Ingekomen stukken 28 mei tm 22 juni 2021

’

Almelo

Een blik in de toekomst In 2017 heeft de raad weer een workshop georganiseerd over het raadsprogramma, waarin werd teruggekeken en vooruitgekeken. Tijdens deze workshop gaven veel mensen aan op dezelfde manier te willen doorgaan. Een open houding, durven experimenteren, het hoog leggen van de lat, luisterend vermogen en intensief contact met de samenleving zijn daarbij voor de raad van groot belang, aldus Steenbergen. 22 Hümmels: ‘Om een raadsprogramma goed op orde te hebben, kunnen de voorbereidingen niet vroeg genoeg beginnen. Zodra de verkiezingsprogramma’s bekend zijn, kunnen er al verbindingen worden gelegd en daarmee overeenkomsten en verschillen worden benoemd. De zittende raad zou daartoe de opdracht moeten geven.’ Steenbergen: ‘Er is nu rekening gehouden met de mogelijkheden tot het ontwikkelen van een raadsprogramma of een strategische agenda en het mogelijk werken met een informateur en formateur. De daadwerkelijke invulling is aan de nieuwe raadsleden. Ook is op 23 maart 2018, direct na de verkiezingen, een duidingsdebat gepland.’

Drie lessen 1

2 3

Meer concrete zaken opnemen in het raadsprogramma waardoor het college duidelijkere opdrachten krijgt. Vage onderdelen van het raadsprogramma krijgen in het uitvoeringsprogramma nogal eens een andere uitleg of uitwerking dan de raad voor ogen had. Als de watvraag op een hoog abstractieniveau zit, kan discussie ontstaan over wie verantwoordelijke is voor de wat en wie voor de hoe-vraag. Kritischer periodiek evalueren van de nieuwe aanpak. Het opnemen van het raadsprogramma in de meerjarenbegroting en in de Planning & Control-cyclus; daarmee verbind je het raadsprogramma met de te bereiken maatschappelijke effecten en financiële middelen; ook zou de verbinding tussen raadsprogramma en uitvoeringsprogramma op elk onderwerp expliciet(er) moeten worden gemaakt.

Etten-Leur ‘Ambtenaren gericht getraind op samenwerken’ Etten-Leur is een gemeente in Noord-Brabant met ruim 43.000 inwoners en bestaat uit 13 wijken. In de gemeenteraad zijn 27 raadszetels verdeeld over 8 fracties, waarbij de fracties van het CDA en van de lokale partij Algemeen Plaatselijk Belang (APB) met 6 zetels de grootste zijn. Naast het APB zijn er nog drie lokale partijen vertegenwoordigd in de raad: Ons Etten-Leur, Leefbaar Etten-Leur en fractie De Regt. De overige 4 partijen zijn de traditionele partijen CDA, D66, VVD en PvdA. Het tot stand brengen van slimme verbanden tussen diverse partners is een speerpunt voor de gemeenteraad van Etten-Leur. Het raadsprogramma biedt dan ook ruimte voor de vijf O’s (Onze inwoners, Ondernemers, Onderwijs, maatschappelijke Organisaties en andere Overheden) om initiatieven te nemen waarin de gemeente kan en in veel gevallen zal participeren. Wim Voeten (l), raadsgriffier en Saskia de Smet (r), adviseur Bestuur en Directie, geven een interessante kijk in de ontwikkeling van het raadsprogramma waar Etten-Leur voor het eerst in 2003 mee begon te experimenteren.

Intensieve samenwerking tussen raad, college en ambtelijke organisatie Voeten: ‘Etten-Leur begon in 2002, het jaar van de introductie van het dualisme, te experimenteren met een programmabegroting, waarbij intensief werd samengewerkt tussen raad, college en ambtelijke organisatie.’ Met het raadsprogramma zou er meer duidelijkheid komen over de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de raad tegenover die van het college en daarmee een constructieve(r) samenwerking tussen de raad, het college en de ambtelijke organisatie. Voeten: ‘Om een duidelijke relatie met het geld te leggen is de structuur van de gemeentelijke begroting leidend geweest voor het raadsprogramma 2014-2018 Actief en Betrokken in een Veranderende Samenleving.’ Dit raadsprogramma bestaat

23

uit een programma op hoofdlijnen en een bijlage, waarin deze hoofdlijnen verder worden geconcretiseerd. De Raad heeft het college opdracht gegeven het raadsprogramma verder uit te werken in een collegewerkplan. Voeten: ‘In de toekomst wil Etten-Leur het collegewerkplan uitbouwen naar een samenlevingsagenda, die gezamenlijk door de gemeente en de vijf O’s wordt ingevuld.’ 24

Voeten en De Smet wijzen ook op de vereenvoudiging van de Planning & Controlcyclus in 2013, zodat deze toegankelijker werd voor de raad en ook de ontmoetingen met de vijf O’s hierin konden worden verwerkt. De Smet: ‘Naast het raadsprogramma moet de gemeenteraad ook een integraal beleidskader vaststellen, waarin wordt aangegeven hoe gedurende de raadsperiode het nieuwe beleid uit het raadsprogramma gecombineerd met het bestaande beleid bijdraagt aan de hoofdlijnen die geschetst zijn in de toekomstvisie 2020 Etten-Leur doet het gewoon.’ De visie geeft richting aan de ambities van Etten-Leur voor de komende jaren en vormt de stip op de horizon die als leidraad dient voor de keuzes die de komende jaren moeten worden gemaakt als het gaat om onder meer dienstverlening, samenwerking en duurzame ontwikkeling. De Smet: ‘De ambtenaren zijn gericht getraind op samenwerking met de samenleving. Zij moesten leren minder vanachter hun bureau beleidsnota’s te schrijven, maar meer op zoek te gaan naar samenwerking met de vijf O’s.’ Relatie met de samenleving Voeten en De Smet benadrukken dat de vijf O’s (Onze inwoners, Ondernemers, Onderwijs, maatschappelijke Organisaties en andere Overheden) ieder vanuit hun eigen rol en taak worden ingezet om de samenwerking te versterken.

Zo is het concept-raadsprogramma in een bijeenkomst besproken met de vijf O’s, waarna het beleidskader en het collegewerkplan zijn opgesteld. Het concept-raadsprogramma werd zelfs besproken met middelbare scholieren op een speciaal hiervoor georganiseerde middag. Naar aanleiding van deze middag heeft de gemeenteraad besloten structureel twee keer per jaar een open gesprek met jongeren/scholieren te organiseren. Een speciale raadswerkgroep Jeugd en Politiek gaat dan met scholieren in gesprek over specifieke thema’s, zoals bijvoorbeeld de bestrijding van winkelleegstand. De gemeente investeert ook op andere manieren in de relatie met haar inwoners. Voeten: ‘We kennen bewonersavonden die door de wijkmanagers worden georganiseerd. En tweemaal per jaar hebben we zogenoemde bijsturingsmomenten met de vijf O’s. Dan peilt de gemeente of zij nog goed op koers ligt, wat de vijf O’s vinden van de samenwerking en wordt er een blik in de toekomst geworpen. Verder beschikt Etten-Leur over een vergadersysteem met een cyclus van 6 weken, waarbij de raad op 3 maandagavonden vergadert en op de andere 3 maandagavonden op bezoek gaat bij een van de vijf O’s. Dit bezoek is een open dialoog en voorafgaand hieraan wordt gevraagd waar de te bezoeken partij over wil spreken.’

Moeierboom en Oude Raadhuis Etten-Leur

‘

De samenleving organiseert zich steeds meer horizontaal en in flexibele netwerken. Als gemeente wil je aansluiten bij de samenleving en denken vanuit mogelijkheden en behoeften van inwoners, ondernemers, onderwijsinstellingen en maatschappelijke organisaties. Daarvoor is het nodig dat gemeenteraad, college en ambtelijke organisatie werken op basis van overheidsparticipatie. De gemeenteraad bepaalt dan samen met alle partners wat de komende vier jaar moet worden bereikt. Het college en de ambtelijke organisatie werken dit vervolgens samen met die partners uit. Niet tegenover elkaar, maar naast elkaar bundelen we de krachten. Samen maken we [Wim Voeten] Etten-Leur.

’

Etten-Leur

Het succes van het raadsprogramma Voeten: ‘Voor mij is het zo min mogelijk denken in termen van oppositie/coalitie, een van de succesfactoren. De fracties hebben namelijk in het raadsprogramma gezamenlijk bepaald welke maatschappelijke effecten gerealiseerd moeten worden. Over de enkele politiek gevoelige onderwerpen waar geen eenduidige koers over kan worden bepaald, wordt in wisselende meerderheden beslist. 26 Het succes wordt verder verklaard door de samenhang tussen het raads- en collegeprogramma waardoor transparantie en tijdige communicatie tussen raad en college over de uitvoering van het beleid goed mogelijk is.’ De Smet: ‘De bewuste en gerichte investering in de ontwikkeling van de organisatie en in de relatie tussen de gemeente en haar inwoners.’

Drie lessen 1

2

3

*

Niet alle groepen in de samenleving zijn op dezelfde manier te bereiken: maatschappelijke organisaties en ondernemers zijn over het algemeen heel goed te bereiken. Voor het contact met inwoners en particulieren moet meer inspanning worden geleverd. Je moet hun taal spreken en met hen in gesprek gaan over onderwerpen die hen bezighoudt, over hun straat, buurt of school. Inventariseer ruim voor de gemeenteraadsverkiezingen welke zaken belangrijk zijn voor de verschillende groepen in de samenleving. Daardoor kunnen het raadsprogramma en het collegeprogramma al heel snel na de verkiezingen gereed zijn. De leden van de gemeenteraad zouden nog meer in gesprek met de samenleving moeten willen gaan; de productie van stukken en de frequentie van de vergaderingen moeten dus omlaag. De introductie van een raadskalender zou meer ruimte kunnen bieden voor het gesprek met de samenleving in plaats van alleen maar voor vergaderen. De Raad voor het Openbaar Bestuur adviseerde medio 2016 hierover in zijn advies 15,9. De verbindende rol van het raadslid in een vitale democratie het volgende: Maak afspraken over samenwerking tussen en binnen fracties. Door goede afspraken te maken kunnen de beraadslaging en besluitvorming in de gemeenteraad effectiever plaatsvinden, waardoor meer ruimte ontstaat voor interactie met burgers.

Raadsleden hoeven dus niet méér tijd te krijgen, maar kunnen hun tijdbesteding aan het raadswerk anders indelen. Waardoor ongeveer 50% van de tijd aan besluitvorming en beraadslaging kan worden besteed, en 50% van de beschikbare tijd aan interactie met de lokale samenleving.*

www.raadopenbaarbestuur.nl

Kaag en Braassem ‘Overeenkomsten in partijprogramma's bepalen gezamenlijke koers’ De Zuid-Hollandse gemeente Kaag en Braassem bestaat sinds 1 januari 2009 en is ontstaan uit een fusie tussen de gemeenten Alkemade en Jacobswoude. De gemeente bestaat uit 11 kernen en telt ruim 25.000 inwoners. De 21 raadszetels zijn verdeeld over 3 lokale partijen en 3 traditionele partijen. De lokale partij PRO Kaag en Braassem is met 7 zetels de grootste fractie. De huidige wethouders zijn afkomstig van PRO Kaag en Braassem, VVD, CDA en D66. Rond 2014 kwamen er grote uitdagingen af op de gemeente Kaag en Braassem. Om die uitdagingen het hoofd te kunnen bieden was volgens vele betrokkenen een breed politiek en maatschappelijk draagvlak voor oplossingsrichtingen gewenst. Daarom heeft de gemeenteraad na de verkiezingen in 2014 gewerkt aan een raadsbreed akkoord. Dat was eigenlijk vrij eenvoudig omdat er maar een paar onderwerpen waren waarover de meningen wezenlijk verschilden, maar bij de concretisering van het akkoord ontstond wrijving tussen het college en de raad.

Petra van der Wereld (r), fractievoorzitter van Samen voor Kaag en Braassem, Floris Schoonderwoerd (m), wethouder namens PRO Kaag en Braassem, en Karin van der Pas (l), griffier sinds 1,5 jaar, vertellen over hun ervaringen met het raadsbreed akkoord Anders Denken, Anders Doen en over de lessen die zij daaruit trekken voor een volgende raadsperiode.

Aanleiding Er waren in 2014 meerdere redenen om te kiezen voor een raadsbreed gedragen akkoord en verbinding met burgers te zoeken. Schoonderwoerd: ‘Decentralisaties op het sociaal domein riepen de vraag op wat de gemeenschap op dit gebied zelf kan doen en waar ondersteuning van de lokale overheid gewenst is. Meer in het algemeen is het van belang dat burgers zich eigenaar voelen van de lokale overheid en dat zij hun betrokkenheid bij de politiek vergroten: veel burgers zijn bereid de

27

28

handen uit de mouwen te steken, maar hebben niets met de traditionele politiek. Dat is niet verwonderlijk want gewoonlijk schuiven de dag na de verkiezingen de beoogde coalitiepartijen de overige partijen opzij en maken een in beton gegoten coalitieakkoord op basis van politieke verschillen. Veel burgers zitten daar niet op te wachten: zij voelen meer voor coalitieakkoorden die worden opgesteld op basis van overeenkomsten tussen partijen en een richtinggevende koers aangeven op basis van de wensen van àlle partijen.’ Aanpak Het akkoord Anders Denken, Anders Doen is raadsbreed tot stand gekomen. In het akkoord is op hoofdlijnen aangegeven wat de partijen willen bereiken. Over de hoe-vraag wil de gemeenteraad met inwoners, maatschappelijke organisaties, dorps- en wijkraden, bedrijven, verenigingen en andere groepen in de samenleving het gesprek aan gaan. Schoonderwoerd: ‘In deze nieuwe manier van besluitvorming gaat de raad dus uit van invloed aan de voorkant, in plaats van inspraak aan de achterkant. De raad zet hiertoe het instrument van burgerparticipatie in.’ De verbinding tijdens de totstandkoming van het akkoord werd gezocht op overeenkomsten, die uit de verkiezingsprogramma’s bleken. Over de enkele politiek gevoelige onderwerpen waar geen eenduidige koers over kon worden bepaald, is afgesproken dat daarover in wisselende meerderheden zou worden beslist.

Schoonderwoerd: ‘Bij de opstelling van het raadsbreed akkoord hoefde niemand iets anders te zeggen dan hij of zij beloofd had in zijn of haar verkiezingsprogramma.’ Van der Wereld plaatst hierbij als kanttekening: ‘Er is een grote overlap tussen de verschillende verkiezingsprogramma’s. Dat maakt het mogelijk om overeenkomsten te vinden. In het raadsakkoord zijn die overeenkomsten benoemd, maar vaak in vrij algemene bewoordingen, waardoor het college veel ruimte heeft en de gemeenteraad soms de regie lijkt te verliezen.’ De samenleving betrekken Van der Wereld: ‘Wil de gemeenteraad echt zijn taak als volksvertegenwoordiger kunnen vervullen, dan moet dat werk beter worden gefaciliteerd en beloond. Als volksvertegenwoordiger, raadslid, heb je vooral tijd nodig om bij en met inwoners in gesprek te gaan over toekomstige beslissingen. Wethouders besturen en geven, ondersteund door ambtenaren, uitvoering aan de genomen besluiten. Raadsleden doen dit in hun vrije tijd meestal naast een fulltime/parttime baan. De vergoeding voor raadsleden is zodanig samengesteld dat als je in een grote stad raadslid bent er een aardig inkomen tegenover staat en je minder kan gaan werken of zelfs kunt stoppen met je reguliere baan. In een kleine gemeente is dat niet mogelijk omdat de vergoeding – voor hetzelfde werk – veel lager is. Deze is gebaseerd op inwonersaantallen.

Daar moet de VNG mee aan de slag, zeker met de verschuiving van taken van de Rijksoverheid naar de gemeente.’

Glas vanaf bootje in Kaag en Braassem

‘

Met het raadsakkoord en meepraten aan de voorkant hebben we de kennis en kunde van onze inwoners binnengehaald. Wat achterblijft is de blijvende betrokkenheid van inwoners bij het politieke proces in het algemeen. Mensen praten mee over projecten in hun eigen buurt, maar de raadsvergaderingen worden niet beter bezocht. Het nieuwe systeem sluit dus niet aan op het oude systeem van gemeenteraad met raadsvergaderingen. Dat wil mijn partij veranderen, dus nu bezinnen we ons op een andere invulling van de gemeenteraad. Denk aan een informatiemarkt in plaats van een raadsvergadering. Dat is laagdrempeliger voor bezoekers en ook makkelijker inspreken dan achter een microfoon in een raadsvergadering waar alle ogen op je gericht zijn. [Floris Schoonderwoerd]

’

Kaag en Braassem

Het werken met een raadsbreed akkoord vraagt ook iets van de ambtenaren. Van der Wereld: ‘De functieprofielen van ambtenaren zijn veranderd: zij zijn nu meer procesbegeleiders dan opstellers van beleidsnota’s; zij moeten de buitenwereld prikkelen om de samenlevingsagenda in te vullen en uit te voeren; zij moeten verbinden, samenbrengen en op locatie gaan.’ 30

Schoonderwoerd: ‘De nieuwe aanpak werd geholpen door het aantreden van veel nieuwe raadsleden en partijen die de buitenwereld bij het bestuur en de politiek wilden betrekken en het lef hadden om de nieuwe aanpak toe te passen, met alle voors en tegens en valkuilen. De centrale boodschap is: begin met het in kaart brengen wat de gemeenschap wenst en nodig heeft, neem je inwoners serieus en maak meer gebruik van de kennis, kracht en energie in de dorpen/wijken. Denk vanuit overeenkomsten en niet vanuit verschillen en straal een uitnodigende houding uit naar de samenleving.’ Schoonderwoerd merkt op dat volgens hem het de gemeente goed lukt om de samenleving te betrekken bij de beleidsvorming, maar onvoldoende bij de besluitvorming: ‘De meeste burgers raken alleen geïnteresseerd in het politieke systeem als het gaat om concrete thema’s die hen direct raken. Het werken met een raadsbreed programma brengt dáár helaas geen verandering in.’

Drie lessen 1

2

3

Er was vrees bij de fracties om zich al aan de voorkant te committeren aan een koers, terwijl nog niet bekend is of je in het college komt. Deze vrees kan weggenomen worden door over politiek gevoelige onderwerpen procesmatige afspraken te maken. Onduidelijkheid over rollen moet worden voorkomen. De raad en het college zijn elkaar onderweg een beetje kwijtgeraakt als gevolg van onduidelijkheid over rollen. De raad is er in principe vooral voor vertegenwoordiging, controle en sturing en niet zozeer voor de beantwoording van de hoe-vraag, dat is vooral aan het college. Geleidelijk aan is in de raad een verschuiving opgetreden van gezamenlijk beleid naar het denken in termen van oppositie versus coalitie. Deze verschuiving was waarschijnlijk het gevolg van de nadere invulling van het raadsbreed akkoord, dat op strategisch niveau was geformuleerd. Op strategisch niveau is het vaak betrekkelijk eenvoudig om overeenstemming te bereiken, maar wanneer zaken concreter worden kunnen meningsverschillen ontstaan. Aansluiting van het raadsakkoord op de Planning & Control-cyclus – die er nu niet was – kan hier behulpzaam zijn, evenals een periodieke evaluatie van het werken met het raadsakkoord.

Leiden ‘Als eerste klaar met de formatie’ De gemeente Leiden telt ongeveer 124.000 inwoners. Leiden is een universiteitsstad met een grote historische binnenstad, een hoogopgeleide bevolking en florerend Bio Science Park. In de gemeenteraad zitten 39 leden uit 9 fracties, waaronder één lokale partij (Leefbaar Leiden, 2 zetels). D66 is de grootste fractie en vormt samen met de SP, VVD en PvdA het college. Bij de raadsverkiezingen van 2010 groeide D66 spectaculair van 2 naar 10 zetels. D66-lijsttrekker Paul van Meenen greep deze machtspositie aan om een radicale verandering in de bestuursstijl te bewerkstelligen. Hij wilde meer ruimte creëren voor constructief debat in de raad, met een heel kort collegeakkoord (twee A4’tjes) en met verbetering van de samenwerking binnen het college, tussen college en raad en tussen stadsbestuur en stad. Frank de Wit en Pieter van der Straaten zijn vanaf het eerste uur betrokken bij de veranderingen in de bestuursstijl van Leiden. Frank de Wit (l) werd in 2010 namens D66 wethouder en heeft na de verkiezingen van 2014 de rol van informateur en formateur vervuld. Vervolgens is hij weer wethouder geworden tot 2016 toen hij bestuursvoorzitter werd in het Voortgezet Onderwijs. Pieter van der Straaten (r) is nu 9 jaar werkzaam bij de gemeente Leiden, waarvan de laatste drie jaar als strateeg.

Daarvoor heeft hij als beleidsadviseur gewerkt bij een ministerie en een Tweede Kamerfractie.

Veranderde bestuursstijl: krachtig bestuur Tot 2010 stond Leiden bekend als een bestuurlijke probleemgemeente, met gespannen verhoudingen tussen oppositie en coalitie, dichtgetimmerde collegeakkoorden en veel vallende wethouders. Mede dankzij de verandering van bestuursstijl slaagde het nieuwe college erin om krachtig de raadsperiode te voltooien zonder vallende wethouders. In Leiden was dat al meer dan 20 jaar niet voorgekomen. Bij de raadsverkiezingen van 2014 groeide D66 verder, van 10 naar 12 zetels en wilde voortbouwen op de weg die in 2010 was ingeslagen met de veranderde bestuursstijl.

31

32

Totstandkoming nieuw bestuurs- en collegeakkoord: ver doorgevoerde samenwerking De Wit: ‘Bij de totstandkoming van het collegeakkoord uit 2010 waren geen ambtenaren betrokken, alleen de griffier. De spelregels voor de nieuwe bestuursstijl werden opgenomen in een bestuursakkoord, dat door alle raadsfracties werd ondertekend. Dit bestuursakkoord bevatte een set van afspraken hoe met elkaar om te gaan. Na vaststelling van het collegeakkoord kreeg D66 twee wethoudersposten, die werden vervuld door partijleden die niet besmet waren met de oude politieke cultuur.’ De totstandkoming van het bestuurs- en collegeakkoord 2014-2018 werd ondersteund door 3 personen: Frank de Wit als informateur en begeleider van de besprekingen, griffier Noor van der Vlist voor praktische ondersteuning en Pieter van der Straaten als penvoerder en verbinder met de ambtelijke organisatie. Het onderhandelingsproces bestond uit 2 fasen: een informatiefase en een formatiefase met onderhandelingen over een collegeakkoord.

Informatiefase Van der Straaten: ‘In deze fase werd naast het verkennen van mogelijke coalitieverbanden en van onderwerpen die het collegeakkoord zou moeten bevatten ook een nieuw bestuursakkoord opgesteld dat draagvlak zou hebben bij alle raadsfracties.’ Ter voorbereiding op de informatiegesprekken kregen alle fracties op de vrijdag na de verkiezingen een vragenlijst toegestuurd met vragen over onder meer inhoud en proces, samenwerking, blokkades in partijpolitieke programma’s en over de wenselijkheid van een nieuw bestuursakkoord. In de week na de verkiezingen heeft de informateur alle fractievoorzitters afzonderlijk ontvangen, met hun secondant, voor een gesprek over de vragenlijst. Dit gebeurde niet in het stadhuis, maar op een externe locatie weg van de politieke cultuur en los van de politieke setting. In deze gesprekken is geen onderscheid gemaakt naar omvang van de fracties, alle fracties zijn op dezelfde manier bevraagd. De vragenronde leverde 8 thema’s op die in het collegeakkoord zouden passen, die richting aan de ambtelijke organisatie moesten geven en waarvoor samenwerking moest worden gezocht. Ook bleek dat er behoefte was aan onderscheid tussen harde afspraken en punten die het nieuwe college verder zou moeten uitwerken. Het collegeakkoord moest vooral einddoelen en richtingen bevatten, en zich zo min mogelijk uitspraken over de hoe-vraag.

De Wit: ‘Tijdens de informatiegesprekken bleek dat er ook veel enthousiasme was om de verandering in bestuursstijl in de gemeenteraad voort te zetten. De uitgangspunten daarvoor zijn net als in 2010 in een bestuursakkoord vastgelegd, waarmee alle raadsfracties hebben ingestemd.’ Formatiefase met onderhandelingen over een collegeakkoord Van der Straaten: ‘In de formatiefase kregen de onderhandelaars van de coalitiepartijen (D66, VVD, PvdA en SP) de opdracht om in tweetallen voor telkens twee thema’s te bespreken wat het gezamenlijke verhaal van deze vier coalitiepartijen

Catharinabrug in Leiden

‘ ‘

Het mooiste compliment dat ik na de collegeonderhandelingen heb gekregen, kwam van een van de onderhandelaars: ‘Je hebt alles opgeschreven zoals ik het eigenlijk had willen zeggen.’ Doordat ik van begin tot eind bij alle inhoudelijke besprekingen heb gezeten, kon ik snel de bedoeling van alle afspraken in de juiste woorden vatten. Dat lukt alleen als er vertrouwen is tussen onderhandelaars en ambtelijke ondersteuning, en als je je inhoudelijk goed hebt voorbereid. [Pieter van der Straaten]

’

Als inwoner van Leiden vond ik het treurig dat er voor 2010 nauwelijks besluiten werden genomen door het openbaar bestuur. Ik herkende de politieke onderwerpen en thema’s ook niet. Bestuurskracht vraagt om bestuurders die het publiek belang willen dienen. Die niet als een klein kind lopen te drammen over hun politieke kleur of hun eigen agenda. Op lange termijn profiteert iedereen -ook politiek- van een goed openbaar bestuur. Ik ben ervanuit gegaan dat een veel grotere taart met meer besluiten – ook al moet je die taart verdelen – leidt tot grotere stukken taart voor alle partijen. [Frank de Wit]

Leiden

34

zou kunnen zijn. Het ging om thema’s als kennisstad, ondernemende stad, duurzame stad en sociale stad. Vooraf waren tweetallen bedacht aan wie de acht thema’s werden toebedeeld. Alle onderhandelaars moesten andere onderwerpen dan hun eigen specialisme bespreken en de uitkomsten van deze tweegesprekken werden direct aansluitend in de hele groep uitgewisseld. Deze aanpak bevorderde niet alleen de gezamenlijkheid maar zette ook de toon voor de inhoud van het collegeakkoord. Alle afspraken uit het collegeakkoord zijn binnen 2 weken gedurende 4 onderhandelingssessies afgerond. Net als in de informatiefase zijn de gesprekken niet op het gemeentehuis gevoerd.’ De Wit: ‘Voordat de onderhandelaars naar buiten gingen met het collegeakkoord, is de burgemeester geïnformeerd over het verloop van de formatie en de inhoud van het akkoord.’ Met dit onderhandelingsproces was Leiden als eerste gemeente in Nederland klaar met de formatie en met het bestuurs- en collegeakkoord dat breed werd gedragen. Dit brede draagvlak blijkt bijvoorbeeld uit het compliment van de fractievoorzitter van de grootste oppositiepartij bij de behandeling van de perspectievennota in juli 2017. Hij constateerde dat het collegeakkoord volledig was uitgevoerd, en dat ook zijn fractie daar heel blij mee was.

Hij waardeerde het dat de samenwerkingsgerichte bestuursstijl de oppositiefracties ook veel invloed gaf op de uitvoering van het collegeakkoord. De burgemeester merkte bovendien op dat sinds 2010 geen enkele wethouder onvrijwillig is vertrokken – een Leids unicum.

Drie lessen 1

2

3

Het formatie- en akkoordenproces mag niet afhankelijk zijn van personen. Benoem de burgemeester niet als informateur, want het proces is een politiek proces. Laat de burgemeester wel samen met de gemeentesecretaris en de griffier de voorbereidingen voor dit proces goed organiseren. Vraag je voorafgaand aan het proces goed af wat hiervoor nodig is en wees het met elkaar eens over welke spelregels moeten gelden. De spelregels moeten professioneel zijn en niet politiek gekleurd. Na de verkiezingen nemen de fracties het stokje over, waarbij professionaliteit i.p.v. politieke kleur leidend moet zijn. Het proces moet niet te lang duren, dus probeer niet alle punten gedetailleerd uit te werken. Een gedetailleerde uitwerking doet geen recht aan het karakter van het bestuursakkoord. Het is belangrijk dat de bestuurskracht op orde is, zodat er besluiten genomen kunnen worden. Daarom bewust het proces ingaan met fracties/mensen die dezelfde bestuurscultuur (van rust, continuïteit, open, besluitkracht, samenwerken) dragen. De politieke cultuur van elkaar iets gunnen in de gemeenteraad en in het college vergroot de bestuurskracht en de professionaliteit van de organisatie.

Oude IJsselstreek ‘De totstandkoming van een procesakkoord is géén kunstje’ Oude IJsselstreek is een gemeente in Gelderland met circa 39.500 inwoners in 15 kernen. De gemeenteraad bestaat uit 25 leden, in de loop der jaren verdeeld over 4 tot 6 fracties. De fractie Lokaal Belang heeft het grootste aantal zetels en is in de colleges vanaf 2005 de vaste factor, in wisselende samenstellingen met PvdA, VVD, CDA en SP. Met een procesakkoord kan een gemeenteraad thema’s benoemen voor dialoog met de samenleving en die met samenlevingspartners aanpakken. Het leidt tot meer draagkracht voor besluiten, meer daadkracht bij de inwoners en tot meer stabiliteit en verankering in de gemeente. Maar om een procesakkoord in die zin succesvol te laten zijn, is het van belang dat dit akkoord met een formeel raadsbesluit wordt beklonken en dat het niet alleen een akkoord is van raadsfracties, maar óók van en met de samenleving: dat kost tijd. In de gemeente Oude IJsselstreek is stapsgewijs, vanaf 2008, toegewerkt naar een lokaal procesakkoord. Griffier Jeroen van Urk stelde na de verkiezingen in 2014 op verzoek van de lijsttrekkers een concept op voor dat akkoord, dat werd ondertekend door alle fractievoorzitters. Als aanvulling op het procesakkoord kwamen er een werkakkoord voor het college en – ter concretisering – een raadswerkplan.

Een bestuurscrisis medio 2015 maakte een einde aan het werken met het procesakkoord. Jeroen van Urk, tot en met 2015 griffier van Oude IJsselstreek, vertelt over zijn ervaringen en lessen voor de toekomst. Volgens Van Urk is er geen algemeen model te schetsen voor het opstellen van procesakkoorden: iedere gemeente moet haar eigen aanpak kiezen.

Van adhocratie naar procesakkoord Van Urk: ‘Oude IJsselstreek werd gekenmerkt door een ad hoc-bestuursstijl, een adhocratie. In deze cultuur ontwikkelde ook het functioneren van de gemeenteraad zich stap voor stap. In 2012 werd onderzoek gedaan naar een fusie met Doetinchem; de gemeenteraad was niet principieel tegen een herindeling maar wilde

35

eerst weten wat de optimale bestuursschaal en bestuursstijl zouden zijn voor de inwoners van Oude IJsselstreek.’

36

Om voor de wenselijke bestuursstijl een soort programma van eisen te maken, organiseerde de gemeenteraad een gespreksronde met inwoners en professionals. Er kwamen 7 gespreksavonden, waarvan 6 gericht op een specifiek beleidsonderwerp en 1 op de integrale afronding. Van Urk: ‘Gemeenteraadsleden leidden dankzij externe begeleiding goed voorbereid en in wisselende duo’s zelf de dialoogtafels – een nieuwe aanpak en ervaring die de meeste raadsleden beviel: je inzicht als raadslid vragenderwijs aan de orde stellen. Ook inwoners waren positief (Zo moeten we dat vaker doen!). Zo ontstond er een ontspannen relatie tussen bestuur en burgers.’ Eind 2013 werd de gespreksronde vervat in het rapport Naar een nieuwe gemeente Oude IJsselstreek waarin de vermaatschappelijking van de politieke rol van de gemeenteraad werd benoemd. De 2 grootste raadsfracties (CDA en Lokaal Belang) namen toen het initiatief om na de gemeenteraadsverkiezingen van 2014 een nieuwe bestuursstijl in te voeren. Dit gebeurde via een motie waarin de oude gemeenteraad aan de nieuwe gemeenteraad adviseerde om geen traditioneel coalitieakkoord te sluiten, maar een procesakkoord om met de samenleving maatschappelijke vragen te beantwoorden en aan te pakken. Verandertraject Van Urk: ‘Het vernieuwend proces ten aanzien van de formatie en het raadsakkoord begon eigenlijk al in 2008.

Toen werd mij als interim-griffier gevraagd een plan te helpen maken voor het functioneren van de raad in deze tijd. Hiervoor werd een denktank ingericht waaraan behalve alle gemeentelijke geledingen ook burgers meededen. Dat heeft toen – met een knipoog naar de renovatie van de vermaarde DRU-fabriek in de gemeente – het veranderplan De Duale Fabriek opgeleverd met 30 tot 40 verschillende ontwikkelpunten.’ Dit veranderplan werd in 2009 aangenomen en vastgesteld door de raad, het college en de directie – elk voor de eigen ontwikkelpunten. Vanuit dit plan zijn allerlei maatregelen ontwikkeld die te maken hadden met kwaliteit van de besluitvorming en samenspraak aan de voorkant. Van Urk: ‘Vroegtijdige samenspraak werd als uitgangspunt opgenomen in het reglement van orde van de gemeenteraad, net als een flexibele vergaderwijze zonder raadscommissies: bij elk agendapunt bepaalde het raadspresidium de beste manier om het voor te bereiden, inclusief flexibiliteit in zaalindeling, variërend van interactief tot klassiek. Dit gebeurde op een virtuele Raadsrotonde om als politiek en publiek met elkaar te verkeren.’ Op de avond na de gemeenteraadsverkiezingen van 2014 is aan de lijsttrekkers van de gekozen partijen gevraagd hoe zij om wilden gaan met het advies van de oude gemeenteraad om te werken aan een procesakkoord. De bestuurlijke driehoek

De gemeenteraad van Oude IJsselstreek in 2014'; tekening Pia Sprong

‘

De kunst van gemeentepolitiek is steeds meer om je achterban in het spel te brengen, en minder om die te vertegenwoordigen. De kunst om inwoners uit hun bubbels te halen, elkaar te laten spreken en aanspreken, en met hen tegenstellingen te overbruggen. Zo kunnen gemeenten hun problemen oplossen onder aanmoediging van raadsleden, die daartoe hun visie verbinden met die van betrokkenen. Dat is gemeentebestuur ín de gemeenschap. Het leidt ook tot andere bestuursverhoudingen, voorbij het dualisme. Na de raadsverkiezingen van 2018 kun je daar als gemeenteraad opnieuw een impuls aan geven. [Jeroen van Urk]

Oude IJsselstreek

’

38

(burgemeester, gemeentesecretaris en raadsgriffier) reikte de mogelijkheid aan dit op een startwerkdag uit te lijnen met alle raadsleden en programmamanagers. De lijsttrekkers vonden dit na alles wat besproken en beschreven was niet nodig en vroegen de raadsgriffier een concept-procesakkoord op te stellen op basis van de nota Naar een nieuwe gemeente Oude IJsselstreek en de verkiezingsprogramma’s. Dit concept-procesakkoord bevatte de uitgangspunten voor een aantal specifieke maatschappelijke thema’s en een gereedschapskist om deze met de samenleving te bespreken en aan te pakken. Van Urk: ‘Alle fractievoorzitters ondertekenden het procesakkoord in de installatieraadsvergadering, waarmee werd aangesloten op de termijn van tien dagen die de oude raad had geadviseerd om een procesakkoord te sluiten, om daarna een college te kunnen vormen’. Ter aanvulling op het procesakkoord kwamen er een summier werkakkoord voor het college en een raadswerkplan ter verdere concretisering van het procesakkoord. Afloop Het procesakkoord is een jaar lang in uitvoering geweest maar werd als gevolg van een bestuurscrisis medio 2015 stopgezet. Gedurende 9 maanden was het zittende college demissionair, met een waarnemend burgemeester. Na het aantreden van een nieuw college had de gemeente in 2016 afscheid genomen van de hele bestuurlijke driehoek.

Drie lessen 1

2

3

Neem de tijd voor de totstandkoming van het akkoord, wil je de samenleving hierbij betrekken. Een echt procesakkoord is een akkoord waar politiek en samenleving bij betrokken zijn. Het procesakkoord van Oude IJsselstreek was te veel een akkoord van de raad met zichzelf met als afbreukrisico dat het in de politieke arena sneuvelt. Zorg dat er altijd een formeel raadsbesluit wordt genomen over het akkoord dat wordt afgesloten. In Oude IJsselstreek is het akkoord weliswaar in een raadsvergadering ondertekend door de fractievoorzitters, maar er is geen echt raadsbesluit over genomen. Het ontbreken van dit raadsbesluit werd in de bestuurscrisis uitgemunt en het procesakkoord werd stopgezet. Het inruilen van oude manieren van werken (zoals vaste commissies, vaste afspraken tussen coalitiepartijen) voor een open aanpak kan problemen opleveren bij het ontstaan van verschillen van mening. Er zijn namelijk dan niet of nauwelijks vaste ankers om aan vast te grijpen. Mogelijk dat een gemengde groep van politici, bestuurders, ambtenaren en inwoners de invoering van een nieuwe werkwijze kan volgen en voeden.

Utrechtse Heuvelrug ‘Probeer ingewikkelde zaken leuk te maken’ Utrechtse Heuvelrug telt ongeveer 50.000 inwoners en is op 1 januari 2006 ontstaan door de samenvoeging van de voormalige gemeenten Amerongen, Doorn, Driebergen-Rijsenburg, Leersum en Maarn. De gemeente telt zeven kernen (de vijf hierboven genoemde gelijknamige kernen, Overberg en Maarsbergen) en nog eens vijftien buurtschappen. De gemeenteraad telt 29 zetels, verdeeld over 8 fracties die afkomstig zijn van 7 traditionele partijen D66, VVD, CDA (5), GL-PvdA (4), SGP, SP (3), CU (1) en de lokale partij BVH (3) Na een historie van wantrouwen en incidenten, is het niet eenvoudig het vertrouwen van burgers in de lokale politiek te herstellen. In Utrechtse Heuvelrug is burgerparticipatie gebruikt als katalysator voor het herstellen van dit vertrouwen, ook tussen raadsleden onderling. Bruggenbouwers, bestaande uit inwoners van de gemeente, hebben verkend hoe het gemeentebestuur beter kon functioneren. Hun rol was prominent en hun adviezen niet vrijblijvend. De fusie van 5 gemeenten tot de gemeente Utrechtse Heuvelrug in 2006 en daaropvolgende incidenten hebben het vertrouwen van de inwoners in het gemeentebestuur op de proef gesteld. Dit begon al met de bouw van een nieuw gemeentehuis: doelmatiger dan de vijf oude locaties, maar nieuwbouw kost veel geld en het bestuur kwam ‘ver weg’ te zitten.

Coalities kwamen en gingen, samenstellingen wisselden, verhoudingen werden met het jaar slechter. Niet alleen binnen de raad, maar ook met de lokale bevolking. Burgemeester Frits Naafs, benoemd in 2006, vond in de aanloop naar de verkiezingen van 2014 dat het zo niet langer kon. Daarom nodigde hij in 2012 de inwoners uit om te verkennen hoe het lokaal bestuur effectiever kon functioneren. De burgemeester (l), griffier Walter Hooghiemstra (m) en D66-fractievoorzitter Hugo Prakke (r) vertellen over de grote omslag die hierdoor heeft plaatsgevonden.

39

40

Bruggenbouwers ‘We hebben in 2012 een groep van 15 inwoners gevormd, de Bruggenbouwers,’ zo vertelt burgemeester Naafs, ‘en die hebben de politiek uiteindelijk verleid anders aan de slag te gaan, om meer vanuit burgerparticipatie en samenwerking te besturen.’ Bij de verkiezingen van 2014 werd D66 de grootste partij, die pakte naar voorbeeld van Leusden de handschoen op en ging met alle acht partijen aan de slag om een raadsprogramma op te stellen. ‘Alle acht fracties hebben het lef gehad om deze aanpak te proberen’, zo kijkt Prakke terug. ‘Er zijn intensieve sessies geweest om tot een gedragen tekst voor het raadsprogramma te komen. Drie van de vier wethouders waren als fractievoorzitters hierbij betrokken en dat raadsprogramma is leidraad geweest voor het college.’ Hooghiemstra benadrukt dat de Bruggenbouwers dit onafhankelijke proces bewaakten: ‘De betrokkenheid van de inwoners bij dit proces was groot, en de griffie heeft bij de vorming van het raadsprogramma intensief ondersteund. De uiteindelijke tekst is uiteraard met de inwoners besproken.’ Ook toen de nieuwe raad geïnstalleerd was, hebben inwoners een prominente positie gekregen doordat ze zich al aan het begin van de nieuwe beleidsvorming konden uitspreken. Rust Maar daarmee ben je er nog niet, want het gaat er ook om hoe je dit in de werkwijze van het bestuur vertaalt. Dat begint met procedurele ingrepen.

Prakke: ‘We zijn de raadsvergaderingen gaan inrichten volgens het BOB-principe: eerst Beeldvorming, dan Oordeel, dan Besluit. Op maandagen en donderdagen zijn afwisselend beeld- en oordeelvormende besprekingen. Het is de bedoeling dat mensen zich uitgenodigd voelen daaraan mee te doen. Besluitvorming vindt plaats in de raadsvergaderingen op een donderdagavond.’ Dit heeft veel rust gebracht. ‘Mede daardoor gaat de discussie nu over de inhoud en niet over het proces en is het gesprek in de raad politiek interessanter geworden.’ Rolvastheid is belangrijk: zo is de rol van de burgemeester bij raadsvergaderingen die van voorzitter van de vergadering, niet die van collegelid. ‘Essentieel is dat de burgemeester een goede verbinder is,’ geeft Naafs aan. Wisselende meerderheden zijn mogelijk en er is volgens Prakke geen sprake meer van coalitie tegenover oppositie, waardoor de verhouding tussen college en raad veel beter en relaxter is. Bij belangrijke thema’s gaat het raadsdebat meer dan in het verleden over de inhoud. ‘Gesprek over eventuele grote bezwaren leidt soms alsnog tot overeenstemming’, zo zegt Naafs. De evaluatie die na twee jaar plaatsvond, toonde een duidelijke verbetering aan.

‘Uit de evaluatie bleek dat er een goede samenwerking is tussen de burgemeester, het college, de raad en de ambtenaren, waardoor de raad niet wordt verrast door zaken uit het college,’ zo vat Hooghiemstra de belangrijkste conclusie samen. ‘Alle raadsfracties hebben een herkenbare bijdrage geleverd aan het raadsprogramma en de doelen zijn gehaald. Bij moties en amendementen adviseert

Raadzaal Utrechtse Heuvelrug

‘’ ‘ ’

Inwoners zitten niet te wachten op gehakketak en politiek gedoe. Zoek als politieke partijen naar wat je bindt, niet naar wat je verdeelt. [Hugo Prakke]

De democratie leeft in Utrechtse Heuvelrug.

Utrechtse Heuvelrug

[Frits Naafs]

het college de raad zakelijk over de gevolgen voor de uitvoering van het raadsprogramma en kiest niet voor politiek powerplay.’ Die open samenwerking tussen burgemeester, college, raad en ambtenaren is cruciaal.

42

Blijvende betrokkenheid Ook aan het behoud van het hernieuwde vertrouwen bij de inwoners blijft gewerkt worden. ‘Je moet de inwoners serieus nemen,’ benadrukt Prakke. ‘Zo heeft de gemeente een Jeugd-gemeenteraad die besluiten mag nemen tot maximaal € 1500,- en die worden ook uitgevoerd’. ‘Durf gebruik te maken van de kennis en knowhow van de inwoners,’ vult Naafs aan. ‘Neem nou bijvoorbeeld het beleid rond Openbare Orde en Veiligheid. We hebben 100 mensen geloot om daarover mee te denken, en de 23 mensen die toen reageerden doen nog steeds mee.’ ‘Voor het maken van een actieplan voor nieuwkomers is aan 10 ex-vluchtelingen gevraagd hun verhaal te vertellen en toen de gemeente aan het experimenteren was met een verlichtingsplan kwamen inwoners zelf met de suggestie om ’s avonds te gaan meten.’ De voorbeelden houden hiermee niet op: ‘Probeer ingewikkelde zaken leuk te maken,’ raadt burgemeester Naafs aan. ‘Voor het onderwerp koopzondag heeft de burgemeester via de spelregel van Ren je Rot voor- en tegenstanders in kaart gebracht en daarmee begrip teweeggebracht voor elkaars standpunten.’ ‘Kortom, wij hopen dat de raad na de verkiezingen in 2018 het proces van een raadsprogramma, ingezet door de Bruggenbouwers, voortzet en geen partijen uitsluit. En dat er geluisterd blijft worden naar minderheden,’ zo sluiten ze in koor af.

Drie lessen 1

2

3

Burgerparticipatie is waardevol: Blijf voortdurend gebruik maken van de kennis van de inwoners. De kwaliteit van besluitvorming wordt hierdoor beter en het is een blijvende investering in het vertrouwen tussen burgers en hun (lokaal) bestuur. Procedurele afspraken die rust brengen bevorderen de kwaliteit van het debat. De raad moet niet verrast worden door zaken uit het college, daarom is een open samenwerking tussen burgemeester, college, raad en ambtenaren cruciaal. En de burgemeester moet een goede verbinder zijn tussen de raad en het college. Als raadsfracties na de verkiezingen beginnen met te benoemen wat ze met elkaar delen en waar ze het over eens zijn, geeft dat op die terreinen rust aan het college en de uitvoering. Partijen kunnen de discussie in de raad dan richten op de thema’s waar een relevant meningsverschil over leeft.

Zwijndrecht ‘Waar de samenleving zelf kracht kan maken, moet de gemeente zoveel mogelijk faciliteren’ In de gemeente Zwijndrecht wonen ongeveer 44.000 inwoners. Zwijndrecht werkt samen met 7 buurgemeenten in het regioverband Drechtsteden. De gemeenteraad telt 27 leden afkomstig uit 8 fracties, waarvan 2 verbonden aan een lokale partij. De lokale partij Algemeen Belang Zwijndrecht (ABZ) werd in 2014 de grootste partij en nam het initiatief voor een raadsbreed programma. Alle fracties hebben aangegeven welke thema’s zij in het raadsprogramma opgenomen wilden zien. Het raadsprogramma voor de periode 2014 – 2018 is volledig in de openbaarheid, in vier bijeenkomsten, tot stand gekomen en is door een grote meerderheid van de raad op 15 mei 2014 vastgesteld. Raadsgriffier Noor Kanters, die ongeveer 4 weken voor de verkiezingen van 2014 in Zwijndrecht startte, vertelt dat uit recente onderzoeken naar het oordeel van de inwoners over het gemeentebestuur en de communicatie bleek dat Zwijndrechtenaren hechten aan meer openheid en duidelijkheid. Het uitgangspunt van de raad werd dan ook dat waar de samenleving zelf kracht kan maken, de gemeente moet faciliteren voor zover het kan.

Kunt u wat meer vertellen over de totstandkoming van het raadsakkoord? ‘Alle raadsleden mochten meepraten, wat geleid heeft tot een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor het programma en de uitvoering daarvan. Over de thema’s die de fracties opgenomen wilden zien in het programma, gaf de ambtelijke organisatie in korte presentaties aan welke ontwikkelingen spelen en over welke beleidsruimte en beïnvloedingsmogelijkheden de raad beschikt. Twee partijen hebben het raadsprogramma niet ondertekend, omdat zij zich waarschijnlijk toch niet helemaal senang voelden bij de nieuwe aanpak. Het raadsprogramma werd vastgesteld met het verzoek aan het nieuwe college om een Uitvoeringsprogramma op te stellen waarbij de inwoners, bedrijven, en instellingen in de gemeente worden

43

betrokken. Dit college werd ingevuld toen het proces van het raadsprogramma voor ¾ gereed was.’

44

Gelijk met de keuze voor een raadsakkoord is er ook gekozen voor een gekozen college. Elke fractie heeft daarbij kandidaten aangedragen. Deze kandidaten, waaronder ook de zittende wethouders, hebben gesolliciteerd naar de baan van wethouder vanuit de gedachte dat zo de beste kandidaten naar boven kwamen. De raad heeft dit middels een sollicitatiecommissie opgezet. Hoe betrekt de gemeenteraad de samenleving? ‘Het college organiseerde een inloopavond voor de bewoners om het conceptUitvoeringsprogramma te bespreken. Iedereen kon zijn mening geven over alle onderwerpen en taken waarde gemeente verantwoordelijk voor is. Daarnaast werd een bijeenkomst georganiseerd voor het bedrijfsleven. Het definitieve Uitvoeringsprogramma is vervolgens verwerkt in de Begroting.’ ‘Naast het raadsprogramma en het uitvoeringsprogramma kennen wij ook Prestatie Afspraken Lange Termijn (PALT-afspraken), waarbij de raadsleden en de collegeleden op een gelijkwaardig niveau het gesprek aangaan met betrokken partijen, bijvoorbeeld met huurders en corporaties als het gaat over huisvesting.’ Hoe is de communicatie binnen de gemeente en tussen de gemeente en de samenleving vormgegeven? ‘Participatie is een speerpunt van Zwijndrecht.

De raad heeft dan ook een communicatie- en participatievisie vastgesteld, bedoeld om het beleid beter te maken en te laten aansluiten bij de ideeën en initiatieven die leven bij de inwoners. Per onderwerp wordt geregeld hoe de participatie moet plaatsvinden en op welke momenten. Daarnaast bezoekt het gemeentebestuur de wijkplatforms en de dorpsraad regelmatig, vinden in toenemende mate ontmoetingen op locatie plaats, adopteren collegeleden wijken of buurten en worden initiatieven uit de samenleving expliciet belegd bij een portefeuillehouder.” ‘Om de samenleving meer te betrekken bij de voorbereiding van de besluitvorming over en de uitvoering van het beleid, maakt de gemeente gebruik van verschillende mogelijkheden, van social media tot de balie. De gemeente informeert de samenleving op tijd en op maat, onder andere via onafhankelijke verslaglegging van de vergaderingen, die onder verantwoordelijkheid van de gemeente wordt verspreid. Het uitgangspunt van de gemeente bij het beschikbaar stellen van informatie is “openbaar, tenzij…”’ ‘Daarnaast probeert de gemeente inwoners vertrouwd te maken met het raadswerk, door jaarlijks middelbare scholieren en basisscholen te ontvangen en door cursussen en trainingen te geven aan burgers.’

Rijk verenigingsleven in Zwijndrecht

‘

Wat ik het belangrijkste pluspunt vind van een coalitieloos college is dat bij discussies in de raad de kaarten niet bij voorbaat al geschud zijn. Dit maakt de raadsvergaderingen interessanter. Terwijl vroeger een motie of amendement van de oppositie bij voorbaat kansloos was wordt nu gestemd vanuit eigen politieke overtuiging en dat wat goed is voor Zwijndrecht! [Noor Kanters]

’

Zwijndrecht

46

Wat betekent de nieuwe raadsbrede aanpak voor de gemeentelijke organisatie? ‘In vergelijking met het werken met een vaste coalitie is de nieuwe aanpak, met een coalitieloze gemeenteraad, tijdrovender. Gezien het uitgangspunt dat de kwaliteit van de wethouders boven de politieke kleur staat moeten de wethouders namelijk bij meerdere raadsfracties draagvlak zien te vinden voor hun moties en ideeën. Met name de wethouders Financiën en Sociaal Domein zijn veel tijd kwijt aan klankborden en afstemmen met alle fracties.’ De relatie tussen bestuur en ambtenaren is in Zwijndrecht volgens Kanters heel plat georganiseerd. Zo worden bijvoorbeeld in de laatste periode van deze gemeenteraad tafeltjesavonden georganiseerd waarin de begroting en de kadernota worden besproken. De fracties mogen dan alle vragen direct aan de ambtenaren stellen. Welke factoren hebben bijgedragen aan het succes? ‘Bij ons in Zwijndrecht heeft het veelvuldig met elkaar aan tafel zitten vertrouwen gegeven in elkaar en het open karakter vergroot. Vanwege het open karakter van de nieuwe aanpak worden bijna alle besluiten met een grote meerderheid aangenomen, en hebben ook kleine fracties reële invloed: ook hun ideeën en moties worden in de raad op inhoud beoordeeld. Er is als het ware meer democratie en minder politiek vergeleken met de oude situatie.

Daarnaast is belangrijk geweest de ruimte die ik als raadsgriffier heb gekregen en genomen in mijn rol als ondersteuner en inspirator voor de raad. Als raadsgriffier moet je bereid zijn veel tijd te investeren in de relatie met de raadsleden. Het succes van de aanpak is denk ik ook te danken aan de omvang van de gemeenten: met zo’n 44.000 inwoners is de gemeente Zwijndrecht behoorlijk overzichtelijk voor bestuur en burgers.’

Drie lessen 1

2

3

De totstandkoming van het raadsprogramma is gebaat bij een goede procesbegeleider, sturing en een basistekst. In 2014 was nog sprake van een blanco start. Men moet zich realiseren dat in vergelijking met het werken met een vaste coalitie de nieuwe aanpak, met een coalitieloze gemeenteraad, tijdrovender is. De wethouders moeten namelijk bij meerdere raadsfracties draagvlak zien te vinden voor hun moties en ideeën. Met name de wethouders Financiën en Sociaal Domein zijn veel tijd kwijt aan klankborden en afstemmen met alle fracties. De relatie tussen bestuur en ambtenaren zo plat mogelijk organiseren. Zo zijn in Zwijndrecht in de laatste periode van deze gemeenteraad tafeltjesavonden georganiseerd waarin de begroting/kadernota wordt besproken. De fracties mogen dan alle vragen direct aan de ambtenaren stellen.

Alblasserdam ‘Betrokken inwoners voelen zich mede-eigenaar van het eindresultaat’ Alblasserdam telt ongeveer 20.000 inwoners en de raad bestaat uit 17 leden van 7 fracties, waarvan 1 lokale partij Leefbaar Alblasserdam. De overige fracties zijn van de SGP, PvdA, CDA, D66, VVD en Christen Unie. Het coalitieakkoord Alblasserdam: dorp met karakter is opgesteld door SGP, PvdA en CDA. Een bestuurscrisis, een penibele financiële situatie en een organisatie met veel achterstallig onderhoud maakten duidelijk dat het roer om moest. Wethouder Peter Verheij was zich daarvan ten zeerste bewust toen hij in 2010 wethouder werd. ‘Inwoners vroeg in het proces betrekken bij beleid kost misschien geld en capaciteit, maar zorgt wel voor meer kwaliteit.’ Na de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2014 mocht Peter Verheij als lijsttrekker van de grootste partij (SGP) de leiding nemen in de vorming van een coalitieakkoord. Hij koos ervoor om daarbij zoveel mogelijk partijen, zowel binnen als buiten de raad te betrekken. Verheij: ‘Ik heb alle partijen, ongeacht of zij in de coalitie zouden komen, gevraagd welke thema’s zij in een akkoord wilden zien en hoe zij een nieuwe coalitie voor zich zagen. Bovendien hebben we halverwege het opstellen van het coalitieakkoord een maatschappelijk gesprek georganiseerd.

Voor dit gesprek zijn per beleidsterrein de belangrijkste actoren benaderd, zoals ouderenbonden, sportverenigingen, sociale ondernemers en belangenbehartigers onderwijs, welzijn en zorg. Het coalitieakkoord is als resultaat van het maatschappelijk gesprek vertaald in een zgn. samenlevingsagenda, die jaarlijks in het begrotingsproces wordt geactualiseerd. Na het sluiten van het coalitieakkoord pakten de raad en het college ieder hun wettelijke bevoegdheden en rollen weer op, maar dan op basis van een agenda waar ook de partners uit de samenleving op ieder terrein verantwoordelijkheid in dragen.’

47

48

Hoe kijken de oppositiepartijen tegen deze aanpak aan? ‘De nieuwe aanpak wordt raadsbreed gedragen. In principe hadden de CU en de VVD het coalitieakkoord ook willen ondertekenen. D66 zat hier om haar moverende redenen anders in; Deze partij hanteerde ook lange tijd de stelling dat als niet iedereen van de betrokken partijen het eens is met te maken keuzes het proces niet goed is georganiseerd. De andere partijen zagen dat anders: er moet immers ruimte blijven voor een afweging van de raad.’ Kan deze aanpak voor iedere gemeente werken? ‘Wat bij ons heeft geholpen is dat drie wethouders van eenzelfde generatie elkaar vonden. Zij hebben de visie en bestuursstijl doorleefd en dragen die met verve uit omdat zij vanaf het begin bij de formatie betrokken waren. Verder denk ik ook dat de overzichtelijke schaal van Alblasserdam een inwonergerichte aanpak wel eenvoudiger maakt.’ Tegen welke belemmeringen liep de coalitie aan? ‘We zijn verschillende hobbels tegengekomen. Ten eerste: hoe bereik je de niet-georganiseerde inwoners? Zo hebben we erg ons best moeten doen om met jongeren in gesprek te komen over het jeugdbeleid. Dankzij veel inspanning van de jongerenwerkers is het gelukt om hen bijeen te krijgen in een café. Het is steeds de uitdaging buiten de usual suspects te denken en die te benaderen.

Een tweede uitdaging is om de gedetailleerde partijprogramma’s van de fracties met een nieuw mandaat van de kiezer te laten aansluiten op de ideeën en wensen van maatschappelijke partners die een onduidelijk en soms maar beperkt mandaat hebben.’ Zijn er nog verbeteringen mogelijk in de nieuwe aanpak? ‘Ik denk dat we de volgende keer het maatschappelijk gesprek nog meer naar voren kunnen halen in het formatieproces. Dan moeten we een visiedocument opstellen dat dan de basis kan vormen voor een maatschappelijk gesprek waaruit dan het programma kan ontstaan. De inspiratieagenda die onze burgemeester ongeveer een jaar voor de aankomende verkiezingen heeft gelanceerd heeft ook geholpen. De inwoners van Alblasserdam hebben voor die agenda goede ideeën kunnen aandragen. Daarmee betrekken we inwoners ook bij de agendering. Hun inbreng is aangeboden aan politieke partijen om deze in hun partijpolitieke programma’s te verwerken.’ ‘De beweging die wordt ingezet is onmiskenbaar: van achteraf inspraak voor de burger naar betrokkenheid vooraf in de agenderings- of ontwerpfase. Vroeger werd bijvoorbeeld een aanpassing in de openbare ruimte op het gemeentehuis ontworpen en waren rond de inspraak slechts minimale aanpassingen mogelijk.

Nu klopt een actieve buurtbeweging zelf aan bij de gemeente om te vragen wanneer een bepaald gebied wordt heringericht en daarbij geven zij meteen hun wensen en behoeften aan. Het betrekken van inwoners kost de gemeente extra geld en capaciteit. Maar dit komt de kwaliteit en het draagvlak voor besluitvormingsprocessen en de genomen besluiten ten goede. Betrokken inwoners voelen zich medeverantwoordelijk en mede-eigenaar voor het eindresultaat. Op langere termijn is de nieuwe aanpak daarmee wellicht zelfs voordeliger.’

Samen doen in de praktijk in Alblasserdam

‘

Samenspel met inwoners is onmisbaar voor een succesvol gemeentebestuur. De gemeente is niet van de bestuurders maar van de inwoners. In Alblasserdam ontwikkelen we ons vanuit dit besef steeds door. De inhoudelijke agenda, de organisatieontwikkeling en de bestuursstijl lopen gelijk op. In 2014 ontwikkelden we met de samenleving onze Samenlevingsagenda. Gepassioneerde wethouders die dat in nauwe samenwerking met de raad consistent en met verve uitdragen en uitvoeren zijn cruciaal. Helderheid over waar wel en waar geen samenspraak mogelijk is en heldere transparante communicatie ook. Ik wens u veel inspiratie en goed bestuur [Peter Verheij] toe samen met uw inwoners!

Alblasserdam

’

Drie lessen 1

50 2

3

Wees duidelijk over de rollen en bevoegdheden van de raad enerzijds en het college anderzijds. Pas als zij samen weten waar zij voor staan, kan een nieuw samenspel ontstaan met daarbij een zelfstandige rol voor de samenleving. De politiek moet duidelijk maken waar wel en geen discussie over mogelijk is. Bijvoorbeeld: over de vraag of er ondergrondse containers komen is geen inspraak mogelijk, wel over de locaties. Onderwerpen waar tegenstrijdige belangen spelen, moeten worden beslecht in de gemeenteraad. Zo woedde in Alblasserdam een fel debat over de aanleg van een fietspad om twee wijken met elkaar te verbinden. De bewoners van de aanliggende straat waar het fietspad zou moeten komen, waren in meerderheid tegen, veel wijkbewoners voor. Daar ga je kortom met de bewoners niet uitkomen en daar heb je dan precies de gemeenteraad voor.

Deventer ‘Een vernieuwende aanpak moet niet het ding van één fractie zijn’ Deventer telt ongeveer 99.000 inwoners, waarvan bijna 25% jonger is dan 20. De gemeente is opgedeeld in 6 wijken, waarvan 5 stadswijken zijn en 1 het buitengebied van Deventer beslaat. Dat omvat een aantal dorpen en buurtschappen. De raad bestaat uit 10 fracties met een totaal van 37 leden. Gemeentebelang, een van de 5 lokale partijen, is met 7 zetels de grootste fractie in de raad. De 6 traditionele partijen zijn qua aantal raadszetels in de meerderheid. Een partij zonder bestuurs- en onderhandelingservaring mocht in 2014 in Deventer het initiatief nemen voor het formatieproces. Zij wilde het anders gaan doen, maar vergat de andere partijen daarbij mee te nemen. Draagvlak en gedeeld eigenaarschap zijn echter cruciaal voor het succes van vernieuwingen. Om met succes een ingrijpende verandering in te zetten, is meestal een ingrijpende verandering van de omstandigheden nodig. Die kreeg de Deventerse politiek met de gemeenteraadsverkiezingen van 2014 in de schoot geworpen: de lokale partij Gemeentebelang, die tot dan altijd in de oppositie had verkeerd, won de verkiezingen en werd met 7 zetels de grootste fractie in de gemeenteraad van Deventer (totaal 37 zetels).

Gemeentebelang mocht dus als grootste partij het initiatief nemen bij de vorming van een nieuw college en deze partij wilde met haar debuut in het bestuur van Deventer dingen helemaal anders gaan doen. Adjunct-secretaris Jeroen Teesink (r) en bestuursadviseur Henk-Martijn Schuldink (l) zaten vier jaar geleden dicht bij het vuur en kijken met plezier terug.

Een openbare informatieronde versus een gesloten formatieproces ‘Gemeentebelang wantrouwde het zittende bestuur, met name op het gebied van de financiële huishouding. De aanpak van de formatie moest anders en de inwoners moesten bij het opstellen van een bestuursakkoord worden betrokken’, vertelt Teesink. Niet alles werd een succes, maar alleen al de poging tot een andere werkwijze heeft de Deventerse politiek goed gedaan.

51

De eerste wijziging die Gemeentebelang inzette was een andere aanpak van het informatie- en formatieproces. Teesink: ‘Het wantrouwen naar het bestuur bracht de partij ertoe om vooral externen te betrekken bij dit proces. Zowel de informateur als later de formateur waren mensen van buiten. De informateur werd ondersteund door medewerkers van de griffie, terwijl de formateur werd ondersteund door medewerkers van de concernstaf.’ 52 ‘Het moest ook opener en transparanter en dus heeft de informateur in de eerste fase van de informatieronde met alle raadsfracties gesprekken gevoerd over hoe zij de verkiezingsuitslag voor zichzelf duidden en welke coalitie(s) verder verkend zouden moeten worden. Deze fase werd afgesloten met een openbaar debat waarin het advies van de informateur over de te vormen coalitie werd voorgelegd. Op basis van dit advies zijn in de tweede fase van de informatieronde gesprekken gevoerd met de meest kansrijke partijen voor een coalitie: Gemeentebelang, PvdA, D66 en CDA. In de hierop volgende formatieronde zijn alle fracties uitgenodigd om achter gesloten deuren aan te geven wat zij graag in een bestuursakkoord terug zouden willen zien komen. De partijen die niet als kansrijk waren aangemerkt voor de beoogde coalitie hebben niet gereageerd op de uitnodiging om gehoord te worden.

Een aantal daarvan reageerde wel schriftelijk.’ De coalitiepartijen Gemeentebelang, PvdA, D66 en CDA hebben besloten dat het door hen gesloten bestuursakkoord Voor Elkaar moest worden uitgevoerd via de begroting in plaats van via een apart collegewerkprogramma. Inwoners horen Een tweede wijziging van Gemeentebelang was om de inwoners bij het opstellen van het Bestuursakkoord te betrekken met een open vraag aan de Deventenaren om input te leveren. Schuldink: ‘De oproep van Gemeentebelang aan de bevolking bleek een moeilijk te sturen proces. De open vraag van Gemeentebelang aan de samenleving leverde honderdvijftig nogal verschillende reacties op van zowel bewoners als ook organisaties. Het duiden van deze reacties was moeilijk en tijdrovend. De onderhandelaars - de fractievoorzitters, beoogd wethouders, formateur en wij als ambtelijke ondersteuning – hebben alle reacties gerubriceerd. De werkgroepen van fractieonderhandelaars hebben de gerubriceerde input gebruikt voor het aanleveren van thema’s voor het bestuursakkoord. Het inpassen van de concrete vragen uit de samenleving in het akkoord op hoofdlijnen bleek voor alle werkgroepen een worsteling.’ ‘Om te voorkomen dat er verwachtingen bij de samenleving zouden worden gewekt die de gemeente niet zou kunnen waarmaken, is door de coalitiepartijen besloten niet nog meer contact te organiseren met de inwoners.