250307 Rapportage onderzoek sporthal Claudius Civilislaan
Tekst van het document
Onderzoek sporthal Claudius Civilislaan Rekenkamer Vlaardingen
Onderzoek sporthal Claudius Civilislaan | 7-3-2025 Rekenkamer Vlaardingen | Onderzoek sporthal Claudius Civilislaan | 1.
Colofon Datum: 7-3-2025 Rekenkamer Vlaardingen: Hayke Veldman, directeur Emilie Stumphius, plv. directeur Contactgegevens: Arco de Baat, secretaris 06 82 87 87 03 / arco@necker.nl Onderzoekers: Robert Klaassen robert@necker.nl Arco de Baat arco@necker.nl Emilie Stumphius emilie@necker.nl Hans Erik Brand hanserik@necker.nl
Foto op de kaft: De Vilder&Zonneveld
Rekenkamer Vlaardingen | Onderzoek sporthal Claudius Civilislaan | 2.
Inhoudsopgave Inleiding
5
Aanleiding Doelstelling en vraagstelling Leeswijzer
5 5 6
Kernbevindingen
7
Feitenrelaas en context Rolneming, informatievoorziening en besluitvorming Vooruitblik naar de toekomst
7 10 14
Conclusies en aanbevelingen
15
Hoofdconclusie
15
Reactie van college van B&W
22
Nawoord rekenkamer
29
1
Relevante context en kaders
32
1.1 1.2 1.3
Korte toelichting project sporthal CC-laan Overzicht van belangrijkste actoren Beleidsmatige context
32 32 35
2
Feitenrelaas
38
2.1 2.2
De initiële planvorming van het project (juni 2015 – maart 2017) 38 De uitwerking van het ontwerp en nadere voorbereiding van het project (maart 2017 – december 2021) 43 Verdere aanpassingen van het ontwerp en de bouw van de sporthal (december 2021 – februari 2024) 54
2.3
3
Analyse en nadere duiding
63
3.1 3.2 3.3 3.4
Rolneming, samenwerking en aansturing (Financiële) risicobeheersing en controle Kaderstelling en controle door de raad Zicht op exploitatie
63 67 72 75
Bijlage 1. Onderzoeksverantwoording en geraadpleegde bronnen
76
Bijlage 2. Nadere onderbouwing financiële analyse
78
Bijlage 3. Begrippenlijst
82
Rekenkamer Vlaardingen | Onderzoek sporthal Claudius Civilislaan | 3.
Bestuurlijke nota
Rekenkamer Vlaardingen | Onderzoek sporthal Claudius Civilislaan | 4.
Inleiding Aanleiding Nederlandse gemeenten hebben een wettelijke zorgplicht ten aanzien van bewegingsonderwijs.1 Daarnaast kiezen de meeste gemeenten ervoor om de huisvesting van sportverenigingen te accommoderen. Zo ook de gemeente Vlaardingen. Vanaf 2015 werkte de gemeente Vlaardingen aan de totstandkoming van een nieuwe sporthal aan de Claudius Civilislaan (hierna: sporthal CC-laan). Deze sporthal is op 19 juni 2024 geopend.2 Aanvankelijk was het streven om de sporthal eind 2017 op te leveren. Uiteindelijk namen zowel de planvorming als de realisatie van de sporthal langere tijd in beslag. De gemeenteraad heeft op verschillende momenten aanvullend krediet beschikbaar gesteld. Het verloop van het project heeft daarom bij de gemeenteraad de vraag opgeroepen welke oorzaken de aanleiding vormden voor het meermaals moeten verhogen van het investeringskrediet.
De raad heeft op 28 maart 2024 een motie aangenomen, waarin de rekenkamer is verzocht onderzoek te doen naar de aansturing en projectbeheersing bij sportlocaties, specifiek:3 “aan de hand van bureauonderzoek een eigen beeld te vormen van onder andere het gelopen project sporthal Claudius Civilislaan; aan de hand van het bureauonderzoek en uit gesprekken met betrokken bestuurders en ambtenaren nadere onderzoeksvragen te formuleren; in- en extern betrokkenen te raadplegen over hun ervaringen bij het project; indien mogelijk oorzaken te achterhalen van financiële overschrijdingen; aanbevelingen te doen om bij de gemeente Vlaardingen te zorgen voor betere borging van sport gerelateerde projecten; de raad zo spoedig als mogelijk te rapporteren over de bevindingen en aanbevelingen.”
Doelstelling en vraagstelling Naar aanleiding van de motie heeft de rekenkamer besloten om een onderzoek uit te voeren naar de planvorming en realisatie van de sporthal CC-laan. Naast het in kaart brengen van de ontwikkelingen in dit project is het doel van het onderzoek om naar aanleiding van de bevindingen over dit project aanbevelingen te doen over hoe de doelmatigheid en doeltreffendheid van het projectmanagement bij ruimtelijke projecten in de gemeente Vlaardingen in brede zin kan worden verbeterd. De rekenkamer heeft voor dit onderzoek de volgende hoofdvraag geformuleerd: Welke keuzes en gebeurtenissen ten tijde van de planvorming en realisatie van de sporthal CC-laan hebben geleid tot de aanvullende kredieten en wijzigingen qua inhoud en planning en wat is hierin de rol geweest van het college, de raad, de ambtelijke organisatie en externe partijen? Om de hoofdvraag te beantwoorden zijn er deelvragen geformuleerd. De deelvragen zijn:
1 KVLO. (2019, september). Handboek huisvesting bewegingsonderwijs. 2 Dit is Twee. (19 juni 2024). ‘Mooiste sporthal van Vlaardingen’ officieel geopend in de Westwijk. 3 Gemeenteraad Vlaardingen. (28 maart 2024). Motie instellen onderzoek rekenkamer.
Rekenkamer Vlaardingen | Onderzoek sporthal Claudius Civilislaan | 5.
Feitenrelaas en context 1. Wat zijn de feiten en omstandigheden ten aanzien van de planvorming en realisatie van de Sporthal CC-laan? 2. Welke rollen, taken en verantwoordelijkheden hadden ambtelijke organisatie, college, raad en externe partijen in de totstandkoming en realisatie? 3. Welke doelstellingen zijn door de gemeenteraad en het college beoogd met de bouw van de sporthal? a. Hoe zijn de beoogde doelstellingen gerelateerd aan gemeentelijke beleidskaders in het kader van (huisvesting van) sport? b. Hoe zijn de beoogde doelstellingen gerelateerd aan landelijke beleidskaders en regelgeving in het kader van (huisvesting van) sport? c. Welke financiële kaders en uitgangspunten zijn aan het project gesteld in het begin en bij wijzigingen en hoe is risicobeheersing hierop vormgegeven?
Rolneming, informatievoorziening en besluitvorming 4
5 6
Hoe hebben ambtelijke organisatie, college, raad en externe partijen bij de planvorming en realisatie van de sporthal CC-laan daadwerkelijk invulling gegeven aan hun rollen, taken en verantwoordelijkheden? a. Hoe is de samenwerking met externe partijen (aannemer, gebruikers sporthal) vormgegeven en welke uitgangspunten en afspraken zijn hierin vastgesteld? b. Hoe is de ambtelijke en bestuurlijke aansturing van het project binnen de gemeente vormgegeven? Is de aansturing van dit project en andere projecten in de periode van planvorming en realisatie gewijzigd naar aanleiding van geconstateerde problemen? Is de raad in staat gesteld zijn kaderstellende en controlerende rol in te vullen via juiste, navolgbare, tijdige en volledige informatievoorziening? a. Hoe heeft de raad zijn kaderstellende en controlerende rol ingevuld ten aanzien van de realisatie van de Sporthal CC-laan?
Vooruitblik naar de toekomst 7. Welke lessen kan de gemeente Vlaardingen uit het project CC-laan trekken voor de beheersing van andere grote ruimtelijke projecten? 8. Wat zijn de gevolgen van de financiële en inhoudelijke wijzigingen tijdens de planvorming en realisatie voor de toekomstige (financiële) exploitatie van de sporthal door de gebruikers?
Leeswijzer Dit rapport bestaat uit twee delen: de bestuurlijke nota en de nota van bevindingen. De bestuurlijke nota bestaat uit bovenstaande inleiding, de beantwoording van de onderzoeksvragen, de conclusies en aanbevelingen, de reactie van het college van B&W en het nawoord van de rekenkamer. De nota van bevindingen bestaat uit drie hoofdstukken. In hoofdstuk 1 geeft de rekenkamer een toelichting op relevante (beleidsmatige) context van het project. In hoofdstuk 2 is het feitenrelaas weergegeven. In hoofdstuk 3 is een nadere duiding en analyse van het feitenrelaas opgenomen. In de bijlage staat een nadere onderzoeksverantwoording, een toelichting op de financiële analyse en een begrippenlijst.
Rekenkamer Vlaardingen | Onderzoek sporthal Claudius Civilislaan | 6.
Kernbevindingen In dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de onderzoeksvragen aan de hand van de kernbevindingen uit de nota van bevindingen. Waar van toepassing verwijst de rekenkamer voor een nadere toelichting naar relevante passages in de nota van bevindingen.
Feitenrelaas en context 1. Wat zijn de feiten en omstandigheden ten aanzien van de planvorming en realisatie van de Sporthal Claudius Civilislaan? Begin 2015 worden de eerste gesprekken gevoerd over een mogelijke sporthal aan de Claudius Civilislaan. Na een scenarioverkenning verstrekt de gemeenteraad op 24 maart 2016 een voorbereidingskrediet voor de planvorming van de sporthal aan het Erasmusplein, en in de voorjaarsnota 2016 een investering van €6.130.000 voor de sporthal CC-laan. Na verstrekking van het investeringskrediet wordt ambtelijk afgewogen welke aanbestedingsvorm het beste past. De gemeente kiest voor een traditionele aanbesteding, hoewel het advies van bureau Synarchis is om voor een geïntegreerde aanbestedingsvorm te kiezen. Tot en met maart 2017 werkt Synarchis vervolgens aan het programma van eisen voor de sporthal, in samenwerking met diverse gemeentelijke afdelingen en de toekomstige gebruikers van de sporthal. Op 19 mei 2017 gunt de gemeente de opdracht om de sporthal te ontwerpen aan De Vilder&Zonneveld Architecten. Gedurende de tweede helft van 2017 en de eerste helft van 2018 werkt de architect in samenwerking met het ontwerpteam het ontwerp voor de sporthal nader uit.
Tijdens de ontwerpfase doen zich de eerste knelpunten in het project voor: geraamde bouwkosten overschrijden het budget, de eisen voor sport en bewegingsonderwijs blijken op onderdelen tegenstrijdig en het terrein blijkt te smal voor het te realiseren gebouw. Voor een alternatieve oplossing is extra budget nodig, dat de raad op 4 april 2019 verstrekt. Het ontwerp wordt vervolgens aangepast. Hierna zijn er opnieuw knelpunten: het vleermuizenonderzoek is niet tijdig gestart, de nabijgelegen gasleiding bij de Marathonweg lijkt een mogelijk veiligheidsprobleem en de afmetingen van het ontwerp blijken niet aan de eisen voor verenigingssport te voldoen. Opnieuw past de architect het ontwerp aan. Het college besluit in juni 2021 aanvullend krediet beschikbaar te stellen om een kostenstijging te dekken. Dit krediet wordt gedekt uit het positieve saldo en de verlaging van het krediet van de Erasmushal. Het college informeert de raad hierover in een raadsmemo. Eind 2021 blijkt dat de oude Westwijkhallen vanwege veiligheidsaspecten niet meer gebruikt kunnen worden. De raad verstrekt daarom krediet voor de aanschaf van een blaashal, zodat er toch gesport kan worden gedurende het winterseizoen. In december 2021 doet Tempel Bouw en Van Dorp de enige inschrijving op de aanbesteding voor de bouw van de sporthal.
Omdat de aanbieding van de aannemer hoger blijkt dan het verstrekte budget, is opnieuw aanvullend krediet nodig. De raad besluit op 12 mei 2022 dit aanvullend krediet te verstrekken. Gedurende de tweede helft van 2022 en het grootste deel van 2023 vinden voorbereidende werkzaamheden plaats voor de bouw van de sporthal. Tijdens deze periode doen zich diverse nieuwe knelpunten voor. De daadwerkelijke bouw start in 2023, hoewel ook tijdens de bouw verdere vertraging optreedt. Op 28 maart 2024 verleent de raad een laatste keer aanvullend krediet voor de sporthal. Dit aanvullend krediet is nodig vanwege verdere prijsstijgingen, meerwerk en een lagere SPUK-bijdrage dan verwacht.
Rekenkamer Vlaardingen | Onderzoek sporthal Claudius Civilislaan | 7.
De volledige feiten en omstandigheden zijn opgenomen in het feitenrelaas (hoofdstuk 2 van de nota van bevindingen). 2. Welke rollen, taken en verantwoordelijkheden hadden ambtelijke organisatie, college, raad en externe partijen in de totstandkoming en realisatie? De rol van de raad bij het starten van het project is het toekennen van een investeringsbudget en het stellen van de (inhoudelijke en financiële) kaders. Het college is bestuurlijk verantwoordelijk voor de realisatie van de sporthal, doet de raad voorstellen voor te nemen besluiten en legt over de uitvoering verantwoording af aan de raad via rapportages in de P&C-cyclus en raadsmemo's. Binnen het college is de portefeuillehouder sport belast met het opdrachtgeverschap van het project. De bestuurlijke verantwoordelijkheid voor het project is gelegen bij het college als geheel. De ambtelijke organisatie is verantwoordelijk voor de uitvoering van het project binnen de gestelde kaders en het budget: het benaderen en contracteren van externe partijen en het begeleiden van het ontwerpen en het bouwen van de hal. Hiervoor bestaat er ambtelijk een opdrachtgever (het team sport) en een opdrachtnemer (aanvankelijk het team vastgoed, later het team voorbereiding en realisatie). Voor dit project heeft de gemeente samengewerkt met de volgende externen: De (toekomstige) gebruikers van de sporthal: S.C.
Twist en College VOS; Bureau Synarchis, de opsteller van het aanbestedingsadvies en het programma van eisen; Architect DeVilder&Zonneveld, de opsteller van de ontwerpen en directievoerder tijdens het bouwproces; De aannemerscombinatie van het bouwbedrijf Tempel Bouw en het installatiebedrijf Van Dorp installaties. Voor een volledig overzicht van betrokken actoren verwijst de rekenkamer naar paragraaf 1.2 van de nota van bevindingen. De rekenkamer gaat in de beantwoording op deelvraag 4 nader in op de daadwerkelijke rolinvulling van alle betrokkenen. 3. Welke doelstellingen zijn door de gemeenteraad en het college beoogd met de bouw van de sporthal? a. Hoe zijn de beoogde doelstellingen gerelateerd aan gemeentelijke beleidskaders in het kader van (huisvesting van) sport? b. Hoe zijn de beoogde doelstellingen gerelateerd aan landelijke beleidskaders en regelgeving in het kader van (huisvesting van) sport? In 2015 stelt het college een plan vast voor de ontwikkeling van de Westwijk: de ontwikkelingsvisie Centrumplan Westwijk. In dit plan wordt de sporthal aan de CC-laan als ‘noodzakelijke randvoorwaarde’ genoemd voor de nieuwbouw van de sporthal aan het Erasmusplein. Het college acht de sporthal van belang om het middelbaar onderwijs en S.C. Twist een goede, eigentijdse plek te bieden.
Hierbij verwijst het college naar de zorgplicht van de gemeente om bewegingsonderwijs voor middelbare scholen en ruimte voor sportverenigingen te faciliteren.
Rekenkamer Vlaardingen | Onderzoek sporthal Claudius Civilislaan | 8.
Gemeenten hebben een wettelijke zorgplicht voor de huisvesting van bewegingsonderwijs in het lager en voortgezet onderwijs. Deze verplichtingen zijn in Vlaardingen uitgewerkt in Integrale Huisvestingsplannen. Voor het huisvesten van sportverenigingen geldt geen wettelijke zorgplicht. Ook zijn er vanuit de NOC-NSF, de koepelorganisatie van Nederlandse sportbonden, en het KLVO, de belangenvereniging van gymdocenten, aanvullende eisen aan de sporthal. c. Welke financiële kaders en uitgangspunten zijn aan het project gesteld in het begin en bij wijzigingen en hoe is risicobeheersing hierop vormgegeven? Het financiële uitgangspunt voor de sporthal CC-laan was bij aanvang in 2016 een investeringskrediet van € 6.130.000. In 2019, 2021, 2022, 2023 en 2024 zijn er door raad of college aanvullende kredieten verstrekt dan wel beschikbaar gesteld. Op het moment van schrijven is het door raad en college verstrekte dan wel beschikbaar gestelde budget voor de sporthal in totaal € 13.325.724. Hieronder staat een overzicht van alle verstrekte dan wel beschikbaar gestelde kredieten. In dit overzicht staan ook verwachte subsidiebijdragen vanuit het Rijk, zogenoemde SPUK-gelden. Op verschillende momenten in het project werden aangevraagde SPUK-gelden tot het projectbudget gerekend als zijnde door raad of college verstrekte dan wel beschikbaar gestelde krediet.
Met het aanwenden van verwachte SPUK-bijdragen bij ramingen en dekkingen werd er een lager krediet gevraagd aan de raad ten opzichte van het voor de sporthal benodigde budget. In onderstaande tabel zijn de verwachte SPUK-gelden gescheiden van de verstrekte dan wel beschikbaar gestelde kredieten. Zo ontstaat een helder beeld van het voor de sporthal beschikbare budget op de verschillende momenten in het project. In het overzicht is verder aangegeven wat de aanleiding voor het krediet was, op welke manier erover besloten is, wie het krediet heeft verstrekt dan wel beschikbaar heeft gesteld en welk bedrag dit betreft. In de laatste kolom is per besluit de cumulatieve som van het verstrekte dan wel beschikbaar gestelde krediet opgenomen. Dit is de som van het door de raad en het college verstrekte dan wel beschikbaar gestelde krediet. Tabel 1 - Overzicht kredieten en verwachte SPUK-bijdragen sporthal CC-laan Aanleiding:
Vorm:
Datum
Actor:
Krediet:
besluit:
SPUK-
krediet
bijdrage
(cumulatief):
(verwacht): Initiële investering
Voorjaarsnota
2016/07/07
Raad
€ 5.800.000
€ 5.800.000
2016/07/07
Raad
€ 330.000
€ 6.130.000
2016 Duurzaamheidsinvesteri
Voorjaarsnota
ng
2016
Stedenbouwkundige
Raadsvoorstel
2019/04/04
Raad
€ 1.350.000
€ 1.050.000
€ 7.480.000
Collegebesluit
2021/06/01
College
€ 1.092.000
€294.000
€ 8.572.000
Raadsvoorstel
2022/05/12
Raad
€ 1.599.269
€ 1.524.750
€ 10.171.269
inpassing / integratie clubgebouw S.C. Twist / bouwkostenstijgingen Aanpassing ontwerp / indexering bouwkosten / stijging VAT-kosten / herstelkosten tijdelijke huisvesting S.C. Twist Hogere aanbieding aannemer
Rekenkamer Vlaardingen | Onderzoek sporthal Claudius Civilislaan | 9.
Bouwkostenstijgingen
1e voortgangs-
2023/06/06
Raad
€ 422.000
€ 10.593.269
2024/03/28
Raad
€ 2.732.455
€ 13.325.724
rapportage 2023 Prijsstijgingen bouw en
Raadsvoorstel
personele inzet / meerwerk / lagere SPUK-bijdrage
De gemeente kent geen structurele methodiek voor risicomanagement. Bij de start van projecten worden geen risico-inventarisatiesessies gehouden, zo ook niet bij het project sporthal CC-laan. Wel zijn er standaard risicoposten opgenomen in de kostenramingen. Het team financiën was betrokken bij het opstellen van raadsvoorstellen. Vanaf eind 2023 is er een projectcontroller aangesloten bij het project sporthal CC-laan. De projectcontroller ondersteunt het projectteam bij de financiële beheersing van het project.
Rolneming, informatievoorziening en besluitvorming 4. Hoe hebben ambtelijke organisatie, college, raad en externe partijen bij de planvorming en realisatie van de sporthal Claudius Civilislaan daadwerkelijk invulling gegeven aan hun rollen, taken en verantwoordelijkheden? a. Hoe is de samenwerking met externe partijen (aannemer, gebruikers sporthal) vormgegeven en welke uitgangspunten en afspraken zijn hierin vastgesteld? De samenwerking tussen de gemeente en de gebruikers is geregeld in huurovereenkomsten. De gemeente heeft in 2022 met College VOS een huurovereenkomst gesloten voor het gebruik van de zalen. Met S.C. Twist heeft de gemeente in 2024 een huurovereenkomst gesloten voor het gebruik van de accommodatie. De gemeente heeft de zalen daarbij om niet aan S.C. Twist in gebruik gegeven. Verder zijn beide gebruikers door de gemeente betrokken bij het ontwerp- en bouwproces in gebruikersoverleggen. S.C. Twist nam daarnaast bij knelpunten direct contact op met de portefueillehouder sport. De gemeente heeft met de aannemerscombinatie een contract gesloten voor de bouw nadat deze partij als enige inschreef op de aanbesteding. Omdat de aanbieding van de aannemer boven budget was, heeft de gemeente met de aannemer onderhandeld over inhoudelijke versoberingen. De aannemer schreef daarna voor een lager bedrag in, waarna de gemeente de opdracht aan de aannemer gunde.
Bij de gunning hebben de gemeente en de aannemer afgesproken dat prijsstijgingen voor rekening van de gemeente zouden komen. Tijdens het bouwproces heeft de gemeente intensief overlegd met de aannemer en de architect enerzijds en met de architect en de gebruikers anderzijds. Hier bestaat op verschillende moment ontevredenheid over de samenwerking en communicatie, met name tussen de gebruikers en uitvoerende partijen. Het is niet vast te stellen in hoeverre de soms moeizame samenwerking direct heeft geresulteerd in vertraging in de bouw of overschrijding van de beschikbaar gestelde budgetten. b. Hoe is de ambtelijke en bestuurlijke aansturing van het project binnen de gemeente vormgegeven?
Rekenkamer Vlaardingen | Onderzoek sporthal Claudius Civilislaan | 10.
De raad heeft de beleidskaders die het uitgangspunt vormen voor de realisatie van sporthallen vastgesteld. In 2016 heeft de raad het initiële budget vastgesteld. Hierna heeft de raad een aantal keer aanvullend krediet verstrekt. De rekenkamer licht de betrokkenheid van de raad verder toe in de beantwoording van deelvraag 6a. Het college was verantwoordelijk voor het realiseren van de sporthal binnen de door de raad gestelde kaders. De wijze waarop het project bestuurlijk en ambtelijk werd aangestuurd is niet schriftelijk vastgelegd. In de praktijk vervulde de portefeuillehouder sport vanaf het begin de rol van bestuurlijk opdrachtgever. Gedurende het project zijn er vier portefeuillehouders sport geweest. In 2021 is een formele projectopdracht vastgesteld waarmee de ambtelijke en bestuurlijke verdeling van taken en verantwoordelijkheden formeel werd vastgelegd. Volgens de projectopdracht zijn zowel de portefeuillehouder sport als de portefeuillehouder vastgoed bestuurlijk opdrachtgever. De bestuurlijke aansturing van het project vond in de praktijk echter alleen plaats via de portefeuillehouder sport. Uit interviews blijkt dat de betrokkenheid van de portefeuillehouder bij het project intensiveerde wanneer zich knelpunten voordeden en dat de betrokkenheid gedurende het project toenam doordat de problemen zich opstapelden.
Eind 2023 heeft de portefeuillehouder sport op eigen initiatief opdracht gegeven om meer financieel inzicht in het project te realiseren om de raad te kunnen informeren. Nadat ambtelijk de conclusie wordt getrokken dat er opnieuw extra investeringskrediet nodig is, geeft de portefeuillehouder sport opdracht hiertoe een raadsvoorstel uit te werken. Naar aanleiding van geconstateerde problemen heeft het college een aantal keer aan de raad voorgesteld om aanvullend krediet te verstrekken. Bij het financiële tekort in 2021 heeft het college daarnaast binnen een taakveld budget overgeheveld van het project Erasmushal naar het project sporthal CC-laan. Ambtelijk zijn de twee belangrijkste actoren de ambtelijk opdrachtgever en de ambtelijk opdrachtnemer. De laatste is de dagelijkse projectleider van het project. De ambtelijk opdrachtgever legt verantwoording over het resultaat af aan de bestuurlijk opdrachtgever. Formeel was het ambtelijk opdrachtgeverschap belegd bij het team sport en het ambtelijk opdrachtnemerschap bij het team vastgoed, daarna het team voorbereiding en realisatie. Tussen de start van het project en 2021 is de verdeling van rollen en verantwoordelijkheden ambtelijk niet vastgelegd. In 2021 is in de projectopdracht het opdrachtgeverschap formeel gedelegeerd aan een medewerker van het team sport.
Uit interviews blijkt dat het in de praktijk niet altijd duidelijk was hoe de verhouding tussen opdrachtgever en opdrachtnemer geïnterpreteerd moest worden. In de praktijk pakte de opdrachtgever uitvoerende werkzaamheden op en maakte de opdrachtnemer keuzes waar de opdrachtgever geen invloed op had. Voorbeelden daarvan zijn de eisen die zijn gesteld aan de buitenkant van het gebouw en de wijze van aanbesteding. Voor een nadere analyse van de bestuurlijke en ambtelijke aansturing van het project verwijst de rekenkamer naar paragraaf 3.1. van de analyse. 5. Is de aansturing van dit project en andere projecten in de periode van planvorming en realisatie gewijzigd naar aanleiding van geconstateerde problemen? Gedurende het project hebben enkele wijzigingen in de aansturing plaatsgevonden: De rolverdeling is in 2021 geformaliseerd in een projectopdracht. Dit betreft geen oplossing van geconstateerde problemen, maar een invulling van een tot dan toe bestaande omissie.
Rekenkamer Vlaardingen | Onderzoek sporthal Claudius Civilislaan | 11.
De bestuurlijke betrokkenheid is gedurende het project geïntensiveerd. De eerste twee betrokken portefeuillehouders sport hebben beperkte bemoeienis gehad met het project sporthal CC-laan. De derde en de vierde portefeuillehouder hebben meer betrokkenheid gehad bij het project, dit grotendeels in reactie op geconstateerde problemen. Naar aanleiding van de uitkomsten van een 213a-onderzoek naar investeringskredieten wordt een projectcontroller aangetrokken. Deze wordt daarna ook aangehaakt bij het project CC-laan om meer financieel inzicht te verkrijgen. Het gebrek aan financieel inzicht was mede het gevolg van een financieel systeem dat niet geschikt is om inzicht te bieden in het verloop van meerjarige investeringskredieten. Mede naar aanleiding van het 213a-onderzoek naar investeringen wordt momenteel gewerkt aan vervanging van het financieel systeem.
6. Is de raad in staat gesteld zijn kaderstellende en controlerende rol in te vullen via juiste, navolgbare, tijdige en volledige informatievoorziening? De gemeente Vlaardingen kent geen structurele en integrale rapportage over de voortgang van projecten. Gedurende 2015 is de raad door het college geïnformeerd over de vervangingsopgave voor de Westwijkhallen en de afwegingen om een sporthal aan de CC-laan te realiseren. In de jaren hierna is de raad periodiek geïnformeerd over de voortgang van het project. Het college informeerde de raad aanvankelijk voornamelijk via de P&C-cyclus, maar na knelpunten in het project in 2019 informeerde het college de raad meer en meer over concrete problemen via raadsmemo’s, raadsinformatiebrieven en raadsvoorstellen. Over het algemeen informeerde het college de raad dus actief over ontwikkelingen in het project en vroeg de raad kaders te stellen wanneer er een raadsbesluit nodig was. De rekenkamer plaatst hier wel enkele kanttekeningen bij. Op 14 april 2020 informeert het college de raad dat er aanvullend vleermuizenonderzoek moet plaatsvinden. Aan de raad werd niet vermeld dat dit een actie betreft die eerder uit zicht is geraakt. In de optiek van de rekenkamer was het passend geweest om dit óók te vermelden: als de actie eerder was opgepakt, was er immers minder vertraging geweest.
Bovendien was dit een actie die bij dit type ruimtelijke projecten vaker voorkomt, waarvan de noodzaak eerder bekend had kunnen zijn. Op twee momenten heeft het college de raad laten weten dat de consequenties van bepaalde knelpunten nog niet duidelijk waren, maar dat deze nader worden uitgezocht: in het raadsmemo op 14 april 2020 over het uit te voeren vleermuizenonderzoek en in het raadsmemo op 26 januari 2021 over de consequenties van de wijziging van het ontwerp vanwege de eisen van de sportbonden. Diverse raadsvoorstellen bevatten (cijfermatige) onnauwkeurigheden of tekstuele onduidelijkheden: In zowel de voorjaarsnota van 2017 als de meerjarenbegroting 2018-2021 wordt het budget van de sporthal CC-laan weergegeven als € 6.460.000. Dit budget is op dat moment echter € 6.130.000. In de jaarstukken van 2017 staan twee verschillende data van oplevering vermeld. Het raadsvoorstel van 5 februari 2019 voor aanvullend krediet stelt dat er onduidelijkheid was over financiële gegevens, maar dit is niet nader uitgelegd aan de raad, noch wat de consequenties hiervan zouden zijn. Het raadsvoorstel van 6 februari 2024 gaat in op de SPUK-bijdrage die lager is dan verwacht. De regeling uit 2019 subsidieerde 17,5% van de gemaakte bestedingen in sportaccommodaties. In het voorstel staat dat er geen aanleiding was om uit te gaan van een ander percentage dan 17,5%.
Dit is echter in tegenspraak met andere raadsvoorstellen waarin een verwachte SPUK-
Rekenkamer Vlaardingen | Onderzoek sporthal Claudius Civilislaan | 12.
bijdrage meegenomen wordt. In 2019 wordt er bijvoorbeeld al uitgegaan van een lagere bijdrage (14%) door een verwachte overvraging van het beschikbare budget vanuit het Rijk. De financiële onderbouwing van diverse raadsvoorstellen bevatte daarnaast feitelijke onjuistheden: In het raadsvoorstel van 6 april 2022 wordt geen onderscheid meer gemaakt tussen het op 1 juni 2021 bij collegebesluit beschikbaar gestelde krediet en de dan verwachte extra SPUKbijdrage. Beiden worden in het raadsvoorstel van 6 april 2022 onder één noemer opgenomen als zijnde beschikbaar gesteld (door de raad geautoriseerd) budget. Ook in het raadsvoorstel van 6 april 2022 wordt een verwachte SPUK-bijdrage betrokken bij de financiële verantwoording als zijnde verstrekt krediet. In het raadsvoorstel van 6 februari 2024 wordt aan de kredietzijde de eerder meegerekende SPUK-bijdragen incorrect gescheiden van het door de raad en college verstrekte dan wel beschikbaar gestelde krediet. In plaats van de eerder verwachte en meegerekende SPUKbijdrage (€1.818.750) is de prognose SPUK (€ 771.575) van het krediet afgetrokken. Het totale netto krediet zoals vermeld in het raadsvoorstel van 6 februari 2024 bestaat daarmee nog steeds ten dele uit verwachte SPUK-bijdragen. Het gaat hierbij om een bedrag van € 1.047.175.
Door deze verwisseling staat in de berekening van het raadsvoorstel een totaal netto krediet vermeld van € 11.640.444. Het totale door de raad en college verstrekte dan wel beschikbaar gestelde krediet is op dat moment feitelijk echter € 10.593.269. Een uitwerking hiervan staat in bijlage 2. In het raadsvoorstel van 6 februari 2024 worden daarnaast deels ontvangen, deels verwachte SPUK-gelden betrokken bij de berekening van het benodigde krediet. Als resultaat wordt niet voor het gehele benodigde budget voor de afronding van de sporthal krediet gevraagd bij de raad. Ten aanzien van de tijdigheid merkt de rekenkamer het volgende op. Wanneer zich knelpunten voordeden waarover de raad een besluit diende te nemen, informeerde het college de raad steeds binnen een maand nadat dit knelpunt voor het eerst (besluitvormend) in het college aan de orde kwam. Wanneer er geen (direct) besluit van de raad nodig was, liet de informatievoorziening wat langer op zich wachten.
Dit betreft de informatievoorziening over de knelpunten omtrent het vleermuizenonderzoek (begin 2019 is ambtelijk bekend dat dit moet worden uitgevoerd, begin 2020 is ambtelijk bekend dat deze actie uit zicht is geraakt - de raad is hier via een raadsmemo over geïnformeerd in april 2020); de knelpunten omtrent de gasleiding (ambtelijk begin 2019 bekend, de raad is hier voor het eerst over geïnformeerd in de jaarstukken over 2019 in juni 2020) en de problematiek omtrent de wijzigingen van het ontwerp vanwege de eisen van de sportbonden (in november 2020 ambtelijk bekend, de raad is hier in januari 2021 via een raadsmemo over geïnformeerd). Gegeven de inzet die rondom de betreffende ontwikkelingen nodig waren om scherp te krijgen wat de gevolgen precies waren, ziet de rekenkamer hier qua tijdigheid geen verdere bijzonderheden in. De rekenkamer ziet de vertragingen omtrent het vleermuizenonderzoek als een uitzondering. a. Hoe heeft de raad zijn kaderstellende en controlerende rol ingevuld ten aanzien van de realisatie van de Sporthal Claudius Civilislaan? De raad heeft verschillende inhoudelijke en financiële kaders gesteld voor het project sporthal CC-laan, in raadsbesluiten over (aanvullende) kredietverlening en in de P&C-cyclus.
Ook heeft de raad eenmaal een motie aangenomen waarmee aanvullende inhoudelijke kaders zijn gesteld aan het project zelf (namelijk de oproep om de kostenstijgingen niet door te berekenen aan de gebruikers). Verder heeft de
Rekenkamer Vlaardingen | Onderzoek sporthal Claudius Civilislaan | 13.
raad kennisgenomen over de inhoud van de ontwikkelingsvisie Centrumplan Westwijk, maar deze niet (zoals het college) vastgesteld. De raad heeft geen amendementen ingediend die raken aan de sporthal CC-laan. De invulling van de controlerende rol door de raad beperkte zich tot zes aanvullende vragen over het project of die raken aan het project: viermaal via schriftelijke technische vragen naar aanleiding van een voorstel van het college (gesteld op 27 oktober 2015, 22 december 2022, 14 februari 2024 en 5 maart 2024) en tweemaal via mondelinge vragen in de raads(commissie)vergaderingen van 25 augustus 2022 en 28 maart 2024. Tijdens de raadsbehandeling neemt de raad de motie aan waarin de rekenkamer is verzocht onderzoek te doen naar de aansturing en projectbeheersing bij sportlocaties, specifiek bij de sporthal CC-laan. Deze motie kan ook aangemerkt worden als invulling van de controlerende rol van de raad.
Vooruitblik naar de toekomst 1. Welke lessen kan de gemeente Vlaardingen uit het project Claudius Civilislaan trekken voor de beheersing van andere grote ruimtelijke projecten? Voor de beantwoording van deze vraag wordt verwezen naar de aanbevelingen. 2. Wat zijn de gevolgen van de financiële en inhoudelijke wijzigingen tijdens de planvorming en realisatie voor de toekomstige (financiële) exploitatie van de sporthal door de gebruikers? Tijdens de planvorming en realisatie is het plan voor de sporthal diverse keren gewijzigd op inhoud of ten aanzien van de financiële onderbouwing. Bij de start van het bouwproces zijn geen afspraken gemaakt met S.C. Twist over de financiële exploitatie. De definitieve huurovereenkomst is opgesteld op 4 juni 2024, minder dan een week voorafgaand aan de oplevering van de hal. Ook uit interviews blijkt dat het in kaart brengen van de financiële kant van de exploitatie voor de gebruikers niet eerder dan 2021 binnen de gemeente prioriteit kreeg. De overschrijdingen in planning hebben voor S.C. Twist gevolgen gehad, omdat deze vereniging tijdelijk naar alternatieve locaties moest uitwijken. Bij de start van het ontwerpproces was de veronderstelling dat de Westwijkhallen in 2019 gesloten konden worden, omdat op dat moment de nieuwe hal zou worden geopend.
Vanwege de vertragingen in het project zijn de Westwijkhallen langer in gebruik geweest dan oorspronkelijk gepland. In november 2021 besloot het college de hallen te sluiten vanwege veiligheidsproblemen. Hierna moest S.C. Twist voor één wedstrijdseizoen uitwijken naar alternatieve locaties. De gemeente heeft een oplossing gerealiseerd door in oktober 2022 een blaashal te plaatsen op het terrein van S.C. Twist. De financiële overschrijdingen in het project hebben geen gevolgen voor de huur van de gebruikers. De raad heeft in 2024 via een motie besloten om kostenstijgingen niet door te berekenen aan de gebruikers. Het college VOS betaalt huur voor het gebruik van de sportzalen. S.C. Twist betaalt geen huur voor de sportzaal zelf, maar wel voor de accommodatie als geheel (het clubgebouw en de velden). Deze huur is na oplevering van de vernieuwde accommodatie weliswaar gestegen ten opzichte van de oude situatie, maar deze stijging is geen gevolg van financiële overschrijdingen.
Rekenkamer Vlaardingen | Onderzoek sporthal Claudius Civilislaan | 14.
Conclusies en aanbevelingen De rekenkamer formuleert zeven conclusies. Met de conclusies wordt antwoord gegeven op de centrale vraag van het onderzoek: Welke keuzes en gebeurtenissen ten tijde van de planvorming en realisatie van de sporthal CC-laan hebben geleid tot de aanvullende kredieten en wijzigingen qua inhoud en planning en wat is hierin de rol geweest van het college, de raad, de ambtelijke organisatie en externe partijen? De rekenkamer maakt in de conclusies onderscheid tussen een hoofdconclusie (1), conclusies over de ambtelijke aansturing van het project (2 & 3) en conclusies over de bestuurlijke aansturing van het project (4 t/m 7). De rekenkamer doet daarnaast vier aanbevelingen aan de gemeenteraad.
Hoofdconclusie 1. De sporthal is voornamelijk duurder geworden en later opgeleverd door de complexe locatie, de onduidelijkheid over de eisen voor wedstrijdsport, marktprijsstijgingen en doordat verwachte SPUK-gelden ten onrechte zijn aangemerkt als verstrekt krediet. Aanvankelijk was het de bedoeling dat het volledige project voor € 6.130.000 gerealiseerd zou worden en eind 2018 zou worden afgerond. Uiteindelijk heeft het project €14.937.447 gekost (tot 1 november 2024) en is de sporthal medio 2024 opgeleverd. De rekenkamer concludeert dat de voornaamste oorzaken hiervoor liggen in de complexe locatie, de onduidelijkheid over eisen voor wedstrijdsport, prijsstijgingen en het ten onrechte aanmerken van verwachte SPUK-gelden als verstrekt krediet. De complexe locatie Voor de sporthal CC-laan is gekozen voor een locatie met eigenschappen die de bouw van een sporthal complex maakten. De gevolgen van deze eigenschappen, zowel op zichzelf als in relatie tot elkaar, zijn pas gaandeweg het opstellen van het ontwerp door de architect (vanaf 2017) volledig in beeld gekomen bij de gemeente. Het gaat om de volgende eigenschappen: De inpassing van het ontwerp tussen de gebouwen van S.C. Twist en het college VOS. Toen het ontwerp te smal bleek moest het gebouw geïntegreerd worden in het gebouw van S.C. Twist.
De problematiek omtrent de inpassing is medio 2017 voor het eerst als probleem geïdentificeerd en is zowel bij het haalbaarheidsonderzoek in 2015 als bij het programma van eisen in 2016-2017 niet als zodanig aan de orde gekomen. De verbinding van het gebouw met het college VOS, waardoor de sporthal moest voldoen aan aanvullende stedenbouwkundige randvoorwaarden. De bestaande gymzalen die moesten worden gesloopt. Omdat het deels om sloop-nieuwbouw ging, was een aanvullend vleermuizenonderzoek nodig. In februari 2019 meldde een externe adviseur dit bij de gemeente. Doordat deze actie ambtelijk uit zicht is geraakt, gaf de gemeente pas in april 2020 opdracht om dit onderzoek uit te voeren. De plaatsing van het gebouw in de buurt van een gasleiding, wat mogelijk tot een hoger veiligheidsrisico leidde. Om de implicaties hiervan te kunnen beoordelen was nader onderzoek en overleg met de omgevingsdienst en de Gasunie nodig, wat leidde tot vertraging. Bovenstaande eigenschappen hadden op een eerder moment kunnen leiden tot actie of tot de constatering dat de bestaande planning en budget niet haalbaar en toereikend waren. Bij de eerste
Rekenkamer Vlaardingen | Onderzoek sporthal Claudius Civilislaan | 15.
overleggen van het ontwerpteam in 2017 is geconstateerd dat betrokken partijen de oorspronkelijke planning krap achtten. Dit heeft op dat moment niet geleid tot nader gesprek over de implicaties hiervan of tot een aanpassing van de planning. In plaats daarvan moest de planning van het project door tussentijds rijzende problemen steeds worden verplaatst. Onduidelijkheid over de eisen voor wedstrijdsport Tijdens het project bleek dat er onduidelijkheid was over de eisen voor wedstrijdsport waar de hal aan moest voldoen. Uiteindelijk moest het ontwerp op de eisen worden aangepast, wat leidde tot significante vertraging en budgetoverschrijding. Er bestond weliswaar veel onduidelijkheid over de eisen, maar de projectorganisatie had op een eerder moment de eisen bij sportbonden en NOC-NSF kunnen verifiëren om deze problemen te voorkomen of op een eerder moment op te lossen. Marktprijsstijgingen Het project is uiteindelijk circa zes jaar later opgeleverd dan aanvankelijk was verwacht. In deze periode zijn de prijzen van bouwmaterialen sterk gestegen. Bij de vaststelling van het aanvankelijke krediet en de kostenramingen in 2016 zijn dergelijke prijsstijgingen niet verwacht. De prijsstijgingen zijn een autonome omstandigheid waar de gemeente geen invloed op heeft.
Dat het project is aanbesteed in een markt met veel prijsstijgingen is wel een direct gevolg van vertragingen in het project. Hierdoor waren de vertragingen niet alleen het gevolg, maar ook de oorzaak van financiële tegenvallers. Zij waren het gevolg van onder andere de noodzaak tot ontwerpaanpassingen, maar veroorzaakten financiële tegenvallers, doordat het project doorliep in een periode van prijsstijgingen. Verwachte SPUK-gelden ten onrechte aangemerkt als krediet In diverse budgetvoorstellen werd al rekening gehouden met de inkomsten uit verwachte SPUKbijdragen. Deze SPUK-bijdragen zijn lager uitgevallen (in totaal zo’n 11 procent in plaats van de in eerste instantie verwachte 15 procent). Als gevolg van het ten onrechte aanwenden van de verwachte SPUK-gelden werd er gedurende het project aan de raad niet voldoende krediet gevraagd en bleef de daadwerkelijke financiële ruimtevraag verhuld. De gemeente had dit kunnen voorkomen door niet uit te gaan van verwachte SPUK-gelden, maar de inkomsten uit SPUK-gelden later als meevaller te verrekenen met het verstrekte budget.
Conclusies over de ambtelijke aansturing van het project 2. De projectorganisatie was gedurende de planvorming en realisatie van de sporthal CC-laan onvoldoende in staat om adequaat te anticiperen op risico’s en in te spelen op problemen. De realisatie van de sporthal was een opdracht die vroeg om projectorganisatie die steviger was ingericht dan het geval was. Problemen in de beheersing van het project werden veroorzaakt door: Onduidelijkheden en gebrek aan rolvastheid bij de ambtelijk opdrachtgever en de ambtelijk opdrachtnemer. Hierdoor was er ambtelijk geen centraal overzicht over het project, maar werden belangrijke keuzes door verschillende personen gemaakt; Het ontbreken van methodisch risicomanagement: er zijn aan de voorkant van het project geen inventarisatiesessies gehouden om de specifieke risico’s van het bouwen van de sporthal te analyseren en hierop te anticiperen; Het pas formaliseren van de projectopdracht en de bijbehorende rollen in 2021, ruim nadat de ontwerpfase van het project was gestart. Hierdoor ontstonden problemen in planning en budget. Dat er vleermuizenonderzoek moest worden uitgevoerd werd bijvoorbeeld vergeten (wat leidde tot vertraging) en de eisen van NOC-NSF werden op
Rekenkamer Vlaardingen | Onderzoek sporthal Claudius Civilislaan | 16.
een relatief laat moment opnieuw geverifieerd. Ook werd er te weinig rekening gehouden met factoren waarvan bekend had mogen zijn dat die voor verhoging van het budget zouden zorgen, zoals de stedenbouwkundige randvoorwaarden ten aanzien van de buitenkant van het gebouw of mogelijke bouwkostenstijgingen waarop niet is geanticipeerd in de aanvankelijke kostenramingen. Risicomanagement in het project werd voornamelijk gaandeweg ingevuld. Met andere woorden: er werd niet vooraf geanticipeerd op mogelijke problemen, maar er werd voor problemen een oplossing gezocht op het moment dat de problemen zich voordeden. Deze werkwijze betekende dat er altijd tijd overheen ging voordat er voor problemen een passende oplossing werd gevonden en kon worden geïmplementeerd. 3. De financiële beheersing was gedurende de planvorming en realisatie van de sporthal CC-laan niet goed op orde. In combinatie met de diverse tegenvallers en vertragingen in het project moesten het college en de raad hierdoor meerdere aanvullende kredieten verstrekken. De beperkingen in de financiële beheersing omvatten de volgende aspecten: De gemeente heeft in de investeringskredieten voor de sporthal ten onrechte gerekend met verwachte SPUK-gelden. In de financiële verordening (artikel 5 lid 4) is namelijk niet opgenomen dat verwachte inkomsten van derden in vermindering van een investeringskrediet worden gebracht.
Als gevolg hiervan wordt op meerdere momenten een lager krediet aan de raad gevraagd dan daadwerkelijk nodig was. De rol van de financieel adviseur was in de praktijk beperkt tot het meelezen van raadsvoorstellen. De (onafhankelijke) borging van de financiële beheersing op continue basis was hiermee niet goed op orde. Dit heeft bijgedragen aan de onjuiste uitgangspunten waarmee in de raadsvoorstellen is gerekend. Gedurende het project is er onvoldoende inzicht in de financiële voortgang van het project. Dit komt onder andere door het gebrek aan een geschikt financieel systeem voor projectmanagement. Hierdoor bleven budgetoverschrijdingen onder de radar. Pas eind 2023 werd bestuurlijk geïntervenieerd door de portefeuillehouder sport. Dankzij deze interventie werd de projectcontroller aangehaakt om inzicht te krijgen in de financiën. Dit heeft echter niet voorkomen dat er een verschil is tussen de daadwerkelijke kosten van het project en het daadwerkelijk door de raad en college verstrekte dan wel beschikbaar gestelde krediet (zie hiervoor ook de financiële analyse in hoofdstuk 3 en bijlage 2). De rekenkamer merkt aanvullend op dat de huidige invulling van de rol van projectcontroller nog steeds problematisch is. De projectcontroller moet immers meerdere projecten tegelijkertijd toetsen en er is geen duidelijk financieel controlesysteem vastgelegd.
Conclusies over de bestuurlijke aansturing van het project 4. De bestuurlijke betrokkenheid beperkte zich tot het oplossen van problemen wanneer deze zich voordeden. Bestuurders hebben nagelaten de aansturing van het project als geheel te verbeteren. De bestuurlijke aansturing in het project beperkte zich tot de momenten dat zich een probleem voordeed. Gezien de groeiende complexiteit van het project en de problemen die zich in het project voordeden, was eerder en intensiever bestuurlijk ingrijpen om uitstel en budgetverhoging te beperken gerechtvaardigd geweest. De beperkte bestuurlijke aansturing bestaat uit de volgende aspecten: /
Het initiatief voor acties in het project lag in de regel niet bij bestuurders, maar bij ambtenaren. Een uitzondering hierop vormt het initiatief van de portefeuillehouder sport in 2023 om meer
Rekenkamer Vlaardingen | Onderzoek sporthal Claudius Civilislaan | 17.
/
/
/
financieel inzicht in het project te genereren. Wanneer problemen kenbaar werden hebben ambtenaren bestuurders geïnformeerd en zijn de problemen vaak opgelost, maar de bestuurlijke aansturing is niet intensiever geworden nadat problemen zich opstapelden, er meer krediet moest worden verstrekt en de planning steeds werd uitgesteld. Bestuurders hebben na het constateren van problemen wel tijdig geacteerd in het voorleggen van besluiten aan de gemeenteraad, bijvoorbeeld bij de problemen rond de blaashal en de te hoge aanbieding van de aannemer. De bestuurlijke aansturing beperkte zich echter grotendeels tot het benodigde van deze besluiten en de informatievoorziening aan de raad en richtte zich niet op het verbeteren van de aansturing in het project. De portefeuillehouder sport hield zich bezig met de bestuurlijke aansturing (behalve de beginperiode, waarin vooral de wijkwethouder zich met het project bezighield). Inhoudelijk gezien had de realisatie van de sporthal ook relatie met de portefeuilles onderwijs, ruimtelijke ontwikkeling, financiën en vastgoed. De bestuurlijke aansturing via deze portefeuilles heeft, anders dan in collegevergaderingen, niet plaatsgevonden.
Formeel was naast de portefeuillehouder sport ook de portefeuillehouder vastgoed bestuurlijk opdrachtgever, maar er is geen indicatie dat deze rol in de praktijk is ingevuld, anders dan bij de initiële planvorming voor het project als onderdeel van de bredere ontwikkeling van de Westwijk. Gedurende het project zijn er vier portefeuillehouders sport geweest. In het begin van het project was er daarnaast een portefeuillehouder vastgoed voor de ontwikkeling van de Westwijk betrokken. Bij de bestuurlijke overdrachten tussen de opeenvolgende portefeuillehouders heeft dit project beperkt aandacht gehad. De complexiteit en problemen die zich vanaf 2019 in het project voordeden hadden gerechtvaardigd dat het onderwerp prominenter op de agenda van de bestuurlijke overdrachten had gestaan.
5. De navolgbaarheid van interne informatievoorziening en besluitvorming ten aanzien van het project laat te wensen over. Het ontbreken van een structurele informatievoorziening droeg eraan bij dat bestuurders zich hebben beperkt tot het oplossen van voorliggende problemen. De portefeuillehouder sport is bij problemen in het project merendeels tijdig geïnformeerd door betrokken ambtenaren. Deze informatievoorziening was met name incident-gestuurd en vond plaats via losse e-mails, documenten en gesprekken. Er is niet op een navolgbare manier structureel over het project gerapporteerd aan portefeuillehouders. Verslagen van portefeuillehoudersoverleggen leveren geen informatie op over het project. Vanuit portefeuillehouders is geen actie ondernomen om een structurele informatievoorziening aan bestuurders via portefeuillehoudersoverleggen op gang te brengen. Hierdoor bleef de bestuurlijke aansturing beperkt tot het oplossen van problemen. Deze manier van besturen leidde tot een meer reactieve dan proactieve bestuurlijke aansturing. 6. De raad is periodiek door het college geïnformeerd over de voortgang van het project, maar de informatievoorziening was op onderdelen niet adequaat.
Het college heeft de raad op veel momenten geïnformeerd over het project, zowel ten behoeve van besluitvorming (via raadsbesluiten) alsook ten behoeve van reguliere informatievoorziening (via raadsmemo’s). De informatievoorziening was op de volgende onderdelen echter niet adequaat: Onnauwkeurige informatievoorziening: diverse raadsvoorstellen bevatten (cijfermatige) onnauwkeurigheden of tekstuele onduidelijkheden. Zo stelt het raadsvoorstel van 5 februari 2019 (kredietvoorstel) dat er onduidelijkheid was over financiële gegevens, maar dit is niet nader uitgelegd aan de raad (noch wat de consequenties hiervan zouden zijn). Onnauwkeurige informatievoorziening over de SPUK-gelden: In 2022 en 2024 krijgt de raad voorstellen ter besluitvorming voorgelegd waarin het eerder door haar goedgekeurde krediet te hoog wordt vastgesteld. Verwachte SPUK-gelden worden ten onrechte meegerekend alsof het investeringskrediet betreft wat door de raad is verstrekt. Deze (verwachte) SPUK-gelden
Rekenkamer Vlaardingen | Onderzoek sporthal Claudius Civilislaan | 18.
konden echter niet worden aangemerkt als beschikbaar krediet. Daarnaast is er in het raadsvoorstel van 2024 een rekenfout gemaakt in een poging om eerder meegerekende verwachte SPUK-gelden te scheiden van het daadwerkelijke investeringskrediet. De raad heeft daarmee formeel voor een deel van de te besteden middelen geen krediet verstrekt (namelijk € 1.818.750). Dit bedrag betreft deels SPUK-gelden die ten onrechte zijn aangewend (€ 771.575) en deels een rekenfout in de financiële verantwoording (€ 1.047.175). De rekenkamer gaat hier in conclusie 7 nader op in. Onvolledige informatievoorziening: Op 14 april 2020 informeert het college de raad dat er aanvullend vleermuizenonderzoek moet plaatsvinden. Aan de raad wordt niet vermeld dat dit een actie betreft die eerder op ambtelijk niveau uit zicht is geraakt.
De raad heeft zelf beperkt gebruik gemaakt van het instrumentarium om meer grip te krijgen of bij te sturen op het project. De raad heeft een aantal keer schriftelijke vragen gesteld en eenmalig een motie ingediend over het project. Uiteindelijk heeft de raad haar controlerende rol wel vormgegeven door via een motie de rekenkamer te verzoeken een onderzoek te starten. 7. Het college heeft ten onrechte verwachte SPUK-gelden in mindering gebracht op het krediet. Hierdoor had de raad niet de juiste informatie over het totale krediet. Het college heeft de raad op punten van onjuiste informatie voorzien. Deels komt dit door een rekenfout van € 1.047.175 (zie conclusie 6). Deels komt dit ook omdat regels ten aanzien van financiële verantwoording door het college op een manier zijn gehanteerd die niet in lijn is met de financiële verordening van de gemeente Vlaardingen. Volgens de financiële verordening moeten alle lasten en baten immers door de raad worden geautoriseerd. Dit betekent dat het college (gerealiseerde of verwachte) inkomsten die een directe relatie hebben met investeringen niet in mindering kan brengen op het krediet dat de raad beschikbaar moet stellen om een investering mogelijk te maken.
Het verkeerd toepassen van deze financiële regels leidde ertoe dat het krediet dat ter beschikking stond om de sporthal te realiseren €1.818.750 hoger was dan het bedrag dat de raad had geautoriseerd om uit te geven.
Aanbevelingen 1. Geef het college opdracht om projectmatig werken, risicomanagement, financiële beheersing en informatievoorziening bij grote projecten te verbeteren en daar de lessen uit het rekenkameronderzoek bij te betrekken. De rekenkamer identificeert meerdere lessen over projectmatig werken, risicomanagement, financiële beheersing en informatievoorziening die de gemeente in andere grote ruimtelijke projecten kan meenemen. Veel van deze lessen zijn ook eerder naar voren gekomen in het 213a-onderzoek naar investeringen (maart 2024). De rekenkamer beveelt de raad aan om het college te vragen deze lessen in de praktijk te brengen: a) Projectmatig werken: stel bij aanvang van grote projecten een projectopdracht vast met een heldere rol- en taakomschrijving van de bestuurlijk opdrachtgever, ambtelijk opdrachtgever en de ambtelijk projectleider. Doe dit al in de voorbereidende fase en stel indien nodig een separate opdracht op voor de fase nadat de raad een investeringskrediet heeft verstrekt. Zorg dat de mandaatstructuur op de projectopdracht is aangesloten. Daarmee kan onduidelijkheid over rollen en rolvermenging worden voorkomen. Stel in de projectopdracht ook een eenduidige overlegstructuur vast en stel hierin vast wat de escalatieladder is bij problemen. Zet risicomanagement en financiële beheersing standaard op de agenda van
Rekenkamer Vlaardingen | Onderzoek sporthal Claudius Civilislaan | 19.
projectgroepoverleggen. Op die manier beperken overleggen zich niet tot de voortgang van het project in technische zin. b) Risicomanagement: zorg dat bij grote projecten al in de planvormingsfase voldoende aandacht is voor verschillende typen risico’s, hoe die zich tot elkaar verhouden en wat de benodigde beheersmaatregelen zijn. Maak die beheersmaatregelen ook realistisch en compleet, voorzie ze van een financiële onderbouwing en een eigenaar. Update de risicoinventarisatie periodiek gedurende het project. c) Financiële beheersing: de financiële controle in dit project was beperkt tot de momenten waarop een raadsvoorstel moest worden voorbereid. Bij grote projecten is het juist van belang dat de financiële controle ook periodiek plaatsvindt, zodat tijdig kan worden ingegrepen bij problemen. Maak expliciet wie voor ieder project de financieel adviseur en controller is en maak duidelijk wat hun rollen en verantwoordelijkheden zijn in relatie tot het projectteam. Hanteer daarbij het principe van three lines of defence: de projectorganisatie als eerste lijn, de financieel adviseur als tweede lijn en de projectcontroller als derde lijn.
Investeer daarnaast in een projectmanagementtool waarbij de financiële voortgang van een project eenduidig kan worden bijgehouden (ook zelfstandig door de medewerker in de eerste line of defense) en waarmee kan worden geanticipeerd op mogelijke knelpunten. d) Informatievoorziening: volledige en navolgbare informatievoorziening begint bij een volledige en navolgbare verslaglegging. Zorg ervoor dat de verslaglegging van projectgroepoverleggen en portefeuillehoudersoverleggen consequent en volledig is en dat de acties hierin duidelijk zijn belegd. Zorg er daarnaast voor dat er een duidelijke scheiding tussen de eerste en de tweede line of defence komt, waarbij het financiële gedeelte van het voorstel wordt opgesteld door de projectleider of ambtelijk opdrachtgever en de onafhankelijke check hierop plaatsvindt door de financieel adviseur. Zorg er verder voor dat gemaakte keuzes en besluiten worden vastgelegd, evenals de afwegingen die hieraan ten grondslag liggen. 2. Vraag het college te rapporteren over de opvolging van de lessen uit dit project bij andere grote projecten. Vraag het college om periodiek en navolgbaar te rapporteren aan de raad over de opvolging van de lessen uit dit project.
Vraag het college om de opvolging van het 213a-onderzoek naar sturing en beheersing op investeringen mee te nemen – de lessen over projectmatig werken, risicomanagement, financiële beheersing en informatievoorziening die uit het 213a-onderzoek voortkomen houden namelijk verband met de lessen uit dit rekenkameronderzoek. Indien de rapportage over de opvolging van de lessen samenvalt met de rapportage over de uitkomsten van het 213a-onderzoek wordt aanbevolen om concreet te maken op welke manier de acties een invulling geven aan de geleerde lessen uit dit project. 3. Voer bij besluitvorming over investeringskredieten bij grote projecten nadrukkelijk het gesprek over mogelijke risico’s, beheersmaatregelen en informatievoorziening aan de raad bij knelpunten. Het is binnen de context van gemeenten in brede zin niet ongebruikelijk dat grote projecten uit planning en budget lopen. Desondanks moet het uitgangspunt zijn dat een investeringskrediet genoeg is voor het gehele project. De volgende aspecten kunnen helpen om de voorbereiding van besluitvorming te verbeteren:
Het politieke debat over de wenselijkheid van projecten kan alleen op een goede manier worden gevoerd als alle mogelijke risico’s en kosten in beeld zijn en in de afweging kunnen worden meegenomen. Op die manier kan er voldoende budget worden vrijgemaakt en kan worden geanticipeerd op mogelijke extra kosten.
Rekenkamer Vlaardingen | Onderzoek sporthal Claudius Civilislaan | 20.
Maak duidelijk hoe risico’s worden beheerst en welke middelen hiermee gemoeid gaan. Maak ook duidelijk in welke mate een project afhankelijk is van externe partijen en externe factoren en wat de financiële gevolgen zijn als deze factoren anders uitpakken dan vooraf verwacht. Maak duidelijk welke rol de beheersing van risico’s heeft in het contractmanagement. De keuze voor een bepaald type aanbesteding kan invloed hebben op de planning en het budget. Deze keuze kan per project anders uitpakken en het is belangrijk dat het college verantwoordt aan de raad hoe zij dit keuzeproces heeft ingericht. Als budgetoverschrijdingen zich voordoen en een nieuw budget noodzakelijk is: bekijk het project opnieuw integraal en bekijk welke andere risico’s zich in de toekomst zouden kunnen voordoen en hoe hierop geanticipeerd kan worden.
4. Vraag het college de financiële kant van de besluitvorming en de verantwoording in lijn te brengen met geldende kaders, door verwachte of ontvangen subsidiegelden door de raad te laten autoriseren en niet mee te rekenen bij investeringskredieten. Bij het project sporthal CC-laan is de financiële verantwoording richting de raad en de voorbereiding van besluitvorming niet goed ingericht. Daarom beveelt de rekenkamer aan om het college te vragen deze financiële verantwoording en voorbereiding van besluitvorming in lijn te brengen met de eigen financiële verordening. Het is in de huidige financiële verordening immers niet mogelijk om inkomsten uit bijvoorbeeld rijksmiddelen op voorhand in mindering te brengen met het investeringskrediet, ook niet als er zekerheid is dat deze middelen worden ontvangen. In plaats daarvan moet de raad het volledige benodigde krediet voor investeringen verstrekken. Verwachte en ontvangen subsidiegelden mogen daarmee niet worden meegerekend als zijnde krediet of in mindering worden gebracht op het aan de raad te vragen krediet.
Rekenkamer Vlaardingen | Onderzoek sporthal Claudius Civilislaan | 21.
Reactie van college van B&W
Rekenkamer Vlaardingen | Onderzoek sporthal Claudius Civilislaan | 22.
Rekenkamer Vlaardingen | Onderzoek sporthal Claudius Civilislaan | 23.
Rekenkamer Vlaardingen | Onderzoek sporthal Claudius Civilislaan | 24.
Rekenkamer Vlaardingen | Onderzoek sporthal Claudius Civilislaan | 25.
Rekenkamer Vlaardingen | Onderzoek sporthal Claudius Civilislaan | 26.
Rekenkamer Vlaardingen | Onderzoek sporthal Claudius Civilislaan | 27.
Rekenkamer Vlaardingen | Onderzoek sporthal Claudius Civilislaan | 28.
Nawoord rekenkamer De rekenkamer dankt het college hartelijk voor de uitvoerige reactie op het onderzoeksrapport. De rekenkamer hoopt, conform de doelstelling van dit onderzoek, met dit rapport een bijdrage te leveren aan de verbetering van de sturing op ruimtelijke projecten. De rekenkamer is verheugd te constateren dat het college daar aanknopingspunten toe ziet. Het college benoemt in zijn reactie een aantal aandachtspunten. De rekenkamer benut dit nawoord om op een aantal opmerkingen van het college in te gaan. Het college geeft aan zich (grotendeels) te herkennen in de conclusies die de rekenkamer trekt. Het college erkent dat er zaken beter hadden gekund. Tegelijkertijd constateert de rekenkamer dat het college niet ingaat op enkele inhoudelijke punten die de rekenkamer in de conclusies adresseert, bijvoorbeeld betreffende projectmanagement en de navolgbaarheid van informatievoorziening. De rekenkamer hecht eraan te benadrukken dat dit belangrijke factoren zijn geweest voor het verloop van dit project. Dat het college aangeeft verbeterstappen te hebben gezet (onder meer naar aanleiding van het 213a-onderzoek) neemt dit gegeven niet weg. De rekenkamer wil op drie specifieke inhoudelijke punten in de bestuurlijke reactie nader ingaan, omdat deze bij de ambtelijke feitenverificatie van de nota van bevindingen en de financiële bijlage niet naar voren zijn gekomen.