Bijlage 10 Legesverordening - VNG toelichting
Tekst van het document
Toelichting op de Model Verordening leges A Algemeen 1 Wettelijke basis De leges worden geheven op basis van artikel 229, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Gemeentewet. Op grond daarvan kunnen gemeenten rechten heffen voor het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Vanaf 1 januari 1995 komt het begrip ‘leges’ niet meer voor in de Gemeentewet. De reden hiervan is dat er geen wezenlijke verschillen bestaan tussen leges en andere rechten. Het begrip ‘rechten’ in artikel 229 van de Gemeentewet omvat mede de leges. In de modelverordening is ervoor gekozen de rechten ‘leges’ te blijven noemen, omdat het hier gaat om een ingeburgerd en herkenbaar begrip. Het staat gemeenten vrij de rechten anders te noemen. De legesheffing voor reisdocumenten en de Nederlandse identiteitskaart berust niet op artikel 229 van de Gemeentewet, maar op artikel 7 van de Paspoortwet, in samenhang met artikel 2, tweede lid, van die wet (wijziging Paspoortwet per 9 maart 2014). Artikel 13.1a van de Omgevingswet bepaalt dat gemeenten rechten kunnen heffen voor het in behandeling nemen van aanvragen om een omgevingsvergunning, wijzigen van voorschriften van een omgevingsvergunning of intrekking van een omgevingsvergunning. Voor de heffing op grond van de Paspoortwet en de Omgevingswet is het begrip ‘dienst’ niet aan de orde.
Voor andere aanvragen dan de hierboven genoemde die betrekking hebben op de Omgevingswet is artikel 229, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Gemeentewet wel de heffingsgrondslag en dus het begrip ‘dienst’ wel van belang. In verband met artikel 10 van de modelverordening leges (overdracht van bevoegdheden) is in de aanhef eveneens artikel 156, eerste en tweede lid, onder h, van de Gemeentewet genoemd. 2. Nadere regels, uitvoeringsregels en beleidsregels Een toelichting op het vaststellen van nadere regels, uitvoeringsregels en beleidsregels is opgenomen in de Modelverordeningen gemeentelijke belastingen (algemene toelichting) - Nadere regels, uitvoeringsregels en beleidsregels. 3 Opzet De modelverordening leges bestaat uit twee gedeelten, namelijk de verordening zelf met de formele en materiële bepalingen en de tarieventabel met een omschrijving van de belastbare feiten, de heffingsmaatstaven en de tarieven. Voordeel van deze opzet is dat wijzigingen van tarieven op eenvoudige wijze in de tarieventabel zijn te verwerken zonder dat de onderlinge samenhang van de artikelen in de verordening verloren gaat. 4 Geen voorbeelden van tarieven In de tarieventabel zijn geen voorbeelden van tarieven opgenomen. Dit heeft een aantal redenen. Allereerst kunnen de te maken kosten voor de verschillende diensten sterk verschillen per gemeente.
Bovendien is het afhankelijk van het beleid van de raad van iedere gemeente of al of niet kostendekkende tarieven worden gehanteerd. Ten slotte zouden voorbeelden van tarieven zeer tijdgebonden bedragen kunnen zijn, die snel aan veroudering onderhevig zijn. Als er voor dienstverlening wettelijk vastgestelde maximumtarieven zijn, hebben wij deze wel in de tarieventabel vermeld. De gemeente kan lagere tarieven vaststellen, maar in ieder geval geen hogere.
Wij wijzen erop dat bij sommige van die maximumtarieven sprake is van een rijkskostendeel dat de gemeente aan het rijk moet afdragen. Zie ook de toelichting op artikel 5 en de tarieventabel. 5 Het begrip ‘dienst’ Artikel 229, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet bepaalt dat gemeenten onder andere rechten kunnen heffen voor het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Leges kunnen dus uitsluitend geheven worden voor door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Dit blijkt uit HR 9 december 1987 (nr. 24.892, BNB 1988/117, Belastingblad 1988, blz. 65). Het begrip ‘dienst’ is niet nader gedefinieerd in de wet. Wel is in de jurisprudentie invulling gegeven aan het begrip ‘dienst’. De werkzaamheden moeten rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. Dit individuele belang is in beginsel altijd aanwezig als de dienstverlening wordt gevraagd. Als de dienst ambtshalve wordt verleend, is er naar het oordeel van de wetgever geen sprake van een dienst (Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 21 591, nr. 3, blz. 78). Dit betekent dat vanaf 1 januari 1995 voor het ongevraagd verlenen van diensten geen legesheffing meer mogelijk is.
Is het algemene belang groter dan het individuele belang van de aanvrager of degene voor wie de dienst wordt verleend, dan is er geen sprake van een dienst die legesheffing rechtvaardigt. Legesheffing voor meldingen is niet mogelijk, omdat het in behandeling nemen van meldingen niet als dienstverlening wordt beschouwd. Dit is een erfenis van het preventief toezicht op belastingverordeningen. Eind jaren ’80 van de vorige eeuw werd door de Kroon geen goedkeuring gegeven aan legesverordeningen waarin een tarief voor het in behandeling nemen van meldingen op grond van de toenmalige Hinderwet was opgenomen. Het verwerken van de melding was een administratief gebeuren, die geen invloed had op de voorgenomen activiteit van de melder. Het karakter van de melding is in veel gevallen inmiddels anders geworden, bijvoorbeeld bij planregels betreffende de leefomgeving, waarbij een beoordeling vooraf mogelijk is. Toch is het niet kunnen heffen van leges voor meldingen nog steeds wat de wetgever uitdraagt, zoals bij de Omgevingswet. Inmiddels heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geoordeeld dat het niet verenigbaar is met het karakter van het instrument van een meldingsplicht om de toelaatbaarheid van de activiteit afhankelijk te stellen van beoordelingsregels.
Inherent aan een melding is volgens haar dat er geen nader afwegingsmoment volgt (ABRvS 18-08-2021, ECLI:NL:RVS:2021:1845). De wetgever zou dus duidelijker moeten zijn over het rechtskarakter van de melding. Ten slotte merken wij op dat het ‘verlenen’ van een dienst, zoals geformuleerd in de modelverordening, uitsluitend betrekking heeft op het in gang zetten van de dienstverlening. Er is dus sprake van een inspanningsverplichting en niet van een resultaatsverplichting. Jurisprudentie over het begrip dienst Hieronder geven wij een – chronologisch aflopend – overzicht van de jurisprudentie, dat meer inzicht geeft of in een concreet geval sprake is van verlening van diensten bedoeld in artikel 229b, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet. - HR 22 maart 2019, ECLI:NL:HR:2019:410 Hof Arnhem-Leeuwarden 13-02-2018, ECLI:NL:GHARL:2018:1459: Volgens het hof gaat het bij het vaststellen van de bestemming van gronden in een bestemmingsplan rechtstreeks en vooral om het dienen van het publieke belang. Het (opnieuw) vaststellen van een bestemmingsplan wordt uitgevoerd met het oog op de publieke taakuitoefening van de gemeente en houdt niet rechtstreeks en in overheersende mate verband met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. Bij het in behandeling nemen van een aanvraag tot het (opnieuw) vaststellen van een Pagina 2 van 93
-
-
-
-
bestemmingsplan is derhalve niet, ook niet gedeeltelijk, sprake van een rechtstreeks aan de aanvrager verrichte dienst waarvoor op grond van artikel 229, lid 1, aanhef en letter b, van de Gemeentewet rechten kunnen worden geheven (vgl. HR 11 juni 1997, nr. 31253, ECLI:NL:HR:1997:AA2174). Het beroep in cassatie van de gemeente heeft de Hoge Raad zonder inhoudelijke uitspraak ongegrond verklaard (artikel 81, eerste lid, Wet op de rechterlijke organisatie. Waarschijnlijk is in deze procedure van belang geweest dat sprake was van het opnieuw vaststellen van het bestemmingsplan, dat het verschillende kadastrale percelen met verschillende eigenaren betrof en dat het ging om verschillende belangen (agrarische en (reguliere) bedrijfsbelangen) die waren betrokken in het plan. Het hof laat in zijn laatste overweging (daarom) ook de mogelijkheid open dat bij het op aanvraag wijzigen van het bestemmingsplan wel sprake is van individuele dienstverlening, maar dat legesheffing daarvoor in het voorliggende geval zou stuiten op de legessanctie (niet kunnen heffen in verband met het verouderd zijn van het geldende bestemmingsplan). HR 8 februari 2013, ECLI:NL:HR:2013:BZ0693, en HR 8 februari 2013, ECLI:NL:HR:2013:BX0945 Legesheffing is niet mogelijk voor het doen van naspeuringen naar aanleiding van een verzoek om informatie op basis van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
De gemeente mocht geen leges heffen voor het opzoeken van declaraties, het anonimiseren van documenten en het vervaardigen van overzichten. De Hoge Raad leidt uit het samenstel van de wettelijke bepalingen in de Wob af dat de openbaarmaking van informatie naar aanleiding van een Wob-verzoek niet in overheersende mate verband houdt met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. Wel mag een gemeente bij inwilliging van een Wob-verzoek kosten via legesheffing in rekening brengen voor het vervaardigen van kopieën van documenten en uittreksels of samenvattingen van de inhoud daarvan. Met de vorm waarin de gegevens aan de verzoeker worden verstrekt is volgens de Hoge Raad in het bijzonder een particulier belang gediend. In zoverre is sprake van dienstverlening als bedoeld in art. 229, lid 1, letter b, van de Gemeentewet. HR 9 september 2011, ECLI:NL:HR:2011:BQ4105 (Leudal) Het in behandeling nemen van een aanvraag voor een Nederlandse identiteitskaart is geen dienst in de zin van artikel 229, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet. Onder de werking van de Wet op de uitgebreide identificatieplicht kan niet worden aangenomen dat de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart, het meest eenvoudig verkrijgbare en minst specifieke identificatiebewijs, naar zijn aard in overheersende mate verband houdt met een individualiseerbaar belang.
Naar aanleiding van deze uitspraak heeft een wetswijziging plaatsgevonden op grond waarvan gemeenten weer kunnen heffen (Wet van 13 oktober 2011, Stb. 440, gevolgd door een wijziging van de Paspoortwet per 9 maart 2014 waarbij de Wet van 13 oktober 2011 is ingetrokken). De modelverordening leges is hierop aangepast; zie de aanhef, artikel 2 en paragraaf 1.2 van hoofdstuk 1 van de tarieventabel. Hof Arnhem 19 oktober 2010, ECLI:NL:GHARN:2010:BO3397: Het hof neemt de overweging van HR 17 april 2009 over en oordeelt dat de werkzaamheden van het gemeentebestuur bij de beoordeling van het verzoek tot partiële herziening van een bestemmingsplan rechtstreeks en in overwegende mate verband houden met het individuele belang van belanghebbende. HR 17 april 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI1253 Het Hof is terecht ervan uitgegaan dat door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden slechts als een dienst kunnen worden aangemerkt, indien het gaat om werkzaamheden die liggen buiten het gebied van de publieke taakuitoefening en rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar Pagina 3 van 93
-
-
-
-
belang. Voorts heeft het Hof terecht tot uitgangspunt genomen dat de handhaving van de regels van het bestemmingsplan tot die publieke taakuitoefening behoort omdat daarmee het algemene belang is gediend dat is gebaat bij een goede ruimtelijke ordening in de gemeente. Uit dit uitgangspunt vloeit echter voort dat het verzoek van een particulier om van een bestemmingsplan af te wijken in het algemeen niet op het publieke belang zal zijn gericht, maar zal zijn gestoeld op een persoonlijke wens van de verzoeker. Dat geldt ook voor het onderhavige verzoek van belanghebbende om haar tijdelijk vrijstelling te verlenen van het verbod van permanente bewoning van de recreatiewoning, zoals dat in het bestemmingsplan is opgenomen. De werkzaamheden van het gemeentebestuur bij de beoordeling van dat verzoek houden rechtstreeks en in overwegende mate verband met dit individuele belang van belanghebbende. Dat wordt niet anders door de omstandigheid dat het gemeentebestuur bij zijn beslissing op het verzoek de belangen van belanghebbende afweegt tegen de gevolgen voor de ruimtelijke ordening.” HR 23 maart 2007, ECLI:NL:HR:2007:BA1262 (Velsen) Bij een bouwaanvraag die incompleet is en door de gemeente op grond van artikel 4:5 van de Awb ‘verder buiten behandeling is gelaten’ is voldaan aan het belastbaar feit voor heffing van leges ‘het in behandeling nemen van een aanvraag’.
Deze uitspraak is het vervolg op Gerechtshof Amsterdam 23 januari 2004, ECLI:NL:GHARL:AO3409, dat anders oordeelde, ook in: Gerechtshof Amsterdam 26 september 2003, ECLI:NL:GHAMS:AN7885 (Haarlemmermeer) HR 13 augustus 2004, ECLI:NL:HR:2004:AI0408 Bij de behandeling van aanvragen voor planschade is sprake van een publieke taakuitoefening door de gemeente en niet van een individualiseerbaar belang, zodat geen sprake is van verlening van een dienst in de zin van artikel 229 van de Gemeentewet (zie voor planschadevergoeding ook verderop in deze toelichting). HR 11 juni 1997, ECLI:NL:HR:1997:AA2174 Bij de werkzaamheden die voor gedeputeerde staten verbonden zijn aan het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verkrijgen van een verklaring van geen bezwaar op grond van - onder meer - artikel 19 van de (oude) Wet op de Ruimtelijke Ordening, gaat het rechtstreeks en vooral om het dienen van het publieke belang. Er is wel indirect een particulier belang van de ‘achterliggende’ aanvrager - in voorkomende gevallen de gemeente zelf, maar gelet op het preventief bestuurstoezicht van de provincie, niet rechtstreeks en in overheersende mate. Bij het in behandeling nemen van een aanvraag tot afgifte van een verklaring van geen bezwaar is derhalve niet, ook niet gedeeltelijk, sprake van een rechtstreeks aan de gemeente dan wel aan de ‘achterliggende’ aanvrager verrichte dienst.
HR 7 mei 1997, ECLI:NL:HR:1997:AA2090 Duikwerkzaamheden van de brandweer (het betrof het opduiken van een auto) kunnen worden aangemerkt als het verlenen van een dienst ‘indien het gaat om werkzaamheden die niet alleen liggen buiten het gebied van brand- en rampenbestrijding alsmede van beperking en bestrijding van gevaar voor mens en dier bij ongevallen, maar bovendien rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang’. HR 13 april 1994, nr. 28887, Belastingblad 1994, blz. 431 Het door de politie op verzoek van belanghebbende, in verband met een door deze gemelde aansluiting op een stil alarmsysteem, opstellen van een aanvalsplan, dient voornamelijk om een efficiënt politieoptreden ter handhaving van de rechtsorde mogelijk te maken en om de veiligheid van de bij dat optreden betrokken politieagenten te verhogen. De desbetreffende werkzaamheden houden in het algemeen niet rechtstreeks en voornamelijk verband met een dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar particulier belang. Er is geen sprake van een dienst in de zin van artikel 229 Gemeentewet. Pagina 4 van 93
-
-
-
-
-
-
-
HR 11 december 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0788 (Vlissingen/Rize) Met betrekking tot het nablussen van een brand op een schip is kostenverhaal niet mogelijk. HR 14 oktober 1992, nr. 27804, BNB 1993/24, Belastingblad 1993, blz. 165 Melding ex artikel 2a van de (toenmalige) Hinderwet is geen dienst. Koninklijk Besluit van 2 oktober 1990, nr. 90.001535, Belastingblad 1991, blz. 285 Goedkeuring onthouden aan de legesverordening van de gemeente Delft omdat die verordening een bepaling bevatte op grond waarvan leges geheven konden worden van overheidsorganen voor diensten die worden verricht ter uitvoering van bepaalde medebewindstaken, zoals het verstrekken van gegevens aan het CBS, het afgeven van verklaringen omtrent het gedrag etc. Koninklijk Besluit van 24 augustus 1990, nr. 89.030275, Belastingblad 1990, blz. 668 Goedkeuring onthouden aan de legesverordening van de gemeente Horst, omdat in de verordening een tarief was opgenomen voor een melding ex artikel 2a van de (toenmalige) Hinderwet. Geen dienstverlening. Koninklijk Besluit van 28 december 1988, nr. 13 (Belastingblad 1989, blz. 123) Goedkeuring onthouden aan de legesverordening van de gemeente Schoorl, omdat in die verordening een tarief was opgenomen voor het behandelen van een kennisgeving in de zin van artikel 1a van het Hinderbesluit. Geen dienstverlening. Koninklijk Besluit van 28 december 1988, nr.
12, Belastingblad 1989, blz. 126 Goedkeuring onthouden aan de legesverordening van de gemeente Geldermalsen, omdat in de verordening een tarief was opgenomen voor het bevestigen van een ingevolge artikel 7c van de Wet op de kansspelen gedane mededeling omtrent een te houden klein kansspel. Geen dienstverlening. HR 9 december 1987, nr. 24892, Belastingblad 1988, blz. 65 Voor legesheffing moet de voorwaarde worden gesteld dat sprake is van door of vanwege het gemeentebestuur verleende diensten. Bij een aanschrijving tot woningverbetering als bedoeld in artikel 25, eerste lid, van de (oude) Woningwet, welke op grond van artikel 25, vierde lid, van die wet nodig is om de verplichtingen van degene tot wie zij is gericht te doen ontstaan, is geen sprake van het verlenen van een dienst aan de betrokkene in deze zin. HR 1 juli 1969, nr. 16165, BNB 1969/185 Voor het in behandeling nemen van aanvragen tot het verkrijgen van een bouwvergunning kunnen leges worden geheven. In het algemeen worden met de term leges niet slechts heffingen aangeduid, die gericht zijn op de vergoeding van de kosten verbonden aan het op schrift stellen van bij bepaalde administratieve diensten behorende stukken, maar mede heffingen, welke op de vergoeding van die diensten zelf zijn gericht. HR 4 december 1963, nr.
15069, BNB 1964/45 De leges kunnen betrekking hebben op aanvragen van kampeervergunningen, de behandeling en de verlening daarvan en daarnaast op de kosten die het kamperen voor de gemeente meebrengt. Daarbij doet niet ter zake of degene aan wie de dienst wordt verleend daarop al of niet aanspraak kan maken.
B Artikelsgewijze toelichting Artikel 1 Definities Om duidelijkheid te scheppen over de inhoud van een aantal in de tarieventabel voorkomende begrippen is daarvan een definitie opgenomen in artikel 1. Uiteraard kan een gemeente andere begrippen hanteren dan die in artikel 1 of die begrippen anders omschrijven. Pagina 5 van 93
Artikel 2 Belastbaar feit Bij het belastbaar feit voor de legesheffing gaat het altijd om een aanvraag Er zijn bij de leges drie categorieën belastbare feiten te onderkennen, die wij in artikel 2 (geobjectiveerd) hebben opgenomen en verder zijn uitgewerkt in de tarieventabel, namelijk: a. het in behandeling nemen van een aanvraag tot … het verlenen van een dienst Voorbeelden: het in behandeling nemen van een aanvraag om eenmalig een buitengewoon ambtenaar van de burgerlijke stand te benoemen, om een rijbewijs, om een vergunning, om het verstrekken van kopieën en dergelijke, om omgevingsoverleg, om een of meer maatwerkvoorschriften, om toestemming voor een gelijkwaardige maatregel. … of het nemen van een besluit Voorbeelden: het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning, om wijziging van omgevingsvergunningvoorschriften, om intrekking van een omgevingsvergunning. b. het verlenen van een dienst op aanvraag Voorbeelden: huwelijksvoltrekking (de Wet rechten burgerlijke stand noemt ‘voor de huwelijksvoltrekking’, beschikbaar stellen van een getuige. c. het verrichten van handelingen ten behoeve van een aanvraag van een document Voorbeelden: reisdocumenten en Nederlandse identiteitskaart. De onderverdeling houdt verband met de wettelijke grondslagen, genoemd in onderdeel A, onder 1 (Wettelijke basis) van deze toelichting.
Zoals uit bovenstaande voorbeelden al blijkt, kent de verordening zeer uiteenlopende belastbare feiten waarvoor leges worden geheven. Daarom is naast de in artikel 2 opgenomen algemene omschrijving van het belastbare feit een verdere omschrijving van het belastbare feit in de tarieventabel opgenomen. Dat is dan ook de reden dat in artikel 2 wordt gesproken van ‘een en ander zoals genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel’. Omdat artikel 217 van de Gemeentewet bepaalt dat het voorwerp van de belasting en het tarief moeten zijn vermeld in de belastingverordening, mag er geen twijfel over bestaan dat de tarieventabel deel uitmaakt van de verordening. Vandaar dat de woorden ‘daarbij behorende’ zijn gebruikt. In de tarieventabel en in de bij de verordening en de tarieventabel behorende bijlagen wordt dit eveneens uitdrukkelijk aangegeven. De omschrijving van het belastbare feit is van belang voor de vraag of de materiële belastingschuld ontstaat en het tijdstip waarop die belastingschuld ontstaat. Het belastbare feit kan op verschillende manieren worden omschreven. Zo kan bijvoorbeeld worden gekozen voor ‘het verlenen van een vergunning’ maar ook kan worden gekozen voor ‘het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verlenen van een vergunning’. In de tarieventabel is in de meeste gevallen gekozen voor ‘het in behandeling nemen van een aanvraag’.
Dit heeft als voordeel dat leges al verschuldigd zijn op het moment van het in behandeling nemen van de aanvraag en dat niet bepalend is het moment waarop de vergunning wordt verleend. Ook is niet van belang of de vergunning wordt verleend of geweigerd. Zou het belastbare feit zijn ‘het verlenen van de vergunning’ dan heeft op het moment van het in behandeling nemen van de aanvraag het belastbare feit zich nog niet voorgedaan en is dus de materiële belastingschuld nog niet ontstaan. Vooruitbetaling voor het moment van het ontstaan van de materiële belastingschuld is niet mogelijk. Ook kan dan niet worden geheven als de vergunning wordt geweigerd, hoewel de gemeente wel de kosten van behandeling heeft gemaakt. Overigens kan op grond van wettelijke bepalingen niet in alle gevallen het belastbare feit worden omschreven als ‘het in behandeling nemen van een aanvraag’. Zo kunnen alleen voor het voltrekken van een huwelijk, en niet voor het in behandeling nemen van de aanvraag daarvan, leges geheven Pagina 6 van 93
worden, dit op grond van de Wet rechten burgerlijke stand. En bij de reisdocumenten en de Nederlandse identiteitskaart heeft de Paspoortwet het over het heffen van rechten ‘voor het verrichten van handelingen ten behoeve van een aanvraag’. Wij merken nog op dat de Hoge Raad de uitdrukking 'in behandeling nemen' uitlegt tegen de achtergrond van artikel 229, eerste lid, aanhef en onder letter b, Gemeentewet. In dat artikel is de bevoegdheid gegeven rechten te heffen ter zake van het genot van door de gemeente verstrekte diensten. Als een besluit wordt genomen om een aanvraag niet verder te behandelen (artikel 4:5 Algemene wet bestuursrecht), kunnen er volgens de Hoge Raad al diensten zijn verstrekt die de heffing van leges rechtvaardigen (HR 21 december 2007, nr. 41303, LJN: BC0652). Artikel 3 Belastingplicht De belastingverordening moet vermelden wie de belastingplichtige is (artikel 217 van de Gemeentewet). Vanwege het uiteenlopende karakter van de verschillende diensten is gekozen voor een ruime omschrijving van de belastingplicht, om te voorkomen dat in bepaalde situaties geen belastingplichtige aangewezen zou kunnen worden. Vanuit de systematiek van de modelverordening ligt het voor de hand in eerste instantie de aanvrager in de heffing te betrekken.
Als het niet mogelijk is een aanvrager als belastingplichtige aan te wijzen, bijvoorbeeld als de aanvrager duidelijk niet de belanghebbende is, dan kan degene voor wie de aanvraag is gedaan als belastingplichtige aangemerkt worden. Dit laatste zal zich niet snel voordoen omdat de aanvrager per definitie een belang heeft bij de dienstverlening of de handelingen. Wij zijn van mening dat zich bij het aanwijzen van de belastingplichtige geen keuzesituatie kan voordoen. In verband hiermee is het stellen van beleidsregels voor het aanwijzen van een belastingplichtige niet nodig. Zie ook de modelbeleidsregels voor het aanwijzen van een belastingplichtige in een keuzesituatie. Artikel 4 Vrijstellingen Onderdeel a In onderdeel a hebben wij een (verplichte) vrijstelling opgenomen voor diensten waarvan de kosten krachtens afdeling 13.6 van de Omgevingswet zijn of worden verhaald. Afdeling 13.6 bevat een regeling over kostenverhaal bij bouwactiviteiten en activiteiten vanwege gebruikswijzigingen in het kader van gebiedsontwikkeling. Het kan gaan om kosten voor het bouwrijp maken van gronden, de aanleg van wegen, riolering, straatverlichting, maar ook de zogenoemde plankosten voor het maken en uitvoeren van een omgevingsplan. Het verhaal van deze kosten is verplicht en gaat voor op het publiekrechtelijk afdwingen van een financiële bijdrage.
Het overzicht van kostenverhaalplichtige activiteiten staat in artikel 8.13 van het Omgevingsbesluit. Kostenverhaal bij gebiedsontwikkeling in de Omgevingswet is de opvolger van grondexploitatie in de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Hierover is de Handreiking kostenverhaal Omgevingswet door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties beschikbaar gesteld op het Informatiepunt Leefomgeving (www.iplo.nl). Een gemeente en een initiatiefnemer kunnen een overeenkomst sluiten over kostenverhaal voorafgaand aan het besluit dat de aangewezen activiteit mogelijk maakt: een zogenoemde anterieure overeenkomst. Als er geen anterieure overeenkomst tot stand komt, moet het kostenverhaal op een andere manier geregeld worden. Dat kan in het omgevingsplan van de gemeente of in een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (afwijking van het omgevingsplan) of een projectbesluit (voor het projectbesluit is de gemeente geen bevoegd gezag). Een omgevingsvergunning voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit of een omgevingsvergunning Pagina 7 van 93
voor een bouwactiviteit kan dus geen aanleiding vormen voor toepassing van de regeling over kostenverhaal. Ook nadat in het omgevingsplan een grondslag is gelegd voor het verhalen van de kosten kunnen de gemeente en de initiatiefnemer een overeenkomst sluiten over kostenverhaal (posterieure overeenkomst). In dat geval moet de gemeente de regels over kostenverhaal in het omgevingsplan wel in acht nemen. De overheid mag de kosten alleen verhalen als ze voldoen aan drie criteria: profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid. Ook moet de locatie het kostenverhaal kunnen dragen. Dat houdt in dat er niet meer kosten worden verhaald dan er opbrengsten zijn. De verhaalbare kostensoorten zijn limitatief opgesomd in het Omgevingsbesluit. In artikel 8.15 van het Omgevingsbesluit worden de kostensoorten in de tabellen A en B van bijlage IV aangewezen als verhaalbare kostensoorten. Volgens A1 van deze bijlage behoren de kosten van het vaststellen van een omgevingsplan of een projectbesluit of het verlenen van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, inclusief het daarvoor benodigde onderzoek, tot de verhaalbare kosten. In de toelichting op de Aanvullingsregeling grondeigendom Omgevingswet staat echter over de relatie tussen plankosten en leges (Stcrt.
2021, 34646): “Kosten die verband houden met het afgeven van (…) een omgevingsvergunning voor de planologische aspecten van een bouwactiviteit worden niet tot de plankosten gerekend. Dat zijn kosten van diensten aan initiatiefnemers van bouwactiviteiten afzonderlijk en geen algemene kosten die door alle initiatiefnemers van bouwactiviteiten gezamenlijk worden gedragen. Die kosten worden daarom via de leges doorberekend, waarbij rekening wordt gehouden met de werkzaamheden die al in het kader van het kostenverhaal hebben plaatsgevonden, vooral het bepalen van inbrengwaarden.” (pag. 106). “De afgifte van een omgevingsvergunning is een individuele dienst waarvan de kosten via de leges behoren te worden verrekend. Langs die weg kunnen gemeenten de kosten van het begeleiden van initiatiefnemers en het beoordelen van bouwplannen volledig verhalen.” (pag. 117) Legesheffing voor de aanvraag om de omgevingsvergunning is dus mogelijk, maar mag er vanzelfsprekend niet toe leiden dat kosten die via het kostenverhaal van afdeling 3.6 van de Omgevingswet in rekening zijn of worden gebracht, niet nog eens via de leges worden verhaald. Het bevoegd gezag kan in drie gevallen afzien van het toepassen van de wettelijke regeling voor het verhalen van kosten via de afdeling kostenverhaal (artikel 8.14 Omgevingsbesluit): 1. De verhaalbare kosten bedragen minder dan € 10.000.
Dit is aan de orde als de kosten die met het kostenverhaal zijn gemoeid niet opwegen tegen de te verhalen kosten. Het gaat om de totale te verwachten netto opbrengsten van alle kostenverhaalsbijdragen in het potentiële kostenverhaalsgebied. 2. Er zijn geen verhaalbare kosten voor openbare werken (als bedoeld in A5 tot en met A9 van bijlage IV van het Omgevingsbesluit). 3. Er zijn alleen kosten voor de aansluiting op de openbare ruimte of nutsvoorzieningen, bijvoorbeeld het maken van een inrit naar de openbare weg of een aansluiting op het rioolstelsel. De gevallen zijn inhoudelijk overgenomen uit de Wro en het Bro. Wel is de terminologie aangepast. Het bevoegd gezag mag in deze gevallen besluiten om af te zien van kostenverhaal. Dat is echter niet verplicht. Zijn deze gevallen binnen de gemeente aangewezen, dan geldt de vrijstelling dus niet en vindt gewoon legesheffing plaats. Onderdeel b In hogere wettelijke regelingen komen legesvrijstellingen voor. De legesverordening kan geen inbreuk maken op of bepaalde beperkingen opnemen met betrekking tot de bij wet verleende vrijstellingen. Wij
Pagina 8 van 93
hebben daarom in onderdeel b een algemene formulering opgenomen die verwijst naar ‘wettelijke vrijstellingen’. Die vrijstellingen zijn onder meer: - De diplomatieke en internationale vrijstellingen. Op grond van artikel 243 van de Gemeentewet kunnen de ministers van Binnenlandse Zaken en Financiën vrijstelling van gemeentelijke belastingen verlenen indien het volkenrecht dan wel het internationale gebruik daartoe noopt. Van deze mogelijkheid is gebruik gemaakt, althans voor zover voor de leges van belang, in de ‘Regeling diplomatieke en internationale vrijstellingen gemeentelijke belastingen 1997’ (Regeling van 20 december 1996, FO96/ U2383, Stcrt. 1996, 249, Belastingblad 1997, blz. 91, nadien gewijzigd). - De vrijstelling voor het doen van naspeuringen (door de aanvrager zelf) in de gemeentearchieven bedoeld in de Archiefwet 1995, dit vanwege het openbare karakter van archiefbewaarplaatsen (artikel 14 van de Archiefwet 1995). - De vrijstelling opgenomen in artikel 4 van de Wet rechten burgerlijke stand 1879, Stb. 72, laatstelijk gewijzigd bij de Wet van 27 november 2008, Stb. 500 (inwerkingtreding 1 maart 2009). - De ‘vrijstelling’ met betrekking tot de verlening, wijziging of intrekking van een vergunning of ontheffing krachtens de Wet milieubeheer (artikel 15.34a Wet milieubeheer).
- De vrijstellingen (‘kosteloze verstrekkingen’), genoemd in onder andere: - artikel 55 van de AWR; - artikel 32a van de Wet waardering onroerende zaken; - artikel 93 van de Pensioenwet; - artikel 111 van de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers; - artikelen 2.55 tot en met 2.59, 2.79, 3.17 en 3.22 van de Wet basisregistratie personen; - artikel 41 van de Wet uitkeringen vervolgingsslachtoffers 1940-1945; - artikel 52 van de Wet uitkeringen burger-oorlogsslachtoffers 1940-1945; - artikel 9.1.3, zesde lid, van de Wet langdurige zorg. Onderdeel c In onderdeel c en eventueel volgende onderdelen kan de gemeente andere vrijstellingen opnemen. Wij merken hierbij op dat vrijstellingen in beginsel niet passen bij de aard van de legesheffing: een heffing voor dienstverlening die op verzoek plaatsvindt en dient ter bestrijding van de gemeentelijke kosten. Wij hebben in artikel 4 daarom geen facultatieve vrijstellingen opgenomen.
Facultatieve vrijstelling voor instellingen van maatschappelijke, sociale of culturele aard Veel gemeenten overwegen vrijstelling van leges voor bepaalde vergunningen op grond van de Algemene plaatselijke verordening (APV) ten behoeve van maatschappelijk, sociaal of cultureel belang behartigende instellingen, bijvoorbeeld een vrijstelling van de leges voor een collectevergunning waarbij de opbrengst is bestemd voor een ideëel doel of een vrijstelling van de leges voor een evenementenvergunning voor het houden van een straatfeest door een buurtvereniging. Daarbij moet worden bedacht dat het op grond van de APV mogelijk is voor bepaalde aangelegenheden vrijstelling te verlenen van de vergunningplicht. Deregulering leidt ertoe dat geen vergunning nodig is, waardoor ook geen legesplicht kan ontstaan. Een andere optie is de tegemoetkoming aan bedoelde ideële instellingen op een andere wijze vorm te geven, bijvoorbeeld door middel van subsidieverlening. Om de legesheffing ‘zuiver’ te houden, gaat onze voorkeur daarom uit naar het verlenen van vrijstelling van de vergunningplicht. Dat neemt niet weg dat vrijstelling van legesheffing voor algemeen nut beogende of sociaal belang behartigende instellingen niet op voorhand onverdedigbaar is voor de belastingrechter. Er zijn gelet op de aard van de heffing wel risico’s. De Gemeentewet (artikel 229) Pagina 9 van 93
maakt geen verschil in de persoon van de belastingplichtige. Essentieel voor de vrijstelling voor een bepaalde groep lijkt op grond van de huidige wetgeving en jurisprudentie te zijn dat de gemeente een objectieve rechtvaardigingsgrond voor de verschillende behandeling heeft in het gevoerde gemeentelijke beleid. Een tweede element is dat de verschillende behandeling niet zodanig mag zijn dat er sprake is van een willekeurige en onredelijke heffing. Geen erg concrete kaders dus en gezien de aard van de heffing (verhaal van gemaakte kosten) ook niet zonder risico bij toetsing door de belastingrechter. Een objectief geformuleerde vrijstelling zou als volgt kunnen luiden: Leges worden niet geheven voor: c.
het in behandeling nemen van een aanvraag als bedoeld in artikel [nummer] van de bij deze verordening behorende tarieventabel, indien deze aanvraag een vergunning betreft voor een instelling die zich blijkens haar statuten de uitoefening ten doel stelt van activiteiten van maatschappelijke, sociale of culturele aard, waarbij de activiteiten in hoofdzaak worden verricht door vrijwilligers[ en die voldoet aan door het college van burgemeester en wethouders te stellen voorwaarden]; Wij hebben afgezien van het gebruik van de term ‘algemeen nut beogende instelling (ANBI)’ of ‘sociaal belang behartigende instelling (SBBI)’, omdat dit in de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR) nader omschreven instellingen zijn (artikel 2, derde lid, onder m en o, in samenhang met de artikelen 5b en 5c AWR). Een verwijzing daarnaar zou een verderstrekkende reikwijdte van de legesvrijstelling kunnen hebben dan gewenst wordt. Wij hebben als facultatieve zinsnede opgenomen dat het college voorwaarden kan stellen om aangemerkt te worden als instelling van maatschappelijke, sociale of culturele aard.
Facultatieve vrijstelling voor screeningsorganisaties die bevolkingsonderzoek doen Bevolkingsonderzoekorganisaties die de opsporing van borstkanker onder vrouwen van 50 tot en met 75 jaar tot doel hebben (ook wel screeningsorganisaties genoemd) gebruiken mobiele onderzoeksunits en nemen dan een standplaats in een gemeente in. Zij kunnen dan te maken krijgen met de volgende gemeentelijke belastingen: parkeerbelastingen, reclamebelasting, precariobelasting, leges en standplaatsgelden. De screeningsorganisaties voeren een voor de gezondheid van vrouwelijke burgers belangrijke preventieve dienst uit, kosteloos en op grond van vrijwillige deelname. In de gemakkelijke toegang van de doelgroep tot deze dienst ligt dan ook een lokaal belang. De screeningsorganisaties zijn in hun werkgebied uitsluitend gerechtigd tot het uitvoeren van deze ‘publieke taak’ op grond van een ministeriële vergunning in het kader van de Wet op het bevolkingsonderzoek. Zij zijn vanuit hun aard daarom niet met commerciële ondernemingen (oliebollenkramen, kermis, visboer) vergelijkbaar. Om die reden vinden wij een vrijstelling van gemeentelijke belastingen goed verdedigbaar. Ook het opnemen van een dergelijke vrijstelling behoort echter tot de gemeentelijke autonomie.
Gemeenten die een legesvrijstelling voor deze screeningsorganisaties willen opnemen, kunnen bijvoorbeeld de volgende tekst opnemen: Leges worden niet geheven voor: c. diensten met betrekking tot een aanvraag tot verlening van een vergunning of ontheffing voor het plaatsen van een mobiele onderzoeksunit die wordt gebruikt voor het doen van bevolkingsonderzoek als bedoeld in artikel 1, onder c, van de Wet op het bevolkingsonderzoek, voor welk onderzoek op grond van die wet vergunning is verleend; De woorden ‘met betrekking tot’ betekenen dat niet alleen de vergunningaanvraag zelf legesvrij is, maar ook dat de diensten die in verband daarmee worden verleend legesvrij zijn.
Pagina 10 van 93
Artikel 5 Maatstaven van heffing en tarieven Voor een toelichting verwijzen wij naar Modelverordeningen gemeentelijke belastingen (algemene toelichting) – Maatstaf van heffing en Belastingtarief. Meer specifiek merken wij met betrekking tot de leges nog het volgende op. In de memorie van toelichting van de Wet materiële belastingbepalingen wordt als voorbeeld van tariefdifferentiatie genoemd dat de huwelijksleges voor mensen van buiten de gemeente hoger mogen zijn dan voor inwoners van de gemeente. Eerste lid Voor de maatstaven van heffing en tarieven wordt in dit artikel verwezen naar de bij de verordening behorende tarieventabel die, zoals in de toelichting op artikel 2 reeds is opgemerkt, deel uitmaakt van de verordening. Tweede lid In het tweede lid van dit artikel is een regeling opgenomen voor die diensten, waarbij als maatstaf van heffing het aantal uren, bladzijden en dergelijke is gehanteerd. Door deze bepaling behoeft in de tarieventabel niet steeds te worden vermeld dat gedeelten van bijvoorbeeld uren of bladzijden voor een geheel uur of een gehele bladzijde zullen worden gerekend.
Tariefstelling en kostendekkendheid; kruissubsidiëring Het is constante jurisprudentie dat de hoogte van de tarieven niet ter beoordeling van de belastingrechter staat, tenzij de verordening zou leiden tot strijd met wettelijke regels of tot een willekeurige en onredelijke belastingheffing, waarop de wetgever met het toekennen van de heffingsbevoegdheid niet het oog kan hebben gehad. Tussen de hoogte van de leges enerzijds en de omvang van de ter zake van gemeentewege verstrekte diensten dan wel de voor de dienst door de gemeente gemaakte kosten anderzijds is geen rechtstreeks verband vereist (zie onder meer: HR 18 september 1991, nr. 27457, BNB 1991/351; HR 24 december 1997, nr. 32569, LJN AA3345, BNB 1998/70). Op grond van artikel 229b van de Gemeentewet mag de legesverordening als geheel bezien maximaal kostendekkend zijn. Ook de belastingrechter heeft zich op dit standpunt gesteld (zie onder meer: HR 4 februari 2005, nr. 38860; LJN:AP1951; HR 14 augustus 2009, nr. 43120, LJN: BI1943). Niet elke post zal dus afzonderlijk op zijn kostendekkendheid worden beoordeeld. Dit laatste zou ook moeilijk realiseerbaar zijn gezien het feit dat de kosten voor de individuele diensten moeilijk zijn te bepalen. Op grond van het bovenstaande is het mogelijk om kruissubsidiëring toe te passen.
Onder kruissubsidiëring wordt verstaan: het hoger stellen van tarieven van leges voor sommige diensten om daarmee de tarieven voor andere diensten laag te kunnen houden. Bij het toepassen van kruissubsidiëring moet de gemeente rekening houden met de Europese Dienstenrichtlijn (zie hierna). Onderlinge verschillen in - op zichzelf geoorloofde - kostendekkingspercentages tussen groepen van diensten zijn niet in strijd met de wet of met enig algemeen rechtsbeginsel. Een motivering voor die verschillen is niet vereist (HR 14 augustus 2009, nr. 43120, LJN: BI1943). Europese Dienstenrichtlijn en Omgevingswet in relatie tot artikel 229b Gemeentewet De mogelijkheden tot kruissubsidiëring zijn door de komst van de Europese Dienstenrichtlijn (EDR) beperkter geworden. De EDR maakt kruissubsidiëring binnen een cluster van samenhangende vergunningstelsels mogelijk, kruissubsidiëring tussen vergunningsstelsels is niet toegestaan. Dit betreft alleen de diensten aan dienstverrichters waarop de EDR van toepassing is. De wetgever heeft hierin geen aanleiding gezien om artikel 229b van de Gemeentewet te wijzigen. De EDR doorkruist daarmee de wettelijke regeling van artikel 229b Gemeentewet. Omdat artikel 229b van de Gemeentewet niet is aangepast, telt een Pagina 11 van 93
eventuele onderdekking bij de EDR-vergunningsstelsels wel mee in de beoordeling van de totale kostendekkendheid van de legesverordening. Bij de introductie van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (omgevingsvergunning) ging de wetgever ervan uit dat kruissubsidiëring tussen het cluster omgevingsvergunning en andere in de legesverordening opgenomen dienstverleningen niet mogelijk is (Kamerstukken II 2005/2006, 29515, nr. 140, pag. 26; Kabinetsplan aanpak administratieve lasten). De wens van de wetgever is echter niet in een wettelijke bepaling vastgelegd, zodat artikel 229b van de Gemeentewet onverkort geldt. Zie HR 13 februari 2015, nr. 14/00655, ECLI:NL:HR:2015:282. De Omgevingswet brengt hierin geen verandering. Artikel 13.1a van de Omgevingswet verklaart artikel 229b van de Gemeentewet van overeenkomstige toepassing. Daarmee wordt bedoeld dat voor het berekenen van de opbrengstlimiet de ‘leges Omgevingswet’ en de overige leges tezamen mogen worden genomen. Alleen bij de vergunningstelsels genoemd in hoofdstuk 3 van de tarieventabel kan door werking van de Europese dienstenrichtlijn geen kruissubsidiëring plaatsvinden in die zin dat de tarieven in hoofdstuk 3 per paragraaf meer dan kostendekkend worden vastgesteld ter compensatie van andere, nietkostendekkende tarieven in de verordening.
Overigens is in sommige gevallen de Dienstenrichtlijn ook van toepassing op omgevingsvergunningen. De memorie van toelichting bij de Omgevingswet vermeldt: ‘In de omgevingsvergunningen worden toestemmingen geïntegreerd die voor een deel zijn aan te merken als een vergunning die valt onder de dienstenrichtlijn. De omgevingsvergunning is daarom voor een deel van de activiteiten geheel of gedeeltelijk aan te merken als een dienstenrichtlijnvergunning. Het betreft de omgevingsvergunning voor de afwijkactiviteit, de stortingsactiviteit op zee, de brandveilig gebruiksactiviteit, de milieubelastende activiteit, de lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk, de wateronttrekkingsactiviteit, de mijnbouwactiviteit, de beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot een waterstaatswerk, de Natura 2000-activiteit en de omgevingsvergunning voor activiteiten waarvoor in de waterschapsverordening of in de omgevingsverordening een verbod is opgenomen om zonder een omgevingsvergunning een activiteit te verrichten.’ (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, pag. 228/229). Voor de toets aan de opbrengstlimiet van artikel 229b van de Gemeentewet blijven de op basis van alle vastgestelde tarieven totaal geraamde baten en lasten van belang (toets op verordeningenniveau).
De EDR en bovengenoemde wens van de wetgever zijn de reden dat wij de tarieventabel in drie hoofdstukken hebben verdeeld. Wij merken hierbij nog op dat de Hoge Raad prejudiciële vragen heeft gesteld over de toepassing van de Europese Dienstenrichtlijn op legesheffing (HR 5 juni 2015, nr. 13/03931, ECLI:NL:HR:2015:1467). Het Europese Hof van Justitie heeft die vraag echter onbeantwoord gelaten (HvJEU 30 januari 2018, C-360/15 (Amersfoort), ECLI:EU:C:2018:44). Soms alleen kopieerkosten of marginale verstrekkingskosten door te berekenen Soms mogen slechts bepaalde kosten voor een dienst worden doorberekend. Zie bijvoorbeeld de artikelen 2:11, tweede lid, 3:11, derde lid, en 7:4, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht en artikel 19.1b van de Wet milieubeheer. Een aantal van deze artikelen is aan de orde geweest in de uitspraken van Hof Amsterdam 21 december 2001, nr. 00/2665, Belastingblad 2002, blz. 959, LJN: AD9760, en van Hof Arnhem 27 augustus 2002, nr. 01/01610, LJN: AE8932. Een redelijke uitleg van deze wettelijke bepalingen leidt naar het oordeel van de hoven tot de conclusie dat voor het verstrekken van kopieën als de onderhavige uitsluitend de kosten van het vervaardigen van kopieën, afschriften etc. in enge zin door middel van het heffen van leges in rekening mogen worden gebracht. Pagina 12 van 93
Tot de kosten die in dat geval in rekening mogen worden gebracht behoren onder meer wel de arbeidskosten van het kopiëren zelf, maar niet de kosten van het opzoeken en weer opbergen van de desbetreffende originelen. Het kosteloos ter inzage leggen c.q. geven, zoals de wet dat in deze gevallen voorschrijft, impliceert eventuele opzoek- en opbergwerkzaamheden en de daaraan te besteden tijd. Ook artikel 18, eerste lid, van de Bekendmakingswet (vóór 1 juli 2021: artikel 141 Gemeentewet) bepaalt dat een papieren afschrift van het elektronisch gemeenteblad wordt verstrekt tegen ten hoogste de kosten van het maken van een zodanig afschrift. Hierbij wordt uitgegaan van de kostprijs van het vervaardigen van een afdruk of kopie, niet de kosten van het verzamelen en beoordelen van een verzoek. Sinds 18 juli 2015 geldt de Wet hergebruik van overheidsinformatie (Stb. 2015, 271). Artikel 9 van die wet bepaalt dat voor hergebruik van (openbare) overheidsinformatie slechts de marginale verstrekkingskosten in rekening kunnen/mogen worden gebracht. Bij marginale verstrekkingskosten gaat het volgens de memorie van toelichting bij deze wet om: ‘de extra kosten die gemaakt moeten worden om te kunnen voldoen aan een verzoek. Dit kunnen de kosten zijn voor de vermenigvuldiging, de verspreiding en de kosten van informatiedragers.
Deze kosten zijn direct te koppelen aan de distributie van de documenten. De kosten voor de bestaande infrastructuur mogen niet worden doorberekend evenmin als de kosten voor archivering, verkoop en marketing en een al bestaande helpdesk, tenzij extra kosten worden gemaakt om te voldoen aan het verzoek om hergebruik. Wanneer documenten proactief en online voor hergebruik beschikbaar worden gesteld, bijvoorbeeld via een open data portaal, dan kunnen er geen marginale verstrekkingskosten worden doorberekend, omdat er geen sprake is van een verzoek en omdat het potentiële aantal hergebruikers erg groot kan zijn.’ (Kamerstukken II 2014/15, 34123, nr. 3, pag. 8). Als de gemeente kosten in rekening brengt moet zij dit vooraf kenbaar maken en aangeven met welke factoren rekening wordt gehouden bij de berekening daarvan. Op verzoek moet de gemeente inzicht geven in de berekening met betrekking tot een concreet verzoek (artikel 9, vierde lid, Wet hergebruik van overheidsinformatie). (N.B. Musea en bibliotheken, alsmede het Kadaster, de Dienst Wegverkeer (RDW) en de Kamer van Koophandel mogen voor het hergebruik van informatie ten hoogste de gemaakte kosten voor verzameling, productie, vermenigvuldiging en verspreiding, conservering en vereffening van rechten in rekening, vermeerderd met een redelijk rendement op investeringen in rekening brengen.
omdat zij voor hun voortbestaan (deels) afhankelijk zijn van deze inkomsten.) De informatie wordt verstrekt zoals de informatie aanwezig is en voor zover mogelijk langs elektronische weg, in een open en machinaal leesbaar formaat, samen met de metadata, waarbij het formaat en de metadata voor zover mogelijk voldoen aan formele open standaarden (artikel 5, eerste lid, Wet hergebruik van overheidsinformatie). Artikel 8.6, tweede lid, van de Wet open overheid, die op 1 mei 2022 in werking treedt (Woo; Stb. 2021, 499), bepaalt dat voor het vervaardigen van afschriften van publieke informatie een redelijke vergoeding in rekening kan worden gebracht, die de kostprijs van de verstrekte informatiedrager niet overstijgt. Bij een papieren verstrekking bestaat de kostprijs uit de kosten van papier en inkt. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden hierover regels gesteld. Laatstgenoemde wet beperkt de door te berekenen kosten dus het meest vergaand. Deze kostenvoorschriften zijn vooral van belang voor de in hoofdstuk 1 opgenomen: Pagina 13 van 93
-
paragraaf 1.5 (Bestuursstukken); paragraaf 1.6 (Vastgoedinformatie); paragraaf 1.8 (Gemeentearchief); paragraaf 1.10 (Diversen).
Meer informatie over kostenberekening en kostentoerekening Voor een verdere beantwoording van de vraag welke kosten wel en welke kosten niet kunnen worden doorberekend, verwijzen wij naar: - de Handreiking kostenonderbouwing paragraaf lokale heffingen die de VNG sinds juli 2016 op haar website beschikbaar stelt; - de Handreiking kostentoerekening leges en tarieven, die het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties sinds juli 2007 via haar website beschikbaar stelt. Deze handreiking geeft inzicht in de doorberekening van de kosten in de rechten, heffingen en tarieven die maximaal 100% kostendekkend mogen zijn. Artikel 6 Wijze van heffing Op grond van artikel 233 van de Gemeentewet kunnen gemeentelijke belastingen worden geheven bij wege van aanslag, bij wege van voldoening op aangifte of op andere wijze. In de belastingverordening zal moeten worden geregeld welke wijze van heffing geldt. In de modelverordening is in beginsel gekozen voor de heffing op andere wijze, omdat deze wijze van heffing wordt gekenmerkt door een grote mate van vormvrijheid, wat goed aansluit bij het karakter van de heffing van leges. Het is wel van belang bij de heffing te wijzen op de bezwaarmogelijkheid, bijvoorbeeld door een rechtsmiddelenclausule op te nemen (bij aanvraag en betaling langs elektronische weg), uit te reiken of toe te zenden.
Voor een toelichting wordt verwezen naar de Modelverordeningen gemeentelijke belastingen (algemene toelichting) – Wijze van heffing, bij ‘Heffing op andere wijze’. In bepaalde gevallen kan het zinvol zijn de wijze van heffing van de leges een andere invulling te geven of een andere heffingswijze te kiezen. Dit kan het geval zijn bij de heffing van leges voor het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning (artikel 2.2 van de tarieventabel). Deze omschrijving leidt ertoe dat de leges verschuldigd zijn op het moment van het in behandeling nemen van de aanvraag. Op dat moment dient de hoogte van het legesbedrag dus vastgesteld te worden. Dat is niet altijd eenvoudig, omdat de hoogte van het legesbedrag voor het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor bijvoorbeeld bouwactiviteiten (technische deel) afhankelijk is gesteld van de hoogte van de bouwkosten en deze niet altijd direct duidelijk is. Een te lage vaststelling en daarmee een te laag geheven legesbedrag is daarom niet ondenkbaar. Blijken achteraf de bouwkosten hoger te zijn, dan kunnen de te weinig geheven leges, als de leges op andere wijze worden geheven, alleen nog worden nagevorderd (artikel 16 van de AWR).
Navordering is slechts mogelijk indien er sprake is van een zogenaamd ‘nieuw feit’, dat wil zeggen een feit dat de heffingsambtenaar niet bekend was of redelijkerwijs niet bekend had kunnen zijn, behoudens in de gevallen waarin de belastingplichtige voor dit feit te kwader trouw is. De nieuw-feit-eis maakt het niet eenvoudig de te weinig geheven leges na te vorderen. Dit probleem kan worden ondervangen door eerst een bedrag voorlopig te vorderen tot ten hoogste het bedrag dat vermoedelijk gevorderd zal worden. De bevoegdheid hiertoe berust op artikel 14 van de AWR. De uitvoeringsregeling gemeentelijke belastingen dient overigens wel te voorzien in de mogelijkheid een bedrag voorlopig te vorderen. Daartoe zou de volgende bepaling in die regeling opgenomen kunnen worden:
Pagina 14 van 93
’Indien het bedrag dat vermoedelijk gevorderd zal worden dit rechtvaardigt, kan een bedrag voorlopig gevorderd worden.’ Wij wijzen er wel op dat een kennisgeving van het voorlopig gevorderde bedrag altijd gevolgd moet worden door een kennisgeving van het (definitief) gevorderde bedrag. Een oplossing kan ook zijn de leges voor het in behandeling nemen van een omgevingsvergunning te heffen bij wege van voldoening op aangifte (zie de Modelverordeningen gemeentelijke belastingen (algemene toelichting) – Wijze van heffen, bij ‘Heffing bij wege van voldoening op aangifte’). Aan de aanvrager van een omgevingsvergunning wordt een aangiftebiljet uitgereikt. Het model voor de uitnodiging tot het doen van aangifte (het formulier van het aangiftebiljet) wordt op grond van de Modeluitvoeringsregeling gemeentelijke belastingen vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders. Op het aangifteformulier zal de aanvrager van de vergunning voor zover deze betrekking heeft op bouwactiviteiten de hoogte van de bouwkosten moeten vermelden. De totaal verschuldigde leges moet de aanvrager vervolgens zelf berekenen en op aangifte voldoen. Blijken de bouwkosten achteraf hoger te zijn, dan kan een naheffingsaanslag als bedoeld in artikel 20 van de AWR worden opgelegd. Hieraan is niet, zoals bij de navordering wel het geval is, de voorwaarde verbonden dat er sprake is van een ‘nieuw feit’.
Tegelijkertijd met het vaststellen van de naheffingsaanslag kan een verzuimboete worden opgelegd van ten hoogste € 5.514,- (artikel 67c AWR). Voor zover sprake is van opzet of grove schuld kan in plaats daarvan ook een vergrijpboete van ten hoogste 100% van de te weinig geheven belasting worden opgelegd (artikel 67f AWR). De bevoegdheid tot het opleggen van een naheffingsaanslag vervalt op grond van artikel 20, derde lid, van de AWR vijf jaren na het tijdstip waarop de belastingschuld is ontstaan. Worden voor bepaalde gevallen de leges geheven bij wege van voldoening op aangifte dan dient aan artikel 6 een tweede lid te worden toegevoegd, luidende: ‘De leges als bedoeld in paragraaf [...] van hoofdstuk […] van de tarieventabel worden in afwijking van het bepaalde in het eerste lid geheven bij wege van voldoening op aangifte’. Artikel 7 Termijnen van betaling Voor een toelichting wordt verwezen naar de Modelverordeningen gemeentelijke belastingen (algemene toelichting) – Termijnen van betaling, bij ‘Algemeen’ en bij ‘Variant 8’. Eerste lid In de praktijk zullen aanvragers van diensten waarvoor leges geheven worden vaak aan het loket verschijnen. Kan de aanvraag onmiddellijk in behandeling worden genomen dan ligt het voor de hand dat de leges onmiddellijk worden betaald. Hierin voorziet het bepaalde in het eerste lid.
Als de kennisgeving mondeling wordt gedaan, dan dient er betaald te worden op het moment van het doen van de kennisgeving. Vergelijkbaar met een aanvraag aan het loket is een online-aanvraag (het digitale loket), waarvoor het gewenst is dat deze direct wordt betaald, bijvoorbeeld door online betaling via de bank. Wordt de kennisgeving (bijvoorbeeld een nota) uitgereikt, dan dient er betaald te worden op het moment van het uitreiken van de kennisgeving. Wordt de kennisgeving toegezonden, dan kan in het eerste lid, onderdeel b, bepaald worden binnen hoeveel dagen betaald moet worden. De dagtekening van de kennisgeving (bijvoorbeeld een stempelafdruk) is onder andere van belang voor de belastingplichtige in verband met de termijn waarbinnen hij bezwaar kan maken tegen het van hem gevorderde bedrag. Het tijdstip waarop uiterlijk betaald moet worden is van belang voor het eventueel in gang zetten van de dwanginvordering.
Pagina 15 van 93
Het ontstaan van de (materiële) belastingschuld is overigens niet in de verordening geregeld. Dit hangt samen met het feit dat bij de leges het ontstaan van de belastingschuld samenvalt met het tijdstip waarop het belastbaar feit zich voordoet. Als gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid de leges te heffen bij wege van voldoening op aangifte (zie in dit verband de toelichting op artikel 6), moeten de leges overeenkomstig de aangifte binnen één maand na het tijdstip waarop de belastingschuld is ontstaan worden betaald (artikel 19, derde lid, van de AWR). Op grond van artikel 238, tweede lid, van de Gemeentewet kan in de belastingverordening hiervoor een kortere termijn in de plaats worden gesteld. Als naast de heffing op andere wijze gebruik wordt gemaakt van de heffing bij wege van voldoening op aangifte, zal het eerste lid als volgt kunnen luiden: ’1. De leges, met uitzondering van die welke bij wege voldoening op aangifte worden geheven, moeten worden betaald etc.’. Als het in een gemeente gebruikelijk is om de leges in rekening te brengen op het moment van het in behandeling nemen van de aanvraag, zal dit ertoe leiden dat leges verschuldigd zijn op een moment dat nog slechts met de werkzaamheden van het beoordelen van de aanvraag is begonnen.
Om nu te bereiken dat de werkzaamheden en de daarmee gepaard gaande kosten gelijke tred houden met de momenten waarop gedeelten van de verschuldigde leges moeten worden betaald, kan een bepaling in de verordening opgenomen worden die regelt dat de leges in termijnen betaald kunnen worden. Ook kan het in het geval van hoge legesbedragen – bijvoorbeeld bij de omgevingsvergunning – gewenst zijn een zekere spreiding in de betaling van het verschuldigde legesbedrag mogelijk te maken. Dit kan gerealiseerd worden door aan artikel 7, onder vernummering van het bestaande tweede en derde lid, een tweede lid toe te voegen, dat luidt: ’2. Met betrekking tot de diensten bedoeld in de paragrafen [...] van hoofdstuk […] van de bij deze verordening behorende tarieventabel, waarvoor de te heffen leges meer bedragen dan € [...], moeten de leges worden betaald in [...] gelijke termijnen, waarvan de eerste termijn vervalt op de laatste dag van de maand volgend op de maand die in de dagtekening van de kennisgeving is vermeld en elk van de volgende termijnen telkens een maand later.’ Dienstverlening afhankelijk stellen van betaling? De vraag is of het al of niet verlenen van de dienst afhankelijk gesteld kan worden van het al of niet betalen van de leges. De Invorderingswet 1990 gaat uit van een open systeem van invorderingsmaatregelen.
Dit betekent dat de belastingontvanger (invorderingsambtenaar) dezelfde bevoegdheden heeft als andere schuldeisers. Daarnaast beschikt hij over bijzondere bevoegdheden op grond van de Invorderingswet 1990. Niet uitgesloten is dat dit open systeem van de Invorderingswet 1990 het mogelijk maakt het verlenen van de dienst afhankelijk te stellen van de betaling van de leges. Voor dit standpunt is steun te vinden in de parlementaire behandeling van de Invorderingswet 1990. Door de vaste Commissie voor Financiën werd de regering onder andere gevraagd in te gaan op de stelling van de Unie van Waterschappen dat het uit overwegingen van behoorlijk bestuur niet mogelijk is om de afgifte van een vergunning afhankelijk te maken van het betaald zijn van leges. Het antwoord van de regering luidde: ‘De door de Unie geponeerde stelling kunnen wij in haar algemeenheid niet onderschrijven. Veelal zal het juist passend zijn dat een prestatie door een overheidsorgaan wordt verricht als er zekerheid is dat ervoor betaald wordt. Dit is ook in het merendeel van de gevallen de praktijk. Men denke bijvoorbeeld aan de afgifte van paspoorten’ (Kamerstukken II 1990-1991, 20588, nr. 34). Ook artikel 4:85, tweede lid, Awb gaat ervan uit dat zich bij de leges situaties kunnen voordoen, dat bij niet of niet-tijdige betaling een aanvraag niet in behandeling wordt genomen.
Dit kan uitsluitend in het geval de gemeente niet verplicht is een aanvraag te behandelen zolang het verschuldigde geldbedrag Pagina 16 van 93
niet is betaald. Dan zijn bepalingen over invordering en dergelijke immers niet nodig. Zie de toelichting daarop in Kamerstukken II 2003–2004, 29702, nr. 3, pag. 31, Vierde tranche Awb. Als de aanvraag wel in behandeling wordt genomen en bij apart besluit leges worden geheven, geldt de uitzondering niet en is titel 4.4 van de Awb van toepassing. Wij wijzen verder op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 juli 1999, LJN: AA3777, (JG 99.0184). De bestuursrechter besliste dat de gemeente een marktvergunning mocht intrekken voor iemand die al gedurende langere tijd niet aan zijn uit de geldende heffingsverordening voortvloeiende betalingsverplichtingen had voldaan. De gemeente had die mogelijkheid tot intrekking in haar verordening op de straathandel opgenomen. Bij dit alles merken wij nog op dat de dienstverlening soms niet afhankelijk kan worden gesteld van de betaling. De wet bepaalt bijvoorbeeld dat alleen voorwaarden aan de vergunningverlening kunnen worden verbonden die strekken tot bescherming van de belangen, waarop de voorschriften waarvoor de vergunning wordt verleend, betrekking hebben. Het stellen van een financiële voorwaarde is dan niet mogelijk. Zie bijvoorbeeld artikel 5.34 van de Omgevingswet. Tweede lid Deze bepaling is van belang voor het einde van betaaltermijnen.