2a. Rapport Programmabegroting Vlaardingen Zicht op inzicht

Rekenkamercommissie Schiedam-Vlaardingen

Onderzoek naar de informatiewaarde van de programmabegroting van de gemeente Vlaardingen

Zicht op inzicht

Rekenkamercommissie Schiedam-Vlaardingen Februari 2021

Inhoudsopgave Voorwoord .............................................................................................................................................. 3 1. Inleiding .............................................................................................................................................. 4 1.1. Aanleiding ......................................................................................................................................... 4 1.2. Onderzoeksdoel en -vragen ............................................................................................................. 4 1.3. Aanpak.............................................................................................................................................. 5 1.4. Leeswijzer ......................................................................................................................................... 6 2. Normen- en afwegingskader ............................................................................................................ 7 2.1. Waarde van de informatie: wettelijke kader of meer uitgebreid? ..................................................... 7 2.2. Presentatie van de informatie: op hoofdlijn of in detail? ................................................................... 7 2.3.

Afwegingskader ................................................................................................................................ 8 2.4. Leesbaarheid .................................................................................................................................... 8 3. Het opstellen van de programmabegroting .................................................................................... 9 3.1. Het proces in opzet ........................................................................................................................... 9 3.2. Het proces in werking ..................................................................................................................... 11 3.3. Conclusie en beantwoording deelvragen ....................................................................................... 12 4. De minimale informatie waarde: in- en externe regelgeving ...................................................... 14 4.1. Inleiding .......................................................................................................................................... 14 4.2. Externe regelgeving: Besluit Begroting en Verantwoording ........................................................... 14 4.3. Interne regelgeving: art. 212 Verordening ......................................................................................

16 4.4. Beantwoording onderzoeksvragen ................................................................................................. 17 5. Verdieping informatiewaarde ......................................................................................................... 18 5.1. Algemeen........................................................................................................................................ 18 5.2. De programma’s ............................................................................................................................. 19 5.2.1. Programma Wonen ..................................................................................................................... 19 5.2.2. Programma Sociaal Domein ....................................................................................................... 23 5.3. Paragrafen ...................................................................................................................................... 27 5.3.1. Weerstandsvermogen en risicobeheersing ................................................................................. 27 5.3.2. Verbonden Partijen ...................................................................................................................... 30 5.4.

Beelden........................................................................................................................................... 33 5.4.1. Inleiding ....................................................................................................................................... 33 5.4.2. Beelden organisatie en wethouder .............................................................................................. 33 5.4.3. Beelden raadsleden ..................................................................................................................... 34 5.5. Conclusie en beantwoording deelvragen ....................................................................................... 36 5.5.1. Conclusie ..................................................................................................................................... 36 5.5.2. Beantwoording deelvragen .......................................................................................................... 37 6. Conclusies en aanbevelingen ........................................................................................................ 39 7. Bestuurlijke reactie ......................................................................................................................... 43 8.

Nawoord rekenkamercommissie ................................................................................................... 45 BIJLAGEN............................................................................................................................................. 46 Bijlage 1. Algemene kaders: coalitieakkoord, Herstelplan en Toekomstvisie ....................................... 47 Bijlage 2. Uitwerking normenkader opzet en werking proces ............................................................... 50 Bijlage 3. Uitwerking normenkader externe en interne regelgeving ...................................................... 52 Bijlage 4. Uitwerking normenkader verdieping informatiewaarde en leesbaarheid .............................. 59 Bijlage 5. Lijst geïnterviewde personen ................................................................................................. 61 Bijlage 6. Documentenstudie ................................................................................................................. 62

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Vlaardingen

2

Voorwoord De meerjarenprogrammabegroting (MJB) is voor de gemeenteraad een belangrijk document. Met de vaststelling van dit document geeft de raad jaarlijks aan welke effecten hij voor inwoners, instellingen en bedrijven wenst te bereiken, welke doelen hij daarvoor wil realiseren en welke activiteiten daarvoor nodig zijn. Daarmee vormt de MJB een belangrijk inhoudelijk kader voor het beleid dat de gemeente voert. Voor de uitvoering zijn financiële middelen nodig. Ook daarin speelt de begroting een belangrijke rol. De raad geeft aan welk bedrag ingezet kan worden voor welke activiteit. Hiermee geeft de raad invulling aan het budgetrecht en is de begroting een kaderstellend document: de raad autoriseert het college van burgemeester en wethouders uitgaven te doen en verplichtingen aan te gaan. De belangrijke rol die dit document voor de raad heeft, maakt dat de informatiewaarde van de begroting voor de raad belangrijk is. Waaruit die informatiewaarde bestaat en welke keuzes daarbij te maken zijn, is uitgewerkt in hoofdstuk 1. Het gaat o.a. over keuzes rond aansluiting van de begroting met andere kaders die de raad stelde, eenduidig- en meetbaarheid van doelen, inzichtelijkheid in activiteiten die daarvoor verricht worden en de samenhang daarbij.

Is duidelijk welk gemeenschapsgeld aan welke activiteit uitgegeven mag worden en tot welk gewenst effect dat moet leiden? Dit leidt niet alleen tot vragen over welke informatie opgenomen wordt maar ook hoe dat gebeurd. Is de begroting qua taalgebruik leesbaar, duidelijk van indeling en eenvoudig doorzoekbaar? Kan een raadslid daarin makkelijk zijn of haar weg vinden? Als Rekenkamercommissie Schiedam-Vlaardingen dragen wij graag bij aan de kwaliteit van het lokale bestuur. Via een onderzoek naar de informatiewaarde van de programmabegroting brengen wij in beeld welke keuzes qua informatiewaarde zijn gemaakt en wat onze bevindingen daarbij zijn. Hiervoor voerden wij onderzoek uit naar zowel de begroting 2020-2023 als de begroting 2021-2024. Onze bevindingen vertaalden wij in heldere aanbevelingen. Aanbevelingen die wij tijdig voor het begrotingsproces 2022-2025 aanbieden zodat ze nog een rol kunnen spelen in dat proces. Wij hopen daarmee dat dit onderzoek concrete handvatten biedt om de kaderstellende en controlerende rol van de raad via de informatiewaarde van de meerjarenbegroting verder te versterken. We zullen dit met interesse volgen. De Rekenkamercommissie Schiedam-Vlaardingen

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Vlaardingen

3

1. Inleiding 1.1. Aanleiding De meerjarenbegroting is het belangrijkste kaderstellende en controlerende document welke de gemeenteraad in handen heeft. Juist daarom is dit document een relevant onderwerp voor onderzoek. In hoeverre biedt de begroting de raad voldoende handvatten om zijn rol goed te vervullen? In vervolg op het eerdere onderzoek van de Rekenkamer “grip van de raad” ontstaat op onderdelen een nadere verdieping. Samen met de uitkomsten van de periodieke doorwerkings-onderzoeken is er op deze wijze een integraal beeld over de wijze waarop de raad in de gemeente Vlaardingen in staat wordt gesteld om zijn verantwoordelijkheden in te vullen. 1.2. Onderzoeksdoel en -vragen Met dit onderzoek gingen wij allereerst na of de meerjarenbegroting van de gemeenten Vlaardingen voldoet aan de eisen van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) en de gemeentelijke regelgeving. Dit is het minimale niveau dat in de begroting zichtbaar moet zijn. De wetgever beoogde hiermee dat de begroting voldoende inzicht biedt aan haar “gebruikers” zoals organisatie, college van B&W, raad, inwoners en de Provincie. Naast deze meer technische beschouwing is de vraag of de programmabegroting voldoende kwaliteit heeft om de kaderstellende en controlerende rol van de raad mogelijk te maken.

Dit betekent onder andere dat de begroting toegankelijk / leesbaar is en helder beschreven doelen en activiteiten bevat waarover geen onduidelijkheden bestaan. In de begroting stelt de raad duidelijke kaders waarover ook verantwoording en controle kan plaatsvinden. De aanbevelingen die wij op deze bevindingen formuleren, bieden vervolgens mogelijkheden om doorontwikkeling van de programmabegroting vorm te geven. De bovenstaande doelstelling vertaalden wij in de onderstaande centrale onderzoeksvraag: In hoeverre voldoet de meerjarenbegroting van de gemeente Vlaardingen aan de externe en interne regelgeving en stelt de daarin opgenomen informatie de raad in staat om de kaderstellende en controlerende rol goed uit te voeren? De centrale onderzoeksvraag onderzochten wij aan de hand van de onderstaande deelvragen: Proces van totstandkoming van de programmabegroting: de theorie De veronderstelling bij dit onderdeel is dat een goed proces waarin alle actoren hun verantwoordelijkheden kunnen waarmaken, bijdraagt aan de kwaliteit van de informatie. Daarbij is er specifieke aandacht voor de rol van de raad. 1. Is er een duidelijk proces vastgelegd voor het opstellen van de programmabegroting? 2. Is voor iedereen duidelijk wie daarin op welk moment welke rol heeft? 3. Is duidelijk vastgelegd welke informatie noodzakelijk is voor het opstellen van de programmabegroting? 4.

Heeft de raad voldoende mogelijkheden om tijdens dit proces richting te geven? 5. Is in het proces samenhang met andere P&C-documenten / bovenliggende beleidsnota’s helder geborgd zodat samenhang en integraliteit mogelijk is? Proces van totstandkoming van de programmabegroting: de praktijk Het proces kan op papier nog zo goed geregeld zijn, uiteindelijk gaat het erom hoe dat in de praktijk uitgevoerd wordt. In dat verband is het belangrijk om ook een “uitvoeringstoets” te doen. 6. Wordt het proces conform opzet uitgevoerd? 7. Welke knelpunten, problemen en dilemma’s ervaren de opstellers van de begroting? Hoe wordt daarmee omgegaan? 8. Gebruikt de raad de mogelijkheden van richting geven tijdens het proces?

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Vlaardingen

4

Inhoud: voldoet de programmabegroting aan de externe en interne regelgeving? De wetgever legde de minimale kwaliteitsniveau van de begroting in regelgeving (BBV) vast. Hiermee wordt niet alleen geborgd dat de raad de juiste informatie krijgt maar wordt ook onderlinge vergelijkbaarheid tussen gemeenten groter. Tevens stelt deze minimale informatiewaarde de provincie in staat om een effectief financieel toezicht te kunnen uitoefenen. Vanuit deze invalshoek is de toets op het voldoen aan de regelgeving een eerste belangrijke stap voor de bepaling van de kwaliteit van de inhoud. 9. In hoeverre voldoet de programmabegroting 2021-2024 aan de eisen uit het BBV? 10. In hoeverre voldoet de programmabegroting 2021-2024 aan de interne regelgeving zoals de financiële verordening (art. 212 Gemeentewet)? Inhoud: is de informatiewaarde toereikend voor de kaderstellende / controlerende rol van de raad? Vervolgens is het belangrijk om verder te kijken: is de raad met de opgenomen informatie inderdaad in staat om de kaderstellende en controlerende rol te vervullen? Dit stelt aanvullende eisen aan de informatie zoals leesbaar- en toegankelijkheid van de begroting. Verder is belangrijk dat informatie eenduidig en helder is: de verschillende lezers verstaan er hetzelfde onder.

Informatie is ook dusdanig SMART weergegeven dat helder is welke resultaten de gemeente nastreeft (kaderstelling) en daarop ook verantwoording (controle) kan plaatsvinden. 11. Is er samenhang tussen de gewenste effecten, doelen, activiteiten en daarvoor in te zetten middelen? Met andere woorden: worden de 3 W-vragen samenhangend en overzichtelijk beantwoord? 12. Zijn effecten, doelen en activiteiten meetbaar (SMART) beschreven? Worden trends inzichtelijk gemaakt? 13. Is de relatie tussen de programma’s onderling helder? 14. Is duidelijk welke risico’s zich kunnen voordoen bij het nastreven van de gewenste resultaten? 15. Is de programmabegroting leesbaar en toegankelijk? 16. Sluit de informatie in de programmabegroting aan op de informatiebehoefte van de raad? Aanbevelingen voor doorontwikkeling Het verzamelen van de bevindingen die volgen uit de bovengenoemde 16 deelvragen vormt de basis voor een doorontwikkeling van de begroting. Het biedt inzicht in verbeterpotentieel waarmee de raad in staat is om de kaderstellende en controlerende rol (nog) beter te kunnen uitvoeren. 17. Op basis van de bevindingen die uit bovenstaande deelvragen volgen, welke aanbevelingen zijn te doen voor de doorontwikkeling op zowel proces als inhoud? 1.3. Aanpak Het onderzoek bestond uit drie onderdelen.

Het eerste onderdeel richtte zich op de deelvragen 1 t/m 8 en bracht het proces van de totstandkoming van de programmabegroting in beeld. Dit onderdeel bevat een documentenstudie en een aantal (groeps)interviews. De documentenstudie betrof vooral de toets op het “bestaan” van het proces, de (groeps)interviews gebruikten wij met name om de werking daarvan in beeld te brengen. Wij hielden interviews met inhoudelijk betrokken medewerkers van financiën, medewerkers van beleidsafdelingen en met de wethouder financiën. Het tweede onderdeel betrof de deelvragen 9 en 10 . Dit is de “technische” toets op het voldoen aan de externe en interne regelgeving en daarmee het voldoen aan de minimale kwaliteitseis scherp te hebben. Dit maakte onderdeel van onze documentenstudie uit. Het derde en laatste onderdeel was de inhoudelijke verdieping op twee begrotingsprogramma’s en twee paragrafen. Van deze programma en paragrafen beoordeelden wij de kwaliteit van de informatie via een documentenstudie. Met behulp van een vragenlijst onder raadsleden en via de (groeps) interviews haalden wij aanvullend beelden en ervaringen op van de diverse actoren die een rol hebben in het proces van de meerjarenbegroting. .

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Vlaardingen

5

1.4. Leeswijzer Na dit inleidende hoofdstuk beschrijven wij in hoofdstuk 2 allereerst de kaders die gelden voor de kwaliteit van de meerjarenbegroting. Het gaat hierbij met name om geldende externe en interne regelgeving. Deze kaders, inclusief een nadere duiding van het begrip “leesbaarheid”, werkten wij uit in een normenkader. Hoofdstuk 3 beschrijft vervolgens het proces waarin de meerjarenbegroting wordt opgesteld. We keken hier zowel naar opzet als werking. In hoofdstuk 4 beschrijven wij de uitkomsten van de “technische toets”: in hoeverre voldoet de begroting aan de eisen uit de externe en interne regelgeving. Hoofdstuk 5 vormt de verdieping waarin wij twee programma’s en twee paragrafen meer gedetailleerd bekijken. Afsluitend formuleren wij in hoofdstuk 6 onze conclusies en aanbevelingen.

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Vlaardingen

6

2. Normen- en afwegingskader 2.1. Waarde van de informatie: wettelijke kader of meer uitgebreid? De wetgever onderkent het belang van een goede informatiewaarde van de meerjarenbegroting. Dit is zichtbaar in landelijke regelgeving waarin (kwaliteits)eisen zijn vastgelegd over opzet en minimale inhoud van de begroting. Met deze landelijke regelgeving zorgt de wetgever tevens voor een bepaalde mate van uniformiteit en daarmee vergelijkbaarheid van gemeentelijke begrotingen. Naast deze landelijke regelgeving zijn gemeenten op grond van artikel 12 van de Gemeentewet verplicht om zelf een aantal interne “spelregels” nader uit te werken in een financiële verordening inclusief een aantal onderliggende nota’s. Op beide onderdelen gaan we onderstaand kort in. Externe regelgeving: het Besluit Begroting Verantwoording Provincies en gemeenten. Het kader voor de opzet en systematiek van de meerjarenprogrammabegroting van de gemeenten vormt het Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en gemeenten (BBV). De laatste grotere vernieuwing in het BBV is in 2017 ingegaan naar aanleiding van aanbevelingen van de Adviescommissie Vernieuwing van de begroting en verantwoording van gemeenten. Deze commissie wordt vaak aangeduid als de commissie Depla, naar haar voorzitter toenmalig wethouder Staf Depla van de gemeente Eindhoven.

Belangrijke adviezen van deze commissie betroffen het opnemen van taakvelden (uniforme eenheden die iedere gemeente moet hanteren om activiteiten op te verantwoorden), opname van een aantal verplichte beleidsindicatoren en opname van nadere informatie over de zogenaamde “verbonden partijen”. In het BBV is opgenomen dat er een commissie is met als taak om te zorgen voor een eenduidige uitvoering en toepassing van het BBV. Dit doet de commissie o.a. door het uitbrengen van notities over relevante onderwerpen en het bijhouden van een vraag- en antwoordenrubriek (www.commissiebbv.nl). Voor zover relevant betrokken wij ook deze informatie in ons onderzoek. De eisen die het BBV redelijk gedetailleerd stelt aan de meerjarenbegroting, werkten wij uit in het normenkader zoals opgenomen als bijlage 2 bij dit rapport. Interne regelgeving: Financiële verordening art.212 gemeentewet Op 22 februari 2018 stelde de gemeenteraad van Vlaardingen die Financiële verordening gemeente Vlaardingen 2018 vast. Deze verordening bevat een aantal voor de begroting relevante bepalingen. Het gaat hierbij specifiek om: • • • •

Artikel 2: vaststellen programma-indeling, taakvelden per programma en op te nemen indicatoren; Artikel 4: aanbieden nota voor financiële en beleidsmatige kaders voor de begroting uiterlijk 15 juni; Artikel 5: weergave en wijze van autoriseren van investeringen; Artikel 17: opname van de paragrafen

In deze artikelen is de eis uit het Besluit Begroting en Verantwoording als minimale informatiewaarde opgenomen. Via een kan bepaling is verwoord dat het college aanvullende voorstellen aan de raad kan aanbieden. De verordening stelt daarvoor geen dwingende eisen. 2.2. Presentatie van de informatie: op hoofdlijn of in detail? De keuze die de gemeente verder maakt, is of ze de informatie meer op hoofdlijn in de begroting opneemt of dat ze voor een meer gedetailleerde insteek kiest. Indien de keuze valt op presentatie op hoofdlijn, is het belangrijk dat de begroting verwijzingen naar andere relevante documenten bevat waarin achtergronden zijn te vinden. Dit kan bijvoorbeeld gaan om achterliggende beleidsnota’s, onderzoeksrapporten et cetera. In deze vorm heeft de meerjarenbegroting de vorm van een toegangsportaal / leeswijzer dat waarde krijgt via verrijking in andere documenten. In de tweede vorm (de gedetailleerde opzet), bevat de meerjarenbegroting meer gespecificeerde beschrijvingen en bijvoorbeeld korte samenvattingen van de relevante informatie uit de onderliggende documenten. De meerjarenbegroting functioneert dan als zelfstandig leesbaar stuk.

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Vlaardingen

7

2.3. Afwegingskader De beide criteria kunnen in een matrix worden gezet. Dit geeft een typering over de wijze waarop een gemeente de begroting inricht.

Maatwerk

Algemeen / hoofdlijn

Specifiek / details

Nadere informatie in onderliggende documenten, MJB moet in samenhang worden gelezen

Relevante informatie uit andere documenten is opgenomen in MJB. Zelfstandig leesbaar

1

2

3

4

Informatie voldoet aan eisen BBV en is op onderdelen aangevuld

Standaard Informatie voldoet aan minimale eisen BBV, geen nadere aanvulling

Dit kwadrant vormt geen oordeel over het goed / slecht zijn van de gekozen invalshoek. Het is een typering waarbij van belang is dat deze in voldoende mate aansluit bij de informatiebehoefte van de gemeenteraad. 2.4. Leesbaarheid Naast het bovengenoemde kader hangt de informatiewaarde van de begroting ook samen met de toegankelijk- en leesbaarheid daarvan. Leesbaarheid is een meer subjectief begrip. Wij beoordelen de leesbaarheid aan de hand van de navolgende criteria: • • • • • •

Taalgebruik: korte zinnen, geen vakjargon en ambtelijke taal; Begrijpelijkheid van teksten: begrippen worden goed toegelicht en causale verbanden zijn helder Omvang: de kern van de informatie is helder, niet teveel details Indeling: indeling is helder en navolgbaar Vindbaarheid: er zijn heldere verwijzingen in het document waar informatie te vinden is Eenduidigheid: de opbouw binnen de verschillende onderdelen is identiek

De toegankelijkheid is daarbij ook afhankelijk van de wijze van ontsluiting. Is er een digitale omgeving waarin op de verschillende onderdelen kan worden doorgeklikt? Of is er een actieve pdf waarin de lezer via verwijzingen eenvoudig door gewenste onderdelen kan navigeren? Ook deze vragen komen in de volgende hoofdstukken aan de orde.

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Vlaardingen

8

3. Het opstellen van de programmabegroting 3.1. Het proces in opzet Geen inhoud zonder een proces waarin die inhoud is vormgegeven. De doelmatig- en doeltreffendheid van het proces is daarmee van invloed op de kwaliteit van het document dat daaruit voortkomt. In dit onderdeel gaan we eerst in op de wijze waarop het proces rond de meerjarenbegroting is vormgegeven. We bekeken dit zowel qua opzet als werking. Wij beschrijven kort wat wij via documentenstudie aantroffen en welke bevindingen wij op basis daarvan hebben. Deze bevindingen verrijken wij vervolgens met de beelden uit de interviews waarna wij in een afsluitende paragraaf de eerste 8 deelvragen beantwoorden. 1. Is er een duidelijk proces vastgelegd voor het opstellen van de programmabegroting? 2. Is voor iedereen duidelijk wie daarin op welk moment welke rol heeft? 3. Is duidelijk vastgelegd welke informatie noodzakelijk is voor het opstellen van de programmabegroting? 4. Heeft de raad voldoende mogelijkheden om tijdens dit proces richting te geven? 5. Is in het proces samenhang met andere P&C-documenten / bovenliggende beleidsnota’s helder geborgd zodat samenhang en integraliteit mogelijk is? 6. Wordt het proces conform opzet uitgevoerd? 7. Welke knelpunten, problemen en dilemma’s ervaren de opstellers van de begroting? Hoe wordt daarmee omgegaan? 8.

Gebruikt de raad de mogelijkheden van richting geven tijdens het proces? Ter onderbouwing van onze bevindingen is in bijlage 2 een uitgebreide toetsing aan het normenkader opgenomen. Vastlegging rollen, verantwoordelijkheden, acties en planning Jaarlijks stelt de eenheid financiën een spoorboekje op. Dit spoorboekje is bestemd voor het management en het bestuur. Het spoorboekje voor het begrotingsproces 2021-2023 is in december 2019 afgerond en door het CMT (centraal management team) vastgesteld. In het spoorboekje geeft de gemeente aan dat twee onderdelen nog niet definitief zijn, te weten: • •

Voorjaarsnota 2020: De invulling van de Voorjaarsnota is mede afhankelijk van de uitkomsten van het ombuigingstraject, zoals vastgelegd in de planning bij de begroting 2020. Digitalisering P&C producten: de gemeente wil de opstelling van de P&C producten vereenvoudigen, processen op efficiënte wijze verbinden en de producten online op inzichtelijke wijze toegankelijk maken. De gemeente wil dit stapsgewijs implementeren.

Het spoorboekje heeft de volgende inhoud:

1. Jaarstukken 2019 2. 1e en 2 Voortgangsrapportages 2020 3. Voorjaarsnota 2020 4. Meerjarenbegroting 2021-2024 / Programmabegroting 2021 Vermeld is dat de jaarlijkse evaluatie van het proces leidt tot eventuele bijstelling van het spoorboekje in het volgende begrotingsjaar. Het spoorboekje 2020 geeft niet aan welke wijzigingen t.o.v. het jaar 2019 zijn doorgevoerd. Het kaderstellende document voor de meerjarenbegroting is de Voorjaarsnota 2020. De gemeente Vlaardingen gaat in het spoorboekje uit van een beleidsarme Voorjaarsnota, waarin technische aanpassingen zoals de bijstelling van het meerjaren investeringsplan en loon- en prijsmutaties worden opgenomen. Een nadere uitwerking van het proces is niet opgenomen. Het 4e onderdeel beschrijft het opstellen van de meerjarenbegroting. Dit onderdeel bevat eerst een toelichting op de verschillende onderdelen van de begroting. Vervolgens worden per onderdeel

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Vlaardingen

9

verantwoordelijkheden / actiehouders benoemd. Ook is een gedetailleerde planning opgenomen van de acties die nodig zijn. Escalatielijnen indien acties niet volgens plan verlopen, zijn niet beschreven. In aanvulling op het spoorboekje stelde het college in 2020 de “routeplanner begroting op”. Dit document is op 9 juli 2020 aan het college aangeboden en beschrijft dat de raad naast de meerjarenbegroting 2021-2024 ook een impactanalyse Corona, uitkomsten ombuigingsoperatie en het uitvoeringsprogramma Sociaal Domein aangeboden krijgt. Deze documenten zijn in samenhang van belang voor de behandeling van de meerjarenbegroting in de raad. -Bevindingen Het spoorboekje bevat acties, actiehouders en een planning per onderdeel. Rollen en verantwoordelijkheden zijn daarmee duidelijk. Aan escalatielijnen is geen aparte aandacht besteed. De gemeente kiest voor de acties voor een beschrijving op hoofdlijn. Tot welke wijzigingen een gehouden evaluatie leidde, is niet expliciet vermeld. Door het aanvullend opstellen van de “routeplanner begroting” sloot de gemeente in opzet aan bij o.a. de actualiteit van Corona. Communicatie over het proces De organisatie wordt over de inhoud van het spoorboekje geïnformeerd door opname daarvan op Intranet. Ook worden acties rond de begroting getoond op pantryschermen en neemt de gemeente acties op in “seinpost”.

In andere jaren werd ook een startbijeenkomst georganiseerd. Vanwege Corona kon dat in 2020 niet plaatsvinden. -Bevindingen Het spoorboekje beschrijft diverse communicatiekanalen waarmee acties en planning onder de aandacht wordt gebracht. Vastlegging te gebruiken informatie Het spoorboekje vermeldt voor de Algemene Uitkering welke informatie daarvoor gebruikt wordt. Over de algemene uitkering vindt ook specifieke informatievoorziening aan het bestuur plaats. Voor andere onderdelen (bijvoorbeeld aantallen woningen, bijstandsuitkeringen) gebruikt de gemeente Vlaardingen het spoorboekje niet om te gebruiken bronnen vast te leggen. -Bevindingen Het spoorboekje wordt (vrijwel) niet gebruikt om vast te leggen uit welke bronnen informatie komt. Vastlegging relaties met andere P&C-documenten Het jaarlijkse spoorboekje bevat een beschrijving van de documenten die de gemeente in het bewuste kalenderjaar opstelt. Voor het jaar 2020 gaat het concreet om de jaarstukken 2019, een tweetal voortgangsrapportages, de Voorjaarsnota en de meerjarenbegroting. De samenhang tussen deze documenten is beschreven, zowel qua inhoud als planning.

Het spoorboekje 2020 bevat een verwijzing naar het Financieel Herstelplan. Een verwijzing naar het Coalitieakkoord of Toekomstvisie is niet opgenomen. -Bevindingen Het spoorboekje toont samenhang in de jaarlijkse P&C-documenten. De relatie naar meerjarige kaderstellende documenten zoals het Coalitieakkoord of Toekomstvisie is niet opgenomen.

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Vlaardingen

10

Vastelling kaderstelling / sturing door gemeenteraad De activiteitenplanning in het spoorboekje 2020 voorziet in de kaderstelling voor de gemeenteraad via het document “Voorjaarsnota 2020”. Dit document vormt volgens het spoorboekje het kader dat vervolgens in de meerjarenbegroting wordt uitgewerkt. In de planning van het begrotingsproces zelf zijn geen verdere afstemmingsmomenten met de raad opgenomen. Tussentijdse integrale afwegingsmomenten voor het college zijn aan het begin van het proces aanwezig rond het vaststellen van de uitgangspunten voor de begroting. Een ander moment hiervoor is het vaststellen van de brief over de algemene uitkering. Daarna zit afweging aan het einde van het proces. Het college ziet de volledige conceptbegroting ter afweging in de eerste week van september. Tussentijds vindt afstemming met individuele wethouders plaats. -Bevindingen De kaderstelling door de raad concentreert zich rond het document “Voorjaarsnota”. De meerjarenbegroting ziet de gemeente daarna als uitwerking. Afweging door het college vindt plaats aan begin en het einde van het proces. Tussentijdse afstemming laat de gemeente Vlaardingen verlopen via individuele wethouders. Actualiteit Het spoorboekje 2020 kent geen verwijzing naar de Corona-crisis. De planning bevat nog een aantal acties die vanwege Corona niet of in aangepaste vorm kon plaatsvinden.

Een voorbeeld hiervan is de zogenaamde begrotingsweek. Daarnaast is aangegeven dat aan het einde van het proces mogelijk gewerkt gaat worden met thematafels. Wel is een bestuurlijk memo opgesteld waarin is vermeld dat een aparte impactanalyse Corona wordt opgesteld. -Bevindingen Het Spoorboekje is niet geactualiseerd op de effecten die Corona had op het proces. Dit is wel bestuurlijk gedaan in een apart document “routeplanner begroting”. 3.2. Het proces in werking Via documentenstudie brachten wij in beeld hoe de opzet van het proces is vormgegeven. Via interviews met de organisatie en wethouder is vervolgens getoetst of ook volgens die opzet gewerkt is. Invulling rollen, verantwoordelijkheden, acties en planning De geïnterviewden geven aan dat het spoorboekje helder is en hiermee duidelijk is wat er van wie wordt verwacht. Dat acties niet altijd volgens planning verlopen, komt omdat de waan van de dag overheerst en daarmee acties uit het spoorboekje wegzakken. De werkzaamheden voor de begroting zien de geïnterviewden vanuit de vakafdeling nog vaak als “erbij”. Tijdsdruk speelt een rol waardoor deadlines soms toch overvallen. Het is uiteindelijk een klein groepje medewerkers vanuit de organisatie die actief in het proces betrokken is. Een geïnterviewde geeft aan “dat het nog niet voelt als onderdeel van ons allemaal terwijl dat wel zou moeten”.

Het is zeker niet alleen iets van de afdeling financiën, zo wordt onderkend. Maar daarnaar handelen de geïnterviewden naar eigen zeggen niet altijd. Ambtelijk dragen een paar schouders het proces. Dat knelt, maakt kwetsbaar en zorgt voor onvoldoende brede afstemming. Een geïnterviewde geeft aan dat het mogelijk helpt als het proces meer doorlopend wordt gemaakt. Dat voorkomt rennen op bepaalde momenten. Overall heerst het beeld dat de organisatie goed weet hoe het proces loopt en wat er moet gebeuren. De corona-crisis had volgens de geïnterviewden zeker invloed op het proces in 2020. In 2019 was er goede ervaring met de begrotingsweek. Via een scrumaanpak werden in kort tijdsbestek onderdelen van de begroting opgewerkt. Dat kon dit jaar helaas niet. Dit gold ook voor de startbijeenkomst. Dit had volgens de geïnterviewden impact op het proces. -Bevindingen Het proces is in 2020 anders gelopen dan beschreven. De Coronacrisis was daar van grote invloed op. Het proces wordt als gezamenlijke verantwoordelijkheid gezien maar dat uitgangspunt krijgt door de waan van de dag te weinig aandacht. Uiteindelijk is het vooral iets van financiën Communicatie over het proces

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Vlaardingen

11

De geïnterviewden geven aan dat de communicatie over het proces helder is. De inzet van de diverse communicatiekanalen zorgt ervoor dat de informatie op de juiste plaatsen terecht komt. -Bevindingen De communicatie wordt goed ervaren. Regierol De geïnterviewden geven aan dat de afdeling Financiën regie over het proces voert. Daarvoor wordt waardering uitgesproken. Ook hier is teruggegeven dat slechts een paar schouders het proces trekken wat het kwetsbaar maakt. -Bevindingen Duidelijke regierol bij financiën waarvoor waardering is. Vastelling kaderstelling / sturing door gemeenteraad De betrokkenheid van de raad tijdens het proces is beperkt. Er is begin 2020 een poging gedaan om de raad breder te betrekken bij de kaderstellende ombuigingsdiscussie. Dit strandde uiteindelijk omdat niet iedere fractie daaraan wilde deelnemen. De wijze van behandelen in de raad kenmerken de geïnterviewden als “soepel en eenvoudig” en “vooral financieel ingestoken”. De ervaring is dat er veel technische detailvragen worden gesteld. Via het indienen van moties oefenen fracties invloed op de begroting uit. Kaderstelling voor de raad was voorzien via de vaststelling van het Herstelplan en de Voorjaarsnota 2020. In plaats van een Voorjaarsnota werd op 9 juli 2020 de Kadernota 2020 in de raad besproken.

Zoals aangekondigd in het spoorboekje is dit een beleidsarm kaderstellend document waarbij vooral een aantal maatregelen uit het Herstelplan verder geformaliseerd wordt. Ook actualiseert de gemeente in de Kadernota het financiële beeld en geeft aan welk effect dat heeft op het weerstandsvermogen. 3.3. Conclusie en beantwoording deelvragen Conclusie Het proces is voor management en bestuur in hoofdlijn beschreven. Deze zijn daarmee in staat om de belangrijke stappen in het proces in de tijd uit te voeren en te volgen. Communicatie over de benodigde acties vindt vervolgens plaats via verschillende kanalen. De geïnterviewden geven aan dat het proces daarmee in opzet helder is. De uitvoering is niet via deze opzet verlopen. In 2020 was Corona daarvoor een belangrijke oorzaak. Bepaalde fysiek geplande afstemming kon niet doorgaan. Los van Corona speelt ieder jaar tijdsgebrek en de waan van de dag een rol. Hierdoor verdwijnen acties en deadlines naar de achtergrond. Hierdoor moeten er tegen de deadline aan nog in korte tijd door een beperkte groep medewerker acties worden afgerond. Dat komt ruimte om te vernieuwen en innoveren niet ten goede. De gemeente Vlaardingen kiest ervoor om de rol van de raad aan de voorkant via de Voorjaarsnota te laten verlopen. Deze Voorjaarsnota heette in 2020 de Kadernota 2020 en was een beleidsarm document.

De feitelijke kaderstelling vond al eerder plaats bij de vaststelling van het Herstelplan. Na deze kaderstelling vooraf is de raad betrokken in de fase nadat de meerjarenbegroting is aangeboden. Ook betrokkenheid van het college is primair vastgelegd aan het begin en het einde van het proces. Tussentijds verloopt afstemming via individuele wethouders.

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Vlaardingen

12

Beantwoording deelvragen Op basis van de bevindingen en de conclusies die we daaruit trokken, komen we tot de beantwoording van de volgende onderzoeksvragen. 1. Is er een duidelijk proces vastgelegd voor het opstellen van de programmabegroting? Er is een proces vastgelegd waarover gecommuniceerd wordt. De vastlegging is op hoofdlijn. 2. Is voor iedereen duidelijk wie daarin op welk moment welke rol heeft? Zowel in opzet als werking zijn rollen helder beschreven. Aangegeven is dat daarover geen onduidelijkheid bestaat. Het juist uitvoeren daarvan, strandt soms op de waan van de dag en tijdgebrek. Ook focus en aandacht worden daarvoor als oorzaken genoemd. 3. Is duidelijk vastgelegd welke informatie noodzakelijk is Dit ligt vast in hoofden van medewerkers en is niet in het spoorboekje opgenomen. 4. Heeft de raad voldoende mogelijkheden om tijdens dit proces richting te geven? Betrokkenheid is ingericht rond de voorkant van het proces (behandeling van de Voorjaarsnota) en na aanbieding van de meerjarenbegroting. Niet tussentijds in het proces. 5.

Is in het proces samenhang met andere P&C-documenten / bovenliggende beleidsnota’s helder geborgd zodat samenhang en integraliteit mogelijk is? Samenhang tussen P&C-documenten in een kalenderjaar is beschreven en geborgd in het spoorboekje. Ook in de documenten zelf is de samenhang zichtbaar door expliciete verwijzingen en overname van gegevens. 6. Wordt het proces conform opzet uitgevoerd? Zoals aangegeven bij vraag 2 is daarvan in het jaar 2020 niet altijd sprake geweest. Corona speelde daarbij een belangrijke rol. 7. Welke knelpunten, problemen en dilemma’s ervaren de opstellers van de begroting? Als knelpunten worden genoemd tijdsgebrek, onvoldoende ervaren breed eigenaarschap, te weinig focus en aandacht. Het zijn slechts een paar schouders die het proces dragen 8. Gebruikt de raad de mogelijkheden van richting geven tijdens het proces? Er zijn tijdens het proces geen momenten vastgelegd / gebruikt om nadere richting te geven. De raad vraagt hier ook niet actief naar.

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Vlaardingen

13

4. De minimale informatie waarde: in- en externe regelgeving 4.1. Inleiding Via het Besluit Begroting en Verantwoording heeft de wetgever het minimale informatieniveau voor de meerjarenbegroting vastgelegd. De gemeenteraad kan daaraan via de financiële verordening (volgens artikel 212 van de Gemeentewet) nog aanvullende eisen toevoegen. Dit onderdeel beschrijft in hoeverre de meerjarenbegroting voldoet aan die minimale eisen. Daarmee beantwoorden wij in dit hoofdstuk de volgende twee deelvragen: 9. In hoeverre voldoet de programmabegroting 2021-2024 aan de eisen uit het BBV? 10. In hoeverre voldoet de programmabegroting 2021-2024 aan de interne regelgeving zoals de financiële verordening (art. 212 Gemeentewet)? 4.2. Externe regelgeving: Besluit Begroting en Verantwoording In bijlage 3 is een uitgebreide toets aan het normenkader opgenomen. Per deelvraag geeft die bijlage weer welk artikel uit het BBV daar als norm fungeert en wat de bevindingen daarbij zijn. Onderstaand staat de hoofdlijn daarvan. Stelsel en waarderingsgrondslagen Het BBV schrijft voor dat het stelsel van lasten en baten wordt gevolgd. Daarvan is in de meerjarenbegroting van de gemeente Vlaardingen sprake. Dit blijkt o.a. uit het opgenomen onderdeel “meerjarig overzicht van baten en lasten per programma”.

Ook neemt de gemeente Vlaardingen de volgens het BBV verplichte uitgaven (zoals rente, post onvoorzien en vennootschapsbelasting) op. -Bevindingen Het voorgeschreven stelsel wordt gevolgd en de verplichte uitgaven zijn opgenomen. Indeling De begroting bestaat uit een beleidsbegroting en financiële begroting, zo legt het BBV vast. De beleidsbegroting moet daarbij bestaan uit het programmaplan en de paragrafen. In het spoorboekje geeft de gemeente Vlaardingen de indeling van de begroting als volgt visueel weer.

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Vlaardingen

14

Deze indeling is in de meerjarenbegroting zichtbaar, hoewel de gemeente qua indeling de genoemde benaming van de hoofdonderdelen niet altijd laat terugkomen. -Bevindingen De voorgeschreven indeling is aanwezig, de gemeente Vlaardingen koos ervoor om de exacte hoofdindeling niet 1 op 1 in benaming te laten terugkomen. Het programmaplan Het programmaplan moet volgens het BBV bestaan uit de te realiseren programma’s, een overzicht van de algemene dekkingsmiddelen, een overzicht van de kosten voor overhead en de kosten voor onvoorzien en vennootschapsbelasting. De gemeente Vlaardingen benoemde in het programmaplan 10 programma’s. Het laatste programma (“Financiën”) bevat het overzicht van de algemene dekkingsmiddelen. De kosten van overhead zijn zichtbaar in programma 1 (taakveld 0.4). Ook de mutaties voor onvoorzien (€ 25.000) en vennootschapsbelasting (nihil) zijn opgenomen. -Bevindingen Het programmaplan bevat de verplichte onderdelen. De programma’s De programma’s moeten de doelstelling, in het bijzonder de beoogde maatschappelijke effecten beschrijven. Daarnaast schrijft het BBV voor dat de verplichte indicatoren zijn opgenomen om het bereiken van die effecten en doelen te duiden. Ook moet het programma inzicht geven in de wijze waarop de doelen bereikt worden en de betrokkenheid daarbij van de verbonden partijen.

Tot slot geeft ieder programma inzicht in de raming van baten en lasten. -Bevindingen Het programmaplan bevat in opzet de voorgeschreven inhoud. Een kwalitatief oordeel daarover geven wij in het verdiepende hoofdstuk 5. De verplichte paragrafen Er zijn 7 paragrafen voorgeschreven, te weten: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Lokale heffingen Weerstandsvermogen en risicobeheersing Onderhoud kapitaalgoederen Financiering Bedrijfsvoering Verbonden Partijen Grondbeleid

Per paragraaf geeft het BBV vervolgens aan welke informatie moet zijn opgenomen. De gemeente Vlaardingen nam alle verplichte paragrafen in de meerjarenbegroting op. In bijlage 3 zijn per paragraaf onze bevindingen qua inhoud opgenomen. Voor het merendeel voldoet de inhoud aan de eisen van het BBV, in enkele paragrafen ontbreekt het aan een verplichte toelichting en/of zijn cijfers niet conform het juiste basisjaar opgenomen. -Bevindingen De 7 verplichte paragrafen zijn aanwezig. Inhoudelijk voldoen die in belangrijke mate aan de eisen die het BBV daaraan stelt. Een verdieping vindt plaats in hoofdstuk 5.

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Vlaardingen

15

De financiële begroting in opzet De financiële begroting moet bestaan uit het overzicht van baten en lasten met toelichting, uiteenzetting financiële positie en de toelichting en een bijlage met baten en lasten per taakveld. Het overzicht van baten en lasten bevat vervolgens per programma de raming van baten en lasten en het saldo. Ook moet het overzicht van geraamde algemene dekkingsmiddelen zijn opgenomen, de mutaties in de reserves en het verwachte resultaat. In de meerjarenbegroting van de gemeente Vlaardingen zijn deze verplichte onderdelen opgenomen. -Bevindingen De verplichte onderdelen zijn aanwezig. Toelichting op de financiële begroting Het BBV beschrijft gedetailleerd waar de toelichting op het overzicht van baten en lasten uit moet bestaan. Naast de gronden waarop de ramingen zijn gebaseerd en inzicht in de incidentele baten en lasten, gaat dat specifiek om aanmerkelijke verschillen met de bedragen van de realisatie van het voorvorige begrotingsjaar en het vorige begrotingsjaar. De gemeente Vlaardingen heeft deze cijfermatige vergelijking met voorgaande jaren niet opgenomen en toegelicht. Wel zijn o.a. grondslagen voor formatie, indexering en tarieven vermeld. Ook de incidentele baten en lasten zijn opgenomen. Voor de toelichting op de financiële positie kiest de gemeente Vlaardingen ervoor om deze ook via het raadsvoorstel te laten verlopen.

Niet al deze informatie is in de begroting zelf opgenomen. -Bevindingen In de toelichting op het overzicht van baten en lasten ontbreekt de toelichting op de aanmerkelijke verschillen met cijfers van voorgaand jaren. Sommige verplichte onderdelen zijn in het raadsvoorstel terug te vinden.

4.3. Interne regelgeving: art. 212 Verordening Zoals beschreven in hoofdstuk 2 bevat de financiële verordening de volgende artikelen die relevant zijn voor de meerjarenbegroting: • • • •

Artikel 2: vaststellen programma-indeling, taakvelden per programma en op te nemen indicatoren; Artikel 4: aanbieden nota voor financiële en beleidsmatige kaders voor de begroting uiterlijk 15 juni; Artikel 5: weergave en wijze van autoriseren van investeringen; Artikel 17: opname van de paragrafen

In deze artikelen zijn geen dwingende aanvullende eisen neergelegd t.o.v. het BBV. De Kadernota 2020 is op 5 juni 2020 aan de raad aangeboden en daarmee voor de genoemde datum van 15 juni.

-Bevindingen De gemeente Vlaardingen voldoet aan de eisen uit de interne regelgeving..

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Vlaardingen

16

4.4. Beantwoording onderzoeksvragen In deze afrondende paragraaf komen we tot beantwoording van de onderzoeksvragen 9 en 10: 9. In hoeverre voldoet de programmabegroting 2021-2024 aan de eisen uit het BBV? De meerjarenbegroting 2021-2024 voldoet in opzet in belangrijke mate aan de eisen uit het BBV. Op een enkel onderdeel ontbreekt een verplichte toelichting of een verplichte vergelijking met cijfers uit voorgaande jaren. Een kwalitatief oordeel volgt in hoofdstuk 5. 10.

In hoeverre voldoet de programmabegroting 2021-2024 aan de interne regelgeving zoals de financiële verordening (art. 212 Gemeentewet)? De meerjarenbegroting 2021-2024 voldoet aan de eisen uit de financiële verordening.

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Vlaardingen

17

5. Verdieping informatiewaarde 5.1. Algemeen Inleiding In het voorgaande onderdeel beschreven wij of de programmabegroting voldoet aan de “technische” eisen uit interne wet- en regelgeving. De conclusie is dat de begroting daaraan in belangrijke mate voldoet. Dit vormt een belangrijke fundament voor de informatiewaarde. Vervolgens is de vraag welke aanvullende keuzes de gemeente maakte op het gebied van extra informatie, mate van gedetailleerdheid, samenhang en leesbaarheid. Dit heeft effect op de uiteindelijke sturingswaarde van de begroting als zelfstandig leesbaar document. Wij onderzochten dit door een verdiepend onderzoek uit te voeren naar een tweetal programma’s en twee paragrafen. Ook vroegen wij in interviews aan ambtenaren en bestuurders meer in het algemeen naar hun beelden over de sturingswaarde van de begroting. Onder de raadsleden zetten wij daarvoor een enquête uit. De bevindingen die uit deze acties volgden, leest u ook in dit verdiepende hoofdstuk. Aan het einde van het hoofdstuk vindt beantwoording van de onderstaande deelvragen plaats: 11. Is er samenhang tussen de gewenste effecten, doelen, activiteiten en daarvoor in te zetten middelen? Met andere woorden: worden de 3 W-vragen samenhangend en overzichtelijk beantwoord? 12. Zijn effecten, doelen en activiteiten meetbaar (SMART) beschreven? Worden trends inzichtelijk gemaakt? 13.

Is de relatie tussen de programma’s onderling helder? 14. Is duidelijk welke risico’s zich kunnen voordoen bij het nastreven van de gewenste resultaten? 15. Is de programmabegroting leesbaar en toegankelijk? 16. Sluit de informatie in de programmabegroting aan op de informatiebehoefte van de raad? Opzet verdiepende beoordeling We beschrijven voor ieder programma en paragraaf in het kort wat wij op een aantal onderwerpen aantroffen. Dit vormt de onderbouwing voor de constatering die wij daarna doen. Deze bevindingen namen wij in een blauw kader op. Dit vormt input voor de beantwoording van de onderzoeksvragen die aan het einde van het hoofdstuk is opgenomen. In die beantwoording betrokken wij ook de beelden uit de interviews en vragenlijsten.

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Vlaardingen

18

5.2. De programma’s De onderzochte programma’s zijn “wonen” en “sociaal domein”. Op de volgende onderdelen presenteren wij onze bevindingen: • • • • • •

Actualiteit en inzicht in context Kaderstelling / samenhang met andere beleidsdocumenten Concreetheid van de opgenomen doelen Samenhang tussen de 3 W-vragen Inzicht in risico’s Leesbaarheid

Voor de kaderstelling onderzochten wij of er een relatie is naar bovenliggende kaderstellende documenten zoals het Coalitieakkoord, het Herstelplan en de Toekomstvisie. Een korte inhoudelijke beschrijving van deze documenten namen wij op in bijlage 1. 5.2.1. Programma Wonen Dit programma is het 5e van de 10 programma’s die de meerjarenbegroting kent. Actualiteit / context Hieraan besteedt het inleidende onderdeel van het programma aandacht. De krapte op de woningmarkt en als gevolg daarvan lange wachtlijsten vormt context die wordt meegeven. Een forse toename van het woningaanbod is volgens deze inleiding noodzakelijk om dat op te lossen. Concreet valt te lezen wat de woningbouwopgave voor Vlaardingen de komende jaren is. Er is een verwijzing naar extra budget dat voor wonen in het coalitieakkoord beschikbaar is gesteld. Andere relevante ontwikkelingen zijn volgens deze inleiding het opstellen van een regionale woonvisie, een mogelijk extra taakstelling bovenop het regioakkoord en de actieve monitoring daarvan. Het opstellen van een nieuwe lokale woonvisie wordt noodzakelijk geacht om deze ontwikkelingen te vertalen naar de praktijk in Vlaardingen.. Tot slot is ook een korte toelichting opgenomen op een relevant aanwijzingsbesluit van het ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijkrelaties.

- Bevindingen De inleidende paragraaf geeft een beeld van de problematiek en een aantal relevante ontwikkelingen. Daarbij is de keuze gemaakt om deze op algemeen niveau te beschrijven (“krapte op de woningmarkt”) en niet nader te specificeren. De genoemde ontwikkelingen zijn actueel, zo betreft de verlenging van het genoemde aanwijzingsbesluit bijvoorbeeld een besluit van april 2020.

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Vlaardingen

19

Kaderstelling / samenhang met andere beleidsdocumenten Het programma kent specifieke verwijzingen naar het Coalitieakkoord en het Herstelplan. De maatregelen uit het Herstelplan staan volledig benoemd. De tekst besteedt de nodige aandacht aan het opstellen van een nieuwe woonvisie. Dit is een actie voor 2021. Naar de Toekomstvisie is geen specifieke verwijzing opgenomen. De ambitie uit de Toekomstvisie (“In 2040 wil Vlaardingen dé inclusieve woonstad in de metropoolregio zijn. Er zijn woningen voor iedereen: bij de bouw van extra woningen en het opknappen en transformeren van bestaande woningen is ingezet op een gedifferentieerd en evenwichtig woningaanbod”) komt in de teksten wel herkenbaar naar voren. Een tabel geeft weer welke beleidsnota’s van toepassing zijn. Dat zijn er in totaal 7. Vijf nota’s zijn niet ouder dan 4 jaar. De twee andere dateren uit 2010 en 2008. Bij de beleidsnota’s staat uit welk jaar ze dateren. De beleidsnota’s zijn niet te ontsluiten via een hyperlink. - Bevindingen De relatie met de bovenliggende kaders is aanwezig. Soms door een expliciete verwijzing, in andere gevallen door herkenbare overeenkomstige teksten. De opgenomen doelen passen binnen die kaders en/of zijn daarvan een verdere uitwerking. De weergave is op hoofdlijn. Voor meer gedetailleerde informatie is voor de lezer opgenomen welke documenten daarvoor relevant zijn.

Twee daarvan zijn minimaal 10 jaar oud waardoor de vraag is hoe actueel die nog zijn. Niveau beschrijving doelbereiking De gemeente Vlaardingen kent als hoogste niveau van beschrijving “ambities”. Het programma Wonen kent er twee: Ambitie 12 – Wonen en woningvoorraad a) Wij bouwen tot 2030 in totaliteit 5.200 woningen (3.200 reguliere plancapaciteit en 2.000 woningen extra). b) Er is een goede mix van sociaal bereikbare en duurdere koop- en huurwoningen c) Er bestaat een breed palet aan woningen in verschillende prijsklassen en voor diverse doelgroepen d) Wij voorkomen het opkopen van woningen om die te verhuren tegen woekerprijzen en faciliteren 300 woningen conform het convenant huisvesting tijdelijke arbeidsmigranten Ambitie 13 – Stadsgezicht Vlaardingen gaat zorgvuldig om met het cultuurhistorisch erfgoed. De gemeente zorgt voor heldere kaders en handhaaft actief, zodat de stadsgezichten niet ontsierd worden door verloedering. Daarbij zijn de volgende indicatoren opgenomen:

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Vlaardingen

20

Dit onderdeel beschrijft de verplichte indicatoren volgens het BBV. De indicatoren geven waarden weer voor de jaren 2018 en 2019, onderscheiden in de waarden voor de gemeente Vlaardingen, het gemiddelde van de gemeenten in de inwonersklasse 50.000 – 100.000 en het gemiddelde van alle gemeenten. - Bevindingen De ambities zijn vooral op niveau van doelen en deels als activiteit geformuleerd (“bouwen van woningen”, “voorkomen van opkopen woningen”). Er is niet vermeld welk maatschappelijk effect de gemeente hiermee wil nastreven. Ambitie 12a. is SMART uitgewerkt, voor de andere ambities geldt dat de gemeente daar nog stappen kan zetten. Wat verstaat de gemeente bijvoorbeeld onder “een goede mix”? De opgenomen verplichte indicatoren geven geen informatie over het bereiken van de genoemde doelen. De gemeente maakte nog niet de keuze om hiervoor eigen, specifieke indicatoren op te nemen. Er is geen toelichting bij de indicatoren gegeven. Bijvoorbeeld op welke wijze die zich verhouden tot de ook gepresenteerde cijfers voor het gemiddelde van alle Nederlandse gemeenten. Een duiding van de historische trend maakt geen onderdeel van de informatie uit. Samenhang tussen de zogenoemde 3 W-vragen: wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen en wat mag het kosten? De eerste W-vraag (“wat willen wij bereiken”) vertaalde de gemeente Vlaardingen in ambities.

Onder deze ambities staat vermeld welke activiteiten daarvoor uitgevoerd gaan worden (“Wat gaan we daarvoor doen?”): Activiteiten ambitie 12 - Nieuwe woonvisie - Uitbreiding Wbmgp (Rotterdamwet) - Herziening starterslening - Kwaliteitsslag particuliere woningvoorraad - High Impact projecten - Flexwonen - Verordening woningvoorraad - Diverse bouwprojecten - Verordening Toeristenbelasting, beleid BRP en bestuurlijke boete leegstand opgesteld Activiteiten ambitie 13 - Behoud van erfgoed / laboratoria Unileverterrein Er zijn geen kengetallen / indicatoren opgenomen ter ondersteuning van deze activiteiten. De genoemde activiteiten zijn op enkele plaatsen van een korte toelichting voorzien. Dit geldt niet voor alle activiteiten. - Bevindingen De activiteiten zijn veelal beschreven als oplevering van een “product”. Duidelijk is welk product de raad mag verwachten. Bij sommige activiteiten is die duidelijkheid minder. Dit geldt bijvoorbeeld voor de High Impact projecten (welke?) en “diverse bouwprojecten” (welke?). Aan welke criteria / kwaliteitseisen de activiteiten vervolgens voldoen, is niet in de begroting uitgewerkt. Ook kiest Vlaardingen ervoor om niet concreet aan te geven wanneer de activiteit wordt uitgevoerd en of dat nog tot (aanvullende) besluitvorming in de raad leidt. De laatste van de 3 W-vragen is de vraag “Wat mag het kosten?”.

Dit is in twee separate onderdelen in het programma vormgegeven. Het onderdeel “Financieel meerjarenperspectief” gaat met name in op de relatie naar het Herstelplan. Activiteiten uit het Herstelplan zijn beschreven. De in het Herstelplan daarvoor opgenomen specifieke bedragen zijn in dit programma niet apart inzichtelijk gemaakt.

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Vlaardingen

21

Het afrondende onderdeel “financieel deel programma Wonen” beschrijft de lasten en baten op programmaniveau. Ook wordt daarin inzicht gegeven in de mutaties in de reserves en voorzieningen en de geplande investeringen die onder dit programma vallen. - Bevindingen De gemeente Vlaardingen volgt de minimale informatie-eis uit het BBV en presenteert de financiën op het niveau van het programma. Er vindt geen nadere uitsplitsing naar prioriteit plaats. Daarmee is de relatie naar specifieke doelen niet te leggen. Tussen de ambities en daarvoor te verrichten activiteiten is qua vormgeving een duidelijk relatie zichtbaar. Ook inhoudelijk is die relatie te leggen. Daarbij is niet altijd duidelijk in welke mate een bepaalde activiteit gaat bijdragen aan de ambitie. Inzicht in risico’s In het programma valt niet te lezen welke risico’s worden gelopen bij het bereiken van de doelen en het uitvoeren van de activiteiten. - Bevindingen De gemeente Vlaardingen kiest ervoor om risico’s in de daarvoor bestemde paragraaf te tonen en geen onderdeel van een programma te laten zijn. Leesbaarheid Het taalgebruik wisselt van een actieve schrijfstijl “wij nemen deel aan…” tot een meer passieve manier van schrijven “”er zal onderzoek worden gedaan”. Over het algemeen zijn zinnen van beperkte omvang.

Het aantal afkortingen in het programma is beperkt en op de meeste plaatsen van een toelichting voorzien. Ambtelijk taalgebruik is zichtbaar in woorden als “conform” en constructies als “een actief beleid voeren”. - Bevindingen Het ambtelijk taalgebruik in het programma is beperkt. Dit geldt ook voor gebruikte afkortingen. De zinsopbouw is beperkt en tussenzinnen, bijzinnen en “tangconstructies” worden vermeden. Los van de inhoud moeilijkheidsgraad zijn teksten daarmee goed leesbaar.

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Vlaardingen

22

5.2.2. Programma Sociaal Domein Dit programma is het 7e van de 10 programma’s die de gemeente Vlaardingen in de meerjarenbegroting opneemt.

Actuele ontwikkelingen Het programma start met de beschrijving van een aantal actuele ontwikkelingen. Aandacht gaat uit naar Covid-19 en de gevolgen op korte en lange termijn. Benoemd is dat dit leidt tot diverse onzekerheden Ook beschrijft de inleiding dat de Coronacrisis aantoont dat inwoners soms over meer veerkracht, creativiteit en hulpvaardigheid beschikken dan verwacht. Deze constatering is gekoppeld aan de pijlers van de ondersteuningsstructuur: 1. Een sterke basis in de samenleving 2. Een goed functionerend wijkteam 3. Een geschikt aanbod van maatwerk-voorziening en specialistische ondersteuning Vervolgens wordt dit ook in de financiële context geplaatst. Voor de beleidsmatige kaders bevat het onderdeel “actuele ontwikkelingen” een verwijzing naar de Beleidsnota “De Inwoner voorop”. Hierbij beschrijft de gemeente ook de relatie tussen dit document en het Herstelplan. Om de transformatie effectief en efficiënt tot stand te kunnen brengen, is volgens de gemeente meer regie, sturing en monitoring nodig. Na het onderdeel “actuele ontwikkelingen” volgt in dit programma een separaat onderdeel “autonome ontwikkelingen”. Dit onderdeel behandelt twee aanstaande wetswijzigingen die van invloed zijn op het Sociale Domein. Specifiek gaat het over verschuiving van een specifieke doelgroep van Beschermd Wonen naar de Wet langdurige zorg en aanpassing van de Wet inburgering.

Beschreven wordt wat de consequenties van de wijzigingen zijn voor de gemeente Vlaardingen. - Bevindingen De inleidende paragraaf besteedt veel aandacht aan de effecten van de Coronacrisis op het Sociaal Domein. Ook is er een toelichting op een tweetal wetwijzigingen. Daarbij is voor de Wet inburgering rekening gehouden met de in maart 2020 aangekondigde verschuiving van de invoerdatum. Samen met de beschrijving van Corona geeft dit aan dat onderwerpen actueel zijn beschreven. Gelijk aan het programma Wonen is de keuze gemaakt om de actualiteiten op een hoger niveau te beschrijven (“Sociaal Domein”) en niet nader te duiden. Tot slot kiest Vlaardingen er in dit programma voor om de actualiteiten in dit onderdeel al te koppelen aan de gewenste doelen en daarvoor te verrichten activiteiten. Kaderstelling / samenhang met andere beleidsdocumenten Op diverse plaatsen zijn in het programma expliciete verwijzingen opgenomen naar bovenliggende beleidsnota’s (zoals “De inwoner voorop”) en het Herstelplan. Ook in de inhoudelijke beschrijving zijn deze verwijzingen herkenbaar. Voorbeelden hiervan zijn teksten over het sterker inzetten op een verschuiving van de achterkant (het verhelpen van problemen) naar de voorkant (het voorkomen van problemen).