14 Bijlage 2 BP Recreatiewoningen Noordzeeduinen Vlieland VA02.pdf

bestemmingsplan

Recreatiewoningen Noordzeeduinen Vlieland Vlieland

DATUM IMRO IDN

NL.IMRO.0096.20180691-VA02

PROJECT PROJECTLEIDER OPDRACHTGEVER PROJECTNUMMER

20180691

AUTEUR STATUS

vastgesteld

Inhoudsopgave

Toelichting

5

Hoofdstuk 1

Inleiding

6

1.1

Aanleiding

6

1.2

Geldende regeling

6

1.3

Leeswijzer

8

Hoofdstuk 2

Planuitgangspunten

9

2.1

Ontstaansgeschiedenis

9

2.2

Infrastructuur

11

2.3

Typering plangebied

12

2.4

Kwaliteitsdocument

13

2.5

Aanpassing van de regels

14

Beleid

20

3.1

Rijksbeleid

20

3.2

Provinciaal beleid

21

3.3

Gemeentelijk beleid

23

Hoofdstuk 4

Omgevingsaspecten

25

4.1

Vormvrije m.e.r.-beoordeling/Milieueffectrapportage

25

4.2

Milieuzonering bedrijven

26

4.3

Water

26

4.4

Bodem

28

4.5

Cultuurhistorie

28

4.6

Archeologie

28

4.7

Ecologie

29

4.8

Kabels en leidingen

29

Hoofdstuk 5

Participatie

31

Hoofdstuk 6

Juridische regeling

33

6.1

Het juridisch systeem

33

6.2

Toelichting op de bestemmingen en aanduidingen

34

Uitvoerbaarheid

36

Maatschappelijke uitvoerbaarheid

36

Hoofdstuk 3

Hoofdstuk 7 7.1

3/140

7.2

Economische uitvoerbaarheid

36

7.3

Grondexploitatie

37

Bijlage bij de toelichting

39

Bijlage 1

Antwoordnota Overleg en Inspraak

41

Bijlage 2

Tussenuitspraak 30 juni 2021

61

Vaststellingsbesluit (PM nieuw besluit nog toevoegen)

67

Regels

92

Hoofdstuk 1

Inleidende regels

93

Artikel 1

Begrippen

93

Artikel 2

Wijze van meten

98

Bestemmingsregels

99

Artikel 3

Maatschappelijk

99

Artikel 4

Natuur

100

Artikel 5

Recreatie

104

Artikel 6

Verkeer - Onverhard

106

Artikel 7

Verkeer - Verhard

107

Hoofdstuk 3

Algemene regels

108

Artikel 8

Anti-dubbeltelregel

108

Artikel 9

Algemene gebruiksregels

109

Artikel 10

Algemene afwijkingsregels

110

Hoofdstuk 4

Overgangs- en slotregels

111

Artikel 11

Overgangsrecht (van toepassing op deze herziening)

111

Artikel 12

Slotregel

112

Hoofdstuk 2

Bijlage bij de regels Bijlage 1

4/140

113 Kwaliteitsdocument

115

Toelichting

5/140

Hoofdstuk 1 1.1

Inleiding

Aanleiding

Bij de vaststelling van het bestemmingsplan Zomerhuizenterrein in 2013 is aan de raad toegezegd te onderzoeken of er andere manieren van bouwen op het recreatiewoningenterrein kunnen worden toegepast. In de afgelopen periode hebben zich enkele ontwikkelingen voorgedaan die, in navolging van de toezegging aan de raad, uitdagen om na te denken over een eventuele aanpassing van het bestemmingsplan Zomerhuizenterrein. Niet alleen moet daarbij nagedacht worden over andere manieren van bouwen, maar ook het behoud van kwaliteit, de diversiteit en het karakter van het recreatiewoningenterrein moet daarbij aandacht krijgen. Er is vanuit de Vereniging van huiseigenaren Noordzeeduinen Vlieland een verzoek gekomen om meer flexibiliteit in de bouwmogelijkheden voor de recreatiewoningen in het plan op te nemen. De huidige regeling biedt te weinig ruimte om per geval goede en kwalitatief aansprekende oplossingen voor verbouwplannen te maken, alsmede aanpassingen door te voeren die financieel in verhouding staan tot de benodigde ingreep. Onder benodigde ingrepen kunnen worden verstaan: modernisering van de recreatiewoningen, het levensbestendig maken van de recreatiewoningen en het gasloos en duurzaam bouwen.

In de afgelopen periode hebben zich twee concrete situaties voorgedaan waarbij de verbouw van het zomerhuis met een flexibelere regeling gerealiseerd zou kunnen worden, terwijl die bouwplannen zonder aanpassing van de bouwregels geen doorgang zou kunnen vinden, dan wel dat de daarvoor te maken kosten om het plan te realiseren binnen de bestaande planregels in geen verhouding zouden staan tot de gewenste aanpassing. In de afgelopen periode heeft daarnaast Staatsbosbeheer als grondeigenaar zorg gedragen voor het behoud van het unieke karakter van het recreëren in een recreatiewoning op het zomerhuizenterrein van Vlieland. Dat recreëren kenmerkt zich door recreatiewoningen die in het duin-/natuurgebied staan en waarbij de huizen direct worden omgeven door duin en natuurgronden. Vanuit de eigendomssituatie heeft Staatsbosbeheer zich verzet tegen het anders inrichten van gronden, bijvoorbeeld als tuin, en tegen het oprichten van vergunningvrije bouwwerken, zoals schuttingen en losse bijgebouwen. Onlangs heeft Staatsbosbeheer aangegeven zich die rol niet langer aan te meten. Het tegengaan van het inrichten van gronden en het oprichten van bouwwerken wordt daarmee niet langer privaatrechtelijk tegengegaan. Die taak komt daarmee bij de gemeente te liggen om dit publiekrechtelijk te regelen om zodoende het bijzondere karakter van het recreatieterrein te bewaren.

De regels van dit nieuwe bestemmingsplan zijn zodanig ingericht dat deze publiekrechtelijke taak kan worden opgepakt.

1.2

Geldende regeling

Het bestemmingsplan heeft betrekking op het plangebied van het Bestemmingsplan zomerhuizenterrein, dat is vastgesteld op 24 juni 2013. Het recreatiewoningenterrein ligt ten noorden van het dorp Oost - Vlieland aan de Noordzeekust. Het plangebied omvat het gehele recreatiewoningenterrein, inclusief hotel Vlieduyn.

6/140

Figuur 1. Plangebied geldend bestemmingsplan (bron www.ruimtelijkeplannen.nl) Alle recreatiewoningen zijn in het bestemmingsplan specifiek bestemd en onderverdeeld in drie categorieën: 1. Recreatie - 1: Dit betreffen de recreatiewoningen die 85 m² of kleiner zijn. Deze recreatiewoningen zijn opgenomen in een bestemmingsvlak waarbinnen de recreatiewoning gebouwd moet worden. De locatie hiervan is niet vastgelegd. 2. Recreatie - 2: Deze bestemming geldt voor recreatiewoningen die groter zijn dan 85 m². Bij deze recreatiewoningen is de bestaande oppervlakte vastgelegd door middel van een bouwvlak. Er is geen ruimte voor uitbreiding. 3. Recreatie - 3: Deze bestemming geldt voor de recreatiewoningen op het voormalige tenthuizenterrein en mogen een maximale oppervlakte van 54 m² hebben. Ook hier is de bestaande oppervlakte en situering van een recreatiewoning vastgelegd door middel van een bouwvlak en is er geen ruimte voor uitbreiding. Het terrein rond de percelen behorend bij een recreatiewoning (of een cluster recreatiewoningen) is bestemd als 'Natuur'. Voor deze herziening is in beginsel een aanpassing van alle drie bestemmingen alsmede de bestemming Natuur nodig, mede ook in verband met de verwachte problematiek van het vergunningsvrij bouwen en het inrichten van de gronden. In het vervolg van deze toelichting worden de benodigde aanpassingen beschreven.

De aanpassingen in de bestemmingen hebben ertoe geleid dat een integrale herziening van het bestemmingsplan is gemaakt. Daarnaast is in 2016 een herziening vastgesteld om de bouw van zwembaden tegen te gaan. Wel is toen ter compensatie daarvan een regeling opgenomen om hottubs, jacuzzi's en naar de aard daarmee gelijk te stellen andere bouwwerken toe te laten. Deze regeling is in het onderhavige bestemmingsplan overgenomen.

7/140

1.3

Leeswijzer

Na deze inleiding is in hoofdstuk 2 een beschrijving gegeven van de voorgestelde ontwikkeling en de uitgangspunten voor het plan. In hoofdstuk 3 is het, voor het plan relevante, beleid op de verschillende niveaus beschreven. Vervolgens zijn in hoofdstuk 4 de omgevingsaspecten beschreven. Hoofdstuk 5 geeft een korte weergave van de participatie die is gepleegd. En in hoofdstuk 6 is het juridische systeem toegelicht. In hoofdstuk 7 tot slot is de uitvoerbaarheid van het plan behandeld.

8/140

Hoofdstuk 2 2.1

Planuitgangspunten

Ontstaansgeschiedenis

Omstreeks 1730 verdween het dorp West-Vlieland in de zee en werd Oost-Vlieland het enige dorp op het eiland. Het dorp ligt in de luwte van een hoog duin (Vuurboetsduin) en een duinrug die doorloopt tot het Oosterseveld. Rond het dorp werden dennenbossen geplant om verstuiving tegen te gaan. Aan de noordzijde van het bos liggen in de duinen 246 zomerwoningen, onderverdeeld in Duinkersoord, Vliepark en Ankerplaats. Deze huisjes zijn niet allemaal gelijktijdig gebouwd. De eerste huisjes werden in 1929 neergezet in Duinkersoord. Niet iedereen was daar blij mee, want men was van mening dat deze huisjes niet in het landschap pasten. Desalniettemin stond er in 1935 al een 40-tal huisjes. Deze huisjes staan dan al op erfpacht. De heer Duinker pachtte het gehele gebied van toen nog de Houtvesterij te Alkmaar, richtte de ‘Exploitatie Maatschappij Noordzeebad’ op en gaf gebiedsdelen in ondererfpacht uit. Er werden in eerste instantie ook percelen in erfpacht uitgegeven door de heer Duiker waarop men een vaste kampeerplaats had. Hierop is vaak later een huisje gebouwd. In de jaren dertig werden er projectmatig huisjes gebouwd; bijna identieke huisjes verspreid over het gebied. Zo ontstonden ook de huisjes ‘Zilvermeeuw’ en ‘Sperwer’. Twee identieke huisjes waarvan de ‘Zilvermeeuw’ in 1954 is afgebrand. De ‘Sperwer’ is het enige zomerhuis dat in 1999 tot rijksmonument is bestemd.

In de Tweede Wereldoorlog werden veel huisjes gevorderd door de Duitsers. De ‘Sperwer’ werd bijvoorbeeld gebruikt als ziekenboeg en het duin achter het huisje werd deels afgegraven en voorzien van een rood kruis. Vanaf 1950 bouwde en kocht de familie Van der Schoot (later Bungalowverhuur Zevenster) huisjes specifiek voor de verhuur. De eerste jaren werden zes huisjes verhuurd gedurende het gehele seizoen aan één huurder. Nu bezit de Bungalowverhuur Zevenster 26 huisjes, allemaal in Duinkersoord, die gedurende het hele jaar worden verhuurd. De eerste huisjes waren alleen geschikt om in de zomermaanden in te verblijven en hadden geen elektriciteit en/of gasaansluiting. Het water werd met de hand opgepompt in een tank (vaak op zolder). In 1996 werd er op het recreatiewoningenterrein riolering aangelegd. Een apart gedeelte van Duinkersoord wordt gevormd door De Kaap. Begin jaren vijftig werd dit terrein gebruikt voor het kamperen met tenthuisjes. Deze tenthuisjes moesten ’s winters worden afgebroken. In 1981 besluit de gemeenteraad na een verzoek van de Vereniging van Eigenaren Tenthuizen Duinkersoord dat de tenthuisjes mochten worden vervangen door huisjes die permanent mochten blijven staan. Deze huisjes zijn kleiner dan de overige recreatiewoningen in het recreatiewoningenterrein en moeten met hout worden bekleed.

In 1963 besloot de gemeente Vlieland tot uitbreiding van het recreatiewoningenterrein met het gebied Vliepark. Hier werden 25 percelen in erfpacht uitgegeven door de gemeente, die de grond pachtte van Staatsbosbeheer. In 2004 is Vliepark samengegaan met Duinkersoord en werd de erfpacht ondergebracht in de Stichting Beheer Erfpacht Duinkersoord en Vliepark (SBEDV). Ook werd in 1963 een stuk grond gegeven aan de Stichting Recreatiebelangen Vlieland (SRV). Deze stichting mocht 40 huisjes bouwen, onder de voorwaarde dat deze geschikt werden gemaakt voor sociaal toerisme: eenvoudige huisjes met een lage huurprijs in het gebied dat nu de Ankerplaats heet. In 1979 verzocht de gemeente aan de SRV een deel van de grond waarop nog niet gebouwd was terug te geven. De gemeente wilde

9/140

hiermee het tweede-woningbezit in het dorp terugdringen door eigenaren van tweede woningen de mogelijkheid te geven een huisje in het duingebied te bouwen. De SRV gaf zes kavels terug aan de westelijke rand van de Ankerplaats. Op het andere deel bouwde de SRV huisjes die ook geschikt waren voor gehandicapten. In 1991 had de SRV 31 zomerwoningen op de Ankerplaats. In 1998 werden alle 31 zomerwoningen verkocht om geld te generen voor de kwaliteitsverbetering van het kampeerterrein Stortemelk. Op een perceel dat de SRV in erfpacht had behouden, werden in 2003 drie twee-ondereen-kap recreatiewoningen gebouwd. In totaal staan er 40 recreatiewoningen op de Ankerplaats. Sinds de huisjes in particulier bezit zijn, zijn veel huisjes vervangen en/of verbouwd.

Figuur 2. Zicht op het recreatiewoningenterrein Al sinds 1960 worden er verzoeken gedaan om onbebouwde stukken duin in het recreatiewoningenterrein te mogen bebouwen met een zomerhuis. Het betreft dan de zogenaamde lege kavels of afsplitsingen van grotere reeds bebouwde kavels. Bij de totstandkoming van het bestemmingsplan recreatiewoningenterrein in 2003 werd dit onderwerp doorgeschoven naar de Structuurvisie. In de Structuurvisie ‘Ruimte voor Vlieland’ dat in december 2009 werd vastgesteld, is door de raad besloten geen inbreiding en daarmee geen uitbreiding van het aantal recreatiewoningen in het recreatiewoningenterrein toe te staan. Hiermee werd het beleid, dat sinds 1960 werd gehanteerd bestendigd. Reddingbootschuur Vlak voor de laatste duinenrij aan de oostzijde van de Badweg staat enigszins scheef georiënteerd op de Badweg een oude reddingbootschuur. Het gebouw dateert uit 1894 en is in ambachtelijk-traditionele stijl ontworpen door de heer A. Kooreman. Samen met de Reddingbootschuur aan de Postweg zijn deze stenen reddingbootschuren uniek in Friesland. In 1999 is dit gebouw tot rijksmonument benoemd. In 2002 is deze reddingbootschuur door de Vereniging Hendrick de Keyser gerestaureerd en in gebruik gegeven voor culturele doeleinden, waardoor het gebouwtje onder meer als atelier wordt gebruikt. Kapen

10/140

Met name de Hanzesteden hadden een groot belang bij een vlotte en veilige scheepvaart naar bijvoorbeeld de Oostzee. Omdat de natuurlijke kenmerken op de eilanden voor de scheepvaart onvoldoende waren om de juiste geulen te bevaren, werden overal langs de kust en op de Waddeneilanden al in de middeleeuwen vierboeten en kapen opgericht, met name op Texel, Vlieland en Terschelling. In eerste instantie werden deze kapen van hout gemaakt. Dit blijkt ook uit een bestek uit 1877 van het ministerie van Marine van een kaap op Vlieland. Uit de archieven van Rijkswaterstaat is op te merken dat er op Vlieland op een gegeven moment vier Kapen hebben gestaan, zowel aan de Noordzeekust als aan de Waddenzee. De Grote Kaap of Strandkaap stond buiten het dorp Oost-Vlieland, rechts van de Badweg op nu het recreatiewoningenterrein, ter hoogte van de Klim. Daarnaast stonden er kapen aan de rand van het bos tussen de Badweg en het Vuurtorenduin en aan het eind van het Pad van 30. Verder stonden er nog lichtjes, kleinere constructies. Een lichtje stond op het recreatiewoningenterrein ter hoogte van Duinkersoord 27 en er stond een lichtje in het Witte Lid aan de oostzijde van het eiland. De kaap kreeg voor de zeevaart echt waarde als hij voorzien was van een scherm. Het scherm van een kaap bestond uit een op een afstand goed zichtbaar vlak. Het scherm was meestal zwart, soms rood of wit.

Van de ijzeren kaap op Vlieland is bekend dat er een lantaarn in werd gehesen.

2.2

Infrastructuur

De Badweg is de belangrijkste ontsluitingsweg van het recreatiewoningenterrein. Deze weg ontsluit het recreatiewoningenterrein, de noordelijk van het dorp gelegen hotels en het strand. De Badweg loopt door tot aan het strand en bij het begin van het recreatiewoningenterrein wordt deze oostelijk en westelijk afgetakt door de Kampweg. De oostelijke aftakking vormt de grens tussen het bosgebied en het recreatiewoningenterrein en sluit aan op de verbinding met kampeerterrein Stortemelk. De westelijke aftakking ontsluit de deelterreinen Vliepark en Ankerplaats en gaat verder als fietspad in westelijke richting. De Badweg en de Kampweg zijn de twee verharde ontsluitingswegen in het plangebied. De overige wegen en paden zijn deels verhard in de vorm van schelpenpaden en deels onverhard.

11/140

Figuur 2. Verschillende gebieden recreatiewoningenterrein

2.3

Typering plangebied

Het recreatiewoningenterrein kenmerkt zich als duin-/natuurgebied waar verspreid in de duinen 246 recreatiewoningen zijn gebouwd, onderverdeeld in de terreinen Duinkersoord, Vliepark en Ankerplaats. Niet alle recreatiewoningen zijn gelijktijdig geplaatst, maar kenmerken zich nagenoeg allemaal als individueel gebouwde vrijstaande recreatiewoningen die opgetrokken zijn uit één bouwlaag met kap. Daarmee heeft het terrein een zeer divers karakter gekregen waarbinnen niet meer afzonderlijk herkenbare gebieden zijn aan te wijzen. De individualiteit van de recreatiewoningen vraagt om een individuele afweging bij verandering van de recreatiewoningen, waarbij rekening wordt gehouden met de specifieke omgevingskenmerken en de plek van de recreatiewoning in het duin-/natuurgebied. De gronden waarop de recreatiewoningen zijn gebouwd, worden gekenmerkt als duin-/natuurgebied en zijn nauwelijks verhard. De Badweg en de Kampweg zijn de enige twee verharde ontsluitingswegen in het plangebied waaraan alle recreatiewoningen worden ontsloten. In figuur 4 is goed te zien dat de recreatiewoningen in het bestaande reliëf van het duingebied zijn geïntegreerd en dat de waarden van het duin-/natuurgebied om de recreatiewoningen heen niet of nauwelijks zijn aangetast door bijvoorbeeld terrassen of andere vormen van verharding en/of bouwwerken.

Het is voor de belevings- en gebruikswaarden van het gebied belangrijk dat het specifieke karakter blijft behouden.

12/140

Figuur 4 Zicht op het recreatiewoningenterrein

2.4

Kwaliteitsdocument

In de verdere toelichting is de keus gemotiveerd om te komen tot een kwaliteitsdocument, dat wordt ingezet bij de verbouw en herbouw van recreatiewoningen om de kwaliteit en diversiteit van het zomerhuizenterrein vast te leggen en te beschermen. In de hele voorbereiding op dit bestemmingsplan, vanaf het moment dat de gemeenteraad heeft gevraagd nog eens te kijken naar de mogelijkheden om tot een betere bescherming van het diverse karakter van het zomerhuizenterrein te komen, is uiteindelijk met experts, eigenaren en ambtenaren van de gemeente geconcludeerd dat een zekere inrichting van de regels in combinatie met het kwaliteitsdocument de meest passende planologische invulling is ter waarborging van de waarden en kwaliteiten van het zomerhuizenterrein. In het vervolg van deze toelichting zal daarover nog meer worden gezegd. Het kwaliteitsdocument heeft kort gezegd tot doel om de bestaande karakteristieken te beschermen en te versterken, en daarnaast kwalitatieve verbeteringen te stimuleren. De opgenomen richtlijnen en regels bieden het kader voor de beoordeling van een nieuw initiatief. Dit is met name relevant voor de eigenaren die veranderingen willen aanbrengen aan hun recreatiewoning of besluiten tot nieuwbouw. Daarnaast geeft het richtlijnen om de kwaliteit van de collectieve voorzieningen op peil te brengen en te houden.

Die richtlijnen hebben met name een relatie met de andere bouwwerken die bij de recreatiewoningen worden opgericht, zoals hekwerken, speelvoorzieningen, terrasafschermingen, en dergelijke. De uitgangspunten voor de welstandsaspecten, dus de aspecten die niet in het bestemmingsplan geregeld kunnen worden, zijn vastgelegd in de welstandsnota (Herziene Welstandsnota Gemeente Vlieland 2012). Het kwaliteitsdocument is een actualisatie van de hierin opgenomen paragraaf met welstandseisen over het zomerhuizenterrein.

13/140

2.5

Aanpassing van de regels

2.5.1 Bouwregels recreatiewoningen Vliepark, Ankerplaats en Duinkersoord Uit de gesprekken met de gemeenteraad en de eigenaren van de recreatiewoningen is gebleken dat iedereen op het terrein wel een paar plekken weet aan te wijzen waar men achteraf de mening is toegedaan dat hetgeen gebouwd is niet passend is in het beeld dat men voor ogen heeft bij het recreatiewoningenterrein. De huidige bouwregels bieden de ruimte voor dergelijke bouwmogelijkheden. Achteraf moet dus geconcludeerd worden dat de huidige bouwregels teveel ruimte laten of dat de regels onvoldoende mogelijkheden bieden om maatwerk te leveren die passend wordt geacht bij een specifiek perceel. Dat geldt niet alleen voor de bouw en/of aanpassingen van de recreatiewoningen zelf, maar ook voor de perceelscheidingen, de toegangshekken, de terrasafscheidingen, de souterrains, en dergelijke. De bedoeling van de nieuwe regels in dit bestemmingsplan is om dat maatwerk wel te kunnen leveren, om daarmee de kwaliteit van de bebouwing meer te kunnen sturen en tegelijkertijd meer ontwerpruimte te geven voor de recreatiewoningen. Tijdens een bezoek aan het terrein met deskundigen is gebleken dat er geen logische indeling op het terrein gevonden kan worden op grond waarvan gebiedsgericht specifieke regels voor meerdere recreatiewoningen tegelijkertijd kunnen worden gesteld.

Tijdens dat bezoek is geconcludeerd dat iedere recreatiewoning op een eigen plek staat, die vraagt om perceelsgericht maatwerk. Niet alleen de plek op het terrein is bepalend voor de mogelijkheden, maar ook wat er in de omgeving al is gebouwd. Uiteindelijk is het de bedoeling om de kwaliteit van het terrein te behouden en waar mogelijk te versterken. Dat vraagt om een regeling die de kwaliteit garandeert en die de diversiteit van het bebouwingsbeeld kan versterken. Daarvoor is het hiervoor genoemde kwaliteitsdocument opgesteld dat enerzijds een goede afweging op perceelsniveau mogelijk maakt en dat anderzijds de nieuwe welstandsregels voor het recreatiewoningenterrein bevat. Om een en ander te bewerkstelligen en juridisch goed te borgen, is ervoor gekozen om het huidige bebouwingsbeeld te bevriezen. Alle recreatiewoningen zijn in de nieuwe bouwregels vastgelegd op de bestaande maatvoeringen. Dat betekent dat nieuwbouw bij recht alleen plaats kan vinden als de recreatiewoning in exact dezelfde maatvoeringen wordt opgericht. Daarbij gelden dan vanuit het kwaliteitsdocument alleen de regels met betrekking tot welstand. Bouwen met toepassing van de bestaande maatvoeringen zal in de meeste gevallen niet mogelijk en wenselijk zijn, zodat van de bestaande maatvoeringen moet worden afgeweken.

Daarvoor is een binnenplanse afwijking opgenomen, die regelt dat er onder de voorwaarden uit het kwaliteitsdocument een omgevingsvergunning volgens de reguliere procedure kan worden verkregen. Die binnenplanse afwijking is geen procedurele belemmering meer, maar vraagt wel om een afweging. Daarvoor worden enkele randvoorwaarden gesteld, alsmede wordt het kwaliteitsdocument ingezet om het maatwerk te kunnen realiseren. De randvoorwaarden zijn afgestemd op de huidige bouwmassa die binnen de huidige bouwregels kan worden gerealiseerd. Dat is een maximale inhoud van 500 m³ en een goothoogte van maximaal 3,50 m. Uit de participatie is gebleken dat de eigenaren absoluut geen platte recreatiewoningen willen. Om die reden is als randvoorwaarde tevens opgenomen dat een recreatiewoning moet worden voorzien van een kap of een dakopbouw. Verder is er binnen die randvoorwaarden de nodige ontwerpvrijheid, die kwalitatief gestuurd wordt door het kwaliteitsdocument.

14/140

De recreatiewoningen zijn op de verbeelding niet meer vastgelegd in een bestemmings- of bouwvlak. De recreatiewoningen maken deel uit van de natuurbestemming, waarbij in de regels is gesteld dat de recreatiewoningen uitsluitend gebouwd mogen worden op de plek van de bestaande recreatiewoning. Dat wil niet zeggen dat het om de exacte plek gaat, maar het moet wel in overwegende mate om de bestaande plek gaan. Immers een recreatiewoning moet op de bestaande plek vergroot kunnen worden, in welk geval niet binnen de voetprent van de bestaande recreatiewoning gebouwd kan worden. Door het aan de bestaande plek te koppelen, is er geen mogelijkheid voor toename van het aantal recreatiewoningen. Met een afwijking mag een recreatiewoning op een geheel andere plek worden gebouwd, mits dit tot een verbetering van het bebouwingsbeeld of de gebruiksmogelijkheden leidt. In het kwaliteitsdocument zijn nadere voorwaarden en regels voor een verantwoorde situering op de percelen opgenomen. Er zijn recreatiewoningen die in de bestaande regels al een uitzondering hadden, omdat die recreatiewoningen al een grotere oppervlakte hadden dan 85 m². Voor die recreatiewoningen is er in beginsel niet opnieuw aanleiding voor een uitzonderingssituatie, omdat alle recreatiewoningen nu zijn vastgelegd op de bestaande maatvoeringen.

De randvoorwaarde bij de afwijking voor een inhoud van maximaal 500 m³ kan wel van belang zijn, omdat er mogelijk bestaande recreatiewoningen zijn die een grotere inhoud hebben. Voor die recreatiewoningen bestaat er niet de mogelijkheid om de bouwmassa verder te vergroten. Voor die recreatiewoningen geldt dat een ander ontwerp bij verbouw of nieuwbouw plaats moet vinden binnen de bestaande bouwmassa. Die bouwmassa is ook zodanig van omvang dat oplossing voor duurzaam bouwen binnen die bestaande bouwmassa moet worden gevonden. De bouw van souterrains blijft mogelijk. De regeling is in eerste instantie afgestemd op de bestaande regeling. Ook die regeling heeft evenwel geleid tot voorbeelden die minder gelukkig zijn uitgevallen. Om die reden zijn de voorwaarden iets aangescherpt en verduidelijkt en zijn de souterrains nadrukkelijk deel van het kwaliteitsdocument. Souterrains blijven dus pas na afwijking toegelaten, zodat een afweging met toepassing van het kwaliteitsdocument kan worden gemaakt. Tot slot is er een afwijkingsmogelijkheid opgenomen om de inhoud van de bestaande recreatiewoningen met ten hoogste 5% uit te breiden, mits deze uitbreiding nodig is om de bestaande recreatiewoningen energieneutraal te maken.

Daarvoor is in veel gevallen een extra ruimtebeslag nodig, bijvoorbeeld door zonnepanelen op het dak aan te brengen of een extra schil te realiseren ten behoeve van het gasloos bouwen. Het is niet de bedoeling bij nieuwbouw deze afwijking extra aan de bouwmassa toe te voegen. Het gaat om bestaande recreatiewoningen, die de maximale omvang inmiddels hebben bereikt, maar die alsnog energieneutraal uitgevoerd moeten worden. 2.5.2 Bouwregels recreatiewoningen De Kaap De bouwregels voor de recreatiewoningen op De Kaap blijven vrijwel ongewijzigd. Uit de participatie (zie hoofdstuk 5) is gebleken dat de eigenaren van de recreatiewoningen het huidige beeld graag willen behouden. Wel zijn er enkele wensen uitgesproken, waaraan gevolg is gegeven. In de bestemmingsregels zijn twee afwijkingsbevoegdheden opgenomen, die het mogelijk maken om ondergronds te bouwen en de recreatiewoningen beperkt uit te breiden ten behoeve van ruimtebeslag dat nodig is om de recreatiewoningen volledig energieneutraal te laten functioneren.

15/140

Bij het ondergronds bouwen is het nadrukkelijk niet de bedoeling dat de kelders/souterrains in het zicht komen te liggen. Om die reden mag het ondergronds bouwwerk niet van buitenaf toegankelijk worden gemaakt. Er wordt alleen gedacht aan een vrijliggende strook aan de bovenzijde om lichtopeningen mogelijk te maken zodat ondergronds een verblijfsruimte gerealiseerd kan worden. Daarvoor mogen zowel de goot- als de bouwhoogte met 50 centimeter worden verhoogd. Omdat de ondergrondse ruimte nog steeds beperkt blijft en ondergronds bouwen maar beperkt gevolgen heeft voor het bebouwingsbeeld, is er een mogelijkheid geboden om ondergronds ruimer te bouwen dan bovengronds. Die ondergrondse ruimte zorgt er voor dat er meer keuze komt in de indeling van de recreatiewoningen, die verdere mogelijkheden bieden voor modernisering en versterken van de kwaliteit. Deze bouwmogelijkheid moet ook de teruglopende verhuurbaarheid van de recreatiewoningen tegengaan, door de recreatiewoningen weer meer aantrekkelijk te maken voor de verhuur. Ook recreatiewoningen zullen uiteindelijk gasloos gebouwd moeten worden. Daarnaast bestaat de wens om juist in deze bijzondere, natuurlijke omgeving recreatiewoningen energieneutraal te laten functioneren. In de praktijk blijkt dat het volledig energieneutraal willen laten functioneren van een gebouw ruimte vraagt voor de benodigde apparatuur daarvoor.

In de regels is een afwijking opgenomen om de recreatiewoningen in beperkte mate, maximaal 5%, te vergroten zodat deze ingrepen mogelijk kunnen worden gemaakt. De recreatiewoningen op De Kaap maken eveneens deel uit van het kwaliteitsdocument. Wat betreft de uiterlijke verschijningsvorm en oplossingsrichtingen voor het ondergronds bouwen is het kwaliteitsdocument bepalend en richtinggevend. Het kwaliteitsdocument maakt om die reden telkens deel van de afweging van de afwijkingsbevoegdheden. 2.5.3 Regels vergunningsvrij bouwen en inrichten gronden Zoals in de inleiding is gezegd, heeft Staatsbosbeheer zich als eigenaar/erfpachtgever teruggetrokken waar het gaat om het tegengaan van ongewenst gebruik van de gronden. Daarmee valt de handhaving van het toelaatbaar en niet-toelaatbaar gebruik volledig terug op de publiekrechtelijke regelgeving van de gemeente, onder andere het bestemmingsplan en de APV, alsmede de landelijke regels voor vergunningsvrij bouwen. Om te kunnen beoordelen welke regels nodig zijn om zaken niet uit de hand te laten lopen en daarmee de kwaliteit van het gebied te verliezen, is het eerst van belang om in beeld te krijgen wat er allemaal wel en niet mag op basis van de geldende regels en het vergunningsvrij bouwen.

Daarbij is het van belang onderscheid te maken tussen de gronden die zijn voorzien van de bestemming 'Natuur' en de recreatieve bestemmingen voor de recreatiewoningen. Dit onderscheid is van belang om te beoordelen in hoeverre de bestemmingen zich al dan niet tegen het inrichten van de gronden als erf verzetten. Vergunningsvrij bouwen is in de meeste gevallen verbonden met het begrip erf. Als erf binnen meerdere bestemmingen is toegelaten, kan vergunningsvrij bouwen zich dus ook bestemmingsoverschrijdend afspelen. Een fragment van de verbeelding uit het bestemmingsplan van 2013 is hieronder weergegeven om het onderscheid tussen beide bestemmingen duidelijk te maken. De lichtgroene vlekken zijn daarbij de bestemmingsvlakken voor de recreatiewoningen. De rest bestaat uit de bestemmingen Natuur (donkergroen) en Verkeer (grijs).

16/140

Bestemming Natuur Binnen de bestemming Natuur zijn de gronden niet bestemd voor tuin of erf bij een zomerhuis. De binnen de bestemming ondergeschikt opgenomen 'terreinen' ziet niet op het gebruik als tuin of erf. Dat betekent dat binnen de natuurbestemming het vergunningsvrij oprichten van erfafscheidingen of de aanleg van tuinen niet mogelijk is. Echter de term is niet heel expliciet. Vervolgens is een aantal werken en werkzaamheden in de natuurbestemming vergunningsplichtig gesteld. Alleen als het normaal onderhoud, gebruik of beheer is, is geen vergunning vereist. De vergunning kan worden geweigerd als afbreuk wordt gedaan aan de zeedefensie of de natuurlijke en landschappelijke waarden. Wat niet is genoemd, is niet per definitie toegelaten. Gebruik van de gronden en het oprichten van andere bouwwerken binnen de natuurbestemming moet altijd in overeenstemming zijn met de bestemming. De bestemming is gericht op het behoud en de ontwikkeling van de natuurlijke en landschappelijk waarden en op de zeedefensie. In ondergeschikte mate zijn de gronden bestemd voor terreinen, paden en speelvoorzieningen. Gebruik of bouw ten behoeve van recreatiewoningen is alleen toegelaten als aangetoond kan worden dat gebruik of die bouw noodzakelijk is voor het behoud en de ontwikkeling van de natuurlijke en landschappelijk waarden of voor de zeedefensie.

Recreatiebestemmingen De recreatiewoningen zijn in drie bestemmingen ondergebracht. De bestemmingen zijn vrij eensluidend met uitzondering van de bouwregels. De recreatiewoningen zijn vrij strak binnen de bestemmingsgrenzen gesitueerd. Dat betekent dat er weinig ruimte blijft voor een erf dat ten dienste kan staan van het gebruik van de recreatiewoningen. Dat impliceert indirect al dat een dergelijk gebruik niet is beoogd en niet passend is geacht binnen het specifieke karakter van het recreatiewoningenterrein. Binnen de bestemming wordt ook niet gesproken over erven. Omdat binnen de natuurbestemming het gebruik als erf niet is toegelaten, is het erf, voor zover dat er in juridische zin is, beperkt tot de bestemmingsgrenzen. Dat betekent dat maar op een zeer beperkt deel van de gronden in aansluiting op de recreatiewoningen gebruik en bouw ten behoeve van de recreatiewoningen is toegelaten. Het is zoals eerder gezegd wenselijk hier in de regels meer duidelijkheid over te geven. Op de gronden gelegen binnen de bestemmingsvlakken mogen vervolgens wel bouwwerken worden opgericht en mogen gronden ook verhard worden. Ook afgraven of ophogen van de gronden is toegelaten als dat gebeurt ten behoeve van het recreatief gebruik. In de bestemmingen is dat niet verboden of vergunningsplichtig gesteld. Ook mogen de gronden ingericht worden als tuin.

Het aanbrengen van verlichting is niet in strijd met het

17/140

bestemmingsplan. De Algemene Plaatselijke Verordening kent hiervoor ook geen regels. Kortom binnen de bestemmingsvlakken is er veel mogelijk. De bestemmingsvlakken vormen wel harde grenzen. Dus als er tuin wordt aangelegd, is dat duidelijk begrensd. Dat die tuinen tot dusver niet zijn gerealiseerd is in de eerste plaats omdat de eigenaren beseffen dat dit in het gebied niet passend is, maar komt in de tweede plaats ook omdat SBB dit tot dusver heeft geweerd. Vergunningsvrij bouwen Vergunningsvrij mag er sowieso het nodige op of aan de recreatiewoningen gebouwd worden, zoals onderhoud plegen, een dakraam aanbrengen, een zonnepaneel op het dak leggen, zonwering, tuinmeubilair, een vlaggenmast, enzovoort. Voor die bouwonderdelen is een toets aan het bestemmingsplan niet mogelijk. Hier gelden de voorwaarden die genoemd zijn in de regels voor vergunningsvrij bouwen in bijlage 2 van het Besluit omgevingsrecht. Een erf- of perceelafscheiding is tot 1 meter hoogte zonder voorwaarden toegelaten. Die hoeft ook niet per se op een erf of een perceel waar een gebouw op staat. Los daarvan zegt de naam het al: het bouwwerk moet wel gerelateerd zijn aan een erf of een perceel. Over erf is hiervoor al gesproken. Een perceel kan groter zijn. Dat is afhankelijk van de eigendomsgrenzen. De huiseigenaren hebben evenwel geen eigendom maar er zijn wel afzonderlijke percelen vastgelegd.

In die zin kan gesteld worden dat een perceelscheiding van 1 meter hoogte binnen de natuurgronden opgericht kan worden. Aan die bouwwerken zijn vervolgens geen publiekrechtelijke eisen gesteld wat betreft vormgeving en verschijningsvorm. Bijbehorende bouwwerken mogen niet vergunningsvrij gebouwd worden. Bouwwerken met een recreatieve bestemming zijn daarvan uitgesloten. Onder de Omgevingswet lijkt het er op dat de gemeente zelf mag bepalen wat vergunningsvrij wordt. Daarbij moet wel een ondergrens gerespecteerd worden. Alles wijst er op dat het Ministerie het huidige stelsel beleidsneutraal over gaat nemen als wettelijke ondergrens. Dat betekent ook dat de jurisprudentie en eerdere uitleg van overeenkomstige toepassing blijft. Er is vooreerst ook vanuit gegaan dat het omgevingsplan zich tegen het inrichten van gronden als erf mag verzetten. Welstandsnota De Welstandsnota spreekt zich voor het recreatiewoningenterrein onder meer uit over erfafscheidingen en de erfinrichting. De Welstandsnota kan evenwel geen zaken onmogelijk maken, die op grond van het bestemmingsplan of vergunningsvrij zijn toegelaten. In die zin schiet de reikwijdte van de Welstandsnota tekort om de bouw van bouwwerken of gebruik van gronden tegen te gaan. Kleur, materiaalgebruik, verschijningsvorm kunnen daarbij alleen gereguleerd worden voor vergunningsplichtige bouwwerken.

De relatie tussen vergunningsvrij en welstand, zoals dat in de Welstandsnota is vastgelegd, komt te vervallen, nu Staatsbosbeheer zich terugtrekt. Oplossingsrichting Hiervoor zijn al enkele stellingnames genoemd die verband houden met de beperking van mogelijkheden voor het vergunningsvrij bouwen en het inrichten van gronden. Daarnaast biedt onder het huidige regime de uitspraak Gulpen, 10 juli 2013, 201209655, mogelijkheden. In die uitspraak waren delen van woonpercelen die als erf konden worden beschouwd, voorzien van de dubbelbestemming gericht op het behoud van landschappelijke

18/140

waarden. Die dubbelbestemming en de specifieke waarden van de gronden deden de Afdeling ertoe besluiten dat de gronden om die reden niet als erf in gebruik konden zijn dan wel dat het plan zich tegen het vergunningsvrij bouwen mocht verzetten. Deze redenering doortrekkend naar het recreatiewoningenterrein, waarbij alle gronden natuurgebied zijn en waarbij de belevings- en gebruikswaarde van de gronden wordt bepaald door het direct in de natuur staan van de huizen, is er duidelijk sprake van natuur- en omgevingswaarden, die er aan in de weg staan dat de gronden als erf in gebruik genomen mogen worden. Vanwege het specifieke en unieke karakter van het gebied en de noodzaak voor een zorgvuldig behoud hiervan, wordt er vanuit gegaan dat het bestemmingsplan zich in dit uitzonderlijke geval mag verzetten tegen het inrichten van gronden als erf. In het bestemmingsplan kunnen daarmee beperkingen worden opgelegd die van betekenis zijn voor het wel of niet vergunningsvrij mogen bouwen. Voor het bestemmingsplan betekent dit een aantal gewenste aanpassingen ten opzichte van het bestemmingsplan van 2013. Daarbij gaat het in de eerste plaats om het helder in het bestemmingsplan tot uitdrukking brengen dat natuurgronden niet als erf ingericht mogen worden.

Daarnaast moet aan de natuurgronden een specifieke waarde worden toegekend op grond waarvan het vergunningsvrij bouwen aanvullend kan worden tegengegaan. De recreatiewoningen worden niet langer in een aparte bestemming ondergebracht. Die aparte bestemming suggereert een bijbehorend terrein, terwijl dat er niet is. Door de recreatiewoningen op te nemen in de natuurbestemming, komt de onlosmakelijke en kwalitatieve relatie tussen beide tot uitdrukking. Bij de recreatiewoningen blijft wel de mogelijkheid van een beperkt terras aanwezig, maar verder worden geen mogelijkheden geboden. Voor andere bouwwerken als terrasafscheidingen, perceelsafscheidingen, vlaggenmasten, en dergelijke, zijn naast de regels van het bestemmingsplan eveneens de regels van het kwaliteitsdocument van toepassing. Voor het inrichten van de gronden worden minder werken en werkzaamheden onder een vergunningplicht gebracht. Een vergunningplicht suggereert dat er een vergunning verleend kan worden en dat de werken en werkzaamheden in beginsel toegelaten kunnen worden. In de bestemming wordt meer duidelijkheid geboden, door niet toelaatbare werken en werkzaamheden te verbieden.

19/140

Hoofdstuk 3

3.1

Beleid

Rijksbeleid

3.1.1 Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte De Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR) is op 13 maart 2012 in werking getreden. Het Rijk laat de ruimtelijke ordening meer over aan gemeenten en provincies en kiest voor een selectieve inzet van rijksbeleid op 14 nationale belangen. Voor deze belangen is het Rijk verantwoordelijk voor de resultaten. Buiten deze 14 belangen hebben decentrale overheden beleidsvrijheid. Voor het plangebied gelden de nationale belangen "Waddengebied" en "kustfundament". Hieraan zijn in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening regels verbonden. Deze regels worden onder de Omgevingswet vrijwel beleidsneutraal overgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving. Hierop wordt in paragraaf 3.1.2 verder ingegaan. Ladder voor duurzame verstedelijking Een algemeen belang in de SVIR is het proces van duurzame verstedelijking. Hiervoor is 'de ladder voor duurzame verstedelijking' geïntroduceerd. De ladder is ook als procesvereiste opgenomen in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro). Deze houdt in het kort in dat in geval van nieuwe verstedelijking eerst gekeken moet worden beoordeeld of hier regionale behoefte voor is en vervolgens of deze behoefte binnen stedelijk gebied opgevangen kan worden. Indien dit niet mogelijk is, moet een locatie worden gezocht die passend multimodaal ontsloten is.

In het geval van het recreatiewoningenterrein is geen sprake van een nieuwe verstedelijking. Het bestemmingsplan maakt niet meer recreatiewoningen en/of bouwmassa mogelijk dan al op basis van het geldende bestemmingsplan gerealiseerd kan worden. Vanuit dat gegeven is geen sprake van een noodzakelijke onderbouwing aan de hand van de ladder. 3.1.2 Besluit algemene regels ruimtelijke ordening Het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro) stelt niet alleen regels voor de 14 aangewezen nationale belangen zoals genoemd in de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte, maar stelt ook regels die in bestemmingsplannen moeten worden opgenomen. Het plangebied valt binnen het Waddengebied. Het Barro bepaalt dat een bestemmingsplan in dat gebied, dat nieuw gebruik of nieuwe bebouwing dan wel een wijziging van bestaand gebruik of bestaande bebouwing mogelijk maakt, geen significante negatieve gevolgen mag hebben voor de landschappelijke of cultuurhistorische kwaliteiten. Ook is het nationaal belang kustfundament van toepassing op het plangebied. Daarbij is bepaald dat nieuwe bebouwing niet mogelijk is in het kustfundament. Uitzonderingen zijn hierop mogelijk, deze zijn opgesomd in artikel 2.3.5. van het Barro. De nieuwe bouwregels voor het recreatiewoningenterrein maakt een wijziging van het bestaand gebruik en de

20/140

bestaande bebouwing mogelijk. Daarbij is echter het uitgangspunt dat aan de hand van het kwaliteitsdocument een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit wordt vastgelegd. Daarmee heeft het plan geen negatieve gevolgen, maar wil zij juist een positief gevolg bewerkstelligen. In relatie tot het kustfundament wordt geen nieuwe bebouwing mogelijk gemaakt. Verder worden geen rijksbelangen geraakt en zijn deze dan ook niet in het geding.

3.2

Provinciaal beleid

3.2.1 Streekplan Fryslân 2007 Het ruimtelijk beleid van de provincie vormt een belangrijk kader voor het gemeentelijk (bestemmingsplan)beleid. Het provinciaal beleid is onder meer neergelegd in het Streekplan Fryslân 2007 'Om de kwaliteit fan de romte'. In zijn algemeenheid is het beleid dat de bijzondere waarden van de Waddeneilanden meest belangrijk zijn. De verhoging van de ruimtelijke kwaliteit en de beleving daarvan zijn speerpunt. Maatwerk is daarom noodzakelijk, dit is in alle gevallen afgestemd op de eilander situatie. Specifiek voor de ontwikkeling van recreatie en toerisme is aangegeven dat dit voor de sociaal-economische positie van de Waddeneilanden van cruciaal belang is. Binnen het algemene principe van stabilisatie van de totale recreatiedruk per waddeneiland is op Terschelling een kwantitatieve en kwalitatieve ontwikkelingsruimte, waarbij in het algemeen de nadruk meer ligt op kwaliteit dan op kwantiteit. Met de aanpassing van de regels voor het recreatiewoningenterrein wordt een kwaliteitsverbetering nagestreefd. De aanpassing houdt geen verruiming van mogelijkheden in. Daarnaast wordt gepoogd om vergunningsvrije ingrepen in het gebied te voorkomen. Er worden derhalve geen kwantitatieve verruimingen voorgesteld.

3.2.2 Grutsk op 'e Romte De provincie zet in op de instandhouding en verdere ontwikkeling van de belangrijke landschappelijke kwaliteiten en waarden in de provincie. Hiervoor heeft de provincie op 26 maart 2014 de structuurvisie 'Grutsk op 'e Romte' vastgesteld. Het plangebied maakt deel uit van het deelgebied 'Waddengebied'. Voor dit gebied zijn aan aantal kernkwaliteiten (ofwel: provinciale belangen) aangewezen. Het gaat dan om landschappelijke kwaliteiten en kenmerken. Het plangebied ligt in het duingebied ten noorden van het dorp. De insteek van dit bestemmingsplan is het behoud van het karakter en de kwaliteit van het recreatiewoningenterrein. De regeling in het bestemmingsplan wil juist de kernkwaliteiten van het terrein benadrukken en behouden. De aanpassing van dit bestemmingsplan met het kwaliteitsdocument verhoudt zich met de doelstellingen van de provincie.

21/140

3.2.3 Verordening Romte Fryslân In de Verordening Romte Fryslân (vastgesteld op 25 juni 2014) stelt de provincie regels aan de provinciale belangen. Deze regels moeten in gemeentelijke plannen worden vertaald. Voor dit plan is het volgende uit de verordening relevant: Bestaand stedelijk gebied Het plangebied maakt geen deel uit van het in de verordening aangewezen 'bestaand stedelijk gebied' en ligt daarmee in landelijk gebied. Buiten bestaand stedelijk gebied mogen geen bouw- en gebruiksmogelijkheden voor stedelijke functies worden geboden. In het plangebied gaat het om een bestaand recreatiewoningenterrein. Ruimtelijke kwaliteit Hoofdstuk 2 van de verordening houdt regels ten aanzien van de ruimtelijke kwaliteit in.

Hierin is opgenomen dat in een ruimtelijke plan voor het landelijk gebied een ruimtelijke kwaliteitsparagraaf opgenomen moet worden, waarin voor zover nodig wordt aangegeven hoe: het plan rekening houdt met de draagkracht van het landschap voor de opvang en inpassing van nieuwe functies, op grond van een analyse van de samenhang van de ondergrond, netwerken en nederzettingspatronen; het plan invulling geeft aan de blijvende herkenbaarheid van de landschappelijke en cultuurhistorische kernkwaliteiten, zijnde de structuren van provinciaal belang zoals die, met inbegrip van een richtinggevend advies, per deelgebied of gebiedsoverschrijdend zijn omschreven in de structuurvisie Grutsk op 'e Romte. In deze toelichting is op voldoende wijze aangegeven dat er sprake is van een kwaliteitsimpuls voor het recreatiewoningenterrein om negatieve ontwikkelingen te voorkomen en in te zetten op een waarborg van een goede kwaliteit bij ver- en herbouw van de recreatiewoningen en het beheer van de duin-/natuurgronden.

Recreatie op de Waddeneilanden Op grond van lid 5.7.2 van de Verordening Romte moet in de toelichting op een ruimtelijk plan waarin een nieuwe of een uitbreiding van een bestaande recreatieve voorziening op of bij een Waddeneiland is opgenomen, worden onderbouwd hoe gezorgd is voor stabilisatie van de totale recreatiedruk per eiland en rekening is gehouden met de landschappelijke en natuurlijke waarden. Er wordt met dit plan geen verruiming toegelaten, zodat het plan geen gevolgen heeft voor de recreatiedruk op het eiland. De landschappelijk en natuurlijke waarden zijn met dit plan als uitgangspunt genomen voor het kwaliteitsdocument dat aan de veranderingen ten grondslag gaat liggen. Ecologische hoofdstructuur (EHS), nu: Natuurnetwerk Nederland (NNN) Een ruimtelijk plan voor gronden binnen het NNN mag geen activiteiten en ontwikkelingen mogelijk maken, die leiden tot significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden, of tot een significante vermindering van de oppervlakte van het NNN. Het plangebied ligt in het gebied dat in de verordening is aangewezen als 'NNN overige natuur'. De verordening stelt regels met betrekking tot ruimtelijke plannen in een gebied binnen het NNN. Allereerst is

22/140

van belang dat het plan een passende bestemming met gebruiksregels gericht op behoud, herstel of ontwikkeling van de wezenlijke kenmerken en waarden van de gronden bevat. Die waarborg bevat dit plan en streeft ernaar die kenmerken en waarden juist te benutten om tot een kwaliteitsverbetering te komen. Verder stelt de verordening dat nieuwe activiteiten en ontwikkelingen in het NNN niet zijn toegestaan wanneer die leiden tot significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden, tot een significante vermindering van de oppervlakte van die gronden, of tot significante aantasting van de samenhang tussen gebieden die deel uitmaken van het NNN. Van effecten, vermindering van oppervlakte of aantasting van samenhang is bij dit plan geen sprake, omdat de totale bouwmassa van het plan niet toeneemt.

3.3

Gemeentelijk beleid

3.3.1 Structuurvisie Ruimte voor Vlieland In december 2009 is de structuurvisie Ruimte voor Vlieland vastgesteld. De visie geeft het kader aan voor ontwikkelingen op Vlieland. Het recreatiewoningenterrein is één van der parels van het eiland. Door de weidse opzet en ontspannen verkaveling geeft het terrein de identiteit van het eiland weer. Om de ruimtelijke kwaliteit en de natuurwaarde te waarborgen, is inbreiding (dus méér recreatiewoningen op het bestaande terrein) niet gewenst. Dit bestemmingsplan met het kwaliteitsdocument past binnen de Structuurvisie en is bedoeld om de parel ook als parel te bewaren. 3.3.2 Welstandsnota De gemeentelijke welstandsnota van 2006 is in oktober 2012 herzien. In de welstandsnota zijn criteria opgenomen die in de eerste plaats gericht zijn op het behoud van de basiskwaliteiten van de gebouwde omgeving. Beoordeeld wordt of het uiterlijk en de plaatsing van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkelingen daarvan, niet in strijd zijn met redelijke eisen van welstand. Gekeken wordt naar de hoofdvorm, materiaalgebruik, kleurkeuze en detaillering. In de welstandsnota 2006 is Vlieland opgesplitst in acht deelgebieden. Voor het gebied recreatiewoningenterrein is de welstandsnota niet aangepast.

De criteria die opgenomen waren in de Welstandsnota 2006 en tot stand zijn gekomen in overleg met Staatsbosbeheer, werken zeer naar tevredenheid. Deze criteria zijn overgenomen in de Welstandsnota van 2012. De vernieuwde insteek die nu met dit bestemmingsplan is gekozen, vergt een aanpassing van de Welstandsnota. Tegelijkertijd met de aanpassing van dit bestemmingsplan is een kwaliteitsdocument opgesteld. Dit kwaliteitsdocument wordt met het bestemmingsplan vastgesteld en is tevens een aanvulling op de welstandsnota wat betreft de beoordeling van de recreatiewoningen. Conclusie gemeentelijk beleid Het bestemmingsplan past binnen de gemeentelijke beleidskaders met dien verstande dat het kwaliteitsdocument tevens moet worden beschouwd als onderdeel van de welstandsnota.

23/140

24/140

Hoofdstuk 4

Omgevingsaspecten

Naast het feit dat ontwikkelingen in het plangebied binnen het beleidskader van Rijk, provincie en gemeente tot stand moeten komen, moet rekening worden gehouden met de aanwezige functies in en rond het plangebied. Uitgangspunt voor het bestemmingsplan is dat er een goede omgevingssituatie ontstaat. Daarbij moet benadrukt worden dat het hier om een bestaande recreatiewoningenterrein gaat waarvoor geen uitbreidingsruimte wordt geboden. De impact op de omgeving is daarmee miniem. In onderstaande zijn alleen de van toepassing zijnde omgevingsaspecten beschreven. Voor zover er omgevingsaspecten ontbreken, zijn die niet relevant voor dit bestemmingsplan geacht, dan wel is geen sprake van een verandering ten opzichte van de bestaande situatie.

4.1

Vormvrije m.e.r.-beoordeling/Milieueffectrapportage

Beleid en Normstelling In onderdeel C en D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. is aangegeven welke activiteiten plan-m.e.r.-plichtig, project-m.e.r.-plichtig of m.e.r.-beoordelingsplichtig zijn. Voor deze activiteiten zijn in het Besluit m.e.r. drempelwaarden opgenomen. Indien een activiteit onder de drempelwaarden blijft, dient alsnog een vormvrije m.e.r.-beoordeling uitgevoerd te worden, waarbij onderzocht dient te worden of de activiteit belangrijke nadelige gevolgen heeft voor het milieu, gelet op de omstandigheden als bedoeld in bijlage III van de EEG-richtlijn milieueffectbeoordeling. Deze omstandigheden betreffen de kenmerken van het project, de plaats van het project en de kenmerken van de potentiële (milieu)effecten. Per 16 mei 2017 is de regelgeving voor de MER en m.e.r.-beoordeling gewijzigd met daarin een nieuwe procedure voor de vormvrije m.e.r.-beoordeling. Voor de ontwerpbestemmingsplanfase moet in beginsel een m.e.r-beoordelingsbeslissing worden genomen, waarin wordt aangegeven of wel of geen MER nodig is, gelet op de kenmerken van het project, de plaats van het project en de kenmerken van de potentiële (milieu)effecten en mogelijke mitigerende maatregelen. Deze beslissing is niet nodig als er geen milieugevolgen zijn.

Onderzoek recreatie In het Besluit milieueffectrapportage is opgenomen dat de aanleg, wijziging of uitbreiding van vakantiedorpen (waaronder recreatiewoningenterreinen begrepen moeten worden) m.e.r.-beoordelingsplichtig is in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op: 250.000 bezoekers of meer per jaar; een oppervlakte van 25 hectare of meer; 100 ligplaatsen of meer; of een oppervlakte van 10 hectare of meer in een gevoelig gebied. (Besluit milieueffectrapportage, Bijlage onderdeel D10). Het bestemmingsplan heeft betrekking op een bestaand recreatiewoningenterrein met 246 recreatiewoningen en beslaat een gebied groter dan 25 hectare. Er is evenwel geen sprake van een aanleg of uitbreiding. Er is alleen sprake van wijziging, waarbij de wijziging ziet op de bouwregels. De bouwregels worden flexibeler ingericht, waarmee binnen de nu planologisch toegelaten bouwmassa, meer mogelijkheden bestaan, maar waar vervolgens wel voldaan moet worden aan een kwaliteitsdocument. Door dit bestemmingsplan komen er geen recreatiewoningen bij en neemt het aantal recreanten ook niet toe.

25/140

Deze bestemmingsaanpassing heeft geen potentiële effecten, zodat negatieve milieugevolgen volledig kunnen worden uitgesloten. Op grond hiervan is besloten dat geen mer-beoordeling nodig is. Een aanmeldingsnotitie is om die reden ook niet opgesteld.

4.2

Milieuzonering bedrijven

In het kader van een goede ruimtelijke ordening is ruimtelijke afstemming tussen bedrijfsactiviteiten, voorzieningen en gevoelige functies (woningen) noodzakelijk. Bij deze afstemming kan gebruik worden gemaakt van de richtafstanden uit de basiszoneringslijst van de VNG-brochure 'Bedrijven en milieuzonering' (2009). Een richtafstand kan worden beschouwd als de afstand waarbij onaanvaardbare milieuhinder als gevolg van bedrijfsactiviteiten redelijkerwijs kan worden uitgesloten. Een recreatieterrein is aangewezen als inrichting uit milieucategorie 3.1. Hierbij geldt een richtafstand van 50 meter tot aan gevoelige bestemmingen, zoals woningen. De bepalende factor voor deze afstand betreft geluidhinder. De dichtstbijzijnde woning bevindt zich op een afstand van ruim 600 meter. Ook betreft het hier een bestaand recreatiewoningenterrein waar op basis van dit bestemmingsplan alleen kleinschalige veranderingen in aangebracht kunnen worden. Daarmee is er sprake is van een verantwoorde milieuzonering. Daarnaast geldt ook voor recreatieve verblijven dat een goed leefklimaat gerealiseerd moet worden. Het recreatiewoningenterrein is vanwege haar ligging en inrichting volledig ingericht ten behoeve van het realiseren van een goed leefklimaat. Het omgevingsaspect milieuzonering levert daarom geen belemmeringen op voor de beoogde ontwikkeling.

4.3

Water

Deze 'waterparagraaf' gaat in op de watertoets. Hierin wordt beoordeeld wat de effecten van het bestemmingsplan op de waterhuishouding zijn en of er waterschapsbelangen spelen. De belangrijkste thema's zijn waterveiligheid, de afvoer van schoon hemelwater en afvalwater en de waterkwaliteit. Het plangebied ligt in het beheersgebied van Wetterskip Fryslân. Het plan is via de digitale watertoets kenbaar gemaakt bij het waterschap. Het waterschap heeft geconcludeerd (dossiercode 20190502-2-20491) dat het plan geen invloed heeft op het watersysteem en de waterketen. Hierdoor kan de procedure geen waterschapsbelang worden gevolgd voor de watertoets. De ontwikkeling heeft geen relevante effecten op de waterhuishouding. Daarom is de korte watertoetsprocedure van toepassing. In dit geval wordt volstaan met het opnemen van een standaard waterparagraaf. In de Leidraad Watertoets staan de uitgangspunten waarmee bij het ontwikkelen van ruimtelijke plannen rekening moet worden gehouden. De beschrijving van de wateraspecten sluit zoveel mogelijk aan bij de indeling van het Waterbeheerplan en de Leidraad Watertoets in de thema's Veilig, Voldoende en Schoon. Veilig Voor het aspect 'veilig' gaat het over overstromingsrisico's. Het plangebied ligt niet in een waterkering van het waterschap en ook niet vrij voor de boezem. Voor Wetterskip Fryslân zijn op dit punt geen belangen aan de orde.

26/140

Voldoende Peilbeheer Er dient rekening gehouden te worden met voldoende drooglegging. Dit is de afstand tussen het waterpeil en de aanleghoogte van de bebouwing. Compensatie Het waterschap hanteert als uitgangspunt dat de toename verhard oppervlak voor een deel wordt gecompenseerd in de vorm van nieuw oppervlaktewater of waterberging. Het dempen van water en/of watergangen moet volledig gecompenseerd worden. Deze compensatie is bedoeld om wateroverlast door het versneld afvoeren van hemelwater vanaf de verhardingen te voorkomen. Compensatie is nodig bij een toename aan verharding van meer dan 1.500 m2 in het landelijk gebied. De ontwikkeling leidt niet tot een grote verhardingstoename. In de bestaande situatie mogen de recreatiewoningen 85 m² groot worden. Voor een deel van de recreatiewoningen wordt die oppervlakte verruimd. In theorie zou de uitbreidingsruimte de 1.500 m² kunnen overstijgen. Dit leidt in het duingebied niet tot problemen met wateroverlast. Het relatief hooggelegen, zandige gebied biedt voldoende infiltratiemogelijkheden voor hemelwater. Schoon Afvalwater en regenwatersysteem Op het recreatiewoningen terrein ligt een DWA (vuilwater) systeem. Hemelwater (HWA) mag niet op het riool worden aangesloten, zoals ook in de omgevingsvergunningen is opgenomen. Hemelwater moet op het eigen perceel geïnfiltreerd worden, of het hemelwater wordt niet opvangen.

Het gebied leent zich voor een dergelijke wijze van infiltratie en/of afvoer. Waterkwaliteit De bouwwijze en onderhoudstechniek moeten emissievrij zijn om verontreiniging van het water te voorkomen. In dit geval zal gebruik worden gemaakt van milieuvriendelijke (bouw)materialen. Vervolg Waterwet Voor alle ingrepen in de waterhuishouding moet tijdig een vergunning worden aangevraagd of een melding worden gedaan in het kader van de Waterwet. Procedure In het kader van het vooroverleg wordt het bestemmingsplan voorgelegd aan het waterschap voor een wateradvies. Dit wateradvies (PM) is als uitgangspunt gehanteerd bij de uitwerking van het plan.

27/140

4.4

Bodem

Het uitgangspunt wat betreft de bodem in het plangebied is dat de kwaliteit ervan zodanig dient te zijn, dat er geen risico's voor de volksgezondheid ontstaan. In het kader van de ruimtelijke procedure moeten verdachte locaties worden gesignaleerd. Gezien het decennialange recreatiegebruik in een natuurgebied is het niet aannemelijk dat er verontreinigingen in de bodem zijn ontstaan. Een bodemonderzoek kan in het kader van de bestemmingsplanprocedure achterwege blijven. Afhankelijk van de aanvraag is voor de vergunningverlening het uitvoeren van een bodemonderzoek echter wel verplicht en zal worden uitgevoerd. Gezien het huidige gebruik van de gronden worden er geen belemmeringen verwacht.

4.5

Cultuurhistorie

Op grond van het Besluit ruimtelijke ordening moet in de toelichting van een bestemmingsplan worden beschreven op welke manier rekening wordt gehouden met de cultuurhistorische waarden in het plangebied. Het plangebied maakt geen onderdeel uit van specifieke cultuurhistorische waarden. De cultuurhistorische waarden van de bebouwing wordt gerespecteerd middels het kwaliteitsdocument. In die zin wordt rekening gehouden met de waarden.

4.6

Archeologie

Per 1 juli 2016 is de Monumentenwet 1988 vervallen. Een deel van de wet is op deze datum overgegaan naar de Erfgoedwet. Het deel dat betrekking heeft op de besluitvorming in de fysieke leefomgeving gaat over naar de Omgevingswet, wanneer deze in 2021 in werking treedt. Dit geldt ook voor de verordeningen, bestemmingsplannen, vergunningen en ontheffingen op het gebied van archeologie. Vooruitlopend op de datum van ingang van de Omgevingswet zijn deze artikelen te vinden in het Overgangsrecht in de Erfgoedwet, waar ze ongewijzigd van toepassing blijven zolang de Omgevingswet nog niet van kracht is. De kern van de wet is dat wanneer de bodem wordt verstoord, archeologische resten intact moeten blijven. Als dit niet mogelijk is, is opgraving een optie. Om inzicht te krijgen in de kans op het aantreffen van archeologische resten in bepaalde gebieden zijn op basis van historisch onderzoek archeologische verwachtingskaarten opgesteld. Uit raadpleging van de Friese Archeologische Monumentenkaart Extra (FAMKE) van de provincie blijkt dat zich in het gebied geen archeologische resten uit de ijzertijd tot de middeleeuwen kunnen bevinden. Archeologie is daarmee een aspect waarmee geen rekening behoeft te worden gehouden.

28/140

4.7

Ecologie

Bij elk ruimtelijk plan dient met het oog op de natuurbescherming rekening te worden gehouden met de We natuurbescherming (Wnb). Hierbij dient te worden aangetoond dat als gevolg van de geplande activiteiten de gunstige staat van instandhouding van waardevolle dier- en plantensoorten niet in het geding komt. Hierbij wordt onderscheid gemaakt in gebiedsbescherming en soortenbescherming. Gebiedsbescherming Bij ruimtelijke ontwikkelingen moet rekening gehouden worden met de natuurwaarden van de omgeving en met beschermde plant- en diersoorten. Dit gaat om op Europees niveau aangewezen Natura 2000-gebieden. In de provinciale verordening worden gebieden die van belang zijn voor de Ecologische Hoofdstructuur (EHS), nu Natuurnetwerk Nederland (NNN) beschermd. Rondom het recreatiewoningenterrein is sprake van Natura-2000 gebied. Het recreatiewoningenterrein maakt zelf geen deel van het Natura 2000-gebied uit. Er vindt met dit bestemmingsplan geen uitbreiding van het recreatiewoningenterrein plaats. Ook neemt het aantal recreanten en recreatiewoningen niet toe. Het plan ziet alleen op een flexibelere toepassing van de bouwregels en het voorkomen van vergunningsvrije bouwwerken en activiteiten. In die zin is er geen sprake van significant negatieve effecten op het Natura 2000-gebied ten opzichte van de bestaande situatie zoals die van kracht is op basis van de Wet natuurbescherming.