-2002: vaste adviescommissies voor B&W In 1992 werd de Gemeentewet integraal herzien. Algemene inzet van de herziening was enerzijds het versterken van de betrokkenheid van inwoners bij het gemeentebestuur en anderzijds het verstevigen van de positie van de raad. Het commissiestelsel werd bij de herziening betrokken, maar ging inhoudelijk niet fundamenteel op de schop. Wel werden er regels aangescherpt of juist verwijderd. De ontwikkeling van het commissiestelsel als binnengemeentelijke decentralisatie werd aangescherpt in die zin dat territoriale gebiedscommissies met zware (raads)bevoegdheden niet meer met niet-verkozen leden mochten worden bemenst. Zij behoefden directe democratische legitimatie en werden deelgemeenteraden. Aan de andere kant werd de regel dat in elke bestuurscommissie met bevoegdheden een raadslid moest zitten, geschrapt. De samenstelling van dergelijke commissies moest meer aan de vrijheid van de raad worden overgelaten. Een uitdrukking van het primaat van de raad was ook de regel dat de vaste commissies voor advies aan burgemeester en wethouders door de raad werden ingesteld, zij het nog wel op voorstel van het college.

Dergelijke commissies konden volgens de regering qua aard en omvang in belangrijke mate de werkzaamheden van de raad beïnvloeden en via dergelijke adviescommissies kon worden bereikt dat de raad vroegtijdig bij het beleid werd betrokken. Uit de memorie van toelichting blijkt dat de woorden ‘op voorstel’ impliceren dat de raad ruimte heeft om de vormgeving van de commissie te regelen, ook al bestaat er geen (volledige) overeenstemming met het college en/of de burgemeester.5 De vaste commissies van advies hadden tot taak om het college op een ruimer omschreven beleidsterrein te voorzien van advies. Om het functioneren van deze commissies verder te faciliteren werd de geheimhoudingsplicht ook apart van toepassing verklaard op commissievergaderingen. Ook werd de regel ingevoerd bij de samenstelling van deze commissies van advies de raadsfracties in een evenwichtige afspiegeling zouden voorkomen. Deze regel was primair bedoeld om de positie van raadsminderheden in het stelsel te verzekeren. Effectief leverde de verplichte 5

Kamerstukken II 1985/86, 19403, nr. 3, p. 109.

8

evenwichtige afspiegeling van de raadsfracties in deze commissies voor advies natuurlijk wel een nieuw argument op om van niet-verkozen leden gebruik te maken. De positie van niet-verkozen leden in het commissiestelsel heeft in 1992 niet ter discussie gestaan. Wel kwam ter sprake of er in de Gemeentewet een bepaling opgenomen moest worden die het de raad verplichte om niet-verkozen leden toe te laten als vervangers van raadsleden, indien deze verhinderd waren om een vergadering van een commissie bij te wonen. De regering stelde dat er op zichzelf vanuit gemeenterechtelijk oogpunt geen bezwaren waren tegen het toekennen van het lidmaatschap van een raadscommissie aan niet-raadsleden. De regering stelde wel dat het aan de raad zelf is om hierin een weg te kiezen.6 In de praktijk ontwikkelden de vaste commissies voor advies aan B&W zich tot belangrijke voorportalen voor de besluitvorming in de raad. In plaats van adviescommissies voor het college werden ze dan ook steeds vaker raadscommissies genoemd. Onder voorzitterschap van een wethouder werd de raadsagenda inhoudelijk voorbesproken en in deze commissies werd in voorkomende gevallen ook politieke verantwoording afgelegd. In de praktijk waren niet-verkozen burgers lid van dergelijke commissies, maar een hoge vlucht nam dit fenomeen niet.

Tien jaar later schreef de wetgever nog dat nagenoeg overal van raadsleden gebruik werd gemaakt. Waar dat niet het geval was, ging het met name om regelingen waardoor kleine fracties in staat werden gesteld zich door niet-raadsleden – in veel gevallen waren dat ‘lijstopvolgers’ – in commissies te laten vertegenwoordigen.7

2.4 Commissiestelsel sinds 2002: raadscommissies De dualisering van het gemeentebestuur in 2002 had ook gevolgen voor het commissiestelsel, omdat ook daar de rollen van raad en college moesten worden ontvlecht en nauwkeuriger gescheiden. Juist het meebesturen van raadsleden was niet langer de bedoeling en dus moest het commissiestelsel scherper worden omlijnd om te voorkomen dat in commissieverband de verantwoordelijkheden toch weer door elkaar zouden lopen. De wetgever haastte zich daarbij te zeggen dat wat hem betreft het ‘open karakter’ van het commissiestelsel sinds 1964 niet ter discussie kwam te staan.8 Gemeentebesturen behielden ‘de volledige vrijheid’ om er al dan niet gebruik van te maken. In 2002 onderscheidde de Gemeentewet vijf typen commissies: raadscommissies in de zin van artikel 82 Gemeentewet, bestuurscommissies in de zin van artikel 83 Gemeentewet, andere commissies in de zin van artikel 84 Gemeentewet, deelgemeentebesturen en onderzoekscommissies. In het kader van de dualisering werd het nadrukkelijk uitgesloten dat volksvertegenwoordigers en bestuurders van ‘elkaars’

6

Kamerstukken II 1988/89, 19403, nr. 10, p. 176. Kamerstukken II 2000/01, 27751, nr. 3, p. 14. 8 Kamerstukken II 2000/01, 27751, nr. 3, p. 72. 7

9

commissie lid werden. De instelling en samenstelling van raadscommissies zonder extern werkende bevoegdheden werd het exclusieve domein van de raad zelf. Ze werden als ‘minigemeenteraad’ naar voren geschoven. Het uitdrukkelijke voorschrift dat raadscommissies door een verkozen raadslid moesten worden voorgezeten, had in eerste instantie ook deze dualistische achtergrond. Niet langer zat een wethouder de voorbereiding van de politieke besluitvorming in zijn eigen portefeuille voor, maar de raadsleden zouden (ook) dat voortaan zelf doen. Bij het verdelen van de voorzitterschappen van raadscommissies zou de norm die een evenwichtige afspiegeling van de raadsfracties in commissies voorschrijft, kunnen doorwerken. Hoewel wethouders dus geen lid of voorzitter van een raadscommissie meer konden zijn, kregen zij en de burgemeester wel een gegarandeerde toegang tot de beraadslaging. Naast een gedualiseerde opvolger van de vaste adviescommissies uit 1992 konden de raadscommissies ook fungeren als een ‘denktank’ voor de raad, waarin vertegenwoordigers van raadsfracties met elkaar overleggen over zaken die alleen de raad aangaan. Bij de totstandkoming van de Wet dualisering gemeentebestuur is uitdrukkelijk stilgestaan bij de rol en positie van een burgerlid van een raadscommissie.

Uit de memorie van toelichting bij de Wet dualisering gemeentebestuur blijkt dat de regering het werk van commissieleden – daar vallen de burgerleden onder – in het verlengde zag liggen van dat van de raad. De regering liet expliciet de mogelijkheid open om nietraadsleden toe te laten in raadscommissies, vooral met het oog op regelingen waardoor kleine fracties in staat worden gesteld zich in commissies door burgerleden (meestal lijstopvolgers) te laten vertegenwoordigen.9 Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel vroeg de CDA-fractie zich af of de mogelijkheid dat niet-raadsleden lid kunnen zijn van commissies wel gecontinueerd zou moeten worden. Zij wezen erop dat deze niet-raadsleden geen democratisch gelegitimeerde personen zijn, die toch veel invloed kunnen uitoefenen. In de nota naar aanleiding van wijziging van het verslag gaf de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties aan dat het van belang is dat het aan de raad is om te besluiten of het gewenst is om personen van buiten de raad tot lid van een commissie aan te wijzen, maar zij zijn hiertoe geenszins verplicht. Het is echt aan de raad zelf om over de inrichting en samenstelling van de door hen ingestelde commissies te gaan.

Met betrekking tot de niet-verkozen leden gaf de minister nogmaals aan dat het vooral gaat om het mogelijk maken van regelingen waardoor kleine fracties in staat gesteld worden zich door niet-verkozen leden - vaak lijstopvolgers - te laten vertegenwoordigen in de raadscommissies.10 De wetgever laat het aan de gemeenteraad zelf om daarover regels te stellen in het kader van artikel 82 lid 1, tweede volzin, Gemeentewet. In de Gemeentewet worden daarom geen specifieke taken en bevoegdheden van burgerleden van raadscommissies genoemd.

9

Kamerstukken II 2000/01, 27751, nr. 3, p. 14. Kamerstukken II 2000/01, 27751, nr. 6, p. 69.

10

10

Tijdens de totstandkoming van de Wet dualisering gemeentebestuur pleitte de VNG voor de mogelijkheid dat niet-raadsleden de raadscommissies voor zouden kunnen zitten. In de memorie van toelichting van de Wet dualisering gemeentebestuur stelt de wetgever dat ‘het openen van die mogelijkheid afbreuk [doet] aan het streven raadscommissies primair commissies van raadsleden te laten zijn, waarvan het werk in het verlengde ligt van dat van de raad’.11 Daarnaast heeft de commissievoorzitter een belangrijke taak bij het opstellen van de ontwerpagenda voor de commissievergaderingen.12 Om deze redenen werd gesteld dat het voorzitterschap van een raadscommissie een te belangrijke functie is om aan een niet-verkozen over te laten. Desondanks bleef de discussie over het voorzitterschap van een raadscommissie bestaan. Meerdere malen zijn er de afgelopen jaren wetsvoorstellen ingediend om het voorzitterschap van een raadscommissie ook open te stellen voor niet-raadsleden, zodat er, gelet op de gemeentelijke praktijk, meer ruimte geboden zou kunnen worden aan gemeenteraden bij de instelling van raadscommissies.

In 2013 werd er een wetsvoorstel ingediend waarin werd voorgesteld om het mogelijk te maken dat raadscommissies ook voorgezeten kunnen worden door niet-verkozen leden of externen.13 Een aangenomen amendement van het Kamerlid Van Raak (SP) maakte de door de regering voorgestelde wijziging echter ongedaan.14 Een aantal jaren later werd er opnieuw een wetsvoorstel ingediend waarin onder meer werd voorgesteld om artikel 82 lid 4 Gemeentewet te schrappen.15 Dit wetsvoorstel werd aangenomen door de Tweede Kamer. In het voorstel was opgenomen dat artikel 82 lid 4 Gemeentewet zou komen te vervallen, waardoor het mogelijk werd dat externe voorzitters een raadscommissie zouden kunnen voorzitten. Deze externe voorzitters konden echter geen lid zijn van een raadscommissie.16 Hoewel het wetsvoorstel in de Tweede Kamer was aangenomen, sneuvelde deze in de Eerste Kamer.17 Vervolgens dienden de Tweede Kamerleden Van den Bosch (VVD) en van der Molen (CDA) in februari 2020 een voorstel in om artikel 82 lid 4 Gemeentewet zodanig te wijzigen, dat het mogelijk zou worden dat een raadscommissie voorgezeten wordt door een niet-raadslid.18 Een van de belangrijkste argumenten voor het wetsvoorstel is het verminderen van de werkdruk van raadsleden - wat bij de hiervoor genoemde wetsvoorstellen overigens ook zo was.

De werkdruk van raadsleden is de afgelopen jaren fors toegenomen door het grotere takenpakket die

11

Kamerstukken II 2000/01, 27751, nr. 3, p. 14. Kamerstukken II 2000/01, 27751, nr. 6, p. 70. 13 Kamerstukken II 2013/14, 33691, nr. 2. 14 Van Raak stelde in zijn amendement dat gemeenteraden zeer wel in staat zijn om een onafhankelijke voorzitter te leveren uit hun midden. Volgens hem zou anders de deur opengezet worden voor externe voorzitters die in verschillende gemeenten tegen betaling commissies voorzitten zonder binding te hebben met de desbetreffende gemeente. Daarnaast voorkomt dit volgens Van Raak het onnodig maken van kosten, omdat raadsleden uit hoofde van hun functie al een vergoeding krijgen. Zie Kamerstukken II 2013/14, 33691, nr. 12 15 Kamerstukken II 2017/18, 34807, nr. 7. 16 Kamerstukken II 2017/18, 34807, nr. 7, p. 2. 17 De reden dat dit voorstel sneuvelde had geen betrekking op het schrappen van artikel 82 lid 4 Gemeentewet, maar zag op een ander deel van het wetsvoorstel. 18 Kamerstukken II 2019/20, 35397, nr. 2. 12

11

gemeenten gekregen hebben. Daar komt bij dat er tegenwoordig een grotere verscheidenheid aan politieke groeperingen bestaat, waardoor er meer (kleinere) fracties zijn in de raad. Een externe voorzitter van een raadscommissie zou volgens de indieners verlichting kunnen geven en zodoende de werkdruk voor zittende raadsleden kunnen verminderen.19 Dit voorstel biedt daarom ruimte voor lokaal maatwerk en lokale keuzes; elke raad kan zelf immers bepalen of hij een raadslid aanstelt of dat er gekozen wordt voor een externe voorzitter. Het wetsvoorstel is op 3 november 2020 door de Tweede Kamer met ruime meerderheid aangenomen.20

2.5 Conclusie Het commissiestelsel heeft de afgelopen 150 jaar verschillende doelen gediend die in de loop van die tijd in wisselende verhoudingen voorkwamen. Daarbij was telkens meer of minder behoefte aan toegankelijkheid voor niet verkozen-leden. Een eerste doel van het commissiestelsel is efficiencywinst. Een gemeenteraad heeft meer mogelijkheden als een deel van het werk in kleiner commissieverband wordt gedaan. Voor het realiseren van deze doelstelling is het inschakelen van niet-verkozen burgers niet onmiddellijk nodig. Dat wordt natuurlijk anders wanneer de politieke verhoudingen in de raad niet meer evenwichtig kunnen worden afgespiegeld omdat de raadsleden van kleine fracties effectief niet aan alle commissievergaderingen kunnen deelnemen. In die gevallen zal het nastreven van een efficiënt commissiestelsel wel gepaard gaan met de wens om van niet-verkozen leden gebruik te maken. Dat zijn dan echter tevens de gevallen waarin de politieke binding van deze niet-verkozen leden sterk zal zijn. Hen wordt immers gevraagd namens een fractie in een commissie plaats te nemen. In de praktijk zijn dit dan ook vaak lijstopvolgers. Door een toenemende versplintering van het lokale politieke landschap valt te verwachten dat langs deze redenering steeds meer behoefte zal ontstaan aan het inschakelen van niet-verkozen commissieleden.

Naast efficiencywinst kan via het commissiestelsel ook worden beoogd dat specifieke deskundigheid meer structureel bij de voorbereiding van de politieke besluitvorming worden betrokken. Daaruit kan ook een behoefte volgen om commissieleden te benoemen die niet zijn verkozen of die zelfs in het geheel geen politieke binding hebben. En ten slotte is er het motief van democratische vernieuwing. In dat kader kan de benoeming van niet-verkozen leden zelfs helemaal niet politiek gebonden zijn. Dat is bijvoorbeeld het geval in situaties waarin wordt geëxperimenteerd met loting.

19

Kamerstukken II 2019/20, 35397, nr. 3, p. 2. De stemmingsuitslag was 112 stemmen voor en 38 stemmen tegen (ongecorrigeerd stenogram: https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/wetsvoorstellen/detail?id=2020Z03167&dossier=35397). 20

12

3. Wettelijk kader niet-raadsleden in raadscommissies In dit hoofdstuk staat het huidige, geldende wettelijk kader voor de raadscommissies centraal, toegepast op de positie van burgerleden. Het centrale wetsartikel hiervoor is artikel 82 van de Gemeentewet. Artikel 82 1. De raad kan raadscommissies instellen die besluitvorming van de raad kunnen voorbereiden en met het college of de burgemeester kunnen overleggen. Hij regelt daarbij de taken, de bevoegdheden, de samenstelling en de werkwijze, daaronder begrepen de wijze waarop de leden van de raad inzage hebben in stukken waaromtrent door een raadscommissie geheimhouding is opgelegd. Deze inzage kan slechts worden geweigerd voor zover zij in strijd is met het openbaar belang. 2. De burgemeester en de wethouders zijn geen lid van een raadscommissie. 3. Bij de samenstelling van een raadscommissie zorgt de raad, voor zover het de benoeming betreft van leden van de raad, voor een evenwichtige vertegenwoordiging van de in de raad vertegenwoordigde groeperingen. 4. Een lid van de raad is voorzitter van een raadscommissie. 5. De artikelen 19 en 21 tot en met 23 zijn van overeenkomstige toepassing op een vergadering van een raadscommissie, met dien verstande dat in artikel 19 voor «burgemeester» wordt gelezen «voorzitter van de raadscommissie» en in artikel 23, vijfde lid, voor « artikel 25» wordt gelezen « artikel 86».

3.1 Materieel begrip De term ‘raadscommissie’ in de Gemeentewet is een materieel begrip. Dat betekent dat elk gremium dat de raad instelt om ter ontlasting van de plenaire agenda de besluitvorming voor te bereiden, een ‘raadscommissie’ in de zin van de wet is. Een dergelijke commissie moet dan voldoen aan de daarvoor geldende waarborgen uit de leden 2 tot en met 5 van artikel 82 Gemeentewet. Overal waar in officieel verband feitelijk de besluitvorming in de raad wordt voorbereid – te denken valt aan onder meer vergaderingen in sessies, vergadertafels en andere fora – geldt het vereiste dat alle in de raad vertegenwoordigde groeperingen in een evenwichtige verhouding aan tafel moeten kunnen zitten. Andersom is de voorbereiding van de besluitvorming in de raad ook exclusief voorbehouden aan raadscommissies in de zin van artikel 82 Gemeentewet: de raad mag dat niet ergens anders beleggen. Naam noch vorm doen er dus toe: voorbereiding van politieke besluitvorming gebeurt in raadscommissies óf in de raad zelf. In de praktijk zijn er diverse voorbeelden waar discussie bestond over de vraag of bepaalde fora of voorbereidende vergaderingen gezien moesten worden als raadscommissie. In een aantal gevallen is zelfs de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties of de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties

13

betrokken geweest bij dergelijke discussies. Een van die gevallen deed zich voor in Purmerend. Op 27 september 2006 werd daar het Reglement van orde op raadsfora vastgesteld, waarin onder meer stond opgetekend dat de raadsfora werden voorgezeten door externe voorzitters (die geen raadslid waren). Een aantal fracties van de Purmerendse raad vond dit in strijd met artikel 82 lid 4 Gemeentewet. Zij dienden een vernietigingsverzoek in bij de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties. In het geschil was het van belang om te achterhalen of de raadsfora in Purmerend gezien moesten worden als een raadscommissie in de zin van artikel 82 Gemeentewet. De minister bevestigde dat waar géén gebruik wordt gemaakt van raadscommissies, de besluitvorming plenair dient te gebeuren.21 Het raadsforum in Purmerend – dit forum hield zich bezig met de voorbereiding van de besluitvorming in de raad – moest daarom volgens de minister voldoen aan de vereisten zoals gesteld in artikel 82 Gemeentewet.

3.2 Instelling raadscommissies Raadscommies worden ingesteld door de gemeenteraad. De lokale autonomie staat hierin voorop: gemeenteraden zijn dit niet verplicht. Gekozen kan worden voor de verordeningsvorm, maar eveneens kan gekozen worden voor een ‘gewoon’ besluit. Zolang de verordeningsvorm niet verplicht in wetgeving is voorgeschreven, is het aan de raad zelf om te bepalen of een beslissing het predicaat ‘verordening’ dient te krijgen. Bij de instelling van raadscommissies is het aan de raad om te regelen in welke gevallen de besluitvorming door een raadscommissie wordt voorbereid en in welke gevallen een onderwerp plenair in de raadsvergadering wordt behandeld. Bij de instelling dient de raad de taken, de bevoegdheden, de samenstelling en de werkwijze van de raadscommissie vast te leggen. Doet de raad dit niet, dan handelt hij in strijd met artikel 82 lid 1 Gemeentewet.

3.3 Samenstelling raadscommissie Als de raad raadscommissies instelt, dient hij daarbij de samenstelling van die commissies te regelen. Daarbij geldt een aantal randvoorwaarden. Burgerleden In beginsel is de raad vrij om de samenstelling van raadscommissies naar eigen inzicht te regelen. De mogelijkheid om burgerleden in raadscommissies te benoemen is niet expliciet genoemd in de Gemeentewet, maar ontspringt sinds 1964 aan de lokale autonomie. Er worden door de wet aan hen geen benoembaarheidsvereisten gesteld. In lijn daarmee is door de wetgever ook geen maximum aantal burgerleden van een raadscommissie bepaald. Toch ligt het niet voor de hand dat een gemeenteraad raadscommissies bijna compleet uit burgerleden samenstelt. De functie van raadscommissies om de politieke besluitvorming voor te bereiden, de verplichting om bij de samenstelling van raadscommissies rekening te houden met de politieke

21 Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 16 april 2007, nr. 20070000088154.

14

verhoudingen in de raad en het verplichte voorzitterschap van een verkozen raadslid, wijzen nadrukkelijk op een aanvullende rol voor de burgerleden in raadscommissies. Eén groep niet-verkozenen is overigens wel expliciet uitgesloten van het lidmaatschap van raadscommissies: burgemeester en wethouders. Sinds de dualisering wordt hun lidmaatschap van een raadscommissie niet meer toelaatbaar geacht met de rolverdeling binnen het gemeentebestuur. Wel is wettelijk verzekerd dat zij altijd toegang moeten hebben tot de vergaderingen van raadscommissies. Benoeming en ontslag Als een gemeenteraad raadscommissies instelt, dient hij daarbij de benoemingsprocedure te regelen. Voor raadsleden gelden er in tegenstelling tot burgerleden wel voorwaarden om benoemd te worden. Deze voorwaarden staan opgesomd in de artikelen 10, 11, 12, 13, 14 en 15 Gemeentewet. Voor het lidmaatschap van de raad moet men ingezetene van de gemeente zijn en de leeftijd van achttien jaar hebben bereikt. Alvorens iemand zijn functie als raadslid kan uitoefenen, dient diegene de eed of belofte af te leggen. Daarnaast zijn er nog incompatibiliteiten, waardoor bepaalde (publieke) functies niet samen kunnen gaan met het raadslidmaatschap. De leden van de raad moeten hun andere functies dan het vervullen van het lidmaatschap van de raad openbaar maken.

Hoewel het geen rechtstreeks uit de wet voortvloeiende verplichting betreft, is het niet onlogisch als een gemeenteraad in de verordening op de raadscommissies (vergelijkbare) eisen stelt aan de benoeming van burgerleden van raadscommissies. De benoeming van burgerleden in een raadscommissie kan plaatsvinden bij acclamatie of door middel van stemming. Het is een lokaal-autonome keuze welke benoemingswijze gehanteerd wordt. Als de benoeming door middel van stemming plaatsvindt, dan bepaalt artikel 31 Gemeentewet dat deze stemming geheim is. Het houden van een stemming impliceert de mogelijkheid om tegen de benoeming van een burgerlid te stemmen. Of de gemeenteraad daarbij de mogelijkheid heeft om voorgedragen burgerleden niet in een raadscommissie te benoemen, hangt af van de regels die in een lokale verordening zijn gesteld. Voorzien die in een geboden bevoegdheid zoals ten aanzien van de toelating van gekozen raadsleden tot de raad, dan mag de benoeming van specifieke burgerleden alleen worden geweigerd om redenen aan deze verordening ontleend. Voorziet de verordening echter in beleidsruimte voor de gemeenteraad op dit punt, dan staat het de raad vrij een meer algemene afweging te maken bij de benoeming van burgerleden van raadscommissies.

Wanneer de raad beslist iemand niet te benoemen dan staat tegen die beslissing geen rechtsmiddel open, omdat deze beslissing niet valt aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 lid 1 Algemene wet bestuursrecht (hierna Awb). Deze beslissing brengt immers geen extern rechtsgevolg met zich mee. De benoeming van burgerleden betreft een keuze met betrekking tot de eigen bestuurlijke organisatie van de gemeenteraad, waardoor het een intern karakter heeft; het heeft geen externe werking 15

naar andere bestuursorganen of particulieren. De beslissing om iemand al dan niet te benoemen tot burgerlid is daarmee niet vatbaar voor vernietiging.22 In artikel 82 Gemeentewet staat niets opgetekend over het eindigen van het burgercommissielidmaatschap. Wel is duidelijk dat het lidmaatschap van een raadscommissie in ieder geval eindigt als de zittingsperiode van de raad ten einde is, indien een burgerlid benoemd wordt tot raadslid, bij het overlijden van een burgerlid en na het nemen van ontslag door het burgerlid. Gemeenten kunnen naast deze gevallen regels stellen over het onvrijwillig eindigen van het burgercommissielidmaatschap. De wetgever stelt hierover in het geheel geen andere vereisten, waardoor het aan gemeenten zelf is om al dan niet meer ontslaggronden op te nemen in hun lokale regelgeving. Deze ontslaggronden kunnen daardoor ook niet strijdig zijn met artikel 82 Gemeentewet. Voorzitterschap Burgerleden van raadscommissies kunnen nooit worden benoemd als voorzitter. Artikel 82 lid 4 bepaalt dat enkel een raadslid voorzitter van een raadscommissie kan zijn. Ondanks de wetsvoorstellen die het mogelijk willen maken om de raadscommissie door een niet-raadslid voor te laten zitten, wordt aan dit vereiste nog altijd strak de hand gehouden. Een voorbeeld is de gemeente Nuenen, Gerwen en Nederwetten.

Door middel van de lokale verordening van deze gemeente werden er in 2008 voorbereidende vergaderingen ingesteld ter voorbereiding van de raadsvergaderingen. Onduidelijk was echter of de voorbereidende vergaderingen aangemerkt dienden te worden als raadscommissies in de zin van artikel 82 Gemeentewet. Nadat de staatsecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties verzocht was haar licht te laten schijnen over deze voorbereidende vergaderingen, stelde zij dat deze voorbereidende vergaderingen raadscommissies in de zin van artikel 82 Gemeentewet zijn. De bepaling in de lokale verordening waarin werd gesteld dat de raad de voorzitter van deze vergadering benoemde, was daardoor strijdig met artikel 82 lid 4 Gemeentewet. Deze bepaling maakte het namelijk mogelijk dat ook niet-raadsleden de voorbereidende vergaderingen zouden kunnen voorzitten. Evenwichtige vertegenwoordiging Bij de samentelling van raadscommissies is de raad verplicht rekening te houden met een evenwichtige vertegenwoordiging van de in de raad vertegenwoordigende groeperingen. De ratio van deze waarborg is het beschermen van minderheden. Waar de raad de voorbereiding van zijn besluitvorming immers bij een groot aantal raadscommissies belegt, ontstaat voor kleine fracties een significant nadeel: zij zullen niet of tegen een hoge prijs aan al die commissies kunnen deelnemen.

Om die reden mag de raad zijn besluitvorming alleen laten voorbereiding op plekken waar ook kleine fracties redelijkerwijs aan tafel kunnen zitten. De norm richt zich tot de gemeenteraad, 22

Brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 21 december 2018, nr. 2018-0000928786.

16

maar kent geen sanctie bij overtreding van de norm. Wel achtte de regering het aannemelijk dat de rechter in een concreet geval oordeelt of de besluiten van de raad in redelijkheid zijn genomen.23 De bepaling is niet bedoeld om een strikte evenredigheid in de commissie af te dwingen, maar heeft tot doel ‘een zekere spreiding over de raadsfracties [te bewerkstellingen] van de zetels in de vaste commissies’.24 Een mogelijkheid om een evenwichtige samenstelling van een raadscommissie te bereiken, kan gevonden worden door het stellen van een minimum en maximumaantal leden per fractie naar evenredigheid van het aantal zetels in de raad. De verhoudingen in een raadscommissie hoeven niet exact overeen te komen met de verhoudingen in de raad. Bij de behandeling van de Wet dualisering gemeentebestuur werd in de Eerste Kamer de vraag gesteld of de evenwichtigheidsnorm ook geldt voor de verdeling van de voorzitterschappen over de raadscommissies. De minister antwoordde hierop dat een logische interpretatie van artikel 82 Gemeentewet met zich meebrengt dat ook voorzitterschappen evenwichtig over de verschillende fracties worden verdeeld, maar stelde tegelijkertijd dat er, gelet op de zetelverdeling en het aantal fracties in de meeste gemeenten, geen ‘mathematische evenredigheid’ zal worden bereikt.25

3.4. Taken en bevoegdheden van een raadscommissie Bij het instellen van een raadscommissie is het aan de gemeenteraad om de taken en bevoegdheden te regelen. Het uitgangspunt is dat er aan een raadscommissie geen bevoegdheden overgedragen kunnen worden. Wanneer de raad wel bevoegdheden wil overdragen aan een commissie, dan dient de raad een bestuurscommissie in te stellen op grond van artikel 83 Gemeentewet. Aan zo’n commissie kunnen op grond van artikel 156 lid 1 Gemeentewet bevoegdheden worden overgedragen. Uit de memorie van toelichting van de Wet dualisering gemeentebestuur blijkt dat de wetgever de werkzaamheden van een raadscommissie zag als feitelijk raadswerk.26 De functie van een raadscommissie is ‘in wezen die van de voltallige gemeenteraad.’27 In ogenschouw dient genomen te worden dat een raadscommissies enkel een adviserende rol hebben. De (publiekrechtelijke) besluitvorming in de zin van artikel 1:3 lid 1 Awb vindt plaats tijdens de raadsvergadering. Volgens de wettekst van artikel 82 Gemeentewet kan een raadscommissie de besluitvorming van de raad voorbereiden en kan deze in overleg treden met het college en de burgemeester. De voorbereidende rol van de raadscommissies komt tot uitdrukking in de taak advies uit te brengen over een voorstel of onderwerp. Dat advies kan ook uit eigen beweging worden uitgebracht door een raadscommissie.

Daarnaast kan een raadscommissie in gesprek gaan met het college of de burgemeester. Daarvoor kunnen raadscommissies de leden van het college uitnodigen voor hun commissievergadering. Tijdens deze commissievergadering 23

Kamerstukken II 1988/89, 19403, nr. 10, p. 175. Kamerstukken II 1988/89, 19403, nr. 10, p. 176. 25 Kamerstukken I 2001/02, 27 751, nr. 10d, p. 21. 26 Kamerstukken II 2000/01, 27751, nr. 3, p. 73. 27 Kamerstukken II 2000/01, 27751, nr. 10d, p. 21. 24

17

kunnen collegeleden de bij hen bestaande beleidsvoornemens toelichten en kunnen zij uitleg geven over het gevoerde beleid. Naast hetgeen in artikel 82 Gemeentewet genoemd wordt, zag de wetgever ook een ‘mogelijk belangrijke rol weggelegd voor raadscommissies bij de controle op het college’.28 Gesteld kan daarom worden dat de taken van een raadscommissie in essentie dezelfde zijn als die van de raad, namelijk kaderstellend, controlerend en volksvertegenwoordigend. Een raadscommissie kan volgens de regering ook als adviseur van het college optreden wanneer de raad dit wil, maar de regering stelt wel nadrukkelijk dat de raadscommissies primair adviseur van de raad zijn.29 Konijnenbelt is het hier niet geheel mee eens. Hij stelt dat het de vrije keuze is van de gemeenteraad om te beslissen of de primaire taak ligt bij de voorbereiding van de raadsvergadering of bij het geven van advies en bijstand aan het college en de burgemeester.30 Versteden komt daarentegen tot het oordeel dat het adviseren van het college geen taak kan zijn van raadscommissies: “Het is duidelijk dat de wetgever, in verband met het ontvlechten van de posities van de raad enerzijds en het college en de burgemeester anderzijds, bij artikel 82 Gemeentewet het uitgangspunt heeft gekozen dat een raadscommissie niet dient te worden belast met de taak het college of de burgemeester te adviseren.

Dat is de voornaamste reden dat de raadscommissie ex artikel 82 Gemeentewet in de plaats is gekomen van de voormalige raadscommissie van advies aan het college, die door de raad werd ingesteld en geregeld. Een vaste commissie die met een adviestaak jegens het college wordt belast lijkt in het gewijzigde bestel uitsluitend een door het college ingestelde commissie te kunnen zijn en daarvan kunnen op grond van art. 84 lid 2 juncto art. 83 lid 2 Gemeentewet raadsleden geen lid zijn.”31 Overigens merkt Versteden daarbij wel op dat de breuk met het verleden van voor de dualisering niet geheel logisch lijkt, nu de dualisering niet geheel is doorgevoerd. Bij autonome taken staat de raad immers nog steeds aan het hoofd van het bestuur.

3.5 Werkwijze van een raadscommissie In beginsel laat artikel 82 lid 1 Gemeentewet een grote vrijheid aan gemeenteraden bij het regelen van de werkwijze van een raadscommissie. Raadscommissies kunnen de besluitvorming van de raad voorbereiden en kunnen in overleg treden met het college of de burgemeester, afhankelijk van hetgeen de raad heeft geregeld. Hoewel de wetgever gemeenten een grote vrijheid toekent met betrekking tot de werkwijze van raadscommissies, laat de wetgever gemeenten niet geheel vrij. Zo stelt artikel 82 lid 5 Gemeentewet dat een aantal artikelen omtrent de raadsvergadering van overeenkomstige toepassing zijn op de vergaderingen van de raadscommissie. Het gaat dan om de oproeping voor de vergadering (artikel 19 lid 2 Gemeentewet), de toegang 28

Kamerstukken II 2000/01, 27751, nr. 3, p. 30 en 56. Kamerstukken II 2000/01, 27751, nr. 10b, p. 62. 30 W. Konijnenbelt, ‘Uniformiteit en pluriformiteit in het gemeentelijk bestel’, Gst. 2004/182, p. 2. 31 C.N.J. Versteden, ‘Achtergrond van de bepalingen over commissies’, in: S.A.J. Munneke (red.), De Gemeentewet en haar toepassing (GMT), Deventer: Kluwer (online, laatst bijgewerkt op 1 januari 2020), artikel 82, aant. 2 (online bijgewerkt tot 1 januari 2020). 29

18

van de wethouders en de burgemeester tot de beraadslaging van de raadscommissie (artikel 21 lid 2 Gemeentewet), de immuniteit van de leden van de raadscommissie en anderen die deelnemen aan de beraadslagingen van de raadscommissie (artikel 22 Gemeentewet) en de openbaarheid van de vergaderingen van de raadscommissie (artikel 23 Gemeentewet). De Greef stelt terecht dat hierin tot uitdrukking komt dat de werkwijze van de raadscommissie zo veel mogelijk gespiegeld is aan die van de gemeenteraad zelf.32 Geheel verwonderlijk is dat niet, nu een raadscommissie als het ware optreedt als een voltallige raad. Als een raadscommissie de besluitvorming van de raad voorbereidt, dan kan er uiteindelijk – gevraagd al dan ongevraagd - een advies gegeven worden aan de raad. De Gemeentewet zegt niets over hoe zo’n advies tot stand moet komen, waardoor gemeenteraden dat zelf kunnen vastleggen in hun lokale regelgeving. Mogelijkheden zijn om door elke fractie een advies op te laten stellen, door daadwerkelijk te stemmen in de commissie of door het houden van een peiling. In geval er een stemming plaatsvindt, dan mag deze stemming volgens de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties niet gewogen plaatsvinden.

Volgens de staatsecretaris staat de Gemeentewet er aan in de weg om een systeem van gewogen stemmen te hanteren.33 Wanneer er tijdens de raadscommissievergaderingen stemmingen plaatsvinden, dan hebben deze stemmingen geen naar buiten werkende rechtskracht. Een raadscommissie heeft immers geen bevoegdheid van de raad gekregen om besluiten (in de zin van artikel 1:3 lid 1 Awb) te nemen.

3.6 Immuniteit Voor raadsleden geldt dat deze niet kunnen worden vervolgd of worden aangesproken voor hetgeen zij in de vergadering van de raad hebben gezegd of aan de raad schriftelijk hebben overlegd. Het doel van deze immuniteitsregeling is dat een raadslid binnen een raadsvergadering zijn opvattingen vrij kan verkondigen, zonder het risico te lopen dat hij voor de inhoud daarvan in rechte ter verantwoording kan worden geroepen. De immuniteit (alsmede het verschoningsrecht) van raadsleden is geregeld in artikel 22 Gemeentewet. Het toepassingsbereik van dit artikel is ruimer dan alleen ten aanzien van raadsleden: de immuniteit geldt voor de leden van het gemeentebestuur, dus ook voor de burgemeester en wethouders, alsmede andere personen die deelnemen aan de beraadslaging. Personen die deelnemen aan de beraadslaging kunnen niet in rechten worden vervolgd voor hetgeen zij in een vergadering mondeling dan wel schriftelijk hebben overlegd. Bij de totstandkoming van de Wet dualisering gemeentebestuur was de regering van mening dat dit eveneens moest (blijven) gelden voor de burgerleden van raadscommissies. Daarom verklaart het vijfde lid van artikel 82 Gemeentewet de R.J.M.H. de Greef, ‘Betrokken burgers of burgers betrokken: raadscommissies onder de loep genomen’, Gst. 2012/71, par. 4.3.

33 Brief van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 9 april 2008, nr. 2008-0000150627. 32

19

immuniteitsregel van artikel 22 Gemeentewet van overeenkomstige toepassing op de burgerleden van raadscommissies. Volgens de regering moeten deze leden zich ‘niet belemmerd voelen in het uiten van hun mening in commissievergadering’. De regering beargumenteerde dit door te stellen dat de gedachtevorming binnen een raadscommissies er niet mee gebaat zou zijn indien op het punt van de immuniteit onderscheid zou worden gemaakt tussen raadsleden en burgerleden.34 Net als bij een raadsvergadering geldt daarom dat de (burger)leden van de raadscommissie en alle andere personen die aan de beraadslaging in de raadscommissie deelnemen niet strafrechtelijk kunnen worden vervolgd en ook niet kunnen worden verplicht om een getuigenis af te leggen als bedoeld in artikel 165 lid 1 Wetboek van Burgerlijke Rechtsvoordering over hetgeen zij tijdens een commissievergadering hebben gezegd of schriftelijk aan de raadscommissie hebben overlegd.

3.7 Besloten vergaderingen en geheimhoudingsplicht De Gemeentewet maakt het mogelijk dat burgerleden aanwezig kunnen zijn bij besloten vergaderingen van de raadscommissie en inzage kunnen krijgen in de geheime stukken. Als de raadscommissie geheimhouding heeft opgelegd over stukken, dan vervalt deze geheimhouding als de commissie deze opheft of als de gemeenteraad deze voorlopige geheimhouding niet bekrachtigd. Als de geheimhouding niet wordt bekrachtigd, dan tast dit niet met terugwerkende kracht de plicht tot voorlopige geheimhouding aan; deze was rechtsgeldig door de commissie opgelegd en schending van deze plicht in de periode dat de geheimhouding gold, blijft strafbaar. Het is niet van belang of de voorlopige geheimhouding door de raad wordt bekrachtigd. Als de raad in de eerste volgende raadsvergadering geen besluit tot bekrachtiging neemt, dan rust vanaf dat moment geen geheimhouding op de overlegde stukken. Het openbaar maken van deze stukken is daarom vanaf dat moment geen strafbaar feit meer. Schending van een opgelegde geheimhoudingsplicht is een misdrijf en strafbaar gesteld in artikel 272 Wetboek van Strafrecht.

In dat artikel staat dat ‘hij die enig geheim waarvan hij weet of redelijkerwijs moet vermoeden dat hij uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk voorschrift dan wel van vroeger ambt of beroep verplicht is het te bewaren, opzettelijk schendt, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste een jaar of geldboete van de vierde categorie’. Als op grond van de bepalingen van de Gemeentewet geheimhouding is opgelegd, is sprake van een geheimhoudingsplicht die voortvloeit uit een wettelijk voorschrift. In de Gemeentewet staat geen afzonderlijke bepalingen over ambtsgeheim of beroepsgeheim. Daarnaast zijn er in nagenoeg alle gemeenten gedragscodes van toepassing op burgerleden, waarin ook regels met betrekking tot de geheimhouding zijn opgenomen. Schending van zo’n gedragscode kan leiden tot sancties.

34

Kamerstukken II 2000/01, 27751, nr. 6, p. 67.

20

3.8 Vergoeding De wettelijke grondslag voor de vergoeding van burgerleden kan gevonden worden in artikel 96 Gemeentewet. Dit artikel heeft een nadere uitwerking gekregen in het Rechtspositiebesluit decentrale politieke ambtsdragers (hierna: Rechtspositiebesluit). In Afdeling 3.4 van dit besluit is voorzien in een regeling met betrekking tot de vergoeding voor commissieleden die geen raadslid zijn. Raadsleden die in hun eigen gemeente lid zijn van een raadscommissie ontvangen namelijk geen (extra) vergoeding. Op grond van artikel 3.4.1. Rechtspositiebesluit krijgt een commissielid per bijgewoonde commissievergadering een vaste vergoeding toegekend. Deze is afhankelijk van het aantal inwoners van een gemeente. De vergoeding varieert tussen de €63,92 in de kleinste gemeenten en €168,88 in de grootste gemeenten. Uit artikel 3.4.2. Rechtspositiebesluit blijkt dat een gemeenteraad middels een verordening kan bepalen dat de vergoeding voor het bijwonen van commissievergaderingen naar boven afwijkt. De verordening die de gemeente opstelt met betrekking tot de vergoeding van burgerleden moet krachtens artikel 98 Gemeentewet worden toegestuurd aan de gedeputeerde staten. De gemeente is verplicht om een vergoeding aan een burgerlid te verstrekken, waardoor een burgerlid deze vergoeding niet kan weigeren.

In het geval dat een burgerlid een uitkering ontvangt in verband met gehele of gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid, kan de vergoeding op verzoek van diegene worden verlaagd. Het recht op een vergoeding eindigt op het tijdstip van het beëindigen van het lidmaatschap van de commissie. Het geven van een hogere vergoeding is complex, omdat de Gemeentewet geen mogelijkheid biedt een andere vergoeding toe te kennen dan een vergoeding die gekoppeld is aan het bijwonen van commissievergaderingen en een eventuele vergoeding voor reis- en verblijfkosten binnen de eigen gemeente. Desalniettemin zijn er binnen de grenzen van de Gemeentewet twee mogelijkheden om voor burgerleden een ruimere financiële vergoeding te realiseren. De eerste mogelijkheid waardoor burgerleden (netto) een ruimere financiële vergoeding krijgen, is door de vergoeding voor commissieleden aan te merken als een vrijwilligersvergoeding. In het geval de vergoeding voor het commissiewerk blijft onder de gestelde grenzen, zowel die per maand als die per jaar, kan gebruik worden gemaakt van de vrijwilligersregeling. De commissieleden kunnen de vergoedingen en verstrekkingen dan zonder inhouding van loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen netto ontvangen van de gemeente.

De vergoedingen maken dan ook geen onderdeel uit van het belastbare inkomen van het commissielid en hebben daarmee ook geen consequenties voor een eventuele inkomensafhankelijke toelagen of een huur- of zorgtoeslag. De tweede mogelijkheid waardoor burgerleden een ruimere financiële vergoeding kunnen krijgen, is door het verruimen van de vergoeding op grond van artikel 3.4.2. Rechtspositiebesluit. De gemeenteraad kan bij verordening bepalen dat de vergoeding voor het bijwonen van de commissievergaderingen naar boven kan afwijken als ‘een commissielid op grond van zijn bijzondere beroepsmatige deskundigheid op het 21

taakgebied van de commissie voor deelneming aan haar werkzaamheden is aangetrokken’ (sub a) en ‘als een commissielid ten aanzien waarvan de vergoeding niet geacht kan worden in een redelijke verhouding te staan tot de zwaarte van zijn taak en de omvang van de door hem te verrichten arbeid’ (sub b). Indien voldaan is aan de onder a en b genoemde voorwaarden, dan is het door de gemeenteraad bij verordening vast te stellen bedrag niet gemaximaliseerd. Deze optie vergt echter een beoordeling per commissielid en het bedrag op grond van artikel 3.4.1, derde lid, moet elk jaar opnieuw worden geïndexeerd. De individuele gevalsbehandeling vergroot de administratieve lasten voor de griffie. Ook is deze vergoeding voor het burgerlid belast, dit in tegenstelling tot de optie van de vrijwilligersvergoeding. Het alternatief om op basis van artikel 3.4.2 Rechtspositiebesluit een vergoeding toe te kennen, komt voor rekening van de gemeente en vergt daardoor uitbreiding van het budget. Bij de systematiek van de vrijwilligersvergoeding is dat niet het geval. Naast een vergoeding voor het bijwonen van een commissievergadering hebben commissieleden recht op een reiskostenvergoeding voor het bijwonen van vergaderingen en reis- en verblijfkosten voor reizen binnen de gemeente ter uitoefening van hun functie. Op grond van art.

3.4.4 Rechtspositiebesluit zijn een aantal vergoedingen en voorzieningen van overeenkomstige toepassing verklaard, waardoor commissieleden net als raadsleden recht hebben op: ICT-voorzieningen, vergoeding van scholingskosten, ‘zo nodig’ bewaking- en beveiligingskosten, kosten van het lidmaatschap van een beroepsvereniging en voorzieningen in verband met een beroepsziekte of dienstongeval. Een commissielid kan ook aanspraak maken op een vergoeding voor een ‘noodzakelijke voorziening in verband met een functionele beperking’, maar daar is wel een proportionaliteitseis aan verbonden.

22

4. Data 4.1 Wie? Benaming van raadscommissies in de praktijk Het uitgevoerde onderzoek heeft betrekking op de burgerleden van raadscommissies. Aan het begrip raadscommissie moet een materiële invulling gegeven worden, waardoor gemeenten zelf benamingen kunnen toekennen aan hun raadscommissies. Dat verklaart waarom er diverse benamingen zijn voor raadscommissies: het draait enkel om het materiële begrip, niet om de formele benaming. In de praktijk blijkt dat het merendeel van de gemeenten vasthouden aan de benaming ‘raadscommissie’. Een beperkt aantal gemeenten hanteert een andere benaming dan die van raadscommissie. In de praktijk komen onder andere de volgende benamingen voor: beraad- en adviesavond, carrouselvergadering, forumvergadering, gespreksronde, informatiemarkt en informatieronde, oriënterende ronde, politiek forum, politieke avond, politieke markt, raadskamer, raadsplein, raadsronde, raadstafel en rondetafelgesprek. In het overgrote deel van de gemeenten vallen ook deze vergadervarianten onder de materiële definitie van raadscommissies ex art. 82 Gemeentewet. Benaming van de niet-verkozen commissieleden In de Gemeentewet is niet voorgeschreven hoe de burgerleden van raadscommissies moeten worden genoemd. In de praktijk bestaat dan ook een veelvoud aan benamingen voor deze leden.