Rekenkameronderzoek Vlaardingen - subsidies

Rekenkameronderzoek subsidiebeleid | 19 februari 2024

Datum: 19 februari 2024

Opdrachtgever: Rekenkamer Vlaardingen Dhr. H. Veldman, Directeur Mevr. E. I. A. Stumphius, plaatsvervangend Directeur

Onderzoekers: Hans Bossert hans.bossert@necker.nl Lennart Straver lennart@necker.nl Cato Rademaker cato@necker.nl

Rekenkamer Vlaardingen | Rekenkameronderzoek subsidiebeleid | 2

1.1.

Subsidies als middel voor beleidsambities ................................................................................................ 15

1.2.

Beleids- en uitvoeringskaders ................................................................................................................... 17

2.1.

Omvang en aard van subsidies .................................................................................................................. 18

3.1.

Procedure en rollen bij subsidieverstrekking ............................................................................................ 20

3.2. Uitvoering per domein .............................................................................................................................. 22 3.2.1. Kunst, Cultuur en Erfgoed (KCE) ........................................................................................................... 23 3.2.2. Sport ..................................................................................................................................................... 24 3.2.3. Sociaal domein (JMO) ........................................................................................................................... 26 3.3. Bruggen bouwen tussen beleidsterreinen ................................................................................................ 28 3.3.1. Overige bevindingen over het subsidieproces ..................................................................................... 28

Rekenkamer Vlaardingen | Rekenkameronderzoek subsidiebeleid | 3

Rekenkamer Vlaardingen | Rekenkameronderzoek subsidiebeleid | 4

Het verstrekken van subsidies is een belangrijk middel voor gemeenten om te sturen op het bereiken van beleidsdoelen. Door het doelgericht en efficiënt inzetten van subsidies, kunnen gemeenten een directe bijdrage leveren aan het bereiken van maatschappelijke effecten die de gemeente zich ten doel heeft gesteld. Met een subsidie kunnen activiteiten worden georganiseerd die belangrijk zijn voor de gemeente maar die zonder subsidie om economische redenen niet uitgevoerd zouden kunnen worden of onbetaalbaar zouden zijn voor gebruikers. Ook in de gemeente Vlaardingen worden subsidies verstrekt. De gemeente heeft de laatste jaren verschillende activiteiten gesubsidieerd op het gebied van zorg, onderwijs, economie, wonen, handhaving, veiligheid, sport, recreatie, kunst en cultuur. Bij het besteden van gemeentelijke middelen zoals subsidiegelden, is het van belang om dat op een juiste manier te doen. Het is daarbij belangrijk om te zorgen dat subsidies op een doelmatige en doeltreffende manier worden ingezet. Dit onderzoek gaat over het in kaart brengen van de doelmatigheid en doeltreffendheid van het door de gemeente gevoerde subsidiebeleid. Doelmatig en doeltreffend Voor het onderzoeken van de doelmatigheid van het subsidiebeleid wordt in dit onderzoek gekeken naar de doorwerking van de beleidsambities van de gemeente in het subsidiebeleid.

Voor een doelmatig subsidiebeleid is het belangrijk dat er een duidelijke koppeling bestaat tussen de doelen die de gemeente heeft gesteld en de inzet van subsidiegelden bij subsidieverstrekking. Bij een doelmatig subsidiebeleid gaat er subsidie naar de doelen die aansluiten bij de gemeentelijke beleidsdoelstellingen. Bij het onderzoeken van de doeltreffendheid zal dit onderzoek zich richten op de mate waarin de gemeente de gestelde doelen weet te realiseren. Met een doeltreffend subsidiebeleid sluiten de resultaten van de subsidieverstrekking aan bij de doelen van de gemeente. Dit onderzoek gaat ook over de wijze waarop het subsidieproces in de gemeente is ingericht. Wanneer de toegang tot en de verstrekking van subsidiegelden op een goede manier is georganiseerd draagt dat bij aan de realisatie van de gestelde doelen.

In de onderzoeksopzet, die is afgestemd met de auditcommissie, hebben we drie doelstellingen geformuleerd: o o o

Inzicht geven in de doelmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde subsidiebeleid; Inzicht geven in de omvang, aard en doelen van verstrekte subsidies in de gemeente; Door middel van cases: inzicht geven in de uitvoering van het subsidiebeleid, sturing op resultaat en de ervaring van aanvragers.

Rekenkamer Vlaardingen | Rekenkameronderzoek subsidiebeleid | 5

We hebben de volgende centrale vraag geformuleerd voor het onderzoek: Hoe is het subsidiebeleid van de gemeente Vlaardingen ingericht, en hoe zijn de doelmatigheid en doeltreffendheid hierin geborgd?

De centrale onderzoeksvraag is vervolgens uitgesplitst in een zevental deelvragen: Doelstellingen en ambities 1. Welke beleidsambities heeft de gemeente waarin subsidies een belangrijk middel zijn om de gestelde ambities te realiseren? 2. Welke doelen en ambities heeft de gemeente voor subsidieverstrekking geformuleerd? Uitvoering en monitoring 3. Wat is de totale omvang van subsidies die jaarlijks door de gemeente Vlaardingen worden verstrekt? 4. Aan welke partijen en activiteiten verstrekt de gemeentesubsidies? 5. Hoe ziet het subsidieproces er in de praktijk uit? 6. Op welke wijze monitort de gemeente de resultaten van het subsidiebeleid? 7. Is het subsidieproces op een efficiënte wijze georganiseerd voor de gemeentelijke organisatie en subsidieaanvragers- en ontvangers?

Uitvoering van het onderzoek Om de bovenstaande onderzoeksvragen te beantwoorden, zijn er verschillende onderzoeksactiviteiten ondernomen. Deze hebben plaatsgevonden in de periode april tot en met november 2023. Het onderzoek is gestart met een gesprek, waarin de onderzoeksopzet is doorgenomen met een vertegenwoordiger van de ambtelijke organisatie, waarbij er ook verschillende werkafspraken zijn gemaakt. Ook zijn er aan de hand van een informatieverzoek voor het onderzoek relevante documenten opgevraagd, die vervolgens door de onderzoekers zijn geanalyseerd. De onderzoekers focussen in dit onderzoek op de inzet van subsidies bij de volgende drie beleidsterreinen: Kunst, Cultuur en Erfgoed, Sport en Jeugd en Maatschappelijke ondersteuning. Na afronding van de documentanalyse hebben de onderzoekers drie gesprekken gevoerd; een groepsinterview met inhoudelijk betrokken beleidsmedewerkers en medewerkers die ervaring hebben met de uitvoering van het subsidieproces; interviews met de drie verantwoordelijke portefeuillehouders en er zijn acht telefonische interviews gehouden met subsidieontvangers. Van deze gesprekken is een gespreksverslag op hoofdlijnen gemaakt, dat ook door de geïnterviewden is geaccordeerd. De gespreksverslagen zijn als bouwsteen gebruikt voor het opstellen van de rapportage.

Ook hebben er in het kader van dit onderzoek telefonische interviews plaatsgevonden met subsidieaanvragers, om zo ook hun ervaringen met het proces van een subsidieaanvraag in kaart te brengen. De aanvragers zijn geselecteerd uit een lijst met alle subsidieaanvragers in het vorige boekjaar, waarbij is gezocht naar een spreiding over de soort aanvrager, de omvang van de aangevraagde subsidie en het beleidsterrein waarop de subsidie is aangevraagd. In totaal is er gesproken met acht aanvragers, waarvan 3 een subsidie hebben aangevraagd in het sociaal domein, 2 in het sportdomein en 3 in het cultuurdomein.

Rekenkamer Vlaardingen | Rekenkameronderzoek subsidiebeleid | 6

Alle onderzoeksresultaten zijn gebundeld in deze rapportage. De conceptversie van de nota van bevindingen is op 28 november 2023 aan de organisatie aangeboden voor ambtelijk wederhoor. Het ambtelijk wederhoor is een feitelijke check op de rapportage. Hierna is de definitieve rapportage, bestaande uit een bestuurlijke nota en nota van bevindingen op 15 januari 2024 aangeboden aan het college voor een bestuurlijke reactie. Deze is op 13 februari 2024 ontvangen en vervolgens opgenomen in de bestuurlijke nota. Hierna is de rapportage aangeboden aan de gemeenteraad van Vlaardingen.

Leeswijzer Dit rapport bestaat uit twee delen: de Bestuurlijke nota en de Nota van bevindingen. De Nota van bevindingen bestaat uit drie hoofdstukken. Hoofdstuk 1 beschrijft het beleid en de ambities op het gebied van subsidieverstrekking. Hoofstuk 2 beschrijft de aard en omvang van de subsidies die door de gemeente Vlaardingen worden verstrekt. In hoofdstuk 3 wordt de uitvoering van het subsidiebeleid beschreven.

Rekenkamer Vlaardingen | Rekenkameronderzoek subsidiebeleid | 7

Conclusies 1. Subsidies worden eenjarig ingezet voor lange termijn beleidsambities. De gemeente Vlaardingen wil subsidies doelgericht inzetten als sturingsmiddel voor beleidsambities. De Subsidieverordening (ASV) van 2011 geeft de kaders aan. Elke beleidssector heeft specifieke doelen, met veelal meerjarige aanpak. Dit terwijl de gemeente voornamelijk eenjarige subsidies verstrekt. Dit maakt het lastig om lange termijn doelstellingen effectief te realiseren. Er is behoefte aan een meer flexibele aanpak bij subsidietoekenning, zodat deze beter aansluit bij de langetermijnvisie en daadwerkelijk bijdraagt aan het behalen van beleidsdoelen. 2. Het openbare online subsidieregister vraagt om koppeling met beleid. De gemeente Vlaardingen heeft een online interactief openbaar subsidieregister (bijgehouden in Power BI) om de subsidieverstrekkingen inzichtelijk te maken. In dit subsidieregister is kwantitatieve en kwalitatieve informatie te vinden over bijvoorbeeld de hoogte van de verstrekte subsidies en waarvoor de subsidie wordt ingezet. Hoewel de hoogte van de subsidies en hun bestemming duidelijk zijn, blijft de link naar beleidsdoelen in het register onbenoemd. 3. Niet alle beleidsdoelen laten zich vertalen naar concrete prestatieafspraken. De gemeentelijke doelen worden gebruikt als uitgangspunt bij het opstellen van prestatieafspraken met de subsidieontvangers.

Deze afspraken hebben betrekking op het doel waarvoor de subsidies worden ingezet. Subsidieverstrekking vindt per beleidsdomein plaats. In de beleidsdomeinen Kunst, Cultuur en Erfgoed (KCE), Sport en Sociaal Domein worden niet alle beleidsdoelen vertaald naar concrete prestatieafspraken. Dit heeft met name betrekking op maatschappelijk doelstellingen, zoals bijvoorbeeld een doelstelling op het gebied van diversiteit en inclusie. Maatschappelijke doelstellingen laten zich lastig vertalen naar concrete prestatieafspraken 4. Monitoring van prestatieafspraken vindt tussentijds en achteraf plaats, maar is slecht navolgbaar. Monitoring van de prestatieafspraken vindt tussentijds en achteraf plaats. De subsidieontvanger heeft op reguliere basis contact met de gemeente en bespreekt dan de voortgang van de prestatieafspraken. Aan het eind van de periode dient de subsidieontvanger een aantal documenten in aan de hand waarvan de gemeente de subsidie kan vaststellen. In de praktijk blijkt dat niet altijd alle gevraagde documenten worden ingediend, maar dat de subsidies dan wel op basis van de wel aangeleverde documentatie (deels) worden vastgesteld. Er zijn ook situaties waarin organisaties juist meer aanleveren dan wat de gemeente vraagt. Sturing op welke informatie wordt gevraagd is dus van belang.

De huidige werkwijze maakt dat het voor personen die niet betrokken zijn bij de organisaties of het toezicht op de organisaties het op papier slecht navolgbaar is op basis waarvan subsidies worden vastgesteld. Dit geldt ook voor de rekenkamer.

Rekenkamer Vlaardingen | Rekenkameronderzoek subsidiebeleid | 8

5. Subsidieaanvragers zijn tevreden over het contact met de gemeente, maar zien ook aandachtspunten. Het interne proces voor een subsidieaanvraag is vastgelegd in de subsidiemodule van Verseon. De verantwoordelijke ambtenaar toetst of de activiteiten waarvoor subsidie wordt aangevraagd een bijdrage leveren aan het realiseren van beleidsdoelen. Subsidieaanvragers zijn tevreden over het contact met de gemeente. Het contact vindt veelvuldig en organisch plaats en er zijn korte lijntjes met de accounthouders. Toch zien de subsidieaanvragers ook enkele aandachtspunten. Het is soms onduidelijk welke verantwoordingsinformatie aangeleverd dient te worden en sommige prestatieafspraken zijn nog gebaseerd op verouderd beleid.

Aanbevelingen 1. Verleg de focus bij subsidieverstrekking naar de lange termijn. In de praktijk blijkt dat voornamelijk eenjarige subsidies worden verstrekt door de gemeente Vlaardingen. Dit terwijl de beleidsdoelstellingen vaak betrekking hebben op de lange termijn. Veelal wordt er al meerdere jaren aan verschillende ontvangers subsidie verstrekt. De rekenkamer beveelt aan om waar mogelijk te kiezen voor meerjarensubsidies, zodat de subsidie makkelijker ingezet kan worden voor het behalen van de gemeentelijke doelstellingen. Daarnaast is het bijeffect hiervan dat niet elk jaar het proces van een subsidieaanvraag en -verlening doorlopen hoeft te worden. 2. Formuleer beleidsdoelstellingen die te vertalen zijn naar prestatieafspraken. Voor de beleidsdomeinen Kunst, Cultuur en Erfgoed (KCE), Sport en Sociaal Domein lukt het niet altijd om prestatieafspraken te relateren aan de beleidsdoelstellingen. Eén manier om dit mogelijk te maken is om beleidsdoelstellingen zo te formuleren dat ze te vertalen zijn naar meetbare prestatieafspraken. Meetbare prestatieafspraken zijn goed te monitoren en dragen ook bij aan een heldere verantwoording. Aanbevolen wordt aan de raad om meer oog te hebben voor concrete beleidsdoelstellingen bij het vaststellen van nieuwe beleidskaders.

Tevens is het wenslijk prestatieafspraken te maken die rechtstreeks te relateren zijn aan de inzet van de subsidieontvanger. 3. Actualiseer de subsidieverordening uit 2011. De ASV van de gemeente Vlaardingen komt uit 2011. In dit onderzoek is niet gekeken naar rechtmatigheid van de subsidieverlening in de gemeente. Wel adviseert de rekenkamer om te kijken naar de actualiteit van de subsidieverordening, omdat er in de afgelopen periode nieuwe wetgeving inwerking is getreden. Bijvoorbeeld kan gekeken worden naar de model algemene subsidieverordening (VNG) van 2013. Deze is in 2019 voor het laatst geactualiseerd. In de ASV (2011) is vastgelegd dat de raad besluit over subsidies voor een langere periode dan één jaar. Wanneer gekozen wordt om de focus bij subsidieverstrekking naar de lange termijn te verleggen, is het goed om de verordening daarop aan te passen. 4. Stuur steviger op verantwoording door subsidieontvangers. In de onderzochte dossiers komt naar voren dat niet alle verantwoordingsinformatie wordt aangeleverd door subsidieontvangers en dat er wel (deels) een vaststelling plaatsvindt van de subsidies. Stuur als gemeente op welke verantwoordingsinformatie je wil ontvangen en zorg voor complete verantwoordingsdossiers van de subsidieontvangers. Hiervoor is het van belang om aan de voorafgaand Rekenkamer Vlaardingen | Rekenkameronderzoek subsidiebeleid | 9

aan de subsidieverstrekking duidelijk te maken wat verwacht wordt van de subsidieontvanger. Ook in de tussentijdse gesprekken kan aandacht worden gegeven aan de voortgang van de subsidie en benodigde documentatie. De aanbeveling van de rekenkamer is om de subsidieontvangers de 'output' en waar mogelijk de 'outcome' te laten rapporteren. Vervolgens is het de verantwoordelijkheid van de gemeente om een oordeel te geven over deze 'outcome', gerelateerd aan de eigen beleidsdoelstellingen van de gemeente. 5. Bespreek met elkaar de wensen voor het openbaar online subsidieregister. De gemeente Vlaardingen is transparant in de informatie over de verstrekte subsidies middels het openbare online register. Er staat veel informatie in dit register. Bespreek met de raad wat haar wensen zijn voor de verantwoordingsinformatie over beleidsdoelstellingen en prestatieafspraken van subsidies. Een wens zou kunnen zijn om inzichtelijk te maken welke subsidies aan welke beleidsdoelen bijdragen.

Rekenkamer Vlaardingen | Rekenkameronderzoek subsidiebeleid | 10

Rekenkamer Vlaardingen | Rekenkameronderzoek subsidiebeleid | 11

Rekenkamer Vlaardingen | Rekenkameronderzoek subsidiebeleid | 12

Rekenkamer Vlaardingen | Rekenkameronderzoek subsidiebeleid | 13

Rekenkamer Vlaardingen | Rekenkameronderzoek subsidiebeleid | 14

Dit hoofdstuk geeft inzicht in de doelstellingen en de ambities van de gemeente Vlaardingen op het gebied van het subsidiebeleid. Daarnaast geeft dit hoofdstuk inzicht in de wijze waarop het subsidieproces is ingericht. Daarmee geeft dit hoofdstuk antwoord op de volgende onderzoeksvragen: 1. Welke beleidsambities heeft de gemeente waarin subsidies een belangrijk middel zijn om de gestelde ambities te realiseren? 2. Welke doelen en ambities heeft de gemeente voor subsidieverstrekking geformuleerd?

Aandacht voor het instrument ‘subsidies’ in coalitieakkoord en programmabegroting In het coalitieakkoord staan per thema de belangrijkste beleidsdoelstellingen beschreven die dienen als leidraad bij het verstrekken van subsidies. De programmabegroting gaat dieper in op de ambitie per domein. Hierbij wordt vermeld welke acties en budgetten nodig zijn om deze ambities te realiseren.1 In sommige gevallen gaat het realiseren van de ambities via subsidies. Dit kan op twee manieren. •

De gemeente kan zelf geld vrijmaken om subsidies te verstrekken aan inwoners en organisaties die zich inzetten voor de stad;

•

In het coalitieakkoord is ook aandacht voor subsidieverwerving. De gemeente kan ook subsidies aanvragen bij het Rijk en deze inzetten voor de stad. Voor dit laatste stelt de gemeente de komende jaren (tot en met 2025) een bedrag van €100.000 beschikbaar. Zo hoopt de gemeente meer aanspraak te maken op subsidies en een beter inzicht te krijgen in de subsidies op regionaal, landelijk en Europees niveau.2 Met dit budget is een adviesbureau ingehuurd. Dit bureau heeft een plan opgesteld om een subsidiebureau binnen de gemeente op te zetten om alle inkomende subsidies te coördineren en monitoren. Subsidieverwerving is geen onderdeel van het onderzoek.

Hieronder beschrijven we per domein de ambities uit de programmabegroting. In de programmabegroting zijn voor elke ambities acties en deelacties benoemd. De acties worden benoemd in onderstaande alinea’s. Kunst-, cultuur- en erfgoedsubsidies: aandacht voor nieuwe doelgroepen Op het gebied van cultuur stelt de gemeente geld beschikbaar om de ‘cultuurnota 2022-2025: actief en inclusief' zo veel mogelijk tot uitvoering te brengen. Hierbij is de ambitie om specifiek aandacht te geven aan inclusie en verbinding om zo meer inwoners te bereiken met het cultuurbeleid. In de programmabegroting van 2023 staat dat de ambitie is dat Vlaardingen een aantrekkelijke woonstad is waar evenementen en uitingen van kunst en cultuur drukbezocht worden door iedereen. De gemeente Vlaardingen voert de volgende acties uit om deze ambitie te realiseren:3 •

Stimuleren van bereikbaarheid van kunst en cultuur voor alle Vlaardingers;

1

Gemeente Vlaardingen. Programmabegroting 2023. Gemeente Vlaardingen. Coalitieakkoord 2022-2026. 3 Gemeente Vlaardingen. Programmabegroting 2023. p. 80 2

Rekenkamer Vlaardingen | Rekenkameronderzoek subsidiebeleid | 15

• • • •

Zorgdragen voor goed beheer en behoud van Vlaardings erfgoed en kunst in eigen bezit en anderen stimuleren dat ook te doen; Actief uitdragen van de geschiedenis van Vlaardingen en zichtbaar maken door de gemeente Vlaardingen en anderen; Het stimuleren van organiseren van (culturele) evenementen; Voldoen aan wet- en regelgeving

Sportsubsidies voor investeringen, preventie en duurzame sportinfrastructuur In de programmabegroting van 2023 wordt sport en bewegen als een middel om preventief problematiek binnen het sociaal domein en het gezondheidsdomein aan te pakken beschreven. De gemeente Vlaardingen voert de volgende acties uit om deze ambitie te realiseren:4 • • • • •

Inzetten op inclusie en diversiteit; Continueren van het Vlaardings sportakkoord; Uitvoeren van erkende interventies uit waarbij sport als middel wordt ingezet; Inzetten van buurtsportcoaches; Het maken van een gerichte aanpak van vitale verenigingen.

Daarnaast is de ambitie van de gemeente Vlaardingen om een duurzame sportinfrastructuur te hebben. Hiervoor voert de gemeente Vlaardingen de volgende acties uit:5 • • • • •

Uitvoeren van grootschalig onderhoud en/of renovatie uit conform het Meerjaren Investeringsplan; Er worden nieuwe sportaccommodaties opgeleverd; Voorkomen van de verspreiding van kunstgraskorrels; Verder uitwerken van toekomstvisie zwemmen in Vlaardingen; Voortzetten van plan om tot toekomstbestendige sportaccommodaties te komen voort voor het bewegingsonderwijs en de sportsector.

De laatste ambitie met betrekking tot sport en recreatie is om een openbare ruimte te hebben die beweegvriendelijk is met voldoende speelplekken en sport- en recreatiefaciliteiten. Dit wil de gemeente Vlaardingen doen door te zorgen voor voldoende sport- en speelplekken6. Subsidie bij jeugd en maatschappelijke ondersteuning ter ondersteuning van ambities In het sociaal domein werkt de gemeente intensief samen met partners in de stad. De gemeente gaat hier de komende jaren mee door. 7 De gemeente formuleert in de programmabegroting van 2023 meerdere ambities voor het sociaal domein. Allereerst wil de gemeente Vlaardingen de omslag maken naar preventie en vroegsignalering. Om dit te kunnen doen worden voor de stadsprogramma’s verschillende acties uitgevoerd. Ook wil de gemeente integraal en vraaggericht werken. Ook hiervoor worden in de stadsprogramma’s verschillende acties uitgevoerd. De andere ambities voor het sociaal domein zijn het hebben van goede regie op transformatie van het sociaal domein en goede ondersteuning voor de jeugd.8

4

Gemeente Vlaardingen. Programmabegroting 2023. p. 84 - 86 Ibid. 6 Ibid. 7 Gemeente Vlaardingen. Coalitieakkoord 2022-2026. 8 Gemeente Vlaardingen. Programmabegroting 2023. p. 60 - 77 5

Rekenkamer Vlaardingen | Rekenkameronderzoek subsidiebeleid | 16

Subsidies worden gebruikt om gemeentelijke doelstellingen te behalen Het subsidiebeleid omvat het juridisch kader waarbinnen subsidies worden verstrekt en de gehanteerde werkwijze. Het doel is “een effectief subsidiebeleid waarbij subsidie een sturingsinstrument is om gemeentelijk beleid te realiseren.”9 Subsidie dient ingezet te worden als instrument om beleidsdoelstellingen te halen. De mate waarin de beleidsdoelstellingen in de praktijk zijn gekoppeld aan de subsidieverstrekking verschilt per domein. De burgemeester en wethouders dragen zorg voor “het beleid en de interne regels voor de steunverlening en de toekenning van subsidies aan ondernemingen en instellingen”.10 Het subsidiebeleid van de gemeente Vlaardingen “omvat het juridisch kader waarbinnen subsidies worden verstrekt en de gehanteerde werkwijze.”11 Titel 4:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vormt de basis voor het juridisch kader. Hierin zijn regels opgenomen over subsidieverstrekking. De subsidiëring van een gemeente dient gebaseerd te zijn op een wettelijk voorschrift. In Vlaardingen is dat de ‘Algemene Subsidieverordening Vlaardingen 2011’.

Het subsidiebegrip wordt in artikel 4:21 Awb als volgt gedefinieerd: “De aanspraak op financiële middelen door een bestuursorgaan met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen en diensten.”

Het belangrijkste document is de subsidieverordening. Het belangrijkste document voor het verstrekken van subsidies in de gemeente Vlaardingen is de Subsidieverordening uit 2011 (ASV 2011). De ASV vormt het procedurele kader voor de subsidieverlening in de gemeente Vlaardingen. De ASV geeft kaders en schrijft regels voor ten aanzien van de manier van subsidieverstrekking. Daarnaast beschrijft de ASV het proces van de aanvraag van subsidies en beschrijft welke gegevens aanvragers aan moeten leveren. Ook zijn onder andere de informatieplicht, de weigeringsgronden en de verplichtingen van de subsidieontvanger onderdeel van de ASV. Het college heeft de bevoegdheid om te besluiten over de te verstrekken subsidies. Hierbij neemt het college de financiële middelen opgenomen in de gemeentebegroting in acht. Het college is daarbij bevoegd voorwaarden te verbinden aan de beschikking tot subsidieverlening. Bij het verlenen van een subsidie geeft het college aan op welke wijze de verantwoording van de ontvangen subsidie plaats moet vinden.12

9

Gemeente Vlaardingen. Verslag subsidieverleningen 2021, p.2. Gemeente Vlaardingen. Financiële verordening (artikel 212 Gemeentewet) gemeente Vlaardingen 2023, p.9. 11 Gemeente Vlaardingen. Verslag subsidieverleningen 2021, p.1. 12 Algemene Subsidieverordening Vlaardingen 2011, Hoofdstuk 5 Artikel 11. 10

Rekenkamer Vlaardingen | Rekenkameronderzoek subsidiebeleid | 17

Dit hoofdstuk geeft inzicht in de omvang en aard van de verschillende subsidies die in de gemeente Vlaardingen verstrekt worden. Daarmee geeft dit hoofdstuk antwoord op de volgende onderzoeksvragen: 3. Wat is de totale omvang van subsidies die jaarlijks door de gemeente Vlaardingen worden verstrekt? 4. Aan welke partijen en activiteiten verstrekt de gemeente subsidies?

De totale omvang van subsidieverlening is jaarlijks ongeveer €30 miljoen. Subsidieverlening is voor de meeste gemeenten een essentieel middel om zaken die belangrijk zijn voor de gemeente financieel te ondersteunen. Dit is ook het geval voor de gemeente Vlaardingen. De gemeente zet een deel van de financiële middelen uit de begroting in voor subsidieverlening. De totale omvang van de verstrekte subsidies in de jaren 2020, 2021 en 2022 betreft respectievelijk €29.196.357, €28.595.140 en €31.710.534. Procentueel gezien betekent het dat in alle drie de jaren 11% van de lasten van de begroting aan subsidies werd besteed. Zie hiervoor ook tabel 1. Tabel 1. Omvang en aard van subsidies

2020

2021

2022

Totaalbedrag subsidieverlening13

€ 29,2 mln.

€ 28,6 mln.

€ 31.7 mln.

Percentage van totaalbedrag lastenbegroting14

11%

11%

11%

Subsidiesoort

Incidenteel

19%

18%

39%

Structureel

81%

82%

61%

Ja

65%

53%

72%

Nee

35%

44%

28%

Ja

68%

65%

72%

Nee

32%

32%

28%

Aantal organisaties

180

171

172

Gemiddeld per organisatie

€ 162.202

€ 167.223

€ 184.364

Bekostigd uit rijksinkomsten

Wettelijke taak

Omvang subsidieverlening verschilt erg per domein Het grootste deel van de subsidies gaat naar het sociaal domein. In 2020, 2021 en 2022 is dit respectievelijk €18,9 mln. (65%), €18,3 mln. (64%) en €18,8 mln. (59%). Stichting Minters is een belangrijke partner van de gemeente op het gebied van het sociaal domein. Zij ontvangen dan ook de 13 14

Gemeente Vlaardingen. Openbaar Subsidieregister. Microsoft Power BI Het totale bedrag van de lastenbegroting was 2020: 273.156.000 , 2021: 272.272.000, 2022: 286.816.000 Rekenkamer Vlaardingen | Rekenkameronderzoek subsidiebeleid | 18

meeste subsidie. In 2022 betrof dit €6,6 mln. De grootste subsidiepost is ‘onderwijs, economie en haven’. Deze uitgaven zijn gedurende de jaren gestegen. In 2020, 2021 en 2022 is dit respectievelijk €4,9 (17%), €5,5 (19%) en €7,6 (24%). De gemeente Vlaardingen gebruikt een Power BI om hun subsidieverstrekkingen inzichtelijk te maken.15 In dit openbare subsidieregister staan de subsidieverstrekking van 2016 tot heden weergeven. Zie ook tabel 2. Tabel 2. Omvang van subsidie per terrein

Bedragen (in euro mln.)

2020

2021

2022

totaalbedrag subsidieterrein (%)16

totaalbedrag subsidieterrein (%)17

totaalbedrag subsidieterrein (%)18

Sociaal domein

18,9 (65%)

18,3 (64%)

18,8 (59%)

Onderwijs, economie en haven

4,8 (17%)

5,5 (19%)

7,6 (24%)

Kunst en cultuur

3,2 (7%)

3.,3 (11%)

3,1 (10%)

Sport en recreatie

2,2 (7%)

1,5 (5%)

1,9 (6%)

Wonen

0,05 (0%)

0,03 (0%)

0,3 (1%)

Veiligheid en Handhaving

0,01 (0%)

0,01 (0%)

Groen en milieu

0,003 (0%)

0,001 (0%)

Werk en inkomen

0,03 (0%)

Subsidieaanvragers Er zijn 67 organisaties binnen het sociaal domein die subsidie ontvangen van de gemeente Vlaardingen. Hier zijn bijvoorbeeld Stichting Minters, Centrum voor Jeugd en Gezin Rijnmond en Bibliotheek de Plataan belangrijke partners. In het beleidsveld sport en recreatie zijn er 11 organisaties die subsidie ontvangen. Stichting Beheer en Exploitatie en Stichting DOCK Rotterdam ontvangen de grootste subsidie binnen dit domein. Bij het domein kunst en cultuur zijn 93 organisaties die gebruik maken van subsidie. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan Stichting Stadspodium, Museum Vlaardingen en de Stadsgehoorzaal.

15

Gemeente Vlaardingen. Openbaar Subsidieregister. Microsoft Power BI Het percentage is het totaalbedrag van het subsidieterrein ten opzichte van het totaalbedrag van de subsidieverlening dat jaar. In 2020 was dat €29.196.357. 17 Het percentage is het totaalbedrag van het subsidieterrein ten opzichte van het totaalbedrag van de subsidieverlening dat jaar. In 2021 was dat €28.595.140. 18 Het percentage is het totaalbedrag van het subsidieterrein ten opzichte van het totaalbedrag van de subsidieverlening dat jaar. In 2022 was dat €31.710.534. 16

Rekenkamer Vlaardingen | Rekenkameronderzoek subsidiebeleid | 19

In dit hoofdstuk beschrijven we hoe het subsidieverleningsproces in de praktijk werkt. Daarbij zijn de doelen en ambities van de gemeente in de toekenning van subsidies beschreven. Daarnaast zijn de beleids- en uitvoeringskaders in beeld gebracht en is onderzocht wat het proces van een subsidieaanvraag in de gemeente Vlaardingen is. Daarmee geeft dit hoofdstuk antwoord op de volgende onderzoeksvragen: 5. Hoe ziet het subsidieproces er in de praktijk uit? 6. Op welke wijze monitort de gemeente de resultaten van het subsidiebeleid? 7. Is het subsidieproces op een efficiënte wijze georganiseerd voor de gemeentelijke organisatie en subsidieaanvragers- en ontvangers?

Er wordt gewerkt met een procedure voor subsidieverstrekking De gemeente hanteert een procedure voor de behandeling van subsidieaanvragen.19 De raad stelt het beleid op hoofdlijnen vast en voor elk programma stelt de raad de beoogde maatschappelijke effecten en gemeentelijke beleidsdoelen vast, inclusief het budget voor de uitvoering. De procedure geeft kaders voor de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van de subsidies boven de 15.000 euro. Daarnaast vinden er interne controles plaats op basis van een steekproef. Het college zet de beoogde maatschappelijke effecten en gemeentelijke beleidsdoelen om in concrete prestatieafspraken. Deze prestatieafspraken richten zich voornamelijk op de outcome van de activiteiten van de subsidieontvanger. In de praktijk blijkt het lastig om alle prestatieafspraken voldoende concreet te maken. In interviews met ambtenaren en subsidieaanvragers komt naar voren dat de prestatieafspraken moeilijk meetbaar zijn. De prestatieafspraken worden in de beschikking opgenomen. De gesubsidieerde instelling legt verantwoording af aan het college over de prestaties en het bestede budget. Hierbij wordt vermeld op welke manier activiteiten hebben bijgedragen aan beleidsdoelen en maatschappelijke effecten. Door de subsidieaanvragers wordt middels een jaarverslag verantwoording gegeven over de ontvangen subsidie(s).

Daarnaast vindt er door sommige subsidieaanvragers gedurende het jaar andere manieren van verantwoording plaats, zoals het presenteren van hun activiteiten aan de raad of het tussentijds rapporteren over activiteiten. De koppeling tussen beleidsdoelen en de prestatieafspraken blijkt in de praktijk lastig, komt in interviews naar voren. Het college beoordeelt aan de hand van de verantwoording in welke mate de prestatieafspraken zijn nagekomen. Met behulp van de verantwoording wordt een rapportage opgesteld voor verantwoording van het college aan de raad. De raad kan de rapportage gebruiken om bij te sturen: door doelen bij te stellen of subsidies anders in te zetten. De accounthouder vervult een sleutelrol in het subsidieproces De accounthouder legt het door de raad vastgestelde beleid vast in de subsidiejaarbrief aan de instelling. De instelling wordt in deze brief uitgenodigd om binnen het vastgestelde kader een subsidieaanvraag in te dienen voor het daaropvolgende jaar. De accounthouder bereidt samen met de instelling de subsidieaanvraag voor. De instelling vraagt voor 1 november de subsidie aan met daarbij welke activiteiten en hoe deze activiteiten bijdragen aan het beoogde maatschappelijk effect en gemeentelijke 19

Gemeente Vlaardingen. Verslag subsidieverleningen 2021. Bijlage 1: De werkwijze is van toepassing op structurele subsidies vanaf €15.000, p.11. Rekenkamer Vlaardingen | Rekenkameronderzoek subsidiebeleid | 20

beleidsdoelen. De accounthouder bespreekt gedurende het hele jaar met de instelling de voortgang van de activiteiten20. Er wordt gewerkt met vaste termijnen De aanvraagtermijn voor structurele subsidies is altijd 1 november voorafgaand aan het (subsidie)jaar.21 Het college beslist vervolgens uiterlijk voor 31 december of de subsidie wordt toegekend. Incidentele subsidies kunnen het hele jaar door worden aangevraagd, maar moeten wel minimaal acht weken voor de aanvang van de activiteiten worden ingediend. Het college beslist binnen deze acht weken of de subsidie wordt toegekend. Dit kan met maximaal vijf weken worden verlengd. Er wordt gebruik gemaakt van verschillende systemen In het subsidieproces maakt de gemeente vooral gebruik de volgende systemen: Coda (financiële administratie) en Verseon (subsidiemodule). Het subsidieproces in gemeente Vlaardingen loopt via Verseon. Dit proces is ingedeeld in drie fases: 1. aanvraag subsidie, 2. verlening subsidie en 3. verantwoording subsidie. In figuur 1 staat het subsidieproces beschreven. Verseon heeft in een aantal stappen beheersmaatregelen ingesteld, bijvoorbeeld bij het beoordelen van de volledigheid en de voorwaarden van de aanvraag tot toekenning. In deze stappen is het zo geregeld dat er geen beschikking kan worden aangemaakt als het subsidiedossier niet volledig is.

In de stappen wordt de ambtelijke organisatie meegenomen door de verschillende fases en stappen van het subsidieproces. Figuur 1. Flowchart van het subsidieproces subsidieproces.22

Aanvraag Volledigheidstoets Voorwaardentoets Beoordeling

Verlening Verlening

Verantwoording Volledigheidstoets Inhoudelijke en financiële beoordeling Vaststelling beschikking

Veel verschillende betrokken ambtenaren De gemeente is in het najaar van 2023 bezig geweest met het opzetten van een nieuw zaaksysteem. Dit systeem is in gebruik genomen voor de subsidieaanvragen van 2024. Deze aanvragen moesten voor 1 november binnen zijn. Dit nieuwe systeem vergemakkelijkt het aanvraagproces en zorgt dat het proces minder afhankelijk is van individuele ambtenaren, blijkt uit interviews. In het huidige subsidieproces zijn verschillende ambtelijke partijen relevant: de accounthouder/beleidsadviseur, de afdeling DIV, de financieel adviseur, de jurist, de teammanager en de subsidiecoördinator. 23 Meerjarige subsidies vereisen toestemming van de raad In de ASV (2011) wordt een onderscheid gemaakt tussen een incidentele en een structurele subsidie. Een subsidie die voor een langere periode dan een jaar wordt verleend, dient te worden verleend door de raad, op basis van artikel 8 van de ASV. Een subsidie kan voor een periode van maximaal vier jaar worden verleend. In de praktijk worden er in Vlaardingen maximaal eenjarige subsidies verstrekt, blijkt uit interviews.

20

Gemeente Vlaardingen. Verslag subsidieverleningen 2021. Bijlage 1: De werkwijze is van toepassing op structurele subsidies vanaf €15.000, p.9 21 Algemene Subsidieverordening Vlaardingen 2011. 22 Gemeente Vlaardingen. Verseon Subsidieproces Handleiding, p.3. 23 Gemeente Vlaardingen. Subsidieproces uitgewerkt. Rekenkamer Vlaardingen | Rekenkameronderzoek subsidiebeleid | 21

Verantwoording aan de raad De raad wordt middels twee voortgangsrapportages per jaar op de hoogte gehouden van de stand van zaken van de begroting. Er wordt verantwoording afgelegd over financiële bijstellingen in de begroting. In deze voortgangsrapportages wordt beperkt op de subsidies ingegaan. In het jaar 2021 is er met het 'Verslag subsidieverleningen 2021' verantwoording over het gevoerde subsidiebeleid aan de raad afgelegd. In de jaren 2019 en 2020 is dit niet gebeurd. Het verslag uit 2022 moest ten tijde van de onderzoeksperiode nog worden opgesteld, omdat nog niet alle subsidies zijn vastgesteld.24 Het verslag uit 2021 geeft een weergave van de verstrekte subsidies en licht toe welke instellingen hun prestatieafspraken niet (geheel) hebben gerealiseerd. De subsidie voor instellingen die niet voldaan hebben aan de prestatieafspraken kan lager worden vastgesteld. Daarnaast gaat het in op de instellingen waarvan de kosten van de gesubsidieerde activiteiten lager bleken dan de in eerste instantie begrootte en verleende subsidie. In deze twee gevallen vindt terugvordering van (een deel van) de subsidie plaats. Daarnaast kan terugvordering plaatsvinden in de volgende gevallen: 25 • • •

Als de subsidie met terugwerkende kracht wordt ingetrokken of verlaagd; Als de reservevorming van de subsidieontvanger hoger is dan toegestaan; of Als de subsidierelatie is beëindigd.

In de komende paragrafen komt de subsidieaanpak van drie beleidsterreinen aan de orde: Kunst, Cultuur en Erfgoed, Sport en Sociaal Domein. Er wordt op ieder beleidsdomein en account maatwerk geleverd, waardoor het overal net iets anders gaat – binnen de bestaande kaders. Hier zijn twee redenen voor. Ten eerste vertellen gesprekspartners dat zij de uitvoering van het subsidiebeleid vooral zien als een samenwerking tussen de subsidieontvangers en de gemeente en dat daarom maatwerk per contact nodig is. De tweede reden heeft ook te maken met de manier van werken. Gesprekspartners geven aan dat er niet altijd kritisch wordt beoordeeld of de activiteiten waar subsidie voor wordt verleend nog aansluiten bij de beleidsdoelstellingen. Een argument als 'zo hebben we het altijd gedaan' sluipt er soms in. Zo ontstaan verschillen per subsidieontvanger én per beleidsterrein. Dit is bijvoorbeeld te zien in de manier waarop prestatieafspraken worden opgesteld en op welke wijze monitoring plaatsvindt. Binnen alle de drie de domeinen worden in de toekenningsbeschikkingen de prestatieafspraken vastgelegd. De subsidies worden na afloop van de subsidieperiode vastgesteld. Hiervoor dient de subsidieontvanger een aanvraag tot subsidievaststelling in. 26 Bij deze vaststellingsaanvraag dient het volgende te worden meegestuurd: • • • • •

Inhoudelijk verslag waaruit blijkt dat de activiteiten waarvoor subsidie is verleend, zijn verricht; een financieel verslag of jaarrekening incl. balans, verlies- en winstrekening en toelichting daarop; een beschrijving van de doelgroep en de mate waarin de doelgroep is bereikt; een beschrijving van de mate waarin de beleidsdoelstelling met de activiteiten is gerealiseerd; een accountantsverklaring.

24

Gemeente Vlaardingen, Raadsmemo Lange termijn agenda september 2023, 19 september 2023 Gemeente Vlaardingen. Verslag subsidieverleningen 2021. 26 Dit geldt voor structurele subsidies vanaf €15.000,25

Rekenkamer Vlaardingen | Rekenkameronderzoek subsidiebeleid | 22

Het vertalen van beleidsdoelen naar prestatieafspraken is een uitdaging De ambtelijke organisatie probeert de beleidsdoelen uit de cultuurnota 2022-2025 als startpunt te gebruiken voor het gesprek met partners uit de stad. In de cultuurnota staan doelstellingen langs twee sporen: 1) Levendig en actief Vlaardingen en 2) Inclusief Vlaardingen. De doelstellingen van het eerste spoor richten zich op het behouden van de sterke kant van kunst en cultuur in de gemeente Vlaardingen. Incidentele en structurele subsidies worden als middel gezien om dit te bereiken. Inclusief Vlaardingen gaat over het betrekken van alle inwoners, ongeacht achtergronden en leefstijlen, bij kunst en cultuur in de gemeente Vlaardingen. De subsidieaanvrager geeft bij haar aanvraag aan voor welke activiteiten subsidie wordt aangevraagd en wat de link is met de gemeentelijke beleidsdoelstellingen. De gemeente heeft vooral een faciliterende rol; zij toetst of de activiteiten van een subsidieaanvragen een bijdrage leveren aan het realiseren van de beleidsdoelen.27 Deze toetsing vindt zowel financieel als inhoudelijk plaats. Financieel wordt gekeken of de aangevraagde subsidie past binnen de begroting. Daarna beoordeelt de accounthouder op basis van kennis en ervaring en het subsidieprogramma van de gemeente of de aanvraag past binnen het beleid.

Wanneer uit beide toetsen blijkt dat het mogelijk is, ontvangt de aanvrager een conceptbeschikking.28 Daarnaast stimuleert de gemeente vernieuwing op het gebied van kunst, cultuur en erfgoed. Het koppelen van beleidsdoelstellingen aan prestatieafspraken lukt beperkt. De beleidsdoelstellingen worden meegenomen in de gesprekken tussen de accounthouder en instelling bij het formuleren van prestatieafspraken. In de praktijk blijkt het lastig om de beleidsdoelstellingen, die breed geformuleerd zijn, om te zetten in concrete afspraken. In de gesprekken wordt aangegeven dat de huidige doelstellingen, diversiteit en inclusie, prettig zijn om richting te geven aan het gesprek, maar lastig te vertalen in prestatieafspraken. De prestatieafspraken worden zowel kwantitatief als kwalitatief opgesteld door de accounthouder. Hierbij kan gedacht worden aan het aantal mensen dat bereikt wordt door bepaalde activiteiten. Ook kan de prestatieafspraak gemaakt worden dat een deel van het bedrag wordt ingezet voor een bepaalde activiteit. De kwalitatieve prestatieafspraken hebben betrekking op de beleidsdoelen. Zo wordt bijvoorbeeld vastgelegd in de prestatieafspraken dat het organiseren van bepaalde activiteiten bijdraagt aan een meer inclusiviteit en diversiteit.

Monitoring van prestatieafspraken gebeurt met kwantitatieve informatie De gesprekspartners geven aan dat het lastig is om de voortgang op beleidsdoelstellingen te monitoren. Er is regelmatig contact tussen de instellingen en de gemeente, en in dit contact komt ook de voortgang en de prestatieafspraken ter sprake, maar het daadwerkelijk monitoren van deze prestatieafspraken blijkt lastig. De gesprekspartners leggen uit dat er in de verantwoording aan de raad voornamelijk gebruik wordt gemaakt van cijfers. Gesprekpartners geven aan dat cijfers belangrijk zijn, maar niet het complete beeld geven en met cijfers kunnen ook niet altijd de beleidsdoelstellingen worden gemonitord. Zo zeggen enkel bezoekersaantallen niets over de diversiteit en inclusie van het publiek. Er is behoefte aan een meer diverse set indicatoren op basis waarvan prestatieafspraken gemonitord kunnen worden. Momenteel lossen de accounthouders dit op door culturele instellingen hun verhaal te laten vertellen aan de raad. Zo wordt context geboden aan de cijfers. Er zijn slechts beperkt vaste afspraken of monitoringsmomenten. In de praktijk wordt voor de vaststelling een jaarverslag en een jaarrekening gedeeld met de gemeente Vlaardingen. In een enkel geval zit hier ook een accountantsverklaring bij. De gemeente Vlaardingen stelt de subsidie vast op basis 27 28

Zo blijkt uit de toekenningsbeschikkingen bij het domein Kunst, Cultuur en Erfgoed Subsidieproces, gemeente Vlaardingen Rekenkamer Vlaardingen | Rekenkameronderzoek subsidiebeleid | 23

van het jaarverslag van de subsidieontvanger. Aan het jaarverslag wordt getoetst of de verrichte activiteiten aansluiten op de prestatieafspraken uit te toekenningsbeschikking. Er wordt hier geen verdere toelichting op gegeven in de vaststellingsbeschikking. 29 Gezamenlijk vormgeven van prestatieafspraken met instellingen is een kans Een wens van de betrokken gesprekspartners is om prestatieafspraken meer in gezamenlijkheid met de instellingen vast te stellen. Op deze manier kan het gesprek breder worden gevoerd. De beleidsdoelstellingen zouden de basis bieden voor dit gezamenlijke gesprek. Daarnaast zijn de portefeuillehouder en de accounthouder samen in gesprek met een aantal instellingen die relatief veel subsidie ontvangen van de gemeente. In deze gesprekken wordt verder gekeken dan de afspraken voor één jaar. Het gesprek wordt gevoerd over wat de instelling en de gemeente over een langere periode voor elkaar kunnen betekenen. Het gaat dan zowel over wat de instelling de gemeente kan bieden en hoe dit aansluit bij de beleidsdoelstellingen als hoe de gemeente de instelling kan ondersteunen. In deze gesprekken komt ook meer de maatschappelijke rol die KCE kan hebben naar voren. De afgelopen jaren is er af en toe gekort op het cultuurbudget. Hierdoor was er minder geld voor subsidies beschikbaar.

Instellingen die voorheen meer subsidie kregen zijn inventief gebleken in hoe zij daar mee om gaan. Dat maakt een ander gesprek mogelijk. Subsidieaanvragers vinden het proces duidelijk en hebben korte lijntjes met de gemeente Voor dit onderzoek is gesproken met drie instellingen die van de gemeente zowel structurele subsidies als incidentele subsidies hebben ontvangen. De subsidieaanvragers ervaren het proces als duidelijk. Daarnaast blijkt uit deze gesprekken dat de lijntjes tussen de instellingen en de accounthouder kort zijn. Dit wordt gewaardeerd. Zowel vanuit de subsidieaanvrager als vanuit de gemeente wordt veelvuldig het initiatief genomen om contact met elkaar te zoeken. Daarnaast is er ook contact met de portefeuillehouder. Al dit contact verloopt organisch, tot tevredenheid van de instellingen. De vertegenwoordigers van de instellingen geven aan dat zij meer verantwoordingsinformatie aanleveren dan alleen het behalen van de prestatieafspraken. Door één instelling wordt aangegeven dat het formele proces om een aanvraag in te dienen en de verantwoordingsinformatie over de subsidie aan te leveren beperkt is. Eén instelling geeft aan dat de prestatieafspraken nog gebaseerd zijn op het oude beleid en dat zowel zij als de gemeente graag nieuwe prestatieafspraken willen maken. Tot op heden schiet dit er telkens bij in.

Daarnaast wordt aangegeven dat de instellingen zelf verantwoordelijk zijn voor het volgen van de besluitvormingsprocessen van de gemeenteraad.

Ook op het gebied van sport blijkt het lastig om beleidsdoelen te vertalen naar prestatieafspraken De raad is betrokken bij het sportbeleid. De ‘Kadernota Sport & Bewegen’ is in de raadsvergadering van 31 januari 2019 vastgesteld. Door middel van een amendement is er in het akkoord de volgende zin opgenomen30: "De gemeenteraad tweejaarlijks door middel van een rapportage te informeren over de voortgang per thema en per doel, zoals gesteld in deze Kadernota Sport en Bewegen." Naar aanleiding hiervan is in 2022 een tussenrapportage van het college aan de raad aangeboden. Hierin worden de doelstellingen hoofdzakelijk aan de hand van cijfers onderbouwd.31 Daarnaast zijn er meerdere technische vragen gesteld door twee partijen in 2019 over het voorgaande sportakkoord, onder andere over de ondersteuning van amateurverenigingen bij subsidieaanvragen.32 Naast deze formele 29

Zo blijkt uit vaststellingsbeschikkingen bij het domein Kunst, Cultuur en Erfgoed Gemeenteraad Vlaardingen. (31 januari 2019). Amendement Kadernota sport en bewegen concept. 31 Gemeente Vlaardingen. (27 juni 2022). Raadsmemo tussenrapportage Kadernota Sport en Bewegen. 32 Gemeente Vlaardingen. (8 januari 2019). Technische vragen Kadernota Sport en Bewegen 2018. 30

Rekenkamer Vlaardingen | Rekenkameronderzoek subsidiebeleid | 24

raadsbetrokkenheid zijn raadsleden ook regelmatig in het werkveld aanwezig, zoals bij bijeenkomsten met sportorganisaties, blijkt uit interviews. Naast de 'Kadernota Sport & Bewegen' is er het 'Vlaardings Sportakkoord' opgezet.33 In dit akkoord onderschrijft de gemeente samen met partners uit de samenleving de doelstellingen voor de komende jaren. De belangrijkste doelstellingen zijn: 1) Inclusief sporten en bewegen: iedereen kan meedoen 2) Vitale sport- en beweegaanbieders: verbonden met een positieve sportcultuur 3) Vaardig in bewegen: een leven lang sporten Deze doelstellingen worden in het akkoord verder uitgewerkt. Naast het sportbeleid is het stadsprogramma ‘Zorgzaam Vlaardingen’ een belangrijk document. Vanuit dit programma wordt contact gezocht met de Vlaardingse partners uit de stad. In twee bijeenkomsten heeft de gemeente hen meegenomen en geïnformeerd over de subsidiemogelijkheden. In de tweede bijeenkomst hadden instellingen de mogelijkheid om met de ambtelijke organisatie in gesprek te gaan over de subsidieverstrekking. Hier werd het heel laagdrempelig gemaakt om het gesprek aan te gaan om erachter te komen hoe een subsidieproces in zijn werk gaat. In het verdelen van het bedrag zijn drie categorieën subsidies gecreëerd, gebaseerd op de hoogte van de subsidie. Voor elke categorie geldt ook een andere verantwoording.

In de regel betekent dit dat hoe hoger de subsidie is, hoe uitgebreider de verantwoording. De gesprekspartners geven aan dat de doelen zoals geformuleerd in het coalitieakkoord en de beleidsdocumenten soms lastig om te zetten zijn in prestatieafspraken. De motivering voor het verstrekken van subsidie bij Sport is dat het een bijdrage levert aan de door de gemeenteraad vastgestelde beleidsdoelen. De prestatieafspraken richten zich hoofdzakelijk op het continueren van de kernactiviteiten van de aanvragers. Zo is met het zwembad onder andere afgesproken dat zij het zwembad het gehele jaar schoon, heel en veilig houden en verschillende zwemactiviteiten voor verschillende doelgroepen aanbieden.34 Dit is een output afspraak. De afspraak heeft geen invloed op de gewenste maatschappelijke resultaten. Dit zou wel geval zijn als er bijvoorbeeld afspraken over bezoekersaantallen worden gemaakt. Het meten van maatschappelijke effect van subsidie is lastig Met de huidige prestatieafspraken is het lastig om het maatschappelijke effect van een instelling te meten. Daarnaast is voor de gesprekspartners bij externe instellingen niet altijd duidelijk welke aspecten de gemeente graag wil meten en waarom.

Een voorbeeld dat in de interviews wordt gegeven is het volgende: je kan meten hoe veel uren een beweegcoach actief is, maar je kan ook kijken naar het aantal personen dat een beweegcoach heeft laten bewegen. De gesprekspartners geven aan dat het vaak lastig is om de maatschappelijke effecten meetbaar te maken en te relateren aan beleidsdoelstellingen en prestatieafspraken. Ondanks dat het ‘meten’ lastig is, heeft de gemeente wel een goed beeld bij wat de instellingen doen voor de stad. Zowel de beleidsambtenaren als de portefeuillehouder staan nauw in contact met de (grote) instellingen. Er vindt ongeveer een keer per zes weken een accounthoudergesprek plaats met de subsidieontvanger over de prestatieafspraken. De gesprekspartners geven aan dat in deze gesprekken zowel wordt teruggekeken op de periode als vooruitgekeken met betrekking tot de prestatieafspraken.

33

Gemeente Vlaardingen. (november 2019). Vlaardings Sportakkoord: Sport en bewegen in het DNA van iedere Vlaardinger! 34 Zo blijkt uit de toekenningsbeschikkingen bij het domein Sport Rekenkamer Vlaardingen | Rekenkameronderzoek subsidiebeleid | 25

In de toekenningsbeschikking worden afspraken gemaakt over monitoring van de prestatieafspraken. De subsidieontvanger dient een tussenrapportage aan te leveren over de eerste helft van de subsidieperiode. De inhoud van de tussenrapportage verschilt per subsidieontvanger, maar gaat voornamelijk in op de voortgang van de prestatieafspraken. In de praktijk wordt deze tussenrapportage niet altijd ingediend: in de casusselectie van de onderzoekers was dit geen onderdeel van de dossiers. Daar wordt verder geen gevolg aan verbonden. Net zoals bij KCE wordt de subsidievaststelling uiteindelijk gedaan op basis van de jaarstukken van de subsidieontvanger. Soms wordt naast het jaarverslag ook een verantwoordingsdocument over de besteding van de subsidies aangeleverd door de subsidieontvanger.35 De wens bestaat om subsidies te verstrekken voor langere termijn In het verstrekken van subsidies gaat de gemeente bij grotere subsidies uit van cofinanciering. Dit houdt in dat een instelling vaak niet volledig afhankelijk mag zijn van de gemeente, maar ook op andere manieren middelen moet verkrijgen. Dit is regelmatig onderwerp van gesprek in het onderlinge contact; de instellingen zouden hier meer mee kunnen doen maar dat lukt niet altijd. Het feit dat de subsidies slechts voor één jaar verstrekt worden helpt hier niet bij volgens betrokkenen.

Dit maakt het kijken op lange termijn voor instellingen lastig, terwijl een structurele inbedding van verschillende vormen van financieren het gesprek over de langere termijn juist mede mogelijk maakt. Subsidieaanvragers zijn tevreden over het contact, maar missen duidelijkheid in verantwoording Voor dit onderzoek is gesproken met twee instellingen die van de gemeente zowel structurele subsidies als incidentele subsidies hebben ontvangen. Beide instellingen hebben maandelijks contact met de accounthouder. Dit gaat over de ontwikkelingen die spelen binnen de instellingen. Instellingen weten waar ze de informatie moeten vinden en als ze vragen hebben is de lijn naar de accounthouder kort. Beide instellingen geven aan dat er verbeteringen nodig zijn in het verantwoordingsproces. De gemeente merkt dit zelf ook. Het is voor instellingen niet duidelijk genoeg welke informatie zij moeten aanleveren in de verantwoording. De verantwoording heeft nu een sterke cijfermatige en financiële kant. Door prestatieafspraken meer SMART36 te formuleren hopen de instellingen en de gemeente dat er meer context geboden kan worden aan de cijfers en het maatschappelijke effect beter naar voren komt. Eén instelling geeft aan dat het contact met de gemeente de afgelopen tijd is verbeterd. Er wordt meer meegedacht met de instelling bij het doen van een aanvraag.

Dit komt ook terug in het interview met de ambtelijke organisatie. In het verleden was er minder contact tussen de gemeente en de instellingen.

Sociaal domein maakt gebruik van 'tel' en 'vertel' indicatoren Evenals bij de andere twee domeinen is de motivering om een subsidie te verstrekken dat de inzet van de subsidie een bijdrage levert aan het behalen van de beleidsdoelen. De prestatieafspraken worden verschillend opgesteld per ontvanger. Er zijn ontvangers waar alleen een kwalitatieve prestatieafspraak wordt gemaakt, zoals het verbeteren van kansgelijkheid van een bepaalde doelgroep. Bij andere ontvangers zijn de prestatieafspraken juist kwantitatief en wordt aangegeven hoe de subsidie verdeeld dient te worden.37 In de beleidsterreinen sport en KCE zagen we al dat het vaak niet goed lukt om prestatieafspraken te koppelen aan maatschappelijke impact. Dit geldt soms ook voor het sociaal domein. De 35

Zo blijkt uit de vaststellingsbeschikkingen bij het domein Sport SMART = specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden 37 Zo blijkt uit de toekenningsbeschikkingen bij het domein Sociaal Domein 36

Rekenkamer Vlaardingen | Rekenkameronderzoek subsidiebeleid | 26

prestatieafspraken zijn veelal cijfermatig. Om hier een oplossing in te vinden wordt er in het sociaal domein soms gebruik gemaakt van 'tel' en 'vertel' indicatoren. Telindicatoren zijn gericht op cijfers en financiën en vertelindicatoren gaan over de verhalen en ervaringen. Met deze laatste kan het maatschappelijke effect beter in beeld worden gebracht. De gesprekspartners geven aan dat dit wel een manier van intensief partnerschap en vertrouwen vereist. In interviews wordt aangegeven dat instellingen wel bij de beleidsdoelstellingen van de gemeente aan wilden sluiten, maar dat onduidelijk was wat dit precies inhield. De gemeente slaagde er niet altijd in om visie en kaders mee te geven aan de instellingen. Anders dan bij de beleidsterreinen sport en cultuur, staat de gemeente in het sociaal domein verder van de praktijk af. In het kader van de decentralisaties zijn afgelopen jaren veel werkzaamheden uitbesteed aan externe partners. Deze partners hebben een beter beeld bij wat er speelt in het sociaal domein dan de gemeente. Om met het instrument ‘subsidies’ zo goed mogelijk aan te sluiten bij de sociale praktijk heeft de gemeente nu nauw contact met de uitvoerende instellingen. Monitoring Het verschilt per subsidieontvanger of er afspraken over tussentijdse monitoring worden gemaakt.

Als hier afspraken over worden gemaakt, gaan deze bijvoorbeeld over verwachte resultaten bij de periodieke accounthoudergesprekken. De subsidie wordt vastgesteld aan de hand van een toetsing van de verantwoordingsinformatie van de subsidieontvanger. Dit is vaak het jaarverslag van de subsidieontvanger. Bij de toetsing wordt gekeken in welke mate de activiteiten van de organisatie aansluiten op de afspraken. Er is eerder geprobeerd een monitor op te stellen De ambtelijke organisatie heeft binnen het sociaal domein behoefte aan een manier om de prestatieafspraken te koppelen aan de prestatieafspraken. Zo wordt bijsturen ook beter mogelijk. Momenteel wordt iedere organisatie aan het eind van het jaar gevraagd een jaarverslag in te dienen waarmee ze de verantwoordingsinformatie verstrekken aan de gemeente. Deze verantwoordingsinformatie zit met name op de output en minder op de outcome. De gemeente is acht jaar geleden begonnen met het realiseren van een monitoringssysteem voor de subsidies in het sociaal domein. Er zijn verschillende redenen waarom deze monitor nog niet van de grond is gekomen. Allereerst werkt de AVG als een belemmerende factor. Verder is de gemeente afhankelijk van haar partners en wordt informatie soms te laat, niet of in het verkeerde format aangeleverd. Door deze vertragingen in het de monitor op een lager pitje gezet.

Een andere factor die meespeelt is het gezamenlijke kennisinstituut dat de gemeente heeft gehad met omliggende gemeenten. Deze is gedurende het ontwikkelen van de monitor opgehouden te bestaan. Naar aanleiding van een vraag van een raadslid naar de stand van zaken van de monitor, heeft de monitor opnieuw aandacht gekregen. De ambtelijke organisatie heeft toen besloten om het traject tot het komen van een monitor opnieuw te starten. Er is meer tijd nodig voor de basis van de monitor. Er moet worden bepaald waarom de gemeente een monitor wil en wat voor type informatie hierin moet komen te staan. Om deze reden is een raadswerkgroep sociaal domein opgericht. Deze werkgroep voert nu het gesprek over het doel van de monitor. Sturing op type subsidie verschilt De standaardstromen voor de uitvoering lopen altijd door. Op incidentele subsidies wordt niet altijd actief gestuurd. Binnen het programma 'Zorgzaam Vlaardingen' dat ook al in de vorige paragraaf aan bod kwam wordt wel heel specifiek gestuurd op de beleidsdoelstellingen.

Rekenkamer Vlaardingen | Rekenkameronderzoek subsidiebeleid | 27

Subsidieaanvragers zijn erg tevreden met het contact, maar zien kansen voor het proces Voor dit onderzoek is gesproken met drie instellingen die van de gemeente zowel structurele subsidies als incidentele subsidies hebben ontvangen. Zij zijn alle drie positief over het contact met de accounthouders van de gemeente. De accounthouders zijn toegankelijk en flexibel. Ze denken mee met de uitdagingen waar instellingen voor staan en geven in sommige gevallen ook proactief aan instellingen door wanneer zij gebruik kunnen maken van andere subsidies in de gemeente. Naast de goede beoordeling van het contact zien de instellingen die we voor dit onderzoek hebben gesproken ook nog ruimte voor verbetering. Dit gaat ten eerste over het portaal waar aanvragen kunnen worden ingediend. Het portaal werkt niet altijd waardoor aanvragen bijvoorbeeld toch via de mail moeten worden ingediend. Daarnaast wordt ook aangegeven dat het portaal meer geprofessionaliseerd zou kunnen worden zodat je als instelling bijvoorbeeld een overzicht kan inzien van welke aanvragen je hebt ingediend. Verder zijn er verbeteringen mogelijk in het verantwoordingsproces. De gemeente ziet dit zelf ook in en geeft dit in gesprekken met instellingen ook aan. De maatschappelijke verantwoording gebeurt nu voornamelijk op cijfermatig niveau.

Instellingen hebben niet het idee dat alle maatschappelijk impact die zij maken hierin tot uiting komt. De prestatieafspraken zijn niet SMART geformuleerd. Dit geeft ook ruimte aan de instellingen om hun eigen invulling aan de afspraken te geven. Tenslotte wordt aangegeven dat het vanwege tijdgebrek lastig kan zijn om regelmatig afspraken te hebben met de accounthouders. De instellingen geven aan dat zij zelf veel initiatief nemen om in contact te komen of om vaste afspraken in te plannen, zoals kwartaalgesprekken. Kortom, de samenwerkingsrelatie is goed, maar het proces kan nog verder geformaliseerd worden.