Onderzoek Participatie en de Omgevingswet

Rekenkameronderzoek naar participatie en de Omgevingswet

27 februari 2023

Datum: 27 februari 2023

Rekenkamer: Hayke Veldman, directeur Rekenkamer Vlaardingen Emilie Stumphius, plaatsvervangend directeur Rekenkamer Vlaardingen

Contactpersoon:

2

Colofon: Bestuurlijke nota Onderzoeksverantwoording Conclusies en aanbevelingen Reactie van college van B&W Nawoord rekenkamer Nota van Bevindingen Vooraf Omgevingswet biedt belangrijk kader voor gemeenten ..................................................................................... 16 1.

2.

3.

Kaders in beeld 1.1.

Ontwikkelingen in het participatiebeleid en de -visie van Vlaardingen .................................................... 21

1.2.

Spelregels, rollen en verantwoordelijkheden ........................................................................................... 23

Participatie in de praktijk 2.1.

Participeren voor de Toekomstvisie .......................................................................................................... 27

2.2.

Participeren bij het realiseren van een minibos ........................................................................................ 30

2.3.

Participatie bij de aanpak van aandachtsgebieden in Vlaardingen ........................................................... 32

2.4.

Participatie in de praktijk: algemeen ......................................................................................................... 34

Rol van de raad 3.1.

De rol van de raad en de Omgevingwet .................................................................................................... 38

3.2.

Rol van de raad: de huidige praktijk .......................................................................................................... 39

Bijlage 1.

Betrokkenheidsprofielen

Het Citisens-model .................................................................................................................................................. 41 Betrokkenheidsprofielen in Vlaardingen ................................................................................................................. 41 Bijlage 2.

Geïnterviewden

Bijlage 3.

Normenkader

3

4

Aanleiding Het samenspel tussen gemeenten en inwoners is in beweging. De stem van de participerende inwoner groeit en gemeente en inwoners slaan steeds vaker de handen ineen om vraagstukken in de leefomgeving – groot en klein – op te lossen. Een trend die de komende jaren alleen maar zal groeien. Met de aanstaande inwerkingtreding van de Omgevingswet is de tijd dat de overheid het alleenrecht had op de ruimtelijke ordening namelijk voorbij. Het betrekken van inwoners bij een project of initiatief in de leefomgeving wordt verplicht. Ook biedt de Omgevingswet meer ruimte voor inwonersinitiatieven. Hoe gemeenten de nieuwe samenwerking met inwoners vorm geven, is aan de gemeenten zelf. Het vinden van de juiste houding en werkwijze kan een uitdaging zijn. Burgerparticipatie functioneert namelijk het beste bij een wendbare, flexibele en meedenkende overheid. Wat vraagt dit van de rolinneming van raad, college en organisatie? Er staat veel op het spel. Geslaagde participatie levert namelijk voordelen op voor de gemeente: het kan het draagvlak voor beleid vergroten en het kan bijdragen aan de kwaliteit van beleidsplannen doordat bredere informatiebronnen en perspectieven zijn meegenomen.

Als participatie niet op de juiste manier wordt gefaciliteerd, kan dit juist leiden tot een vermindering van vertrouwen in de gemeente.1 Ook in Vlaardingen heeft de gemeente participatie hoog in het vaandel staan. De gemeente wil de samenwerking tussen gemeente en de stad vergroten. Binnen de gemeente wordt al het nodige ondernomen op het gebied van participatie. De gemeente ziet mogelijkheden voor verdere doorontwikkeling. De rekenkamer hoopt met dit onderzoek een aanvulling te bieden op de lopende ontwikkelingen op dit gebied.

Segmentatiemodel In de bijlage van het rapport presenteren we een segmentatiemodel getiteld 'Betrokkenheidsprofielen'.2 Dit model deelt inwoners in, in acht profielen. Het biedt inzicht in de brede maatschappelijke betrokkenheid van Nederlanders en gaat daarbij uit van daadwerkelijk gemeten gedrag – op politiek én maatschappelijk vlak. De analyse maakt tot op straatniveau inzichtelijk welke betrokkenheidsprofielen er in Vlaardingen wonen. Deze toevoeging is gedaan zodat Vlaardingen inzicht krijgt in haar type inwoners. Dit inzicht kan helpen in de manier waarop de gemeente haar inwoners benadert en betrekt.

Doelstelling en vraagstelling Dit is een evaluerend en toekomstgericht onderzoek. Enerzijds brengt dit onderzoek in kaart wat de huidige ervaringen in de gemeente zijn op het gebied van participatie en welke rol de gemeenteraad speelt in participatietrajecten. Anderzijds is het onderzoek gericht op het onderzoeken van de mate

1

Fledderus, Joost. (2016). User Co-Production of Public Service Delivery: Effects on Trust. Proefschrift. De betrokkenheidsprofielen zijn ontwikkeld door Citisens. Dit is een zusterbureau van Necker, het bureau dat invulling geeft aan de rekenkamer Vlaardingen. 2

5

waarin de huidige aanpak aansluit bij de uitgangspunten van de Omgevingswet en worden er handvatten aangedragen voor de verdere vormgeving van participatie richting de invoering van de Omgevingswet. Centrale vraag en deelvragen In het licht van het voorgaande luidt de centrale vraag als volgt: Op welke manier geeft de gemeente uitvoering aan burgerparticipatie en welke lessen zijn te trekken voor de toekomst, met het oog op de invoering van de Omgevingswet?

De hoofdvraag is beantwoord aan de hand van onderstaande deelvragen: 1. Welke (beleids)doelstellingen heeft de gemeente vastgesteld ten aanzien van participatie, qua inhoud én proces, binnen het fysieke domein? 2. Wat zijn de spelregels, rollen en verantwoordelijkheden die de gemeente hanteert voor participatieprocessen? 3. Op welke manier geeft de gemeente uitvoering aan de participatie van burgers in de vormgeving, uitvoering en evaluatie van beleid? 4. In hoeverre worden inhoudelijke en procesdoelen gehaald op het gebied van burgerparticipatie? 5. Wat zijn ervaren knelpunten in de uitvoering van participatieprocessen en wat gaat er goed? 6. Waar staat de gemeente in het voorwerk van de implementatie van de Omgevingswet ten aanzien van participatie? 7. Hoe vervult de raad zijn rol op dit moment als het gaat om participatie en hoe zou die rol er, mede gezien de komst van de nieuwe Omgevingswet, in de toekomst uit moeten zien? 8. Wat zijn wensen, verwachtingen en ambities voor de toekomst van de gemeente op het gebied van participatie?

Onderzoeksuitvoering Het rekenkameronderzoek in Vlaardingen begon met een startgesprek in juli 2022. De eerste periode is besteed aan het verzamelen van documentatie en het vaststellen van de te onderzoeken casussen. Vervolgens zijn er vier documentanalyses uitgevoerd. Eén naar de beleidskaders voor participatie van Vlaardingen en drie naar de documenten van de casussen. Deze casussen zijn geselecteerd door de rekenkamer. De afdeling communicatie heeft een overzicht van participatietrajecten van de afgelopen jaren aangeleverd. Op basis daarvan hebben de onderzoekers drie casussen gekozen. Hierbij is geprobeerd zo divers mogelijke casussen te onderzoeken. De onderzoekers hadden de voorkeur om de Omgevingsvisie te onderzoeken, met het oog op de naderende Omgevingswet. Vlaardingen is hier nog niet mee bezig, daarom is gekozen het participatietraject rond een andere recente grootschalige visie te onderzoeken: de Toekomstvisie. Daarnaast is de casus minibos geselecteerd, omdat hier in grote mate in samengewerkt met externen en inwoners. Ten slotte is de casus 'aanpak aandachtsgebieden’ geselecteerd. Dit is een grootschalig traject waarbij diverse externe partners en inwoners een rol hadden. Op voorhand is bedacht deze aandachtsgebieden te koppelen aan de betrokkenheidsprofielen.

Zo hadden we inzicht willen bieden in de gekozen participatiemethoden en de aanbevolen participatiemethoden vanuit de profielen. Dit is niet gebeurd, omdat tijdens het

6

onderzoek bleek dat postcodes niet meer beschikbaar waren, omdat de postcodegegevens van de aandachtsgebieden niet zijn bewaard door de gemeente. In de bijlage is wel een overkoepelende betrokkenheidsanalyse over Vlaardingen toegevoegd. De resultaten van deze documentanalyse zijn vervolgens getoetst en verdiept in acht gesprekken met twee wethouders, vier raadsleden, twee communicatieadviseurs, de gemeentesecretaris, drie ambtelijk verantwoordelijken van de onderzochte trajecten en verscheidene extern betrokkenen van de onderzochte participatietrajecten. Op basis van de documentenanalyse en de gevoerde gesprekken is de nota van bevindingen tot stand gekomen. Deze nota van bevindingen is op 20 december 2022 voorgelegd aan de ambtelijke organisatie voor feitelijk wederhoor. Op 26 januari 2023 is hierop een reactie ontvangen. De gemaakte opmerkingen zijn verwerkt in de nota van bevindingen. Vervolgens zijn de conclusies en aanbevelingen opgesteld. Het rapport is voor een bestuurlijke reactie voorgelegd aan het college op 30 januari 2023.

7

Conclusies 1. Participatie is in Vlaardingen volop in ontwikkeling De Vlaardingse gemeenteraad heeft in de vorige raadsperiode het college gevraagd het participatiebeleid te herijken. Daarom heeft Vlaardingen in 2022 een ‘Uitvoeringsnota Participatie’ opgesteld. Deze nota dient als eerste stap naar nieuw beleid, ter vervanging van het beleid uit 2015. In deze uitvoeringsnota wordt de visie geformuleerd en er wordt stilgestaan bij het hoe en waarom van participatie in Vlaardingen en is er een lokale Quickscan gedaan. Doordat de nota bij zowel de kernvragen over participatie stilstaat als terugblikt op de gedane participatie en de daarbij ingezette vormen en middelen, biedt de nota een uitstekend uitgangspunt om participatie door te ontwikkelen en te komen tot een nieuwe praktijk. Vlaardingen heeft hier al een grote stap in gemaakt, met het ontwikkelen van de participatiewijzer en de participatietoolbox. Participatie ziet er, begrijpelijkerwijs, verschillend uit binnen verschillende domeinen. Hoewel meerdere afdelingen participatietrajecten doorlopen, ligt het initiatief voor het ontwikkelen van instrumenten nu met name bij de afdeling communicatie. Een uitdaging is het breder bekend maken van de participatiewijzer en de participatietoolbox, evenals het creëren van het besef dat participatie iets van (bijna) iedereen vraagt.

De rol van de raad ten aanzien van participatie is op dit moment beperkt. Zowel qua beleidsmatige kaderstelling als qua betrokkenheid bij participatietrajecten, is er zelden een expliciete rol voor de raad voorzien. 2. Uniforme aanpak en maatwerk sluiten elkaar niet uit Binnen de ambtelijke organisatie komen twee geluiden over de manier van uitvoeren van participatie naar voren. Ten eerste de ‘uniforme aanpak’: met de uitvoeringsnota als start wil men naar een meer uniforme aanpak om inwoners op een zo eenduidige manier te benaderen over verschillende trajecten. Tegelijkertijd dient er in die trajecten ruimte te zijn voor maatwerk. Het bieden van maatwerk bij participatietrajecten wordt als cruciaal ervaren om tot goede participatie te komen. Het is belangrijk om te realiseren dat maatwerk en een uniforme aanpak elkaar niet uitsluiten. Ze kunnen elkaar juist goed versterken. Het uitdragen van een eenduidige definitie van participatie en niveau waarop meegedacht of -beslist kan worden, in combinatie met het bieden van maatwerk in de uitvoering, kan leiden tot een traject op maat met heldere kaders. Dat er in Vlaardingen zowel wordt ingezet op een overkoepelende visie en instrumentenkoffer als op het bieden van maatwerk per traject, is dus verstandig te noemen. 3. Participatietrajecten worden wisselend ervaren In de drie onderzochte casussen is per traject maatwerk geboden.

Dit heeft tot wisselende ervaringen bij betrokkenen geleid. Bij de ‘Toekomstvisie’ is gekozen voor een divers palet aan participatiemiddelen.

8

Hierdoor is een breed scala aan belanghebbenden bereikt. De ervaringen van de belanghebbenden waarmee gesproken is voor dit onderzoek zijn overwegend positief. Dat geldt in mindere mate voor de trajecten ‘Minibos’ en ‘Aanpak aandachtsgebieden’. Beide trajecten zijn voortvarend van start gegaan met het organiseren van bijeenkomsten/overleggen met belanghebbenden. In beide trajecten zijn in het vervolg de betrokkenen die in de startfase aanwezig waren, beperkt meegenomen. De verwachtingen van deze betrokkenen waren anders: zij dachten ook in het vervolgtraject betrokken te zijn. 4. Participatie leidt niet altijd tot het waarmaken van verwachtingen – en dat is logisch In Vlaardingen zijn meerdere keren trajecten geweest waarbij de verwachtingen van inwoners en het daadwerkelijke proces uiteen liepen. De beschreven ervaringen bij de casus ‘Minibos’ en ‘Aanpak aandachtsgebieden’ gaan met name over verschillende verwachtingen ten aanzien van betrokkenheid. Bij het traject ‘Aanpak aandachtsgebieden’ is men tevens niet tevreden over de uitkomsten. Deze dynamiek is één van de lastigste aspecten van participatie.

Welke verwachtingen worden er aan het begin van een traject gewekt, hoe vullen de betrokkenen dit zelf verder in en op welk punt ontstaan twee werkelijkheden? Is vooraf duidelijk gemaakt dat ‘participeren’ ook geslaagd kan zijn als er uiteindelijk voor een andere uitkomst wordt gekozen? In het doorontwikkelen van de participatietools in Vlaardingen is ook dit een belangrijk aspect om mee te nemen.

Aanbevelingen aan het college 1. Betrek inwoners bij ontwikkeling participatiebeleid Participatie draait om het betrekken van inwoners en andere belanghebbenden. Met de komst van de Omgevingswet wordt participatie nog meer van belang. Bij het opstellen van de ‘Uitvoeringsnota Participatie’ zijn inwoners niet betrokken. Het is aan te bevelen om bij het opstellen van plannen om inwoners te betrekken, juist ook inwoners zelf te betrekken. Iemand kan zelf vaak het best aangeven hoe iemand betrokken wil worden, op welk niveau iemand wil meedenken en waarover. De betrokkenheidsprofielen, in bijlage 1, kunnen als basis worden gebruikt om hiermee aan de slag te gaan. 2. Geef de raad een heldere rol op vaste momenten in grotere of politiek gevoelige participatietrajecten Een belangrijk aandachtspunt bij de invulling van participatietrajecten is de rol van de gemeenteraad. Deze krijgt wisselende aandacht in de huidige praktijk in Vlaardingen. Het is daarom belangrijk om hier meer expliciet afspraken over te maken naar de toekomst. Zo kan de raad vooraf betere kaders stellen en op een goede manier invulling geven aan de controlerende taak en volksvertegenwoordigende rol verderop in het traject. De uitvoeringsnota en participatiewijzer bieden hiervoor prima handvatten.

Een mogelijke afspraak die gemaakt kan worden is het werken door middel van een startnotitie voorafgaand aan een participatietraject.

9

3. Zorg dat het beleid en de tools in de hele organisatie bekend worden middels gestructureerde en uitgebreide communicatie en door het bieden van een aanspreekpunt Nu het participatiebeleid en de uitvoeringspraktijk in ontwikkeling zijn, ligt er een duidelijke voortrekkersrol voor de medewerkers die zich met die ontwikkeling bezighouden. De aanjagers voor het nieuwe participatiebeleid worden steeds meer gevonden als aanspreekpunt over de mogelijkheden voor participatie. Dat behoort echter nu niet tot hun opdracht. Het is wel waardevol om medewerkers een dergelijk aanspreekpunt te bieden. Om het beleid en de tools breder bekend te maken, adviseren we om de communicatie over de mogelijkheden gestructureerd aan te pakken en een laagdrempelige vraagbaakfunctie in te richten. 4. Evalueer het beleid en de ontwikkelde tools na twee jaar Het Vlaardinger participatiebeleid is in ontwikkeling. Dit heeft al geleid tot concrete resultaten, zoals het maken van de participatiewijzer en -toolbox, maar het domein is nog sterk in ontwikkeling. Ook de nieuwe visie wordt nog opgesteld. Evalueer deze visie en de instrumenten na twee jaar. Mocht het traject tot een nieuwe visie vertraagd raken, dan raden wij aan na twee jaar de participatiewijzer in ieder geval te evalueren.

Aangezien de participatiewijzer in september 2022 is geïntroduceerd, is september 2024 een logisch moment voor een evaluatie. Het is belangrijk dat in deze evaluatie de verschillende doelgroepen van het beleid worden meegenomen: ambtelijke organisatie en externe initiatiefnemers, dit betreft zowel commerciële initiatiefnemers als inwoners.

Aanbeveling aan de raad 5. Raad: stel kaders voorafgaand aan beleidsvorming Met de komst van de Omgevingswet veranderen de rollen van raad, college en samenleving. De houding van de gemeente dient te ontwikkelen van 'Nee, tenzij' naar 'Ja, mits'. De raad is via een werkgroep geïnformeerd over deze veranderingen. Deze rollen moeten zich nog uitkristalliseren in Vlaardingen. De Vlaardingse raad voelt zich betrokken bij participatie. Daar kan het college iets in betekenen (zie aanbeveling 4), maar dit vraagt ook iets van de raad zelf. Zowel het visiedocument over participatie uit 2015 als het beleid wat in januari 2022 is opgesteld is niet uitvoerig besproken door de raad. Uit de interviews blijkt dat de raad mee wordt genomen in het visiedocument dat momenteel wordt opgesteld. Deze bijeenkomst(en) moet(en) nog plaatsvinden. De aanbeveling aan de raadsleden luidt om bij deze bijeenkomsten een actieve rol te vervullen en zo in ieder geval kaders mee te geven ten aanzien van het nieuwe beleid.

10

11

12

13

Geachte leden van de raad, Voor u ligt het eerste rapport van de rekenkamer Vlaardingen in nieuwe samenstelling. Het afgelopen jaar hebben wij ons, onder andere, verdiept in Participatie en de Omgevingswet in Vlaardingen. Dit rapport is het eerste tastbare product van onze werkzaamheden en we hopen dat het u verder helpt in uw werk als raadslid. We hebben getracht om concrete aanbevelingen te formuleren waar u en het college echt mee verder kunnen. Het college geeft in de bestuurlijke reactie aan dat men aan de slag gaat met de uitvoering van de aanbevelingen die gericht zijn aan het college. Daar zijn wij zeer verheugd over. Ook aan u als raad hebben we een aanbeveling geformuleerd. We zien dat er weinig mogelijkheden zijn geweest én genomen om kaderstellend op te treden ten aanzien van participatie (zie ook conclusie 1). Het college geeft in reactie op conclusie 1 aan deze conclusie serieus te nemen en dat de Quick Scan Lokale Democratie mogelijk meer waardevolle informatie kan geven. De rekenkamer hoopt dat uw raad, met dit rapport in de hand, hier ook serieus werk van gaat maken.

Met vriendelijke groet,

Hayke Veldman Emilie Stumphius

14

15

Participatie en de Omgevingswet De Omgevingswet gaat naar verwachting op 1 januari 2024 in.3 De implementatie van de wet is meerdere keren uitgesteld om gemeenten, en andere overheden, de ruimte te geven om de wet op een zorgvuldige en verantwoorde wijze in te voeren.4

Wettelijke mogelijkheden en vereisten

Hoewel de wet momenteel nog niet is geïmplementeerd, wordt de Omgevingswet een belangrijk kader voor gemeenten. De Omgevingswet bundelt 27 bestaande wetten en regels voor ruimte, wonen, infrastructuur, milieu, natuur en water. Het doel van deze herinrichting is om te komen tot een integrale aanpak van ruimtelijke ordening, milieu en natuur. De Omgevingswet stelt niet de regels, maar de fysieke leefomgeving centraal. De regels vormen het kader. De Omgevingswet heeft als uitgangspunten: minder en overzichtelijkere regels, meer vertrouwen en meer ruimte voor initiatieven en lokaal maatwerk. De Omgevingswet bevat een aantal aspecten waar gemeenten zelf mee aan de slag moeten of kunnen. We gaan hier in op de omgevingsvisie, het omgevingsplan en de omgevingsvergunning. Ten slotte beschrijven we de veranderingen die het wetsvoorstel 'Versterking participatie op decentraal niveau' met zich mee brengt. Het omgevingsplan Het omgevingsplan vervangt het bestemmingsplan. De gemeenteraad is verplicht tot het vaststellen van één omgevingsplan voor het gehele grondgebied van de gemeente, waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen. In een omgevingsplan moet gemotiveerd worden hoe inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen vroegtijdig bij de voorbereiding zijn betrokken.

De omgevingsvergunning De omgevingsvergunning is een uitbreiding van de omgevingsvergunning uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De omgevingsvergunning toetst of een initiatief uitgevoerd mag worden. Slechts bij een beperkt aantal trajecten is het uitvoeren van participatie verplicht. Bij de aanvraag voor een omgevingsvergunning is participatie wel áltijd een aanvraagvereiste voor de initiatiefnemer, dit kan zowel de gemeente zelf als een particulier of externe partij (zowel professioneel

3

Rijksoverheid. (26-01-2023). Invoering van de Omgevingswet naar 1 januari 2024. Rijksoverheid. Nieuwe datum voor zorgvuldige start Omgevingswet: 1 juli 2022 (inmiddels gewijzigd naar 1 januari 2023). Geraadpleegd op 20-7-2022, via https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/omgevingswet/nieuws/2021/05/27/nieuwe-datum-voor-zorgvuldigestart-omgevingswet-1-juli-2022 4

16

als een particulier) zijn. Dat betekent dat de initiatiefnemer moet aangeven óf en zo ja hoe inwoners, bedrijven, etc. zijn betrokken en wat daar de resultaten van zijn geweest. Activiteiten die 'buitenplans' zijn, dit houdt in dat ze in strijd zijn met het omgevingsplan en daarom niet gerealiseerd kunnen worden. Het bevoegd gezag, het college van B&W, kan besluiten dat er alsnog medewerking aan het voorstel wordt verleend.5 De raad kan een rol spelen in het aanwijzen van activiteiten waarbij participatie verplicht is. Zo kan de raad een lijst opstellen van activiteiten waarbij de initiatiefnemers participatie met derden moeten uitvoeren. Wanneer de raad geen besluit neemt over bij welke activiteiten participatie verplicht wordt gesteld, neemt de raad dus eigenlijk het besluit dat participatie niet verplicht is. Invoering van de Omgevingswet heeft grote gevolgen voor participatietrajecten in het fysieke domein Een van de belangrijkste doelen van de Omgevingswet is het bieden van meer ruimte aan initiatieven uit de samenleving. De Omgevingswet daagt gemeenten uit om de samenwerking met inwoners, bedrijven en organisaties (ketenpartners en belangenorganisaties) vorm te geven, zodat de keuzes voor de leefomgeving vooral gezamenlijk gemaakt worden.

De zeggenschap en het eigenaarschap van inwoners over hun eigen woon-, werk- en leefomgeving zullen verder versterkt worden, met maatwerk waar mogelijk. Voor zowel de omgevingsvisie als het omgevingsplan geldt een motiveringsplicht. Hierbij dient de raad bij besluiten aan te geven hoe inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen zijn betrokken in de voorbereiding. Daarnaast geldt voor het omgevingsplan ook kennisgeving vooraf. Hierbij dient de raad bij de kennisgeving van een besluit "wie worden betrokken, waarover en wanneer".6 Ook moet de raad hierbij aangeven wat zijn eigen rol is en wat de rol is van de initiatiefnemer. De Omgevingswet beoogt een cultuurverandering in de omgang met participatie.7 De houding van gemeentes dient te veranderen van 'nee, tenzij' naar 'ja, mits'. Zo krijgen initiatieven vanuit de samenleving meer ruimte. Dat betekent niet dat de gemeente participatieprocessen moet loslaten. Juist niet. Het betekent dat de gemeente op de juiste manier het heft in handen moet nemen. De gemeente moet initiatiefnemers stimuleren om omwonenden en andere belanghebbenden vroegtijdig te betrekken. Vervolgens moet de gemeente erop toezien dat alle belangen goed afgewogen worden. Het is de taak van de gemeente om te blijven waken over het algemeen belang. Hoe dit vorm moet krijgen, is aan gemeenten zelf.

De gemeente kan er bijvoorbeeld voor kiezen om spelregels op te stellen die de initiatiefnemer moet afvinken, maar de gemeente kan er ook voor kiezen om bij elk initiatief afzonderlijk te beoordelen wat de beste strategie is. Participatiebeleid kan houvast bieden Omdat participatie maatwerk is, schrijft de Omgevingswet niet voor hoe participatie moet plaatsvinden, maar wel dát de gemeente keuzes moeten maken voor de inrichting van het participatieproces. De locatie, het soort besluit, de omgeving en de betrokkenen zijn immers elke keer anders. Ook het moment waarop participatie start, verschilt per keer. Wel moeten de gemeente en andere initiatiefnemers in hun 5

VNG. Participatie binnen de Omgevingswet: een toelichting voor raadsleden, p.4. VNG. Participatie binnen de Omgevingswet: een toelichting voor raadsleden, p.2. 7 VNG. Checklist voor de gemeenteraad: is het huidige participatiebeleid al omgevingswet-proof? Geraadpleegd op 25-7-2022, via https://vng.nl/files/vng/publicaties/2018/20181102-checklist-voor-de-gemeenteraad.pdf 6

17

plannen aangeven of ze ruimte maken voor participatie, op welke wijze ze dat gaan doen en hoe zij de resultaten zullen verwerken. Een gemeentelijk participatiebeleid kan een belangrijke rol spelen bij de afweging om wel of geen medewerking te verlenen aan een initiatiefnemer. Door het opstellen van gemeentelijk participatiebeleid geeft het gemeentebestuur daarnaast richting en houvast voor zichzelf, voor initiatiefnemers en voor andere belanghebbenden. Wetsvoorstel Versterking participatie op decentraal niveau Op 23 september 2022 is het wetsvoorstel 'Versterking participatie op decentraal niveau' ingediend. Dit wetsvoorstel is geen onderdeel van de Omgevingswet, maar beide gaan wel over de inrichting en uitvoering van participatie door gemeenten. Er heeft nog geen besluitvorming plaatsgevonden over het wetsvoorstel. Het wetsvoorstel hangt samen met de Omgevingswet in die zin dat ze beide gaan over de betrokkenheid van inwoners bij en de invloed van inwoners op besluitvorming. Het wetsvoorstel betreft twee belangrijke veranderingen. Ten eerste wordt voorgesteld het uitdaagrecht te verankeren. Daarnaast wordt voorgesteld de huidige inspraakverordening te vervangen door een participatieverordening.8 De participatieverordening dient als verbreding van de huidige inspraakverordening.

Naast het stellen van regels over het betrekken van inwoners bij de voorbereiding van beleid, dienen er ook regels te komen over het betrekken van inwoners bij de uitvoering en evaluatie van beleid.

Voorbereiding van Vlaardingen op de komst van de Omgevingswet In november 2019 heeft het college de raad uitgebreid over de invoering van de Omgevingswet geïnformeerd. Destijds was de peildatum voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet nog 1 januari 2021. Hier wordt onder andere aandacht besteed aan wat de Omgevingswet voor participatie betekent. Namelijk: "met de invoering van de Omgevingswet wil de wetgever dat we anders naar onze fysieke leefomgeving gaan kijken. Waar voorheen vooral het beschermen van de omgeving centraal stond, gaat het nu vooral om ruimte geven aan de samenleving. De nieuwe benadering gaat uit van vertrouwen, waarin meer ruimte is voor de samenleving. Hierbij mag (vroegtijdige) participatie niet ontbreken. (…) Daarnaast krijgt participatie een prominente rol binnen de Omgevingswet. Dit vraagt ook om een andere benaderingswijze van initiatieven uit de samenleving."9 Overigens wordt er ook in Vlaardingen al langer geanticipeerd op de komst van de Omgevingswet. In december 2018 informeerde het college de raad middels een raadsmemo dat het participatietraject voor de conceptvisie voor de Marathonwegzone als voorbeeld op de Omgevingsvisie kan worden gezien doordat het ook een inhoudelijk integrale visie met een uitgebreid participatietraject betreft.10

8

https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl/actueel/feiten-fabels/participatie-regels-omgevingswet-versus/ Gemeente Vlaardingen. (26 november 2019). Raadsmemo Invoering Omgevingswet. 10 Gemeente Vlaardingen. (18 december 2018). Raadsmemo Visie Marathonwegzone. 9

18

Raad uitgebreid betrokken bij voorbereiding op de Omgevingswet In 2018 is er een raadswerkgroep opgestart om de rol van de raad met de komst van de nieuwe Omgevingswet opnieuw te typeren. In 2020 en 2021 is de raadswerkgroep meerdere keren bij elkaar gekomen. Hier werd de rol van de raad verder uitgewerkt. Dit werd vaak aan de hand van discussiestellingen gedaan, zoals:11 / /

Als we te veel loslaten, maken mensen daar misbruik van. We verwachten dat een initiatiefnemer zelfredzaam is en geen ondersteuning van de gemeente nodig heeft.

Daarnaast werden de volgende thema's besproken:12 / / / /

Faciliteren of sturen Sectorale benadering of integrale benadering globaal kader of gedetailleerd kader persoonlijk contact of digitale dienstverlening

De raadswerkgroep waardeerde de bijeenkomsten. Het hielp bij het opdoen van kennis over de Omgevingswet en het voeren van een discussie hierover.13 Het is nog een discussiepunt of het betrekken van initiatiefnemers en omwonenden een verantwoordelijkheid van de raad of het college is.14 In het ambitiedocument van de gemeente Vlaardingen wordt voor de raad gesteld dat zij kaders dienen te stellen voor participatie en dat ze ook moeten vastleggen waarom participatie plaatsvindt. Daarentegen gaat het college van B&W volgens het ambitiedocument over hoe participatie plaatsvindt en de ambtelijke organisatie over het 'wat', de inhoud van participatie.15 Raad moet keuzes maken voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet Het college vraagt de raad keuzes te maken en richting te geven bij de voorbereidingen voor de Omgevingswet. Om dit te faciliteren is een uitgebreid informatietraject opgezet waarin de raad in acht bijeenkomsten wordt geïnformeerd over de Omgevingswet. Vlaardingen heeft nog geen Omgevingsvisie De gemeente heeft nog geen Omgevingsvisie opgesteld. Gedurende de onderzoeksperiode van dit rekenkameronderzoek is dat proces gestart.

11

Gemeente Vlaardingen. (8 september 2020). Terugblik bijeenkomst werkgroep Omgevingswet 8 september 2020. Gemeente Vlaardingen. (23 juni 2020). Implementatie Omgevingswet. In gesprek met de raad, p.18. 13 Gemeente Vlaardingen. (27 oktober 2020. Implementatie Omgevingswet. In gesprek met de gemeenteraad over het omgevingsplan, p.35. 14 Gemeente Vlaardingen. (2018). Ambitiedocument,p.28. 15 Gemeente Vlaardingen. (2018). Ambitiedocument,p.43. 12

19

Normen in de Omgevingswet In dit rapport worden twee typen participatie onderscheiden. Gemeentelijke of overheidsparticipatie en burgerparticipatie of initiatiefnemerparticipatie voor initiatiefnemers bij/van ruimtelijke plannen of projecten. Overheidsparticipatie betreft een initiatief vanuit de samenleving waarbij de overheid, in dit geval de gemeente, participeert. De gemeente kan bijvoorbeeld faciliteiten aanbieden of ondersteuning bieden bij het participatietraject. Een gemeente kan uiteraard ook initiatiefnemer zijn van ruimtelijke plannen. Dan is er sprake van burgerparticipatie. Inwoners participeren dan in de plannen van de gemeente. Participatie kan ook breder zijn dan het ruimtelijk domein. Voorbeelden hiervan zijn participatie over bezuinigingstrajecten16 of een adviesraad sociaal domein. Dit onderzoek gaat over participatie in het ruimtelijk domein, met een vooruitblik naar de voorgenomen invoering van de nieuwe omgevingswet, die betreft activiteiten die gevolg hebben voor de fysieke leefomgeving. De bevindingen in dit onderzoek worden langs de lat van de Omgevingswet gelegd, om te bepalen in hoeverre het beleid en de werkwijze van de gemeente Omgevingswet-proof zijn. In Bijlage 3 is het normenkader, voortkomend uit de Omgevingswet, opgenomen. De bevindingen van dit onderzoek worden hieraan getoetst.

16

https://www.rtvoost.nl/nieuws/317550/hellendoorn-vraagt-inwoners-om-mee-te-denken-over-acht-miljoeneuro-aan-bezuinigingen

20

In dit hoofdstuk brengen we de visie, ambities en doelen van de gemeente Vlaardingen op het gebied van participatie en de Omgevingswet in kaart. Daarnaast geven we inzicht in de spelregels, rollen en verantwoordelijkheden die de gemeente heeft vastgesteld voor participatietrajecten. De volgende deelvragen komen aan bod: 1. Welke (beleids)doelstellingen heeft de gemeente vastgesteld ten aanzien van participatie, qua inhoud én proces, binnen het fysieke domein? 2. Wat zijn de spelregels, rollen en verantwoordelijkheden die de gemeente hanteert voor participatieprocessen?

Staand beleid stamt uit 2015 Participatie en communicatie zijn nauw met elkaar verbonden. De gemeente Vlaardingen ziet dit en wil dat graag goed regelen. In de gemeentelijke visie op communicatie, gepubliceerd in 2022, is participatie dan ook een onderdeel. De huidige visie is omschreven in het beleid 'Van meepraten naar zelf doen', uit 2015. Hier wordt de visie op participatie uit het coalitieakkoord 2014-2018 als uitgangspunt genomen: "(…) Het daadwerkelijke aanbod van zorg en voorzieningen zal (…) meer en meer op wijk- en buurtniveau geschieden. Dat is een voor bewoners toegankelijke schaal en alleen op die schaal kan aan bewoners gevraagd worden meer verantwoordelijkheid te nemen voor hun eigen wijk en hun eigen sociale omgeving. Dat vereist een andere manier van werken van de leden van het college en onze medewerkers: Meer naar buiten gericht, open en onbevooroordeeld en meer denkend en werkend op de schaal van de buurt." 17 In het beleidsstuk uit 2015 wordt de paradigmaverandering, zoals de gemeente het bestempelt, van burgerparticipatie naar overheidsparticipatie en van overheidskracht naar eigen kracht al duidelijk benoemd. Met de naderende Omgevingswet heeft deze ontwikkeling nog meer nadruk gekregen. Ondanks dat het beleid uit 2015 komt is het veelomvattend en bevat het een goede basis voor het ontwikkelen van nieuw participatiebeleid in Vlaardingen.

Om tot dit nieuwe participatiebeleid te komen heeft de gemeente in 2021 een uitvoeringsnota opgesteld. Hierin worden het participatiebeleid uit 2015 en de voortgangsrapportage uit 2017 als uitgangspunten genomen. De inhoudelijke visie op participatie is door de jaren heen aan verandering onderhevig geweest. In het voorgaande coalitieakkoord (2018-2022) werd onder andere het belang van verwachtingenmanagement en het meegeven van realistische kaders onderstreept. In het huidige coalitieakkoord (2022-2026) wordt niet meer van participatie op het niveau van de buurt gesproken, maar gaat het over het belang dat 'iedere betrokken Vlaardinger mee kan bouwen aan de stad'.

17

Gemeente Vlaardingen. (2015). Van meepraten naar zelf doen, p.4.

21

Bestaande participatieniveaus Vlaardingen besteedt aandacht aan participatie, maar is nog lerende. De afgelopen jaren hebben bewoners zijn bewoners op verschillende manieren betrokken: informeren, raadplegen/consulteren, adviseren, meebeslissen, co-creëren/coproduceren en faciliteren bewonersinitiatieven. De uitvoeringsnota benoemt ook twee cases waarin kansen gemist zijn. Zo werd bij het project 'De Burger Meester' het verwachtingsmanagement onvoldoende afgestemd. In de interviews wordt dit bevestigd. Het betrekken van de inwoners heeft hier vooral tot teleurstelling geleid doordat er weinig tot niets met de uiteindelijke input is gedaan, geven geïnterviewden aan. Andere aandachtspunten die in de uitvoeringsnota naar voren komen zijn scherp vooraf bepalen van het participatieniveau, heldere rolverdeling verschaffen, blijven ontwikkelen, periodiek evalueren en het participatie-DNA, het is een staat van 'zijn'. Blik op de toekomst: uitvoeringnota participatie zorgt voor doorontwikkeling beleid Naar aanleiding van het coalitieakkoord en meerdere moties in de raad over het belang van participatie heeft de raad het college gevraagd het participatiebeleid te herijken en ook de mogelijkheden voor het Right to Challenge en de burgerbegroting te onderzoeken.18 Dit valt samen met een aantal landelijke wetsontwikkelingen zoals de naderende Omgevingswet.

De uitvoeringsnota die naar aanleiding hiervan eind 2021 is opgesteld start met het helder formuleren van de Vlaardingse visie op participatie: "Participatie is een interactief proces waarbij bewoners, maatschappelijke organisaties en bedrijven, individueel of georganiseerd, een bepaalde mate van invloed krijgen op hun omgeving of op hun belangen. Het is van belang om ervaringen met participatie te delen en te evalueren met elkaar, om te experimenteren. Zo ontwikkelen we samen kaders voor participatie en benodigde speelruimte, spreken we verwachtingen uit en worden ieders rol en verantwoordelijkheid duidelijk." 19 Door beperkte capaciteit is het vorige college hier pas in het einde van hun periode aan toe gekomen, blijkt uit interviews. Bij de totstandkoming van de uitvoeringsnota zijn inwoners niet betrokken, maar er zijn wel ervaringen uit eerdere trajecten meegenomen. Door het korte tijdspad waarin het gerealiseerd moest worden is het niet gelukt om inwoners te betrekken. Het college wilde de nota namelijk nog vóór maart 2022 aan de raad aanbieden. 

18 19

Het doel van de nota is om participatie verder door te ontwikkelen. Hiermee wordt handen en voeten gegeven aan het hoe en waarom van participatie in Vlaardingen. De uitvoeringsnota staat stil bij drie dingen. Ten eerste: Wat betekent participatie voor ons? Hier wordt onder andere stilgestaan bij wat participatie is, welke vormen er zijn en wanneer het succesvol is. Daarnaast is er een lokale Quickscan gedaan. Hier wordt teruggekeken op wat er al in Vlaardingen wordt gedaan, welke vormen en middelen Vlaardingen qua participatie kent en de organisatieontwikkeling. Ten slotte beschrijft de uitvoeringsnota het programma voor 2022 en verder. Hier worden de volgende doelen gesteld: o Hiermee zetten we een volgende stap in het integraal benaderen van participatie o Met de uitkomst van dit voorstel is ons participatiebeleid goed en toekomstig ingeregeld o Duidelijkheid over ‘waarom’ we met participatie de lokale democratie willen versterken

Gemeente Vlaardingen. (2022). Uitvoeringsnota Participatie, p.2. Gemeente Vlaardingen. (2022). Uitvoeringsnota Participatie, p.4.

22

o

Duidelijkheid over ‘hoe’ we met participatie de lokale democratie willen versterken

Nieuwe participatieniveaus in de uitvoeringsnota In de uitvoeringsnota maakt Vlaardingen onderscheid tussen burger- en overheidsparticipatie. Voor burgerparticipatie, inwoners participeren in trajecten georganiseerd door de overheid, presenteert Vlaardingen de verschillende vormen en bestuursstijlen van burgerparticipatie aan de hand van de participatieladder van Partners & Pröpper. Waarna ze duidelijk uitleggen aan welke voorwaarden participatie moet voldoen om als 'succesvol' bestempeld te mogen worden. Deze voorwaarden zijn:20 / / / / / / / /

als belanghebbenden in beeld zijn; het doel en gebruik van participatievorm zijn vastgesteld; is besproken wat mogelijk bereikt zou kunnen worden middels participatieproces; door deelnemers wordt erkend en onderschreven; belanghebbenden gehoord zijn en worden; uitgegaan wordt van gelijkwaardig partnerschap; kaders duidelijk: wie of wat bepaalt; en vooral ook, wat brengt participatie niet!

Hierbij is er een overkoepelend doel gesteld: "inbedding van participatie in de manier van samenwerken sterkt je bewoners en daarmee de samenleving. Bewoners ervaren meer zeggenschap, voelen zich meer verantwoordelijk dragen meer bij. Als gemeente krijg je meer inbreng, kleur en kracht vanuit bewoners en partners, impuls aan medezeggenschap en democratie."21 Voor overheidsparticipatie, waarbij de overheid participeert in ideeën van inwoners, gebruikt de gemeente de overheidsparticipatietrap van De Raad voor Openbaar Bestuur. Deze onderscheidt vijf treden van laag naar hoog: loslaten, faciliteren, stimuleren, regisseren en reguleren.22

Vlaardingen ontwikkelt nieuwe tools voor ambtelijke beleidsondersteuning bij participatie Als aanvulling op de uitvoeringsnota heeft Vlaardingen handvatten ontwikkeld die ondersteunend zijn voor de ambtenaren die met participatie te maken krijgen: 

De Participatiewijzer



De Participatietoolbox

In de interviews wordt uitgelegd dat deze hulpmiddelen dienen als start voor het verder ontwikkelen van participatie. Momenteel zijn beide volop in ontwikkeling. Hierna is het plan om te kijken of dit toereikend is voor de ambtelijke organisatie, of dat er behoefte is aan een aanscherping of aan andere instrumenten.

20

Gemeente Vlaardingen. (2022). Uitvoeringsnota Participatie, p.5. Gemeente Vlaardingen. (2022). Uitvoeringsnota Participatie, p.5. 22 Gemeente Vlaardingen. (2022). Uitvoeringsnota Participatie, p.6. 21

23

De Participatiewijzer De participatiewijzer dient ter ondersteuning van ambtenaren bij burgerparticipatie. Hiermee kan in zeven stappen worden onderzocht of het thema zich leent voor participatie en zo ja, welke vorm van participatie:23 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Leent het idee/thema zich voor participatie? Wat willen we met participatie bereiken? Breng de omgeving in kaart Welke mate van participatie is gewenst? Bepaal de participatievraag. Het kernverhaal Wat is de participatievorm? Welke bestuursstijl past bij de menukeuze?

De eerste stap, leent het idee/thema zich voor participatie?, wordt weergeven aan de hand van een grafiek waarin de 'mate van onenigheid' in de verschillende fases van participatie steeds kleiner wordt. Aan de hand van zes fases neemt deze stap je mee in het bepalen van de acties die gedurende het participatietraject uitgevoerd moeten worden, zoals de eisen en wensen waar het traject aan moet voldoen en de nazorg die het met zich meebrengt. In de tweede stap wordt een onderscheid tussen kwaliteit en draagvlak gemaakt. Hierbij worden de volgende richtlijnen meegegeven: / /

Als het vergroten van draagvlak het hoofddoel is, ligt het voor de hand zoveel mogelijk inwoners te mobiliseren. Als het verhogen van kwaliteit van beleid het hoofddoel is, kun je inzetten op geselecteerde en gemotiveerde Vlaardingers.

Daarnaast zijn er drie spelregels geformuleerd:24 1. Heldere keuzes vooraf: welke vorm van participatie past 2. Een constructieve houding: de gemeente moet ook echt geïnteresseerd zijn en waarde hechten aan de inbreng van Vlaardingers 3. Goede informatieverstrekking: Vlaardingers op tijd en volledig informeren In de derde stap wordt de omgeving in kaart gebracht. De participatiewijzer biedt hulpvragen om dit te realiseren. Voorbeelden zijn Welke spelers kunnen te maken krijgen met het onderwerp? en Zijn er al afspraken gemaakt of verwachtingen gewekt?. In de vierde stap wordt de mate van participatie bepaald. Vlaardingen doet dit aan de hand van de ringen van invloed. Hierbij worden actoren ingedeeld in vier groepen: beïnvloeders, beslissers, toeleveranciers/uitvoerders en gebruikers/afnemers. Deze vier groepen kunnen in de grafiek van de vier

23 24

Gemeente Vlaardingen. Participatiewijzer, p.1. Gemeente Vlaardingen. Participatiewijzer, p.4.

24

ringen van invloed geplaatst worden. Van buiten naar binnen zijn er de volgende ringen: informeren, mening geven, adviseren, samen doen.

In de vijfde stap wordt het verhaal achter de participatievraag bepaald. Hierbij wordt gevraagd je in te leven in de belevingswereld van de spelers en de vragen en verwachtingen die zij hebben. Dit verhaal dient met de beleidswereld van het project verbonden te worden. Stap zes bepaalt de participatievorm. De participatiewijzer biedt per ring van invloed vele opties. Daaropvolgend wordt in de zevende, en tevens laatste, stap de bestuursstijl bepaald. Ook deze worden gelinkt aan de vier ringen van invloed:25 / / / /

Informeren: informatieve stijl Mening geven: consultatieve stijl Adviseren: samenwerkende stijl, participatieve stijl Samen doen: faciliterende stijl, delegerende stijl

De participatietoolbox Aanvullend op de participatiewijzer biedt de gemeente Vlaardingen op intranet een participatietoolbox aan haar medewerkers aan. Deze toolbox bevat instrumenten, werkwijzen en handreikingen die houvast bieden bij participatie in de praktijk. Dit wordt aangeboden aan de hand van verschillende thema's: overheidsparticipatie, beleidsbeïnvloeding, initiatieveninventarisatie, stadsontwikkeling, eigen kracht, uitvoerende participatie en initiatevenknooppunt. Een instrument dat Vlaardingen al langer heeft is de mogelijkheid tot het houden van stadspeilingen. Dit gebeurt in de praktijk weinig, blijkt uit interviews.

25

Gemeente Vlaardingen. Participatiewijzer, p.12.

25

Blik op de toekomst: nieuw beleid (visie, participatiewijzer en -toolbox) moet zorgen voor eenduidigheid Vlaardingen is naast het realiseren van de participatiewijzer en -toolbox in januari 2022 gestart met het vastleggen van een nieuwe visie op participatie. Dit is bij de afdeling communicatie belegd. Het is de bedoeling dat participatie uiteindelijk niet enkel bij hen belegd is, maar iets is van iedereen, van de hele gemeentelijke organisatie. In interviews wordt aangegeven dat het beleid hierbij kan ondersteunen. Sommige medewerkers hebben al veel ervaring met participatie, maar dat geldt lang niet voor iedereen. De participatiewijzer en -toolbox kunnen hierbij van praktisch nut zijn.

26

In dit hoofdstuk brengen we in kaart hoe participatieprocessen in de gemeente Vlaardingen in de praktijk verlopen. We brengen in kaart hoe de uitvoering van het beleid loopt en wat de knelpunten zijn. Heeft de gemeente voldoende kennis en instrumenten in huis om initiatieven effectief te kunnen ondersteunen? En hoe heeft de gemeente gecommuniceerd met initiatiefnemers en deelnemers? Eerst brengen we de participatieprocessen in kaart aan de hand van drie casussen. Vervolgens schetsen we een aantal algemene bevindingen ten aanzien participatie. Elk van de casussen behandelen we aan de hand van de thema’s ‘open en effectief proces’, ‘communicatie en transparantie’, 'rollen en verantwoordelijkheden' en ‘politiek-bestuurlijk samenspel’. Deze thema’s zijn gebaseerd op normen die terugkomen in de omgevingswet. De volgende deelvragen komen aan bod: 3. Op welke manier geeft de gemeente uitvoering aan de participatie van burgers in de vormgeving, uitvoering en evaluatie van beleid? 4. In hoeverre worden inhoudelijke en procesdoelen gehaald op het gebied van burgerparticipatie? 5. Wat zijn ervaren knelpunten in de uitvoering van participatieprocessen en wat gaat er goed? 6. Waar staat de gemeente in het voorwerk van de implementatie van de Omgevingswet ten aanzien van participatie?

Extern bureau ingeschakeld bij participatie toekomstvisie Vlaardingen In haar raadsprogramma 2018-2022 heeft de gemeenteraad het ontwikkelen van de Toekomstvisie als groot onderwerp benoemd.26 Hiermee wil de raad op zoek naar een duidelijkere identiteit van Vlaardingen. In de bestuurlijke opdracht wordt gesteld dat het belangrijk is om eerst vast te stellen 'wat we zijn als Vlaardingen'. Het vervolg hierop is kijken 'wat we willen zijn als Vlaardingen'. Daarnaast stelt de bestuurlijke opdracht dat het schrijven van de Toekomstvisie niet alleen voor, maar ook door bewoners, ondernemers, (maatschappelijke) organisaties, de bestuurlijke en ambtelijke organisatie en externe partners buiten Vlaardingen gebeurt. Voor het opzetten en uitvoeren van het participatietraject heeft de gemeente Vlaardingen bureau 'Future Consult' ingeschakeld. Op naar de toekomst! De opdracht voor de Toekomstvisie 2020-2040 Vlaardingen Op 29 januari 2019 heeft het college van Vlaardingen de bestuurlijke opdracht vastgesteld. In de bestuurlijke opdracht is een planning, inclusief doelstellingen en gewenste resultaten opgenomen.

26

Gemeente Vlaardingen. (9 januari 2019). Bestuurlijke Opdracht Toekomstvisie Vlaardingen.

27

Het traject is opgedeeld in vier fases:27 1. Voorbereiding en verkenning (maart en april 2019) 2. Opstellen toekomstscenario's (mei t/m augustus 2019): participatie in de vorm van aftrap met basisscholen, workshops, interviews, tour door de stad, ateliers, online vragenlijst 3. Toekomstscenario's voorleggen (september en oktober 2019): participatie door middel van gesprekken, tour door de stad, ateliers, scholenbezoek, jongerendebat, online koerswijzer 4. Visie opstellen (november en december 2019) In de bestuurlijke opdracht is ook een apart kopje over participatie opgenomen. Hierin worden de volgende stakeholders met bijbehorende rollen genoemd: / /

/

gemeenteraad: opstellen raadswerkgroep waar de raad vanuit optreedt als ambassadeurs van de stad tijdens participatiemomenten bewoners, ondernemers en (maatschappelijke) organisaties: input leveren door middel van participatie, hier wordt aan toegevoegd dat kinderen via scholen en de kindergemeenteraad worden meegenomen gemeente: procesbegeleider

Participatietraject Het participatieproces is begonnen in maart 2019 met een verkenning, waarin input is opgehaald tijdens verschillende participatiemomenten.28 Allereerst zijn er twee afzonderlijke SWOT-workshops geweest, waarin enerzijds met de interne projectgroep en anderzijds met externe stakeholders is samengekomen. In deze workshops is geprobeerd de sterktes en zwaktes, trends en kansen en bedreigingen van en voor Vlaardingen te identificeren. Daarnaast heeft er op 7 mei 2019 een rondetafelgesprek plaatsgevonden waarin de geschiedenis van Vlaardingen werd uiteengezet en besproken. Op 23 mei 2019 werd het participatietraject afgetrapt. Bij deze bijeenkomst zijn diverse basisscholen uit Vlaardingen uitgenodigd.29 Deze basisschoolleerlingen zijn daarnaast betrokken bij de Toekomststoel, waarin deze jongeren hun visie op de toekomst van Vlaardingen konden geven. De Stuurgroep, procesgroep, projectgroep en raadsambassadeurs hebben vervolgens op 1, 6 en 12 juni 2019 input opgehaald op verschillende plaatsen in de stad Vlaardingen, waarbij inwoners op A5-kaartjes hun inbreng konden leveren.30 Op 20 en 25 juni 2019 zijn gericht ondernemers en maatschappelijke organisaties uitgenodigd bij zogenaamde Toekomstateliers. Ook zijn diverse buurtgemeenten en andere regionale partners uitgenodigd voor feedback interviews.

Ten slotte is er ook een digitale enquête verspreid onder het Vlaardings internetpanel. De resultaten van al deze participatiemomenten zijn uitgewerkt in vier toekomstscenario's.31 Deze scenario's zijn op verschillende momenten voorgelegd aan betrokkenen. Allereerst is er een ontbijtsessie georganiseerd met stakeholders. Daarnaast zijn de scenario's op twee locaties op straat voorgelegd aan inwoners en is er een sessie met de gemeenteraad geweest. Ten slotte zijn er op 1 en 9 oktober 2019 27

Gemeente Vlaardingen. (2019). Toekomstvisie Vlaardingen 2020-2040, p.22. Gemeente Vlaardingen. (25 juli 2019). Resultaten participatie t/m juli. 29 Gemeente Vlaardingen. (22 mei 2019). Draaiboek 23 mei 2019. 30 Gemeente Vlaardingen. (29 mei 2019). Particiaptiemomenten Toekomstvisie. 31 Gemeente Vlaardingen. (1 oktober 2019). Toekomstvisie Vlaardingen 2020-2040 Scenario's. 28

28

koersateliers georganiseerd. Uit deze toekomstscenario's is vervolgens intern in meerdere bijeenkomsten gesproken over de op te stellen Toekomstvisie.32

Casus Toekomstvisie Vlaardingen - de rode draad Open en effectief proces In Vlaardingen is er een uitgebreide documentatie opgesteld, terug te vinden op één plek voor medewerkers van de gemeente Vlaardingen. Bij elke stap in het participatieproces is een tijdlijn opgesteld waardoor er overzicht kon worden gehouden over de verschillende participatiemomenten. Daarnaast is er een breed scala aan participatieinstrumenten ingezet waardoor een diverse groep aan belanghebbenden is bereikt. Ook is niet alleen input opgehaald, maar zijn er momenten ingebouwd om de verwerking van deze input bij de betrokkenen te toetsen. Daarnaast zijn actief verschillende groepen inwoners benaderd, waarbij een sterkere nadruk lag op bewonersgroepen waarvan de verwachting was dat deze groepen minder snel actief zouden deelnemen aan verschillende participatiemomenten, blijkt uit interviews. Zo is de gemeente bijvoorbeeld bewust op bepaalde plekken in de stad gaan staan om straatgesprekken te voeren met mensen die normaliter niet snel uit zichzelf participeren. Rollen en verantwoordelijkheden De gemeente is initiatiefnemer van de toekomstvisie en hiermee verantwoordelijk voor de participatie. De taken die hierbij komen kijken hebben ze overgedragen aan een extern bureau, gegeven de ervaring van dit bureau. Het externe bureau heeft een draaiboek opgesteld.

Uit de documentatie bleek een heldere verdeling van taken tussen de verschillende groepen. Er is gewerkt met een stuurgroep, een projectgroep en een raadswerkgroep. In de praktijk was het ondanks deze rolverdelingen soms zoeken naar de verhoudingen. Politiek-bestuurlijk samenspel Er is van tevoren een bestuurlijke opdracht vastgesteld op 29 januari 2019.33 Het doel van het participatieproces staat hierin duidelijk vermeld. Desondanks leeft het idee bij de gemeente dat het doel aan de voorkant nog scherper geformuleerd had moeten worden. De participatieopzet en -uitvoering van het participatietraject is uitbesteed aan een extern bureau. De raad is gedurende het traject nauw betrokken. Hun rol is vooraf vastgesteld. Zij kregen de rol van ambassadeur van de stad en zijn via een besloten avond geïnformeerd. In de interviews komt naar voren dat inwoners vooral een veilig, schoon en heel Vlaardingen wilden. Inwoners hadden minder behoefte aan grote evenementen of uitgaansgelegenheden. Dit kan lastig zijn voor raads- en collegeleden, die met een dergelijk proces concretere ambities proberen op te halen. Communicatie en transparantie

32

Gemeente Vlaardingen. (29 oktober 2019). Vervolgplanning Toekomstvisie Vlaardingen 2020-2040. Gemeente Vlaardingen. (29 januari 2019). Vaststellen bestuurlijke opdracht Toekomstvisie Vlaardingen 20202040. 33

29

In alle fases van het proces zijn de verschillende partijen actief benaderd en betrokken, waarbij transparant werd gecommuniceerd over het participatieproces, toekomstige momenten waarvoor deelnemers zijn benaderd en de verwachtingen van deelnemers zijn gemanaged. Het grootste succes van het participatietraject omtrent de Toekomstvisie was dan ook volgens de gemeente dat er niet alleen veel input is opgehaald, maar ook dat deze input grotendeels is verwerkt en teruggekoppeld aan inwoners. Daarentegen bleek wel dat de gemeente weliswaar tijdens de verschillende participatiemomenten volledig, tijdig en toegankelijk communiceerde, maar dat de communicatie naar externe partijen tussen deze participatiemomenten verbeterd zou kunnen worden. Uit de gesprekken met externe betrokkenen bleek dat de wens bestond dat de gemeente vaker een tussentijdse update zou kunnen geven van de vorderingen die gemaakt zijn naar aanleiding van de participatiemomenten. Echter, onderkend werd ook dat het opstellen van een Toekomstvisie een proces is waarbij het product door het proces heen veelvuldig blijft wijzigen, waardoor tussentijdse updates lastig te geven zijn.

Op 4 oktober 2018 heeft een meerderheid van de raad ingestemd met een motie van GroenLinks en de PvdA om een minibos aan te leggen in Vlaardingen. Een minibos is een dichtbegroeid bosje, ongeveer ter grootte van een tennisbaan (200 a 400m2). Er worden diverse inheemse bomen en struiken geplant. Om vervolg te geven aan de motie heeft de team openbare ruimte van de gemeente contact gezocht met Klavertje 4 en Stichting Boombehoud. Klavertje 4 wil bijdragen aan een natuurvriendelijk, duurzaam en groen Vlaardingen. Stichting Boombehoud zet zich in voor het behoud van bomen en groen in Vlaardingen. De drie partijen zijn op de fiets door Vlaardingen gegaan om mogelijke locaties voor het minibos te bekijken. Klavertje 4 en Stichting Boombehoud zijn hierna niet meer betrokken in de besluitvorming en het vervolgproces door de gemeente. Wel hebben er nog een paar overleggen plaatsgevonden, waarbij is toegelicht naar welke locaties de voorkeur uitging en ook uiteindelijk waarom het de locatie is geworden. De keuze viel op het gebied naast de school IKC 't Palet. IKC 't Palet is door de gemeente hierover benaderd. Zij had direct een positieve houding tegenover dit plan en wilde hier graag aan meewerken. Naast een duurzame functie ontstond zo ook een educatieve functie voor het minibos. IKC 't Palet zou op dat gebied een tweede gebouw krijgen omdat hun toenmalige gebouw te klein was.

Na het maken van deze keuze zijn de school en de omwonenden betrokken. De school heeft een bijeenkomst (15 mei 2019) georganiseerd waarbij omwonenden mee konden denken over het ontwerp van de school, de inrichting van het schoolplein en het minibos. De leerlingen van de school hebben de omwonenden uitgenodigd door met brieven langs de deuren te gaan. In de winter van 2020 is het minibos geopend. Alle betrokkenen zijn trots op het eindresultaat! Casus Minibos: de rode draad Open en effectief proces Er kunnen drie processen worden onderscheiden in dit traject. Als eerste het proces om een keuze te maken over de locatie. Als tweede het proces om het minibos daar te realiseren en als derde het betrekken van de omgeving van de locatie. De gemeente Vlaardingen had op dit moment nog niet de participatiewijzer en -toolbox. Hier is dan

30

ook geen gebruik van gemaakt. Er is ook geen gebruik gemaakt van het beleid uit 2015. Het bestaan hiervan was niet bekend bij de ambtelijk betrokkene, blijkt uit interviews. De gemeente heeft bij de start contact gezocht met Klavertje 4 en Stichting Boombehoud. Met hen hebben meerdere overleggen plaatsgevonden en is door Vlaardingen gefietst om mogelijke locaties te bekijken. Tijdens alle overleggen is een agenda opgesteld en zijn notulen gemaakt. Alle partijen hebben de samenwerking in deze fase als prettig ervaren. De keuze voor de locatie is gemaakt op basis van een puntensysteem. Klavertje 4 en Stichting Boombehoud zijn niet betrokken in het maken van de uiteindelijke keuze. Het tweede proces betreft het realiseren van het minibos. Na de locatiekeuze is de gemeente zes maanden zelf aan de slag gegaan om hier invulling aan te geven. Klavertje 4 en Stichting Boombehoud zijn hier niet bij betrokken. Ook is er geen contact met hen onderhouden. Er is consensus onder de geïnterviewden dat de uitvoering goed is verlopen, maar dat in het proces nog verbeterpunten liggen. Zo is Klavertje 4 later in het proces wel weer betrokken geraakt, maar dat is op eigen initiatief geweest. Klavertje 4 had via hun netwerk gehoord dat er een bijeenkomst op de school werd georganiseerd en daar zijn zij toen op eigen initiatief heen gegaan.

Het proces van het realiseren van het minibos heeft langer geduurd dan verwacht. In de eerste bijeenkomst was het doel gesteld om dit in het derde kwartaal van 2019 te realiseren. Uiteindelijk is het minibos in de winter van 2020 geopend. In het derde proces, bij het betrekken van omwonenden door de gemeente en de school, heeft de school veel opgepakt. In samenwerking met de wijkmanager van de gemeente heeft de school omwonenden meerdere malen geïnformeerd en een bijeenkomst georganiseerd. Omwonenden hebben hier inbreng kunnen leveren. Zo is de wens van de bewoners om éénlaags te bouwen overgenomen en hebben alle onderdelen van een eerder groen initiatief een plek gekregen op het schoolplein. Rollen en verantwoordelijkheden Het initiatief is binnen de gemeente ontstaan, maar bij de opzet van de plannen is direct contact gezocht met externen. De gemeente heeft hierbij het voortouw genomen en daarmee zichzelf verantwoordelijk gemaakt voor het project. De gemeente heeft één persoon aangewezen die dit project heeft opgepakt. Dit heeft gezorgd voor een duidelijk aanspreekpunt voor extern betrokkenen. Er zijn geen duidelijk afspraken gemaakt over de rollen van de vier verschillende partijen: de gemeente, Klavertje 4, Stichting Boombehoud en IKC 't Palet.

Politiek-bestuurlijk samenspel De fracties van GroenLinks en de PvdA hebben door middel van een motie dit initiatief in het leven geroepen. Daarna heeft de raad geen actieve rol meer gehad. De betrokken wethouder is gedurende het hele traject op de hoogte gehouden van de ontwikkelingen. Er zijn verschillende presentaties waarin de fases uitgebreid worden toegelicht. Communicatie en transparantie Aan het begin van het traject is er nauw samengewerkt met Klavertje 4 en Stichting Boombehoud. Begin 2019 zijn de drie partijen voor het eerst bij elkaar gekomen. Hierop volgend hebben 3 overleggen plaatsgevonden en fietsbezoeken aan mogelijke locaties. De communicatie verliep hier goed, blijkt uit interviews en documentatie. Echter is de communicatie en informatievoorziening daarna gestopt richting Klavertje 4 en Stichting Boombehoud