3.2 Vlissingen inspectierapport 2021-2022 met handtekening met omslag

Artikel 12-rapport Vlissingen 2021-2022

MINISTERIE VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES DIRECTORAAT-GENERAAL OPENBAAR BESTUUR EN DEMOCRATISCHE RECHTSTAAT DIRECTIE BESTUUR, FINANCIËN EN REGIO’S AFDELING REGELGEVING, TOEZICHT EN MONITORING

Rapport naar aanleiding van het verzoek van de gemeente Vlissingen voor aanvullende uitkeringen uit het gemeentefonds over begrotingsjaren 2021 en 2022.

Den Haag, 22 februari 2023

1

Inhoudsopgave

Pagina

Samenvatting 1

2

4

Inleiding

13

1.1

Artikel 12-onderzoek

13

1.2

Selectiegroep en kerngegevens

15

1.3

Algemene karakteristiek en achtergrondinformatie

16

1.4

Aanvraag aanvullende uitkering 2020

16

1.5

Verslag provincie Zeeland

16

1.6

De termijnen

16

1.7

Bijzondere voorschriften

17

1.8

De aanpak

18

De nettolasten vergeleken

20

2.1

Inleiding

20

2.2

De analyse

21

2.2.1 Vergelijking nettolasten met de ijkpunten gemeentefonds

21

2.2.2 Vergelijking nettolasten met groepen gemeenten

23

2.2.3 Vergelijking afwijkingen nettolasten met ijkpunten 2.3

3

4

gemeentefonds tussen Vlissingen en de selectiegroep

24

Toelichting per cluster

26

2.3.1 Uitgavencluster Inkomen en participatie

26

2.3.2 Uitgavencluster Samenkracht en burgerparticipatie

28

2.3.3 Uitgavencluster Jeugd

30

2.3.4 Uitgavencluster Maatschappelijke ondersteuning

32

2.4

33

Conclusie

Reserves

35

3.1

Inleiding

35

3.2

Algemene reserve

35

3.3

Reserve Centrumtaken

36

3.4

Conclusie

40

Onderzoek en maatregelen

42

4.1

Inleiding

42

4.2

Uitgangspunten artikel 12-onderzoek

42

4.3

Plan van aanpak

44

4.4

Sanering tekorten

46

4.5

Totaal taakstellingen van de maatregelen en realisatie daarvan

57

4.6

Landelijke ontwikkelingen en exogene factoren

61

4.6.1 Financiële impact landelijke ontwikkelingen sociaal domein en werk & inkomen

61

4.6.2 Financiële impact exogene factoren

63

4.7

Risico’s realiseren taakstelling

66

4.8

Conclusie

70

2

5

6

Het begrotingssaldo

73

5.1

Inleiding

73

5.2

Financieel meerjarenperspectief

73

5.3

Geaccepteerd begrotingssaldo

86

5.4

Relevante begrotingssaldo

88

5.5

Aanvullende uitkering en bijzondere voorschriften

105

5.6

Conclusie

106

Conclusie en advies

109

Bijlagen: 1

Inleiding 1.1

Volumina maatstaven en uitkering gemeentefonds Vlissingen en de selectiegroep 2021

1.2

Vlissingen en de selectiegroep 2022 1.3

113

Onderzoek en maatregelen 4.1

Onderzoek effectiviteit en efficiency (PvA opdrachten 3.1 t/m 3.13)

5

112

Aanvullende uitkering op basis van het inspectierapport 2020

4

111

Volumina maatstaven en uitkering gemeentefonds

122

4.2

Mate van invloed Vlissingen (PvA opdrachten 4.1 en 4.2) 197

4.3

Regiomiddelen sociaal domein (PvA opdracht 5.1)

210

4.4

Ondersteuning Vlissingen (PvA opdracht 6.1)

220

Het begrotingssaldo 5.1

Ontwikkeling van de begrotingssaldi van Vlissingen in totaal

5.2

221

Baten en lasten per cluster en per taakveld Programmabegroting 2021, 2022 en 2023

5.3

223

Ontwikkeling gemeentefondsuitkering per cluster op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen vanaf de stand septembercirculaire 2020

5.4

225

O&O (Onvermijdelijk en Onuitstelbaar) benodigd per begrotingsdocument

226

3

Samenvatting

Inleiding Dit rapport heeft tot doel de beheerders van het gemeentefonds te adviseren over de hoogte van de te verstrekken aanvullende uitkeringen aan Vlissingen over de begrotingsjaren 2021 en 2022. Een gemeente kan op grond van artikel 12, eerste lid, van de Financiële verhoudingswet (Fvw) een aanvullende uitkering krijgen. De beheerders van het gemeentefonds kunnen voor één of meer uitkeringsjaren een aanvullende uitkering toekennen. Artikel 12-onderzoek In het besluit van de fondsbeheerders met betrekking tot de aanvullende uitkering over de periode 2019-2029 van 19 december 2019, met kenmerk 2019-000684721, wordt in bijzonder voorschrift 4 het volgende bepaald: Zolang Vlissingen een artikel 12-uitkering uit het gemeentefonds ontvangt, blijft de artikel 12-status voor Vlissingen van kracht. In 2019 en verder zal de inspecteur onderzoek uitvoeren op de het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen, onder de volgende voorwaarden: • Daarbij wordt gestart met de sanering van de als gevolg van grondexploitatieproblematiek ontstane negatieve algemene reserve via de artikel 12uitkering en via de passende bijdrage van Vlissingen. • Er wordt in eerste instantie alleen onderzoek gedaan naar het sociaal domein en werk & inkomen. • Op alle andere clusters blijft het uitgangspunt dat Vlissingen eigen risicodrager is van kracht tot het actualisatie-onderzoek in 2023.

• De gemeente hoeft voor de periode 2020-2022 niet elk jaar een artikel 12-aanvraag in te dienen. De achterliggende reden voor dit besluit is dat Vlissingen via het artikel 12-traject van 2015 t/m 2018 een passende bijdrage moet leveren aan de sanering van de negatieve algemene reserve als gevolg van de tekorten grondexploitaties. Daarvoor heeft Vlissingen de afgelopen jaren reeds forse bezuinigingstrajecten ingezet en de OZB fors verhoogd naar 140% van het landelijk gemiddelde. Daardoor heeft Vlissingen minder mogelijkheden om zelf de tekorten op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen op te vangen via bezuinigingen op de andere clusters van het gemeentefonds. Die zijn immers al intensief onderzocht en daarop is reeds fors bezuinigd. In eerste instantie is dan ook alleen onderzoek gedaan naar de clusters sociaal domein en werk & inkomen. Vanaf 2023 zal het onderzoek zich weer verbreden naar alle clusters omdat dan ook weer gekeken wordt naar de inschattingen bij de grondexploitaties en naar de clusters klassiek domein (zie later). Voor de jaren tot en met 2022 heeft Vlissingen op basis van bovenstaande besluit dan ook geen extra aanvraag ingediend en is het in 2019 gestarte artikel 12-onderzoek op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen voortgezet.

De door de gemeenteraad vastgestelde Programmabegroting 2021-2024 is niet sluitend met respectievelijke saldi van - € 10,8 miljoen in 2021, - € 8,6 miljoen in 2022, - € 6,9 miljoen in 2023 en - € 6,8 miljoen in 2024. Datzelfde geldt voor de Programmabegroting 2022-2025, met respectievelijke saldi van - € 12 miljoen in 2022, - € 7,3 miljoen in 2023, - € 7,3 miljoen in 2024 en - € 5,5 miljoen in 2025. Deze tekorten worden met name veroorzaakt door het sociaal domein en werk & inkomen Verbreding artikel 12-onderzoek per begrotingsjaar 2023 Conform bijzonder voorschrift 3 uit het besluit van de fondsbeheerders d.d. 19 december 2019 vindt er in 2023 een actualisatie-onderzoek plaats naar de grondexploitaties, waardoor het artikel 12-onderzoek weer wordt verbreed naar alle clusters van het

4

gemeentefonds. Conform bijzonder voorschrift 4 uit het besluit van de fondsbeheerders d.d. 10 februari 2022 zullen vanaf 2023 alle clusters van het gemeentefonds weer onderwerp zijn van het artikel 12-onderzoek en stopt het onderzoek naar alleen de clusters op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen. Het per 2023 verbrede artikel 12-onderzoek zal bestaan uit: 1) Voortzetting van het huidige onderzoek op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen, waarbij de in dit inspectierapport 2021-2022 opgenomen maatregelen en taakstelling ter sanering van de tekorten en de O&O-correcties op dit vlak onverkort blijven gelden. Doel is het tekort sociaal domein en werk & inkomen terug te brengen naar een niveau waarbij Vlissingen weer op eigen benen kan staan. 2) Onderzoek naar de clusters van het gemeentefonds op het vlak van het klassieke domein, waarbij ook op deze clusters gekeken wordt of meer toegegroeid kan en moet worden naar het niveau van de ijkpunten van het gemeentefonds en het niveau van de nettolasten van andere gemeenten. Doel is te bezien of er ook op deze clusters bezuinigingen zijn te realiseren ter sanering van de tekorten en de negatieve algemene reserve. 3) Een actualisatieonderzoek naar de grondexploitaties.

Doel is te bezien of de inschattingen die zijn gedaan en de adviezen die zijn gegeven in het inspectierapport 2017-2018 realistisch zijn gebleken en er aanleiding is voor aanpassing van de artikel 12-uitkering op basis van het inspectierapport 2017-2018 en de passende bijdrage van Vlissingen aan de sanering van de negatieve algemene reserve als gevolg van de tekorten bij de grondexploitaties1. Het uiteindelijke doel van bovenstaande is een afronding van het artikel 12-onderzoek uiterlijk in begrotingsjaar 2024. Daarbij zijn er op hoofdlijnen twee mogelijkheden: 1) De tekorten sociaal domein en werk & inkomen en de te saneren negatieve algemene reserve als gevolg van de grondexploitaties zijn naar een dusdanige omvang gedaald dat Vlissingen via een eigen passende bijdrage en via een eenmalige aanvullende uitkering uit het gemeentefonds weer geheel op eigen benen kan staan. Daarbij wordt niet alleen het artikel 12-onderzoek afgerond, maar wordt ook de artikel 12-status opgeheven. 2) De te saneren negatieve algemene reserve als gevolg van de grondexploitaties heeft nog een dusdanige omvang dat besloten moet worden de sanering conform het inspectierapport 2017-2018 uit te smeren over een aantal jaren, uiterlijk tot en met 2029.

Hierbij moet Vlissingen over die periode een passende eigen bijdrage leveren aan de sanering en daarnaast ontvangt Vlissingen jaarlijks een aanvullende uitkering uit het gemeentefonds. Het artikel 12-onderzoek wordt dan afgerond, waarbij er eventueel nog een actualisatieonderzoek volgt in 2028. De artikel 12-status blijft echter gehandhaafd zolang Vlissingen een aanvullende uitkering uit het gemeentefonds ontvangt. Op basis van de daling van de negatieve algemene reserve (zie paragraaf 3.2) en de daling van het tekort sociaal domen en werk & inkomen (zie paragraaf 5.4) is de inspecteur van mening dat dit haalbaar is. Kantekening daarbij is wel dat Vlissingen de resterende taakstelling (zie paragraaf 4.5) grotendeels realiseert. Daarnaast is dit vanzelfsprekend ook afhankelijk van een aantal landelijke (exogene) ontwikkelingen, die nu nog moeilijk in te schatten zijn. Nettolasten vergeleken Inzichtelijk is gemaakt welke afwijkingen er zijn tussen enerzijds de nettolasten van Vlissingen en anderzijds het niveau van het gemeentefonds en het niveau van een aantal groepen gemeenten bij de uitgavenclusters Inkomen en participatie, Samenkracht en burgerparticipatie, Jeugd en Maatschappelijke ondersteuning en bijbehorende taakvelden.

Waar het actualisatieonderzoek 2023 onder andere ten minste op in gaat is beschreven in het bijzonder voorschrift 3 in het besluit van de fondsbeheerders d.d. 19 december 2019 voor de jaren 2019 t/m 2029 naar aanleiding van het inspectierapport 2017-2018. 1

5

Dit is normaliter van belang om te bepalen of er terreinen zijn waar een vervolgonderzoek moet plaatsvinden om te bezien of bezuinigingen mogelijk zijn. In dit vanaf 2019 verlengde artikel 12-onderzoek zijn het sociaal domein en werk & inkomen echter in zijn geheel onderwerp van onderzoek, ook op de clusters (taakvelden) waar Vlissingen lagere nettolasten heeft dan de ijkpunten van het gemeentefonds en/of andere groepen van gemeenten. De analyse is dan ook vooral van belang om te volgen of de in dit inspectierapport beschreven onderzoeken en maatregelen uiteindelijk leiden tot lagere afwijkingen. Bij het cluster Inkomen en participatie wordt voorzichtig geconcludeerd dat de eerste effecten van de door Vlissingen genomen maatregelen zichtbaar zijn via de dalende verschillen met het gemeentefonds, alhoewel dit ook gedeeltelijk wordt veroorzaakt door een stijging van het ijkpunt. Echter ten opzichte van het gemeentefonds en de meeste groepen gemeenten geeft Vlissingen nog steeds fors meer uit per inwoner. Er dient dan ook nog meer te worden toegegroeid naar het niveau van het gemeentefonds en andere groepen gemeenten, om het tekort sociaal domein en werk & inkomen verder te laten dalen. In paragraaf 4.4 wordt ingegaan op de maatregelen die Vlissingen moet nemen om dit te bewerkstelligen.

Daarnaast is er bij dit cluster het risico dat de komende jaren de verschillen weer gaan stijgen vanwege de geconstateerde onvoldoende voortgang van de herijking uitvoering Participatiewet en invulling adviezen Orionis (zie hiervoor paragraaf 4.7). Bij het cluster Samenkracht en burgerparticipatie zijn er nog niet of nauwelijks verbeteringen zichtbaar waarbij meer wordt toegegroeid naar het niveau het gemeentefonds en andere groepen gemeenten. Sterker nog de verschillen stijgen in 2022 verder. Wel is het zo dat door een aantal genomen maatregelen, zoals de inrichting van buurtteams, de lasten op dit cluster stijgen terwijl de effecten daarvan in de vorm van een daling van de lasten voornamelijk zichtbaar zijn op andere clusters. Dat neemt echter niet weg dat ook op dit cluster de lasten meer dienen toe te groeien naar het niveau van de baten. In paragraaf 4.4 wordt nader ingegaan op de maatregelen die Vlissingen moet nemen om de lasten te laten dalen. Er is nog steeds een stijging van de nettolasten op het cluster Jeugd. In 2022 wordt die echter met name veroorzaakt door het woonplaatsbeginsel. Hier staat ook extra geld uit het gemeentefonds tegenover. Weliswaar is het verschil met het gemeentefonds gedaald, maar dat heeft grotendeels te maken met extra incidenteel geld in het gemeentefonds op dit cluster op grond van Hervormingsagenda Jeugd 2022-2028.

Dit extra geld zal de komende jaren afnemen omdat van de gemeenten verwacht wordt dat ze maatregelen treffen om de lasten te verminderen bij de jeugdzorg. Ook bij de jeugdzorg dienen dan ook de lasten meer toe te groeien naar de toekomstige baten. In paragraaf 4.4 wordt nader ingegaan op de maatregelen die Vlissingen moet nemen om de lasten te laten dalen. Ook bij dit cluster is er een risico dat de komende jaren de verschillen met het gemeentefonds en andere groepen gemeenten weer gaan oplopen door onvoldoende voortgang van maatregelen jeugdzorg, die op het ogenblik volledig ’gevangen’ zijn in de regionale samenwerking van de 13 gemeenten in Zeeland op dit vlak (zie ook paragraaf 4.7). Bij het cluster Maatschappelijke ondersteuning geeft Vlissingen al jaren minder uit dan het ijkpunt van het gemeentefonds. Dit heeft met name te maken met de maatregelen die Vlissingen heeft genomen op het vlak van de inkoop beschermd wonen (zie ook paragraaf 3.3 en 4.4). Dit verschil loopt wel terug. Exclusief de centrumgemeentemiddelen geeft Vlissingen ten opzichte van de groepen gemeenten echter meer uit op het cluster Maatschappelijke ondersteuning. Dit verschil loopt bovendien weer op in 2022. De situatie op dit cluster exclusief de centrumgemeentemiddelen verslechterd dan ook in 2022. Ook op dit cluster moeten maatregelen worden genomen om de nettolasten te verminderen. In

6

paragraaf 4.4 van het voorliggende inspectierapport 2021-2022 wordt ingegaan op de stand van zaken hiervan. Reserves De sanering van de negatieve algemene reserve wordt weergegeven in tabel 3.2 in paragraaf 3.2. Hierbij geldt: 1. Het te saneren deel van de algemene reserve als gevolg van de tekorten bij de grondexploitatie is het saldo van de algemene reserve ‘normale’ exploitatie en de algemene reserve grondexploitatie. Dit deel van de algemene reserve wordt gesaneerd via de uitgangspunten en bedragen zoals opgenomen in het inspectierapport 20172018 en het besluit van de beheerders van het gemeentefonds van 19 december 2019. In het actualisatieonderzoek en verbrede onderzoek in 2023 wordt onderzocht of de inschattingen die zijn gedaan en de adviezen die zijn gegeven in het inspectierapport 2017-2018 realistisch zijn gebleken en er aanleiding is voor aanpassing van de artikel 12-uitkering en de passende bijdrage van Vlissingen aan de sanering van de negatieve algemene reserve grondexploitatie op basis van het inspectierapport 2017-2018 en het besluit van de fondsbeheerders. Indien het jaarrekeningsaldo hoger is dan de voorgeschreven passende bijdrage van Vlissingen aan de sanering dan komt dit verschil ook ten goede aan dit deel van de algemene reserve. 2.

De negatieve algemene reserve als gevolg van het tekort sociaal domein en werk & inkomen wordt gesaneerd via de besluiten van de beheerders van het gemeentefonds van 4 februari 2021 (bijlage 1.2 inspectierapport 2020) en van 10 februari 2022 (bijlage 1.3 voorliggende inspectierapport), via de in dit inspectierapport voorgestelde aanvullende uitkeringen over 2021 en 2022 en via de resultaatbestemmingen 2021 en 2022. Met betrekking tot de bestemmingsreserve Centrumtaken is de inspecteur van mening dat met ingang van 2020 voor de centrumgemeentemiddelen beschermd wonen (BW), vrouwenopvang (VO) en maatschappelijke opvang (MO) uit het gemeentefonds geldt dat deze door Vlissingen kunnen worden gebruikt voor tekorten op andere vlakken. De redenen zijn: 1. In de Financiële verhoudingswet wordt bepaald dat de middelen uit het gemeentefonds vrij besteedbaar zijn voor de gemeente. Dit geldt ook voor de middelen beschermd wonen (BW), vrouwenpopvang (VO) en maatschappelijke opvang (MO). Formeel zijn de middelen MO, VO en BW dan ook van de centrumgemeente. De overschotten bij BW, MO en VO kunnen dan ook aan andere onderdelen van het sociaal domein worden uitgegeven door Vlissingen. 2. Op dit moment zijn er met de Zeeuwse gemeenten geen afspraken gemaakt over risicoverevening. Vlissingen heeft aangegeven dat het onduidelijk is waarom deze afspraken niet zijn gemaakt.

Het is dan ook niet te achterhalen of dat bewust niet is gebeurd of dat daar niet over is nagedacht. Dit betekent echter wel dat in geval van budgetoverschrijding op dat moment zal moeten blijken of de Zeeuwse gemeenten bereid zijn een deel van de last te dragen. Dat betekent naar het oordeel van de inspecteur dat de risico’s bij een overschrijding in de regio momenteel geheel bij Vlissingen liggen als centrumgemeente. Dat betekent echter ook dat overschotten ten goede kunnen komen aan Vlissingen. Of er daadwerkelijk een bedrag uit de reserve Centrumtaken gebruikt wordt voor de tekorten sociaal domein en werk & inkomen en zo ja welk bedrag, zal per jaar afhangen van de realisatie van de bezuinigingen en de ontwikkeling van het tekort op dit vlak en eventuele benodigde inzet van deze reserve voor onzekerheden en risico’s de komende jaren, zoals de doordecentralisatie beschermd wonen, transitie Dannenberg en de gedeeltelijke overgang beschermd wonen naar de Wet langdurige zorg. Gezien de ontwikkeling van het tekort sociaal domein en werk & inkomen (zie hoofdstuk 5) en de omvang van deze reserve wordt geadviseerd om van deze reserve voor 2021 € 2 miljoen en voor 2022 € 3 miljoen in te zetten voor de sanering van de tekorten sociaal

7

domein en werk & inkomen. Voor 2023 en verder zal deze afweging opnieuw dienen te worden gemaakt. Onderzoek en maatregelen In het verlengde artikel 12-onderzoek wordt tot en met 2022 alleen onderzoek gedaan naar het sociaal domein en werk & inkomen. Hierbij gelden de volgende uitgangspunten: 1. Het belangrijkste doel binnen artikel 12 is betere grip op de kostenontwikkeling en reduceren van de tekorten sociaal domein en werk & inkomen. 2. Het sociaal domein en werk & inkomen zijn in zijn geheel onderwerp van onderzoek. 3. Ook voor de centrumgemeentemiddelen uit het gemeentefonds geldt dat deze vrij besteedbaar zijn en dus kunnen worden gebruikt voor tekorten op andere vlakken. 4. Als er meer geld komt vanuit het Rijk (gemeentefonds) voor sociaal domein en werk & inkomen dan dient dit gebruikt te worden voor opvangen van bestaande tekorten. 5. Alle intensiveringen, lastenstijgingen en nieuw beleid op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen moeten via O&O (Onvermijdelijk en Onuitstelbaar) beoordeeld worden. 6. De uitkomsten van landelijke onderzoeken dienen te worden meegenomen in dit artikel 12-onderzoek. 7. De uit te voeren taken binnen het sociaal domein en werk & inkomen dienen zo breed als mogelijk te worden onderzocht. 8.

De ontwikkeling van het totale begrotingssaldo inclusief de passende bijdrage van Vlissingen aan de sanering van de negatieve algemene reserve wordt ‘slechts’ op hoofdlijnen gevolgd. 9. Ook bij de samenwerkingsverbanden sociaal domein en werk & inkomen dient te worden bezien of het op het vlak van organisatie, aansturing en kosten anders kan. Vlissingen is hiervoor zelf aan zet. 10. De hoogte van de taakstelling is niet alleen afhankelijk van de cijfermatige ontwikkeling van het tekort sociaal domein en werk & Inkomen. De hoogte van de taakstelling is gebaseerd op wat naar het oordeel van de inspecteur mogelijk is via de in paragraaf 4.4 beschreven maatregelen op basis van door Vlissingen aangeleverde informatie en cijfers. In het Plan van aanpak artikel 12 sociaal domein en werk & inkomen (verder PvA) is beschreven hoe de tekorten sociaal domein en werk & inkomen opgelost dienen te worden. Het PvA geeft een overzicht en de stand van zaken van de aanpak van de problematiek en de aanpak van de tekorten sociaal domein en werk & inkomen. Dit gebeurt aan de hand van concrete opdrachten van de artikel 12-inspecteur aan de gemeente Vlissingen. Het doel is dat de opdrachten leiden tot concrete maatregelen en bezuinigingen. De opdrachten zijn breed en behelzen het gehele sociaal domein en werk & inkomen.

Deze opdrachten zijn nader uitgewerkt in de bijlagen 4.1 t/m 4.4 en zijn: • Opdracht 1: Onderbouwing via Onvermijdelijk en Onuitstelbaar (O&O) van alle intensiveringen vanaf 2019 op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen. • Opdracht 2: Nettolasten vergeleken (clusteranalyse clusters gemeentefonds). • Opdracht 3: Onderzoek effectiviteit en efficiency. • Opdracht 4: Mate van invloed van Vlissingen. • Opdracht 5: Regiomiddelen sociaal domein. • Opdracht 6: Ondersteuning Vlissingen. Op basis van het Plan van aanpak zijn er een aantal concrete maatregelen uitgewerkt. Hieraan zijn voor zover mogelijk concrete taakstellingen gekoppeld om de tekorten op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen te saneren. Op basis van de ontwikkeling van het tekort sociaal domein en werk & inkomen zal worden bezien of ook nog extra taakstellingen nodig zijn. Deze maatregelen zijn: 1. Herijking uitvoering Participatiewet en invulling adviezen Orionis. 2. Maatregelen jeugdzorg. 3. Ombouw ondersteuningsinfrastructuur en invulling gemeentelijke beleidsregie. 4. Inrichten integrale toegang. 5. Aanvullende bezuinigingen vanaf 2021.

8

6. 7. 8. 9.

Verbreden artikel 12-onderzoek en -reikwijdte. Inkoop beschermd wonen en inzet reserve Centrumtaken. Maatregelen doelgroepenvervoer. Vergroten grip en sturing samenwerkingsverbanden.

Het totaal aan taakstellingen dat is gekoppeld aan deze maatregelen zijn: • 2021: € 6,8 miljoen, in totaal € 6,9 miljoen gerealiseerd. • 2022: € 6,7 miljoen, geheel gerealiseerd. • 2023: € 9,1 miljoen, waarvan € 5,1 miljoen gerealiseerd en € 4 miljoen resterend. • Vanaf 2024: € 10,4 miljoen structureel, waarvan € 5,7 miljoen gerealiseerd en € 4,7 miljoen structureel resterend. Op basis van de ontwikkeling van het tekort sociaal domein en werk & inkomen zal worden bezien of nog extra taakstellingen nodig zijn. Naast de onderzoeken en maatregelen van Vlissingen zelf zijn er ook een aantal landelijke ontwikkelingen die van invloed zijn op het tekort sociaal domein en werk & inkomen van Vlissingen. De uitkomsten hiervan worden dan ook meegenomen in dit artikel 12onderzoek. De belangrijkste zijn: • Onderzoek jeugdzorg: Door onderzoeksbureau AEF is in opdracht van het Rijk een onderzoek uitgevoerd met betrekking tot de jeugdzorg om te kunnen bepalen of, en zo ja in welke mate, gemeenten structureel extra middelen nodig hebben. In het onderzoek is ook gekeken naar een aantal maatregelen die gemeenten kunnen nemen om de Jeugdwet doelmatiger en doeltreffender uit te voeren. Voor Vlissingen betekent dit vooralsnog tijdelijk extra geld van gemiddeld € 3 miljoen per jaar.

• Onderzoek verdeelmodellen gemeentefonds: De fondsbeheerders van het gemeentefonds hebben de afgelopen jaren onderzoek gedaan naar een nieuwe verdeling (herijking) van het gemeentefonds. Het doel van deze herijking is om de verdeling weer aan te laten sluiten bij de kosten van gemeenten. De nieuwe verdeling beoogt daarnaast recht te doen aan de geconstateerde knelpunten die de afgelopen jaren in verschillende adviezen zijn benoemd, bijvoorbeeld ten aanzien van de verdeling sociaal domein en de mate waarin de eigen inkomsten van gemeenten een rol spelen in de verdeling. Voor Vlissingen betekent de nieuwe verdeling een toename van de uitkering uit het gemeentefonds van € 2,7 miljoen per jaar, dat is € 61 per inwoner. Dit wordt via een ingroeipad ter beschikking gesteld door de fondsbeheerders. Mogelijk zijn er exogene factoren die ervoor kunnen zorgen dat Vlissingen minder of zelfs geen grip heeft op de lasten van onderdelen van het sociaal domein en werk & inkomen. Met andere woorden de mate van invloed van Vlissingen om zelf het tekort op het vlak van sociaal domein en werk & inkomen geheel te saneren kan daardoor worden verminderd. Deze factoren zijn samenwerkingsverbanden, wet- en regelgeving en structuurkenmerken. Vlissingen doet hier onderzoek naar.

Overigens is het niet zo dat Vlissingen bij elke factor helemaal geen invloed heeft en daarnaast zijn er wellicht exogene factoren die Vlissingen juist voordelen opleveren. De inspecteur is van mening dat de kans dat de fondsbeheerders van het gemeentefonds hier iets mee gaan doen gering is. Ook is de inspecteur van mening dat gezien de ontwikkeling van het tekort sociaal domein (zie hoofdstuk 5) het belang van dit onderzoek aanzienlijk is gedaald. Vlissingen kan zich dan ook beter concentreren op het realiseren van de resterende taakstelling en de afronding van de artikel 12-status. Dat is ook mogelijk zonder de uitkomsten van het onderzoek naar de exogene factoren. De realisatie van de maatregelen en de daaraan gekoppelde taakstelling is ook afhankelijk van een aantal risico’s, die de hoogte en ook de tijdigheid van de realisatie kunnen beïnvloeden. Benadrukt wordt echter wel dat het uitgangspunt binnen artikel 12 blijft dat Vlissingen de taakstelling zoals opgenomen in de paragrafen 4.4 en 4.5 volledig en tijdig realiseert, zodat een afronding van het artikel 12-onderzoek uiterlijk in begrotingsjaar 2024 kan plaatsvinden (zie ook paragraaf 1.1). Er moeten daarom regelmatig evaluaties plaatsvinden op de effecten van deze risico’s op de hoogte en tijdigheid van de realisatie van de taakstelling. Indien blijkt dat een bepaald risico van invloed is en remmend werkt op de

9

hoogte en tijdigheid van de realisatie, dan dient Vlissingen hiertegen tijdig maatregelen te nemen en/of te bezien of de taakstelling via andere maatregelen alsnog geheel en tijdig gerealiseerd kan worden. De risico’s zijn: 1. Besluitvorming is mogelijk onvoldoende aangesloten op de artikel 12-ambities. 2. Uitvoering is mogelijk onvoldoende aangesloten op de artikel 12-ambities. 3. Vertraging maatregelen Wmo aanvullende zorg. 4. Onvoldoende voortgang herijking uitvoering Participatiewet en invulling adviezen Orionis. 5. Onvoldoende voortgang maatregelen jeugdzorg. 6. Verzet maatschappelijk veld. 7. Tekort aan ambtelijke capaciteit. 8. Toenemende zorgvraag en zorgkosten. 9. Uitgestelde besluitvorming Rijk. Begrotingssaldo In onderstaande tabel wordt op hoofdlijnen de ontwikkeling van het begrotingssaldo op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen weergegeven. Aan de hand van het berekende relevante begrotingssaldo wordt de omvang van de extra artikel 12-steun bepaald. Onder de tabel en uitgebreider in hoofdstuk 5 wordt e.e.a. toegelicht. Omschrijving (bedragen x 1000)

2021

A.1

Programmabegroting 2021

-9.787

A.2

Effecten circulaires 2021

4.732

A.3

Begrotingswijzigingen 2021

-3.461

A.4

Eerste bestuursrapportage 2021

-492

A.5

Tweede bestuursrapportage 2021

2.946

A.6

Jaarrekening 2021

1.745

A.7

Programmabegroting 2022

-14.799

A.8

Effecten circulaires 2022

9.157

A.9

Begrotingswijzigingen 2022

2022

2023

2024

2025

2026

6.330

44

A.10 Eerste bestuursrapportage 2022

3.173

A.11 Begroting 2023 A.12 Tweede bestuursrapportage 2022

-8.536

-4.367

-291

-1.952

-7.427

-31

-56

-56

-56

Begrotingssaldo SD en W&I

-4.317

-3.523

-8.567

-4.423

-347

-2.008

Correcties m.b.t. SD en W&I

33.714

41.612

48.466

39.163

37.300

36.406

Geaccepteerd begrotingssaldo SD en W&I

29.397

38.089

39.899

34.739

36.953

34.398

C

Totaal O&O geaccoordeerd

-34.399

-44.116

-32.711

-28.556

-28.838

-28.838

D

Resterende taakstelling sociaal domein en werk & inkomen

0

0

4.017

4.714

4.739

4.739

-5.002

-6.026

11.205

10.898

12.854

10.299 0

B

Aanvaardbaar begrotingssaldo SD en W&I E

Inbreng reserves

2.000

3.000

1.000

0

0

F

Inbreng saldo jaarrekening

0

0

0

0

0

0

G

Inbreng stijging OZB

0

1.040

1.535

PM

PM

PM

H

Herijking gemeentefonds

0

0

333

PM

PM

PM

-3.002

-1.987

14.072

10.898

12.854

10.299

0

0

-15.034

-9.994

-8.199

-7.305

-3.002

-1.987

-962

904

4.655

2.994

Relevante begrotingssaldo SD en W&I I

Nog O&O in te dienen Relevante begrotingssaldo bij volledige O&O-accordering

2021: o.b.v. Jaarrekening 2021 2022 e.v.: stand Tweede bestuursrapportage 2022

Let op: de verwachting is dat voor 2023 en verder het relevante saldo nog zal wijzigen. De gemeente Vlissingen moet voor die jaren immers nog diverse posten via onvermijdelijk en onuitstelbaar (O&O) onderbouwen. Daarnaast dienen in die jaren nog een aantal resultaten

10

van de in dit rapport beschreven maatregelen, de effecten van de circulaires gemeentefonds en eventuele overige mutaties verwerkt te worden. De begrotingssaldi sociaal domein en werk & inkomen 2021 en 2022 zijn respectievelijk vastgesteld op - € 4,317 miljoen negatief en - € 3,523 miljoen negatief (tabel 5.1). Dit is bepaald aan de hand van: 1. De geboekte baten en lasten op de taakvelden van de gemeentefondsclusters Inkomen en participatie (taakvelden 6.3, 6.4 en 6.5), Samenkracht en burgerparticipatie (taakvelden 6.1 en 6.2), Jeugd (taakvelden 6.72 en 6.82) en Maatschappelijke ondersteuning (taakvelden 6.6, 6.71 en 6.81). 2. De uitkering uit het gemeentefonds (taakveld 0.7) op basis van de septembercirculaires 2020 en 2021 voor de clusters Inkomen en participatie, Samenkracht en burgerparticipatie, Jeugd en Maatschappelijke ondersteuning. Dit betreft de algemene uitkering + de decentralisatie-uitkeringen + de integratieuitkeringen. 3. De overhead (taakveld 0.4) die wordt toegerekend naar rato van de geraamde directe loonkosten (categorie 1.1. Lonen en salarissen). 4. De mutaties (algemene uitkering + decentralisatie-uitkeringen + integratieuitkeringen) op de clusters Inkomen en participatie, Samenkracht en burgerparticipatie, Jeugd en Maatschappelijke ondersteuning in de gemeentefondscirculaires 2020, 2021 en 2022. 5.

De mutaties op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen in de begrotingsdocumenten 2021 en 2022 van Vlissingen (Begrotingswijzigingen, Eerste bestuursrapportage, Tweede bestuursrapportage en Jaarrekening). Op deze begrotingssaldi zijn door de inspecteur met name beleidsmatige correcties uitgevoerd. Bij deze beleidsmatige correcties gaat het om het zuiveren van onaanvaardbare beleidsintensiveringen, met name het schonen voor nieuw beleid. Hieronder wordt verstaan iedere verhoging van uitgaven ten opzichte van de laatst goedgekeurde primitieve begroting, inclusief gelijktijdig meegenomen wijzigingen. Deze verhogingen van de uitgaven dienen door Vlissingen via het O&O-criterium (Onvermijdelijk en Onuitstelbaar) onderbouwd te worden. Ook heeft er een correctie plaatsgevonden voor de door Vlissingen in begroting 2021 ingeboekte taakstelling en voor incidentele inzet niet benutte budgetten 2022. Na deze correcties resteren de geaccepteerde begrotingssaldi sociaal domein en werk & inkomen 2021 en 2022 van respectievelijk € 29,397 miljoen positief en € 38,089 miljoen positief (tabel 5.2). Voor de berekening van de relevante begrotingssaldi sociaal domein en werk & inkomen wordt uitgegaan van de geaccepteerde saldi.

Hierop worden wijzigingen aangebracht als gevolg van de voorstellen die in het Tripartite overleg (TPO) tussen gemeente, provincie wen de inspecteur zijn besproken voorafgaand aan de vaststelling door de gemeenteraad van Vlissingen. De voorstellen worden daarbij getoetst op het O&O-criterium, de financiële gevolgen en de dekking daarvan. Na verwerking van de via O&O door de provincie en de inspecteur geaccordeerde posten ontstaan de zogenaamde aanvaardbare begrotingssaldi. Na verwerking van inzet van reserves, mogelijke inbreng van het saldo van de jaarrekening, inbreng van de stijging van de OZB en inzet van de herijking van het gemeentefonds ontstaan de relevante saldi. Voor 2021 wordt dit relevante begrotingssaldo sociaal domein en werk & inkomen vastgesteld op - € 3,002 miljoen negatief en voor 2022 is dat - € 1,987 miljoen negatief (tabel 5.3). Conclusie en advies Op basis van het deze relevante begrotingssaldi sociaal domein en werk & inkomen wordt voorgesteld Vlissingen een aanvullende uitkering voor het jaar 2021 te verlenen van € 3.002.000 en voor het jaar 2022 van € 1.987.000. Indien de fondsbeheerders van het gemeentefonds dit advies geheel of gedeeltelijk overnemen betreffen het extra aanvullende uitkeringen boven op de aanvullende uitkeringen van € 7.000.000 per jaar over 2021 en 2022 zoals door de fondsbeheerders d.d.

19 december 2019 besloten naar aanleiding van het inspectierapport 2017-2018.

11

Vergezeld van dit voorstel voor een (extra) aanvullende uitkering worden de volgende bijzondere voorschriften voorgesteld: 1. De extra aanvullende uitkeringen uit het gemeentefonds over 2021 en 2022 dienen geheel te worden gebruikt voor de sanering van de tekorten op het vlak van sociaal domein en werk & inkomen over 2021 en 2022. 2. Vlissingen dient de begroting en meerjarenraming over de periode 2023-2025 op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen via saneringsvoorstellen zodanig aan te passen zodat de tekorten sociaal domein en werk & inkomen worden gereduceerd, in die jaren meer wordt toegegroeid naar het niveau van de ontvangsten op dit vlak en Vlissingen weer op eigen benen kan staan. 3. Uit de reserve Centrumtaken dient voor 2021 € 2 miljoen en voor 2022 € 3 miljoen ingezet te worden voor de sanering van de tekorten sociaal domein en werk & inkomen in die jaren. 4. Het saldo exclusief sociaal domein en werk & inkomen van de jaarrekeningen 2021 en 2022 dient geheel ingezet te worden voor de sanering van dat deel van de algemene reserve dat als gevolg van de grondexploitaties negatief is geworden. Hiervan kan alleen gedeeltelijk worden afgeweken als dit via Onvermijdelijk en Onuitstelbaar (O&O) wordt goedgekeurd. 5. Conform bijzonder voorschrift 3 uit de beschikking van de fondsbeheerders d.d.

19 december 2019 wordt vanaf 2023 een actualisatieonderzoek uitgevoerd. Dat betekent dat vanaf 2023 alle clusters uit het gemeentefonds weer onderwerp van artikel 12onderzoek zijn en dat het onderzoek naar alleen de clusters op het vlak van sociaal domein en werk & inkomen stopt. 6. Ten aanzien van de uitvoering van de Participatiewet en de BUIG (werk & inkomen) dient Vlissingen in 2023 in kaart te brengen welke opties er resteren om de tekorten te saneren. Ook dient Vlissingen het risico in te schatten dat er de komende jaren extra geld naar de uitvoering van de Participatiewet en de BUIG moet en hiervoor passende beheersmaatregelen te treffen. Uitgangspunt daarbij is dat tekorten die veroorzaakt worden door het niet realiseren van de in het Implementatie-/Werkplan Orionis opgenomen opdrachten, door Vlissingen zelf gedekt moeten worden en wel buiten het sociaal domein en werk & inkomen en ook zonder dat de negatieve algemene reserve weer negatiever wordt. Daar waar het tekorten betreft die het gevolg zijn nieuwe en/of onvoorziene factoren, zoals de explosieve kostenstijgingen op energie en lonen, dienen deze via Onvermijdelijk en Onuitstelbaar (O&O) te worden voorgelegd aan de inspecteur.

12

1

Inleiding

1.1

Artikel 12-onderzoek In het besluit van de fondsbeheerders met betrekking tot de aanvullende uitkering over de periode 2019-2029 van 19 december 2019, met kenmerk 2019-000684721, wordt in bijzonder voorschrift 4 het volgende bepaald: Zolang Vlissingen een artikel 12-uitkering uit het gemeentefonds ontvangt, blijft de artikel 12-status voor Vlissingen van kracht. In 2019 en verder zal de inspecteur onderzoek uitvoeren op de het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen, onder de volgende voorwaarden: • Daarbij wordt gestart met de sanering van de als gevolg van grondexploitatieproblematiek ontstane negatieve algemene reserve via de artikel 12uitkering en via de passende bijdrage van Vlissingen. • Er wordt in eerste instantie alleen onderzoek gedaan naar het sociaal domein en werk & inkomen. • Op alle andere clusters blijft het uitgangspunt dat Vlissingen eigen risicodrager is van kracht tot het actualisatie-onderzoek in 2023. • De gemeente hoeft voor de periode 2020-2022 niet elk jaar een artikel 12-aanvraag in te dienen. De achterliggende reden voor dit besluit is dat Vlissingen via het artikel 12-traject van 2015 t/m 2018 een passende bijdrage moet leveren aan de sanering van de negatieve algemene reserve als gevolg van de tekorten grondexploitaties.

Daarvoor heeft Vlissingen de afgelopen jaren reeds forse bezuinigingstrajecten ingezet en de OZB fors verhoogd naar 140% van het landelijk gemiddelde. Daardoor heeft Vlissingen minder mogelijkheden om zelf de tekorten op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen op te vangen via bezuinigingen op de andere clusters van het gemeentefonds. Die zijn immers al intensief onderzocht en daarop is reeds fors bezuinigd. In eerste instantie is dan ook alleen onderzoek gedaan naar de clusters sociaal domein en werk & inkomen. Vanaf 2023 zal het onderzoek zich weer verbreden naar alle clusters omdat dan ook weer gekeken wordt naar de inschattingen bij de grondexploitaties en naar de clusters klassiek domein (zie later). Voor de jaren tot en met 2022 heeft Vlissingen op basis van bovenstaande besluit dan ook geen extra aanvraag ingediend en is het in 2019 gestarte artikel 12-onderzoek op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen voortgezet. De door de gemeenteraad vastgestelde Programmabegroting 2021-2024 is niet sluitend met respectievelijke saldi van - € 10,8 miljoen in 2021, - € 8,6 miljoen in 2022, - € 6,9 miljoen in 2023 en - € 6,8 miljoen in 2024. Datzelfde geldt voor de Programmabegroting 2022-2025, met respectievelijke saldi van - € 12 miljoen in 2022, - € 7,3 miljoen in 2023, - € 7,3 miljoen in 2024 en - € 5,5 miljoen in 2025.

Deze tekorten worden met name veroorzaakt door het sociaal domein en werk & inkomen Verbreding artikel 12-onderzoek per begrotingsjaar 2023 Conform bijzonder voorschrift 3 uit het besluit van de fondsbeheerders d.d. 19 december 2019 vindt er in 2023 een actualisatie-onderzoek plaats naar de grondexploitaties, waardoor het artikel 12-onderzoek weer wordt verbreed naar alle clusters van het gemeentefonds. Conform bijzonder voorschrift 4 uit het besluit van de fondsbeheerders d.d. 10 februari 2022 zullen vanaf 2023 alle clusters van het gemeentefonds weer onderwerp zijn van het artikel 12-onderzoek en stopt het onderzoek naar alleen de clusters op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen.

13

Het per 2023 verbrede artikel 12-onderzoek zal bestaan uit: 1) Voortzetting van het huidige onderzoek op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen, waarbij de in dit inspectierapport 2021-2022 opgenomen maatregelen en taakstelling ter sanering van de tekorten en de O&O-correcties op dit vlak onverkort blijven gelden. Doel is het tekort sociaal domein en werk & inkomen terug te brengen naar een niveau waarbij Vlissingen weer op eigen benen kan staan. 2) Onderzoek naar de clusters van het gemeentefonds op het vlak van het klassieke domein, waarbij ook op deze clusters gekeken wordt of meer toegegroeid kan en moet worden naar het niveau van de ijkpunten van het gemeentefonds en het niveau van de nettolasten van andere gemeenten. Doel is te bezien of er ook op deze clusters bezuinigingen zijn te realiseren ter sanering van de tekorten en de negatieve algemene reserve. 3) Een actualisatieonderzoek naar de grondexploitaties. Doel is te bezien of de inschattingen die zijn gedaan en de adviezen die zijn gegeven in het inspectierapport 2017-2018 realistisch zijn gebleken en er aanleiding is voor aanpassing van de artikel 12-uitkering op basis van het inspectierapport 2017-2018 en de passende bijdrage van Vlissingen aan de sanering van de negatieve algemene reserve als gevolg van de tekorten bij de grondexploitaties2.

Het uiteindelijke doel van bovenstaande is een afronding van het artikel 12-onderzoek uiterlijk in begrotingsjaar 2024. Daarbij zijn er op hoofdlijnen twee mogelijkheden: 1) De tekorten sociaal domein en werk & inkomen en de te saneren negatieve algemene reserve als gevolg van de grondexploitaties zijn naar een dusdanige omvang gedaald dat Vlissingen via een eigen passende bijdrage en via een eenmalige aanvullende uitkering uit het gemeentefonds weer geheel op eigen benen kan staan. Daarbij wordt niet alleen het artikel 12-onderzoek afgerond, maar wordt ook de artikel 12-status opgeheven. 2) De te saneren negatieve algemene reserve als gevolg van de grondexploitaties heeft nog een dusdanige omvang dat besloten moet worden de sanering conform het inspectierapport 2017-2018 uit te smeren over een aantal jaren, uiterlijk tot en met 2029. Hierbij moet Vlissingen over die periode een passende eigen bijdrage leveren aan de sanering en daarnaast ontvangt Vlissingen jaarlijks een aanvullende uitkering uit het gemeentefonds. Het artikel 12-onderzoek wordt dan afgerond, waarbij er eventueel nog een actualisatieonderzoek volgt in 2028. De artikel 12-status blijft echter gehandhaafd zolang Vlissingen een aanvullende uitkering uit het gemeentefonds ontvangt.

Op basis van de daling van de negatieve algemene reserve (zie paragraaf 3.2) en de daling van het tekort sociaal domen en werk & inkomen (zie paragraaf 5.4) is de inspecteur van mening dat dit haalbaar is. Kantekening daarbij is wel dat Vlissingen de resterende taakstelling (zie paragraaf 4.5) grotendeels realiseert. Daarnaast is dit vanzelfsprekend ook afhankelijk van een aantal landelijke (exogene) ontwikkelingen, die nu nog moeilijk in te schatten zijn. Het Plan van Aanpak artikel 12 2019-2022 (PvA) geeft een overzicht en de stand van zaken van de aanpak van de problematiek en de aanpak van de tekorten sociaal domein en werk & inkomen. Dit gebeurt aan de hand van concrete opdrachten van de artikel 12-inspecteur. Het doel is dat de opdrachten leiden tot concrete maatregelen en bezuinigingen. De opdrachten zijn breed en behelzen het gehele sociaal domein en werk & inkomen (zie verder hoofdstuk 4). Gezien bovenstaand geschetste verbreding van het artikel 12onderzoek en de ambitie het artikel 12-onderzoek in 2024 af te ronden is het noodzakelijk het PvA vanaf 2023 te wijzigen volgens de volgende indeling: 1) Afgeronde maatregelen/acties en gerealiseerde taakstelling PvA 2019-2022 en onderbouwing daarvan.

Waar het actualisatieonderzoek 2023 onder andere ten minste op in gaat is beschreven in het bijzonder voorschrift 3 in het besluit van de fondsbeheerders d.d. 19 december 2019 voor de jaren 2019 t/m 2029 naar aanleiding van het inspectierapport 2017-2018. 2

14

2) Resterende maatregelen/acties en taakstelling PvA 2019-2022 die nodig zijn voor de resterende tekorten en risico’s/onzekerheden de komende jaren op het vlak van sociaal domein en werk & inkomen. 3) Aanvullende aanpak vanaf 2023 sociaal domein en werk & inkomen gericht op het ontwikkelen naar een financieel gezond en duurzaam sociaal domein en de benodigde investeringen hiervoor. Het doel is een robuuste zorginfrastructuur die werkelijk integraal en ontschot is, vrij is van onnodige administratieve en bureaucratische lasten, waarbij Vlissingen zelf de volledige regie heeft, volledig gericht is op het tackelen van de toekomstige zorgvraag zonder niet te dragen tekorten, rekening wordt gehouden met toekomstige risico’s en ontwikkelingen en Vlissingen duurzaam en schokbestendig weer op eigen benen kan staan. 4) Onderzoek clusters klassieke domein. 5) Sanering negatieve algemene reserve als gevolg van de grondexploitaties. Om te voorkomen dat in 2023 er twee zaken naast elkaar lopen, namelijk de afronding van het inspectierapport over 2022 dat alleen over het sociaal domein en werk & inkomen gaat en het inspectierapport over 2023 dat over alle clusters van het gemeentefonds gaat, is besloten om in dit voorliggende inspectierapport de fondsbeheerders te adviseren over de aanvullende uitkering op grond van artikel 12 van de Financiële verhoudingswet voor zowel 2021 als 2022.

Het jaar 2021 is op basis van de definitieve stand tot en met de Jaarrekening 2021. Het jaar 2022 op basis van de stand tot en met de Tweede bestuursrapportage 2022. Eventuele resterende zaken over 2022 met betrekking op het sociaal domein en werk & inkomen die geen plaats hebben gekregen in dit inspectierapport over 2021-2022 worden meegenomen in het vanaf 2023 verbrede artikel 12-onderzoek.

1.2

Selectiegroep en kerngegevens Bij een artikel 12-onderzoek wordt gebruik gemaakt van een selectiegroep waarvoor gemeenten zijn geselecteerd op basis van hun vergelijkbaarheid met Vlissingen volgens de verdeelmaatstaven van de uitkering uit het gemeentefonds. Omdat het onderzoek zich richt op het sociaal domein en werk & inkomen is een groep gemeenten samengesteld die per gemeente zo veel mogelijk gelijkenis vertoond met Vlissingen op dit vlak. Hierbij zijn de maatstaven jongeren, huishoudens met laag inkomen (drempel), bijstandsontvangers, medicijngebruik met drempel, uitkeringsontvangers minus bijstandsontvangers, ouders psychisch medicijngebruik, re-integratie klassiek en ouderen gebruikt. Op basis hiervan maken de gemeenten Den Helder, Heerenveen, Middelburg, Tiel, Uden en Zevenaar onderdeel uit van de selectiegroep tot en met 2021. Omdat de gemeente Uden in 2022 is samengegaan met de gemeente Landerd tot de nieuwe gemeente Maashorst, maakt Uden vanaf 2022 geen onderdeel meer uit van de selectiegroep. Kanttekening hierbij is dat met de overdracht van de 3 decentralisaties (3D) naar de gemeenten de samenstelling van een volledig vergelijkbare selectiegroep voor Vlissingen binnen het gemeentefonds lastiger is geworden, met name als er sprake is van een 3Dcentrumgemeente zoals bij Vlissingen.

Verschillende met Vlissingen vergelijkbare gemeenten zijn, anders dan Vlissingen, namelijk geen centrumgemeente voor de 3D. Dit heeft tot gevolg dat er zich tussen de gemeentefondsuitkering van Vlissingen en van het gemiddelde van de selectiegroep de nodige verschillen voordoen. Hierop wordt teruggekomen in hoofdstuk 2 bij de vergelijking van de nettolasten. Voor de eenheden van de maatstaven en de uitkering uit het gemeentefonds (GF) 2021 en 2022 van Vlissingen en de selectiegroep wordt verwezen naar respectievelijk bijlage 1.1 en bijlage 1.2. Deze gegevens zijn ontleend aan de maatstaven van de uitkering uit het gemeentefonds.

15

1.3

Algemene karakteristiek en achtergrondinformatie In het eerste artikel 12-rapport over 2015 is de achtergrond en karakteristiek van Vlissingen beschreven. Voor meer informatie wordt dan ook verwezen naar dat rapport.

1.4

Aanvullende uitkering 2020 Het jaar 2020 was het zesde achtereenvolgende jaar waarin Vlissingen de artikel 12-status had. In bijlage 1.3 is een samenvatting opgenomen van de belangrijkste elementen uit het artikel 12-rapport 2020, de reactie van de gemeente, het advies van de provincie en het besluit van de beheerders van het gemeentefonds.

1.5

Verslag provincie Zeeland Volgens het Besluit financiële verhouding 2001 brengen gedeputeerde staten (GS) van Zeeland tweeënhalve maand nadat de aanvullende uitkering is aangevraagd verslag uit over de financiële positie van de gemeente. Het verslag geeft inzicht in de actuele financiële positie en het uitgevoerde financiële toezicht. Provinciaal verslag 2021 In overleg met de artikel-12 inspecteur wordt in het Provinciaal verslag 2021, evenals over 2020, volstaan met verslag te doen van de in het besluit van de fondsbeheerders d.d. 19 december 2019 over de aanvullende uitkering 2019 t/m 2029 opgenomen bijzondere voorschrift 6. Hierin wordt gedeputeerde staten van de provincie Zeeland verzocht de volgende punten te beoordelen en te monitoren: a. Verloop (negatieve) algemene reserve. b. Verloop bestemmingsreserves en voorzieningen. c. Verloop verliesvoorziening grondexploitaties en risicovoorziening grondexploitaties. d. Of eventuele gerealiseerde positieve grondexploitatieopbrengsten ten goede komen aan de algemene reserve Via overzichten van het verloop van de reserves en voorzieningen en het verloop van de voorzieningen grondexploitaties wordt dit inzichtelijk gemaakt. Geconstateerd wordt dat uit jaarrekening 2019 en de resultaatbestemming 2019 blijkt dat de gerealiseerde positieve grondexploitatieopbrengsten volledig ten goede zijn gekomen aan de algemene reserve.

Provinciaal verslag 2022 Bovenstaande geldt ook voor het Provinciaal verslag 2022. Via overzichten van het verloop van de reserves en voorzieningen en het verloop van de voorzieningen grondexploitaties wordt e.e.a. inzichtelijk gemaakt. Geconstateerd wordt dat uit jaarrekeningen 2020 en 2021 en de resultaatbestemmingen 2020 en 2021 blijkt dat de gerealiseerde positieve grondexploitatieopbrengsten over beide jaren volledig ten goede zijn gekomen aan de algemene reserve.

1.6

De termijnen In artikel 19 van het Besluit financiële verhouding 2001 is bepaald dat een aanvraag voor een aanvullende uitkering moet worden ingediend vóór 1 december van het jaar voorafgaande aan het jaar waarvoor zij wordt aangevraagd. Tevens moet de begroting zijn vastgesteld uiterlijk op de datum dat het verzoek om toepassing van artikel 12 wordt gedaan. De jaarrekening moet op grond van artikel 200 van de Gemeentewet, binnen twee weken na vaststelling, doch in ieder geval vóór 15 juli van het jaar volgend op het begrotingsjaar, aan Gedeputeerde Staten zijn toegezonden.

16

Zoals aangeven in paragraaf 1.1 was het voor 2021 en 2022 niet nodig dat Vlissingen een aparte aanvraag voor een aanvullende uitkering indiende. De Programmabegroting 2021 is op 12 november 2020 vastgesteld door de gemeenteraad van Vlissingen. De programmabegroting 2022 is op 11 november 2021 vastgesteld door de gemeenteraad van Vlissingen. De Jaarrekening 2020 is 8 juli 2021 door de gemeenteraad van Vlissingen vastgesteld, op 12 juli 2021 aan het CBS gestuurd en op 13 juli 2021 aan de provincie Zeeland en BZK gestuurd. Hiermee is de inzenddatum van 15 juli 2021 gehaald. De Jaarrekening 2021 is 14 juli 2022 door de gemeenteraad van Vlissingen vastgesteld en op 15 juli 2022 aan het CBS, de provincie Zeeland en BZK gestuurd. Hiermee is de inzenddatum van 15 juli 2022 gehaald. Op basis van het vorenstaande wordt geconcludeerd dat de gemeente Vlissingen aan de algemene voorschriften met betrekking tot de termijnen heeft voldaan.

1.7

Bijzondere voorschriften In het inspectierapport 2020 zijn een viertal bijzondere voorschriften opgenomen. In het besluit van 10 februari 2022 van de fondsbeheerders van het gemeentefonds zijn deze bijzondere voorschriften overgenomen. Deze bijzondere voorschriften zijn: 1. De extra aanvullende uitkering uit het gemeentefonds over 2020 dient geheel te worden gebruikt voor de sanering van de tekorten op het vlak van sociaal domein en werk & inkomen over 2020. 2. Vlissingen dient de begroting en meerjarenraming over de periode 2021-2023 op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen via saneringsvoorstellen zodanig aan te passen zodat de tekorten sociaal domein en werk & inkomen worden gereduceerd, in die jaren meer wordt toegegroeid naar het niveau van de ontvangsten op dit vlak en Vlissingen weer op eigen benen kan staan. 3. Het saldo exclusief sociaal domein en werk & inkomen van de Jaarrekening 2020 dient geheel ingezet te worden voor de sanering van dat deel van de algemene reserve dat als gevolg van de grondexploitaties negatief is geworden. 4. Conform bijzonder voorschrift 3 uit de beschikking van de fondsbeheerders d.d. 19 december 2019 wordt vanaf 2023 een actualisatieonderzoek uitgevoerd.

Dat betekent dat vanaf 2023 alle clusters uit het gemeentefonds weer onderwerp van artikel 12onderzoek zijn en dat het onderzoek naar alleen de clusters op het vlak van sociaal domein en werk & inkomen stopt. Ad 1: Op grond van het besluit van de fondsbeheerders van het gemeentefonds van 10 februari 2022 heeft Vlissingen in 2022 een bedrag ontvangen van € 5.265.000 over 2021. Zie ook bijlage 1.3. Dit bedrag wordt door Vlissingen geheel te gunste gebracht aan de te saneren negatieve algemene reserve als gevolg van het sociaal domein en werk & inkomen. Zie hiervoor ook paragraaf 3.2 van inspectierapport 2020. Zie daarnaast voor het verdere verloop van de algemene reserve paragraaf 3.2 van dit inspectierapport 2021-2022. Ad 2: Op grond van het Plan van aanpak artikel 12 zijn diverse maatregelen en daaraan gekoppelde taakstellingen geformuleerd om het tekort op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen terug te dringen. Zie hiervoor hoofdstuk 4 van dit inspectierapport. Ad 3: Het saldo van de Jaarrekening 2020 is € 23,8 miljoen. Hiervan betrof € 10,4 miljoen de aanvullende uitkering over 2019 ten aanzien van het sociaal domein en werk & inkomen. Dit is ten gunste gebracht aan de te saneren negatieve algemene reserve als gevolg van het sociaal domein en werk & inkomen. Van het restant van € 13,5 miljoen had € 2 miljoen

17

betrekking op het sociaal domein en werk & inkomen. Dit is ook ten gunste gebracht aan de te saneren negatieve algemene reserve als gevolg van het sociaal domein en werk & inkomen. De vervolgens resterende € 11,5 miljoen is ten gunste gebracht aan de te saneren negatieve algemene reserve als gevolg van de grondexploitatie (inclusief normale exploitatie). Zie hiervoor ook paragraaf 3.2 van inspectierapport 2020. Zie daarnaast voor het verdere verloop van de algemene reserve paragraaf 3.2 van dit inspectierapport 20212022. Ad 4: Vanaf begrotingsjaar 2023 zal de inspecteur alle clusters uit het gemeentefonds weer onderzoeken in het kader van artikel 12.

1.8

De aanpak Aangezien het uitgangspunt is dat Vlissingen, behoudens het sociaal domein en werk & inkomen, tot en met 2022 weer financieel op eigen benen staat en eigen risicodrager is, wordt de ontwikkeling van het totale begrotingssaldo inclusief de passende bijdrage van Vlissingen aan de sanering van de negatieve algemene reserve tot en met 2022 ‘slechts’ op hoofdlijnen gevolgd. Dit met name omdat het van belang is om te bezien in hoeverre Vlissingen zelf kan bijdragen aan de tekorten op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen. Er wordt hier tot en met 2022 echter geen onderzoek naar uitgevoerd. In de periode 2015-2018 is hier immers reeds uitgebreid naar gekeken. De uitkomsten daarvan hebben hun weerslag gekregen in de inspectierapporten 2015, 2016 en 2017-2018. Vanaf begrotingsjaar 2023 wordt het artikel 12-onderzoek weer verbreed. Zie hiervoor ook paragraaf 1.1. Dit inspectierapport 2021-2022 richt zich echter nog volledig op alleen het sociaal domein en werk & inkomen. Dat betekent dan ook dat in dit inspectierapport 2021-2022 niet apart wordt ingegaan op: • De algemene voorschriften op het vlak van het aanmerkelijk en structureel tekort en redelijk peil.

In de eerdere inspectierapporten is immers reeds geconstateerd dat er sprake is van een aanmerkelijk en structureel tekort en ook wordt er via de stijging van de OZB naar 140% in 2021 ruimschoots voldaan aan het redelijk peil. • De naleving van de bijzondere voorschriften zoals opgenomen in de besluiten van de fondsbeheerders van 10 juli (kenmerk 2019-0000356039) en 19 december (kenmerk 2019-000684721) naar aanleiding van het inspectierapport 2017-2018. In het actualisatieonderzoek en verbrede onderzoek in 2023 wordt hierop ingegaan. • De reserves en voorzieningen, behalve de algemene reserve en de bestemmingsreserve centrumgemeentetaken. • •

De eigen inkomsten van de gemeente. Deze vallen onder het uitgangspunt van weer financieel op eigen benen staan en eigen risicodrager. De financiële resultaten van de gemeente de afgelopen jaren. Wel wordt vanzelfsprekend de structurele doorwerking van de jaarrekening op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen meegenomen.

Zoals aangegeven wordt in het artikel 12-onderzoek over de periode 2019-2022 alleen onderzoek gedaan naar het sociaal domein en werk & inkomen. Deze twee terreinen zijn echter in zijn geheel onderwerp van onderzoek. De reden hiervoor is dat de middelen die de gemeente krijgt uit het gemeentefonds (dus ook voor het sociaal domein) ontschot en vrij besteedbaar zijn. Dat betekent dus dat ondanks dat deze middelen gelabeld zijn, de gemeente binnen de kaders van de wet zelf mag beslissen hoe ze deze middelen wil gebruiken. Met deze vrijheid is het mogelijk om één budget voor het sociaal domein te maken en financiële schotten weg te halen. Daarmee is het mogelijk integraal te werken en beleid en uitvoering te ontschotten. Dat betekent dat de gemeentefondsclusters Inkomen en participatie, Samenkracht en burgerparticipatie, Jeugd en Maatschappelijke ondersteuning in zijn geheel worden

18

onderzocht. Ook als op een of meerdere clusters de nettolasten lager zijn dan de ijkpunten van het gemeentefonds en de nettolasten van andere groepen van gemeenten. Afgesproken is om het onderzoek uit de volgende onderdelen te laten bestaan: 1. Onderbouwing via Onvermijdelijk en Onuitstelbaar (O&O) van alle intensiveringen vanaf 2019 op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen. 2. Nettolasten vergeleken (clusteranalyse clusters gemeentefonds). 3. Onderzoek effectiviteit en efficiency. 4. Mate van invloed van Vlissingen. 5. Regiomiddelen sociaal domein. 6. Ondersteuning Vlissingen. In het voorliggende inspectierapport wordt op deze onderdelen nader ingegaan: op onderdeel 1 in hoofdstuk 5, op onderdeel 2 in hoofdstuk 2 en op de onderdelen 3 t/m 6 in hoofdstuk 4. Bovendien wordt in hoofdstuk 3 ingegaan op de ontwikkelingen van de reserves op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen en de algemene reserve. Daarnaast wordt een voorstel gedaan voor een extra aanvullende uitkering uit het gemeentefonds voor de jaren 2021 en 2022. De berekening van deze aanvullende uitkeringen vindt plaats in hoofdstuk 5. Indien de fondsbeheerders van het gemeentefonds dit advies geheel of gedeeltelijk overnemen betreft het extra aanvullende uitkeringen boven op de aanvullende uitkeringen van € 7.000.000 per jaar over 2021 en 2022 zoals door de fondsbeheerders d.d.

19 december 2019 besloten naar aanleiding van het inspectierapport 2017-2018. Overigens is afgesproken met de gemeente Vlissingen en de provincie Zeeland om ook de mutaties op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen in de Jaarrekening 2021 mee te nemen bij de bepaling van de extra aanvullende uitkering 2021. De Jaarrekening 2022 wordt meegenomen in het verbrede artikel 12-onderzoek vanaf 2023 en het bijbehorende inspectierapport 2023.

19

2

De nettolasten vergeleken

2.1

Inleiding In dit hoofdstuk wordt voor de clusters Inkomen en participatie, Samenkracht en burgerparticipatie, Jeugd en Maatschappelijke ondersteuning een clusteranalyse uitgevoerd. Deze analyse bestaat uit de volgende onderdelen: a. Vergelijking van de nettolasten (lasten min baten) met de ijkpunten van het gemeentefonds voor bovenstaande clusters. Door het toerekenen van de gemeentelijke lasten en baten van de taakvelden aan de clusters van het gemeentefonds, ontstaat een indeling van nettolasten per cluster. Door de afwijking van deze nettolasten per cluster van Vlissingen met het niveau van het gemeentefonds ontstaat inzicht of de gemeente Vlissingen naar het oordeel van de inspecteur voldoende is toegegroeid naar het niveau van het gemeentefonds of dat er nog ruimte is voor verdere bezuinigingen op bovenstaande clusters. b. Vergelijking van de nettolasten van Vlissingen met de gemiddelde nettolasten van de gemeenten in 1) de selectiegroep, 2) de groep met een zwakke sociale structuur en redelijke centrumfunctie, 3) de inwonersgroottegroep 20.000-50.000 en 4) de provincie Zeeland. c. Vergelijking van aan de ene kant de afwijking van de nettolasten van Vlissingen met het gemeentefonds met aan de andere kant de afwijking van het gemiddelde van de nettolasten van de selectiegemeenten met het gemeentefonds voor bovenstaande clusters uit het gemeentefonds.