Rekenkameronderzoek De aanpak van ondermijning in Vijfheerenlanden

R

DE AANPAK VAN ONDERMIJNING IN VIJFHEERENLANDEN Rekenkamer Vijfheerenlanden

Definitieve versie

Rekenkamer Vijfheerenlanden, januari 2025

0

Inhoudsopgave Bestuurlijke nota ................................................................................................ 0 Kernboodschap ................................................................................................... 0 Conclusies ......................................................................................................... 1 Aanbevelingen .................................................................................................... 2 Bestuurlijke reactie ............................................................................................. 4 Nawoord ............................................................................................................ 7 Nota van bevindingen ......................................................................................... 8 1.

2.

Inleiding en onderzoeksaanpak .................................................................... 9 1.1.

Inleiding ................................................................................................. 9

1.2.

Onderzoeksdoel en afbakening .................................................................10

1.3.

Onderzoeksverantwoording ......................................................................11

1.4.

Leeswijzer .............................................................................................11

Ondermijning en het openbaar bestuur ........................................................12 2.1.

Welke criminaliteit brengt ondermijning met zich mee voor een gemeente? ...12

2.2.

Gemeente en ondermijning ......................................................................13

2.3.

De verwevenheid en noodzakelijkheid van een bestuurlijke plus strafrechtelijke

aanpak ..........................................................................................................16 3.

4.

Beleid ......................................................................................................19 3.1.

Definiëring .............................................................................................19

3.2.

Beleidsvorming aanpak ondermijning ........................................................20

3.3.

Beleidsmogelijkheden ..............................................................................22

3.4.

Bevindingen beleid samengevat................................................................23

Aanpak van ondermijning in de praktijk .......................................................24 4.1.

Bewustzijn van ondermijning ...................................................................24

4.2.

Aanpak van ondermijning ........................................................................29

4.3.

Samenwerking in de praktijk ....................................................................38

4.4.

Resultaten van de aanpak ........................................................................42

Bijlage 1 Geraadpleegde literatuur .......................................................................46 Bijlage 2 Lijst van respondenten ..........................................................................47 Bijlage 3

De zeven subdoelstellingen in het uitvoeringsprogramma ondermijning ...48

1

Bijlage 4

Zes soorten bestuurlijke instrumenten ter bestrijding van ondermijning ...49

2

Colofon Rekenkamer Vijfheerenlanden Dit onderzoek is uitgevoerd door: Collin Hoogeveen Lies van Aelst

Tegenlezer: Rob Paulussen

De Rekenkamer Vijfheerenlanden bestaat uit: Lies van Aelst (lid) Collin Hoogeveen (lid) Rob Paulussen (voorzitter) Eveline Ten Caat (ambtelijk secretaris)

Bestuurlijke nota

Kernboodschap De gemeente Vijfheerenlanden heeft de afgelopen jaren een stevige ondermijningsaanpak op poten gezet. Er is op slimme wijze geïnvesteerd in samenwerking: met veel inzet op onderling vertrouwen tussen professionals draagt de investering bij aan effectieve informatieuitwisseling. Er is sprake van een pragmatische samenwerking op concrete casuïstiek. De duidelijke doe-mentaliteit van waaruit dit wordt gedaan, zien we ook terug in het beleid. De doelstellingen zijn concreet en niet te abstract. Er is steeds beter zicht op de fenomenen die zich in de gemeente voordoen, maar dit zicht zit nog in sterke mate in hoofden van professionals. Het Regionaal Informatie en Expertisecentrum (RIEC) speelt nog geen grote rol bij het realiseren van een ondermijningsbeeld. Na een periode van relatief weinig samenwerking, wordt nu in toenemende mate gebruik gemaakt van de ondersteuning van het RIEC. De rekenkamer ziet dat een brede aanpak is vormgegeven waarin veel grote controles samen

met

veel

samenwerkingspartners

worden

uitgevoerd.

Veel

gemeentelijke

afdelingen worden betrokken in de aanpak met als doel de bewustwording steeds verder te vergroten. Dit doet de gemeente Vijfheerenlanden ook met veel verschillende doelgroepen die kwetsbaar kunnen zijn voor ondermijning. Het aantal signalen over ondermijning is de afgelopen jaren toegenomen en regelmatig worden in casussen (kleine of grotere) successen geboekt, bijvoorbeeld in de vorm van pandsluitingen ter bestrijding van ondermijnende activiteiten. Bestuurlijke maatregelen worden in toenemende mate ingezet. Betrokkenheid van raadsleden bij het thema richt zich met name op het werken aan bewustwording over de (herkenning van) risico’s. De rekenkamer ziet veel, volgens wetenschappelijk onderzoekers noodzakelijke, dimensies terug in de aanpak van ondermijning met een combinatie van preventieve en repressieve maatregelen. Vijfheerenlanden pakt relatief veel casuïstiek aan en manifesteert zich regelmatig als een motor voor samenwerking in de regio.

0

Conclusies Algemeen 1. De gemeentelijke organisatie van Vijfheerenlanden heeft ondermijning goed op de kaart staan en heeft hier binnen de organisatie aandacht voor. Door het thema ondermijning telkens opnieuw onder de aandacht te brengen, zowel binnen als buiten de gemeentelijke organisatie, slaagt de gemeente Vijfheerenlanden erin om de aanpak breed vorm te geven. Er wordt actief gewerkt aan zicht krijgen op fenomenen, aan het ophalen van signalen en aan een concrete gezamenlijke aanpak in casuïstiek.

2. Het thema ondermijning en de rol en taak van raadsleden en burgemeester wordt jaarlijks met de gemeenteraad besproken. Het beleid op het thema ondermijning is pragmatisch vormgegeven en al enkele jaren niet gewijzigd. Wel wordt er ieder jaar een nieuw uitvoeringsplan opgesteld. De betrokkenheid van de gemeenteraad bij beleidsvorming is relatief beperkt gebleven de afgelopen jaren. Wel is er tenminste eenmaal per jaar aandacht voor het thema ondermijning in relatie tot bestuurders in een bijeenkomst met raadsleden en de portefeuillehouder. Samenwerking 3. Vanuit een sterke ‘doe-mentaliteit’ legt Vijfheerenlanden de nadruk op samenwerking. De gemeente Vijfheerenlanden loopt voorop in de regio. Zowel in beleid als in de uitvoeringspraktijk ziet de gemeente dat de sleutel voor een effectieve aanpak ligt in goede op-maat samenwerking met partners. Deze gerichtheid op samenwerking uit zich in een pro-actieve instelling en in veel gezamenlijk georganiseerde periodieke controles op zoek naar nieuwe signalen/casussen en in samenwerking binnen de aanpak van casuïstiek. Signalering 4. Er is door het plegen van veel investeringen in samenwerking intern en extern een sterke signaleringsstructuur opgebouwd. Om ondermijning aan te kunnen pakken is de gemeente grotendeels afhankelijk van de signalen die vanuit gemeentelijke afdelingen en verschillende samenwerkingspartners binnenkomen.

Bij veel gemeentelijke afdelingen wordt ondermijning periodiek onder de aandacht gebracht. De gemeente Vijfheerenlanden zoekt de partners intern en extern

1

veelvuldig op zodat inmiddels effectieve samenwerkingsrelaties zijn opgebouwd. Dit zorgt ervoor dat signalen steeds gemakkelijker hun weg vinden en bij de gemeente terechtkomen zodat een aanpak kan worden overwogen en vervolgens zo nodig vormgegeven. Informatiepositie 5. De gemeente en politie hebben criminele netwerken die verantwoordelijk zijn voor ondermijning in de gemeente steeds beter in beeld. De afgelopen jaren is een steeds scherper beeld van de verschillende criminele fenomenen binnen het thema ondermijning opgebouwd. Dit ondermijningsbeeld zit nu nog vooral in hoofden van professionals; het RIEC is bij het opbouwen ervan in beperkte mate betrokken. (Juridische) capaciteit 6. Door toename van ondermijningsgerelateerde zaken is het werk voor de handhavingsjuristen in de afgelopen vijf jaar flink toegenomen. Maatregelen / Bibob 7. De Wet Bibob en de mogelijkheden die de screeningen bieden in de strijd tegen ondermijning wordt nog niet breed in de organisatie ingezet. Exploitatievergunningen en alcoholwetvergunningen worden standaard Bibob getoetst, bij commerciële vergunningen. Bibob is nog niet bij de andere afdelingen uitgerold, zoals bijvoorbeeld bij subsidies en omgevingsvergunningen. De laatste actualisatie van de Bibobbeleidsregels stamt uit 2019.

Aanbevelingen Aan raad en college Algemeen: 1. Zorg, naast de huidige jaarlijkse bijeenkomsten, voor voldoende onderlinge reflectie tussen bestuurders/raadsleden ten aanzien van het omgaan met ondermijnende mechanismen.

Aan raad

2

2. Verzoek de portefeuillehouder om periodiek de raad te informeren op specifieke

onderwerpen

zoals

ontwikkelingen

ten

aanzien

van

inzet

bestuurlijke maatregelen, capacitaire inzet op ondermijning en een overzicht van resultaten van gezamenlijke inzet in casuïstiek. 3. Volg de gemeentelijke inzet op ondermijning en stimuleer de burgemeester en het College van B&W om zo breed en effectief mogelijk gebruik te maken van de inzet van instrumenten in de strijd tegen ondermijning. Besef als raad dat

je

hierin

in

beginsel

ook

een

rol

hebt

door

samen

met

de

portefeuillehouder een vuist te maken tegen ondermijning

Aan het college en /of de organisatie Signalering: 4. Ga na of herstart van een breed periodiek signalenoverleg meerwaarde kan opleveren. 5. Onderzoek of het mogelijk is om een gemeente brede analyse uit te voeren waarbij werkprocessen per afdeling door de ondermijningsbril worden bekeken en waar nodig aangepast. (Juridische) capaciteit: 6. Houdt de capaciteit in het team van handhavingsjuristen op peil en overweeg, op grond van concrete cijfers van casuïstiek en werkbelasting, een uitbreiding van de formatie. 7. Als het mogelijk is het aantal signalen te doen toenemen, investeer hier dan op en pas de capaciteit aan op wat nodig is om de signalen op te volgen. Maatregelen / Bibob: 8. Ga na of een update van het Bibob-beleid kan zorgen voor bredere inzet; en of integriteitsscreeningen (nog) effectiever ingezet kunnen worden door waar nodig een specifieke branche vergunningplichtig te maken.

3

Bestuurlijke reactie

4

5

6

Nawoord

Geachte raad en college,

De rekenkamer dankt het college voor haar reactie en enthousiasme, de rekenkamer is verheugd dat het college de aanbevelingen graag ter hand neemt bij dit belangrijke thema. Mede door het onderzoek naar ondermijning overweegt de rekenkamer komend jaar het thema zorgfraude nogmaals op te pakken en verder te verdiepen en updaten.

Namens de rekenkamer, Rob Paulussen, voorzitter.

7

Nota van bevindingen

8

1.

Inleiding en onderzoeksaanpak

1.1.

Inleiding

Ondermijning, en de bestrijding ervan, zien we meer en meer terug in allerlei berichten en artikelen in de (sociale) media. Gemeenten zijn inmiddels een belangrijke partner van organisaties zoals politie en Openbaar Ministerie, in de strijd om ondermijning tegen te gaan. De gemeente Vijfheerenlanden werd de afgelopen jaren al diverse keren opgeschrikt door explosies, die mogelijk gerelateerd konden worden aan de georganiseerde criminaliteit. Dit zijn duidelijk zichtbare voorbeelden van de maatschappelijk effecten van ondermijning. Ondermijning, zo zien we, is vaak drugs gerelateerd. De gemeente Vijfheerenlanden maakt zich hard om de uitwassen en gevolgen van de criminaliteit die gepaard met georganiseerde criminaliteit die vaak gerelateerd is aan de handel in drugs te bestrijden. Deze criminaliteit neemt in Nederland nog niet af. De huidige premier Dick Schoof benoemde tijdens een congres Ondermijning enige tijd geleden, in zijn toenmalige rol van Secretaris Generaal Veiligheid en Justitie, dat de productie van coke in landen als Colombia juist alleen maar verder lijkt toe te nemen. Dit heeft een directe invloed op Nederland en laat zien dat overheden ook de komende jaren verder door moeten met versterking van de aanpak en van de samenwerking die hiervoor onontbeerlijk is.

Om de gemeente Vijfheerenlanden te ondersteunen heeft de Rekenkamer Vijfheerenlanden in de periode oktober 2023 – november 2024 een onderzoek uitgevoerd naar de aanpak van ondermijning door de gemeente. Het onderzoek richt zich op de verschillende fenomenen die onderdeel zijn van ondermijning: •

Mensenhandel en -smokkel;

•

Georganiseerde hennepteelt;

•

Misbruik en fraude binnen de vastgoedsector;

•

Witwassen en daaraan gerelateerde vormen van financieel-economische criminaliteit;

•

Criminele (motor)bendes.

Naast deze geprioriteerde thema’s, zijn de bestrijding van zorgfraude, aan drugsproductie en -handel gerelateerd geweld en andere criminaliteit eveneens actuele thema’s die onder de noemer van ondermijning gerekend kunnen worden. Al met al een zeer breed palet van fenomenen, hetgeen de zware opdracht onderstreept die er bij gemeenten ligt. We kijken in dit onderzoek hoe de gemeente Vijfheerenlanden hierop inzet en wat de opbrengsten zijn. In een eerder rapport van de rekenkamer Vijfheerenlanden, was zorgfraude al onderwerp van onderzoek.

9

1.2.

Onderzoeksdoel en afbakening

Het doel van dit onderzoek is om met een analyse van het ondermijningsbeleid zicht te geven op de uitvoeringspraktijk van de aanpak van ondermijning door de gemeente Vijfheerenlanden. En om de gemeenteraad inzicht te bieden in dit beleid en in de mogelijkheden die er zijn op het vlak van interventies en aanpakken van ondermijning.1 Onderzoeksvraag en deelvragen Uit de doelstelling komt de volgende vraagstelling voort in het onderzoek:

Hoofdvraag Welke keuzes maakt de gemeente Vijfheerenlanden bij de preventie en bestrijding van ondermijning; hoe verhoudt dit zich dat tot de mogelijkheden die de gemeente heeft op dit thema en wat is hierbij de rol van de raad? De centrale onderzoeksvraag is uitgewerkt in de volgende deelvragen. 1

Wat is in grote lijnen het ondermijningsbeeld van de gemeente Vijfheerenlanden (aard en omvang problematiek)?

2

Hoe ziet de gemeente zijn rol bij de aanpak en samenwerking op het vlak van ondermijning?

3

Op welke manier werkt de gemeente Vijfheerenlanden in de uitvoeringspraktijk aan het tegengaan van ondermijning en hoe worden beschikbare instrumenten daarbij ingezet?

4

Hoe verhoudt de inzet op ondermijning zich tot de mogelijkheden die een gemeente heeft in de bestrijding van ondermijning?

5

Op welke manier is de raad betrokken bij de aanpak van ondermijning?

6

Welke maatschappelijke partijen worden bij de aanpak van ondermijning betrokken?

7

Welke resultaten of effecten van het ondermijningsbeleid zijn zichtbaar en hoe wordt het succes van de ingezette activiteiten bepaald?

Het is belangrijk te benoemen dat dit onderzoek gericht is op het uitleggen van het fenomeen ‘ondermijning’, het in kaart brengen van zowel mogelijkheden als van de aanpak door de gemeente. Daarom wordt in dit onderzoek geen gebruik gemaakt van een normenkader, maar zijn de onderzoeksvragen leidend voor het onderzoek. 1

10

1.3.

Onderzoeksverantwoording

Het onderzoek is uitgevoerd door de volgende methoden in te zetten. Allereerst is er zowel bij de start van het onderzoek als gedurende het verdere verloop literatuur bestudeerd om zicht te krijgen op de mogelijkheden in de aanpak van ondermijning in brede zin. In gesprekken met de direct betrokkenen binnen de gemeente (afdeling Openbare Orde en Veiligheid OOV) is nagegaan hoe beleid en uitvoering in Vijfheerenlanden zijn vormgegeven en hoe dit in de praktijk verloopt. Na een ambtelijke inventarisatie van casuïstiek is een selectie van 9 casussen gemaakt waarop verdiepend is ingegaan. De selectie is gedaan zowel in gesprekken als door het verzamelen van informatie op enkele kenmerken en aspecten van deze casuïstiek. Vervolgens zijn betrokkenen bij de aanpak binnen de gemeente (zoals afdelingen Burgerzaken, Toezicht en Handhaving) geïnterviewd. De rekenkamer heeft ook enkele belangrijke partners in de aanpak gesproken, zoals politie en Regionale Informatie- en Expertisecentra (RIEC) die de netwerkpartners ondersteunen bij ondermijning. In de interviews is enerzijds de focus gelegd op keuzes en resultaten in de gezamenlijke aanpak. Anderzijds is verdiepend gesproken over de aanpak in concrete casuïstiek, die steeds geanonimiseerd is besproken.

1.4.

Leeswijzer

Het rapport is als volgt opgebouwd: Eerst wordt uitgebreid ingegaan op de rol van de gemeente in algemene zin (hoofdstuk 2). Vervolgens wordt het beleid van de gemeente Vijfheerenlanden beschreven (hoofdstuk 3). Op grond van de documentanalyse, interviews en casusanalyse wordt daarna omschreven op welke manier de gemeente gebruik maakt van haar mogelijkheden ondermijning aan te pakken en te bestrijden. Het vierde hoofdstuk wordt afgesloten met de resultaten van de aanpak en een terugblik op doelstellingen.

11

2. 2.1.

Ondermijning en het openbaar bestuur Welke criminaliteit brengt ondermijning met zich mee voor een gemeente?

Als we het hebben over criminaliteit en de ondermijnende effecten van criminaliteit, dan gaat het voor het overgrote deel om drugscriminaliteit en alle daaruit voortkomende delicten die worden gepleegd. We zetten de verschillende soorten criminaliteit waarop lokaal ondermijningsbeleid in een willekeurige gemeente zich zou kunnen richten op een rij.2 Allereerst zijn de productie, het verhandelen en vervoeren van drugs strafbaar. Criminelen gebruiken wapens en handelen erin voor hun eigen veiligheid en om anderen te intimideren en bedreigen. Deels gaat het ook om angst aanjagen met het plaatsen van explosieven zoals vuurwerkbommen, hetgeen een grote vlucht heeft genomen de afgelopen paar jaar, ook in de gemeente Vijfheerenlanden.3 Ook komt het in Nederland regelmatig voor dat bestuurders of raadsleden worden geïntimideerd of bedreigd.4 Om locaties voor drugsproductie en gerelateerde activiteiten te verkrijgen worden bedrijven opgezet als dekmantel. Dit wordt ook gedaan om drugsgeld de legale economie in te loodsen (witwassen). Om anderen te dwingen mee te werken in de illegale drugseconomie (er zijn veel mensen nodig om dit werk te doen) gebruiken criminelen afpersing en ook van het afhankelijk maken van anderen via arbeidsuitbuiting en criminele uitbuiting.

Ook dwingen drugscriminelen (vooral) vrouwen tot sekswerk in de illegale prostitutie, vooral om drugsinvesteringsgeld te kunnen genereren. Deze en andere vormen van mensenhandel (dit is een verzamelnaam voor alle vormen van uitbuiting) zijn een wezenlijk onderdeel van de ‘business case’ van drugscriminelen. Verder wordt er door criminelen fraude gepleegd, zoals identiteitsfraude. Er worden nog meer delicten gepleegd om investeringsgeld te verkrijgen voor het inkopen van de (te verhandelen) drugs, zoals inbraken en roofovervallen. Ook wordt drugsafval geloosd (milieucriminaliteit) naast de bekende (hard)drugs worden via dezelfde aan-, doorvoeren verkooplijnen ook nog eens vuurwerk, sigaretten en medicijnen verhandeld. Bij al deze soorten van criminaliteit is de ruimte die de lokale overheid biedt (voor gronden, panden, vergunningen, voortbestaan van illegale activiteiten op bepaalde

Zie ook Tops en Van der Torre (2024), p18 e.v. Met de kanttekening dat we niet zeker weten dat het telkens gerelateerd is aan drugscriminaliteit: sinds de zomer is het ongeveer eens per maand raak in de gemeente. Na wat langere tijd geleden Hoef en Haag, volgden explosies in Vianen (juli en september 2024) en Leerdam (oktober 2024). 4 Deze vorm van ondermijning komt in dit rapport niet aan de orde, maar wordt na afloop van dit onderzoek met raadsleden en B&W besproken. 2 3

12

plekken, ontbreken van toezicht, et cetera) mogelijk medebepalend voor het uitvoeren van al deze illegale activiteiten. Al met al is het een breed palet van fenomenen waar de gemeente een rol heeft (gekregen) in het tegengaan ervan. Mensen die zich bezighouden met dergelijke vormen van criminaliteit ervaren daarnaast een lagere drempel naar andere vormen van criminaliteit. Waardoor de criminele vaardigheden ook worden ingezet voor zaken als zorgfraude (regelmatig direct gerelateerd aan personen die hennepkwekerijen bestieren).5 En daarnaast is ook digitale criminaliteit onder deze personen een populaire bron van inkomsten of bijverdiensten.

2.2.

Gemeente en ondermijning

2.2.1.

De burgemeester als spil van de aanpak

Als het gaat om ondermijning en de aanpak door de gemeente, dan gaat het nagenoeg altijd over de burgemeester als de centrale figuur en bestuurlijke entiteit van de aanpak. De handhaving van de openbare orde is een taak die bij de burgemeester is belegd. Dit is niet bij de burgemeester als onderdeel van B&W (het College van Burgemeester en Wethouders), maar als de eenhoofdige Openbare Orde en Veiligheid-taak van de burgemeester zoals vastgelegd in het centrale artikel van de Gemeentewet (artikel 172)6. Wat precies moet worden verstaan onder de openbare ordetaak is lang onderwerp geweest van discussie. Maar sinds 2019 is, door een toelichting van de Raad van State 7 duidelijk, dat het bij deze rol niet alleen gaat om preventie. Het gaat ook om het opwerpen van barrières en het voorkomen van misbruik van gemeentelijke voorzieningen, alsmede het inzetten van bestuurlijk instrumentarium om dit misbruik te voorkomen. Bij het inzetten van het instrumentarium is, in verband met mogelijke gerechtelijke tegenprocedures van de vermeend misbruikers, de argumentatie die de gemeente aandraagt voor inzet van een instrument in toenemende mate van belang geworden de afgelopen jaren 8. Illustratief is de uitspraak van een gerenommeerd rechtsgeleerde Jan Brouwer in 2019 hierover: “Het bestuursrecht is 'meedogenloos' “, vindt hij. Onder meer omdat de burgemeester een grote vrijheid geniet.

Verder stelt hij: “….Maar dat is tegelijkertijd ook het aantrekkelijke. Als het strafrecht niet werkt, dan moeten we andere methoden kiezen om de samenleving in zijn greep te houden. Dus

Zie: IKZ, 2020. En verder ook een eerder rekenkamerrapport van de Rekenkamer Vijfheerenlanden: https://www.rekenkamers.nl/rapport/weerbaarheid-tegen-zorgfraude/ . 6 Zie ook: https://www.burgemeesters.nl/themas/bevoegdheden/algemene-bevoegdheid-ter-handhavingopenbare-orde/ . 7 Zoals gesteld door de Raad van State in een Voorlichting over de rol van de gemeente bij de aanpak van ondermijning (2 april 2019) 8 Zie ook: Pommer & Tops, 2021. 5

13

geven we de burgemeester meer bevoegdheid.''9 Met de toenemende ruimte die de burgemeester heeft gekregen, is het langzamerhand wel belangrijker geworden dat de inzet van instrumentarium ook heel goed wordt beargumenteerd, om bij de rechter stand te kunnen houden. 2.2.2.

Taakgebied gemeente versus opsporingsinstanties

Om de rol van de gemeente in de aanpak van ondermijning te begrijpen is het allereerst nodig om goed onderscheid te maken tussen de georganiseerde misdaad en ondermijning. De verhouding ligt als volgt. Georganiseerde misdaad enerzijds gaat over het ontstaan van criminele samenwerkingsverbanden en hoe ze functioneren en bestreden kunnen worden. Dit is primair de taak van opsporingsinstanties, met daarin voorop de politie en het Openbaar Ministerie. Anderzijds is er het fenomeen ondermijning dat gaat over de schadelijke effecten van de georganiseerde misdaad op de samenleving. En daar heeft de burgemeester als vertegenwoordiger van het lokaal bestuur een cruciale rol in de aanpak. En natuurlijk hebben de beide partijen (gemeente en de ‘strafpartners’) elkaar nodig om samen te werken in de strijd tegen criminele samenwerkingsverbanden en tegen ondermijning. Voor een goede aanpak is het nodig dat helder is waar de gemeente (in casu de burgemeester) wél van is en waar hij niet van is. Tops en Van der Torre stellen terecht dat ‘ondermijning’ niet van oudsher tot het takenpakket van gemeenten behoort. 10 Het is belangrijk om in de gaten te houden waar de gemeente wel en waar deze niet van is, juist omdat de aanpak en daarmee de kaders of grenzen waarin de gemeente zich beweegt bij die aanpak, zich sterk heeft ontwikkeld in de afgelopen pak hem beet tien jaar. 2.2.3.

Acht dimensies voor de gemeentelijke aanpak

Gemeenten kunnen zich op verschillende manieren richten op de bestrijding van ondermijning. Tops en Van der Torre onderscheiden hierbij acht dimensies. 11 We zullen in dit onderzoek nagaan welke we in de gemeente Vijfheerenlanden terugzien. De dimensies op een rij: 1. Inzet bestuursrechtelijke instrumenten 12: de oorspronkelijke vorm van de bestuurlijke aanpak; 2. Misbruik gemeentelijke activiteiten tegengaan door gemeente brede oplettendheid (inclusief Burgerzaken, uitkeringen, vastgoed);

9

Bron: De Gelderlander, 30 november 2019, pag. 4,5. Bron: Tops en Van der Torre (2024).

10

11 12

Idem

Bibob, APV, art. 13b Opiumwet. In bijlage 4 zijn alle instrumenten op een rij gezet.

14

3. Analyseren van bijeengebrachte informatie vanuit verschillende afdelingen om een informatiepositie op te bouwen; 4. Toezicht en handhaving: controles uitvoeren en waar nodig sancties opleggen; 5. Integraal gecoördineerde interventies via Regionale Informatie en Expertise Centra (RIEC) of driehoek; 6. Maatregelen tegen oneigenlijke druk of bedreiging: weerbaarheid vergroten; 7. Preventie breed (drugsvoorlichting) en specifiek (persoonsgerichte aanpak) samen met partners; 8. Campagnes voor maatschappelijke bewustwording (voorlichting) en maatschappelijke en publiek-private coalities. De activiteiten die hierboven worden benoemd hebben als rode draad dat de gemeenten als ‘veiligheidsorganisatie’ op alle plekken mogelijk wordt versterkt. Er zou op verschillende afdelingen systematisch naar werkprocessen gekeken moeten worden door een ‘ondermijningsbril’. Daarbij staan de vragen centraal welke risico’s er binnen de gemeente zijn en of het mogelijk is om werkprocessen zo in te richten dat die risico’s verkleind worden. En dan natuurlijk zonder dat de kerntaken van elke afdeling al te zeer erdoor worden aangetast. Dat dit een spanningsveld op kan leveren, illustreren we met het volgende voorbeeld: Bij Burgerzaken is het jarenlang primair gegaan over het verbeteren van klantvriendelijkheid. Dit betekent onder meer het versnellen van procedures.

En met de ondermijningsbril op, is het soms juist nodig om te vertragen. Want een strengere controle op aanvragen brengt met zich mee dat bijvoorbeeld meer personen meekijken in de procedure. En dan duurt deze juist wat langer. 2.2.4.

De brede betrokkenheid van de gemeente

Zoals de lezer ook in de vorige paragraaf kon zien, is er een preventieve kant en een bestuurlijke kant te onderscheiden in de aanpak. Enerzijds kan de gemeente proberen de voedingsbodem voor ondermijning te verminderen. Bijvoorbeeld met een wijkaanpak of met beleid gericht op jeugd en jongeren. Anderzijds is er de bestuurlijke kant, waarin de gemeente direct ingrijpt op mogelijkheden van kwaadwillenden of criminelen om misbruik te maken van gemeentelijke faciliteiten. Denk hierbij aan vergunningverlening, zoals bij het starten van een bedrijf dat eigenlijk is bedoeld als vehikel voor witwaspraktijken. En met integriteitsbeoordelingen die de gemeente (op grond van de Wet Bibob13) kan uitvoeren heeft ze de mogelijkheid om een vergunning (bijvoorbeeld op

Op grond van de Wet Bibob kan de gemeente iemand die bijvoorbeeld een vergunning aanvraagt screenen op de achtergrond van deze persoon of bedrijf en of er strafrechtelijke antecedenten zijn. De uitkomsten van de screening kan worden betrokken in het besluit om een vergunning al dan niet te verlenen of te verlengen. 13

15

grond van criminele antecedenten) niet te verlenen, verlengen of in te trekken. Met deze en andere bestuurlijke instrumenten doet de gemeente aan rechtshandhaving zonder dat sprake is van het opleggen van ‘straffen’ aan betrokkenen, hoewel de betrokkenen dat (denk aan een opgelegd gebiedsverbod of een pandsluiting) soms wel als straf zullen ervaren. De burgemeester heeft de bevoegdheden om verschillende maatregelen te treffen om de eigen inwoners te kunnen beschermen door het verstoren of verminderen van mogelijkheden van criminelen om voet aan de grond te krijgen in de gemeente. Een andere belangrijke taak die de gemeente heeft binnen de aanpak van ondermijning is het zoeken en steunen van de slachtoffers van ondermijnende praktijken. Denk hierbij aan slachtoffers van arbeidsuitbuiting of seksuele exploitatie en misbruik, ook wel ‘mensenhandel14’ genoemd. Hier zien we naar voren komen dat binnen de gemeente veel verschillende afdelingen betrokken zijn bij de aanpak van ondermijning. Want als het gaat om toezien op goede woonomstandigheden van bijvoorbeeld arbeidsmigranten dan kunnen veel afdelingen op enig moment in het proces betrokken zijn.

Denk aan ‘Bouw en Woningtoezicht’ (de regels ten aanzien van huurwoningen), maar ook ‘Burgerzaken’ (is iemand wel formeel in de gemeente ingeschreven?), ‘VTH15’ (is er een vergunning om kamers te mogen verhuren?), ‘OOV16’ (overlast in de buurt?). En als het gaat om misbruik van vastgoed, dan kan dus ook, eerder in een proces, al sprake zijn van betrokkenheid van ‘Vastgoed’ en ‘Grondzaken’. Dit illustreert de brede betrokkenheid van de gemeente bij zaken die gerelateerd kunnen zijn aan ondermijning. Er is dus een brede blik en veel en slimme onderlinge afstemming nodig. Dit geeft ook aan hoe complex de aanpak kan zijn. Voor het terugdringen van criminele organisaties zijn uiteindelijk twee zaken nodig: Politie en justitie om op te sporen, aan te pakken en te bestraffen. En daarnaast een overheid die de ruimte voor criminelen om te kunnen groeien zo klein mogelijk maakt.

2.3.

De verwevenheid en noodzakelijkheid van een bestuurlijke plus strafrechtelijke aanpak

2.3.1.

Elkaar ondersteunende aanpakken

Mensenhandel is de uitbuiting van personen op het vlak van arbeid, gedwongen seksuele diensten en criminele uitbuiting. De gemeente heeft de taak deze slachtoffers te helpen traceren en hen hulp en opvang te bieden. 15 Afdeling Vergunningen, Toezicht en Handhaving. 16 Afdeling Openbare orde en veiligheid. 14

16

De georganiseerde misdaad en ondermijning houden elkaar in evenwicht. Een groot probleem is het feit dat, door het geld dat met georganiseerde misdaad verdiend kan worden, er steeds weer nieuwe potentiële drugscriminelen aan te werven zijn. Het zijn vaak mensen die de gevolgen van hun handelen niet overzien op het moment dat ze erin stappen. Personen die licht verstandelijk beperkt en daardoor beïnvloedbaar zijn, meelopers en jonge gelukszoekers kunnen erin stappen als ze kansen denken te zien. Het is niet zo dat de criminaliteit waar ze instappen enkel bedreigend is voor hen.17 Een andere manier om ernaar te kijken is vanuit het feit dat het ook kansen biedt om minder afhankelijk te zijn van de overheid, van onderwijsinstellingen of van werkgevers. Soms staat de strafrechtelijke aanpak voorop (aanpakken criminele samenwerkingsverbanden) en ondersteunt het lokaal bestuur. En soms staat juist de lokale aanpak voorop en ondersteunt het strafrecht (bijvoorbeeld als stok achter de deur). Zoals bij de aanpak van jonge aanwas of van huisjesmelkers. De verbinding is cruciaal en betekent dus dat er in de praktijk veel samengewerkt moet worden. In de vorm van informatie-uitwisseling en ondersteunende aanpakken. Hetgeen betekent dat medewerkers van de gemeente en de agenten in de wijk maar ook officieren van justitie en andere partners elkaar goed moeten weten te vinden.

En goed weten wat ze aan elkaar kunnen hebben. Een samenwerking die noodzakelijk, maar zeker nog niet overal in den lande vanzelfsprekend is.18 Vaak als politie en justitie optreden tegen een groep criminelen, hoort de burgemeester vlak voor de dag (‘klapdag’) dat een netwerk opgerold gaat worden (aanhoudingen) en kan hij vervolgens, zo nodig, binnen zijn rol zorgen voor pandsluitingen en dergelijke. En andersom, als ondersteuning bij de gemeentelijke aanpak van risicojongeren, wordt een dealende oudere klasgenoot aangehouden door politie ter ondersteuning van de aanpak op een specifieke groep jongeren. Échte en meer intensieve samenwerking komt er tot stand om te zorgen dat criminelen op een bedrijventerrein of bij een beroepsgroep (denk aan boeren) geen voet aan de grond krijgen om aan panden te komen. Dit kan alleen worden bestreden als er een goed signaleringsnetwerk bestaat. Doordat er dan onderling wordt samengewerkt. Bijvoorbeeld doordat er een korte lijn is tussen politie, boa’s, ondermijningsspecialisten bij OOV en ondernemers om in de gaten houden dat er nergens criminelen actief worden. Of dat boeren voldoende weerbaar worden gemaakt tegen criminelen die schuren of loodsen willen ‘huren’. In hoeverre in het samenspel tussen opsporing en gemeente de ene of de andere partij aan zet is, hangt telkens af van

17 18

Zie het betoog van Tops en Van der Torre (2024) op p. 26. Noordanus, 2021.

17

de situatie. Hiervoor bestaat geen vaste menukaart, hetgeen dus steeds de nodige creativiteit en flexibiliteit vraagt van de partijen. 2.3.2.

Faciliteren van ‘integrale samenwerking’: rol van RIEC’s

Er moet dus worden samengewerkt. En om dit te faciliteren zijn er sinds ongeveer 15 jaar Regionale Informatie en Expertise Centra (RIEC’s). Het RIEC moet moeten zorgen dat informatie van verschillende partners bij elkaar komt, dat er analyses worden uitgevoerd (zowel van risico’s op lokaal niveau als mogelijke interventies binnen casussen) en ook dat partijen bij elkaar komen om af te stemmen met elkaar. Binnen het RIEC wordt allerlei informatie verzameld over een gemeente, district of regio om hier vervolgens een analyse op uit te voeren. Dit leidt dan tot een zogenoemd ‘ondermijningsbeeld’ dat duidelijk maakt waar specifieke risico’s worden gezien en wat dit betekent voor de lokale of regionale aanpak. Het is de bedoeling dat signalen worden aangebracht bij het RIEC en deze vervolgens worden uitgewerkt in een concrete aanpak met interventieadviezen. Maar niet zelden is van ‘integrale samenwerking’ eigenlijk geen sprake omdat juist in RIEC-verband er soms blokkades bestaan en het hele proces veel tijd kost. Partijen gaan zich dan soms over de eigen taakgrenzen heen met anderen bemoeien.19 Zoals ook in veel andere samenwerkingsverbanden (denk aan de zorg- en veiligheidshuizen) hangt de effectiviteit van de samenwerking sterk af van personen en hun onderling vertrouwen.

Is dat in orde dan kan de samenwerking in RIEC-verband ook zeker meerwaarde hebben, maar dan wel op maat bepaald, van casus tot casus. 2.3.3.

Hoe kan ‘samenwerking’ van meerwaarde zijn?

Nu weten we welke concrete instrumenten de gemeente heeft. We zagen eerder al (in de twee voorafgaande paragrafen) dat er zowel binnen als buiten de gemeente veel spelers zijn waarmee rekening gehouden moet worden bij het vormgeven van een aanpak. Als je alle gemeentelijke afdelingen naast alle potentiële partners op een rij zet, dan duizelt het haast zoveel functionarissen komen er in beeld voor die enkele OOV-medewerker die de aanpak operationeel en tactisch uitvoert vanuit een ‘kleine’ gemeente als Vijfheerenlanden. Valt er iets te zeggen op voorhand ‘hoe’ de samenwerking dan eruit moet zien? In ieder geval bevestigen Tops en Van der Torre dat het “…veel vraagt van ambtelijke trekkers van de ondermijningsaanpak”. En ook dat “…de aandacht voor georganiseerde misdaad en ondermijning moet concurreren met andere activiteiten” van de gemeente. Maar ten aanzien van de interne samenwerking zijn er vier breekijzers

19

Bron: Tops en Van der Torre (2024), p. 31.

18

waarmee de gemeente kan werken.20 Dit zijn allereerst de afdelingen die van de Wet Bibob gebruik maken en waarmee alertheid voor misbruik actief wordt ingebouwd en ingezet. Ten tweede is dit door gezamenlijk (Burgerzaken en OOV, maar ook de boa’s) na te gaan wie er in de gemeente (komen) wonen en wat hun woon- en werkomstandigheden zijn of gaan worden. Het signaleren van slachtoffers en hen hulp en ondersteuning bieden is een derde onderdeel (sociaal domein) waarop intern alleen in samenwerking kan worden gehandeld. En ten vierde gaat het dan om gezamenlijk veiligheid te organiseren en stimuleren op allerlei mogelijke risicolocaties in de gemeente (denk aan vakantieparken, bedrijventerreinen, boerenschuren). Steeds is ook de samenwerking met politie hier aan de orde, want zonder hen is het lastig om in voldoende mate aan signalen te kunnen komen. Ook allerlei andere partners zijn nodig. Maar belangrijk is om ons te realiseren dat waar het gaat om ‘integraal beleid’, het niet moet gaan om (wat Tops en Van der Torre noemen) een ‘praatcircus’. Maar het moet gaan om meervoudigheid in de aanpak (dus combineren van juridische en veiligheidskennis; of van veiligheids- en zorgkennis). En er moet veel ruimte zijn voor uitvoeringspraktijken om precies op de momenten en in de casus waar dit nodig is tot samenwerking te komen.

Daarbij is ook bestuurlijke rugdekking (van de burgemeester) een heel belangrijke randvoorwaarde om de vier hiervoor genoemde ‘breekijzers’ effectief te kunnen inzetten.21

3.

Beleid

In dit hoofdstuk gaan we in op het ondermijningsbeleid van de gemeente Vijfheerenlanden en maken we een vergelijking met beleidsdoelen die elders in Nederland worden geformuleerd.

3.1.

Definiëring

De gemeente verstaat onder ondermijning het volgende: “Criminaliteit die de formele (rechtsstaat) en informele (fatsoenlijke verhoudingen) grondslag van onze samenleving systematisch aantast. Voorbeelden zijn illegale georganiseerde hennepteelt, witwassen, mensenhandel- en smokkel, fraude, drugshandel, bedreiging, intimidatie etc.”

20 21

De breekijzers worden genoemd in Tops en Van der Torre (2021), p. 91. Van Spijker & Tops, 2021.

19

Over ondermijning wordt in de beleidsstukken gesteld dat het ‘niet altijd zichtbaar is’, maar dat het wel ‘zichtbare gevolgen voor de [..] burger heeft’. Dan gaat het bijvoorbeeld om verloedering op straat, verwaarlozing van panden en ook om afpersing. Er is voorts toegelicht op welke manier er bij ondermijning sprake is van verwevenheid van de onder- en bovenwereld. En dat criminele ondernemers, afhankelijk van voorzieningen in de bovenwereld, legale structuren misbruiken. Hierbij is de gemeente betrokken bijvoorbeeld als vergunning- en subsidieverlener.

3.2.

Beleidsvorming aanpak ondermijning

Voor het opstellen van het beleid is al eind 2021 nagegaan aan welke onderdelen de raad prioriteit zou willen geven onder andere middels een VHL-plein. Hierin werden onder meer de thema’s mensenhandel, drugshandel en jonge aanwas als prioriteiten aangegeven door de gemeenteraad. Hiermee is in 2022 aan de slag gegaan. Bij het opstellen van het integraal veiligheidsbeleid IVB voor de periode 2023-2026 is in 2022 niet opnieuw een sessie met de gemeenteraad geweest. Er is aan de raad gevraagd om met dezelfde prioriteiten voort te mogen gaan. Met een hamerstuk is de raad hiermee akkoord gegaan. In het Integraal Veiligheidsbeleid 2023-2026 (IVB) heeft de gemeente ruim aandacht voor het thema ‘ondermijning’. Dit beleid is uitgewerkt in een Uitvoeringsprogramma ondermijning dat jaarlijks een update krijgt. In het IVB wordt nadrukkelijk benoemd dat het werken in dit beleidsveld veel dynamiek kent en dat een hoge mate van flexibiliteit wordt gevraagd van degenen die werken aan het verbeteren van veiligheid. De aanpak is volgens het IVB gericht op ‘het vergroten van weerbaarheid en integriteit van onze medewerkers en inwoners’. Daarmee legt het beleid vooral de nadruk op de preventiekant van ondermijnende criminaliteit. Twee andere elementen uit het IVB zijn: 1. De gemeente beoogt te werken aan een goede samenwerking met partners, zoals politie en het Openbaar Ministerie; 2.

De gemeente wil graag sterk inzetten op voorlichting met speciale aandacht voor kwetsbare groepen (denk aan agrariërs en ondernemers). 3.2.1.

Doelstelling in het uitvoeringsprogramma

Het programma ondermijning kent de volgende doelstelling: “Het samen met onze partners voorkomen en bestrijden van de onzichtbare criminaliteit die ons gezag ondermijnt en het vertrouwen van de samenleving in de autoriteiten aantast”

20

Uitgangspunten in de aanpak zijn om de criminaliteit ‘transparant en consequent aan te pakken’, de ‘criminele gelegenheidsstructuren tot een minimum te beperken’ en om ‘onze partners, ondernemers en inwoners bewust te maken van en weerbaar te maken tegen deze vorm van criminaliteit’. Het programma richt zich zowel op de aanpak van de criminaliteit, op het stimuleren van integriteit (ambtelijk en bestuurlijk) en om bij burgers en organisaties de weerbaarheid te vergroten. In het uitvoeringsprogramma is de doelstelling uitgewerkt in zeven subdoelstellingen (zie bijlage 3). We zien hierin elementen als inzet op bewustwording en meldingsbereidheid en de aanpak van criminaliteit via de Algemene Plaatselijke Verordening (APV), Bibob22 en op basis van de Opiumwet. 3.2.2.

Aandacht voor ‘jonge aanwas’

De aanpak van ondermijning heeft in het IVB een hoge prioriteit: er wordt gesteld dat het ‘lokaal op nummer 1 staat’. Daarnaast is ‘Jeugd en Veiligheid’ een tweede beleidsterrein dat direct aan dit thema raakt. De gemeente richt zich op jongeren die kwetsbaar zijn door problemen thuis, op school of met gedrags- of verslavingsproblemen. In het beleid wordt het risico benoemd dat jongeren verstrikt raken in de georganiseerde drugscriminaliteit door de aantrekkingskracht van ‘het snelle en grote geld’ en het feit dat drugs relatief makkelijk te verkrijgen zijn. De gemeente Vijfheerenlanden is al in 2022 begonnen, samen met Nieuwegein en IJsselstein, deel te nemen aan de bovenlokale aanpak van jonge aanwas. Deze aanpak is gericht op scholen. Ook hier zien we weer dat op het vlak van doelstellingen ingezet wordt op samenwerking. De aanpak ‘richt zich op het duurzaam verbinden van lokale partners en samenwerking met ouders en jongeren ’met als doel ‘het terugdringen van jonge aanwas (…) en betrokken jongeren eruit te krijgen en te houden’. De aanpak van ‘jonge aanwas’ heeft jarenlang geleund op tijdelijke financiering. Sinds dit jaar (2024) is er structureel budget voor vrijgemaakt. We zien dat in de beleidsnota IVB meteen wordt verwezen naar de flexibiliteit die nodig is in de aanpak, met name in de uitvoeringspraktijk.

Daarmee wordt als het ware op voorhand enige nuance aangebracht in het er na beschreven beleid. De relativering zit hem erin dat er best veel doelen kunnen worden bedacht en activiteiten gepland, uiteindelijk is het de kunst ‘om ook in te kunnen spelen op de actuele situatie en die het hoofd te bieden’, zoals in het IVB verwoord. We zien dat de beleidsstukken pragmatisch zijn vormgegeven. Ze

22

Bibob: de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur.

21

zijn niet breedsprakig geformuleerd, maar de nadruk ligt op de concrete activiteiten die uitgevoerd zullen worden in de bestrijding van ondermijning.

3.3.

Beleidsmogelijkheden

3.3.1.

Mogelijke beleidsdoelen

Om het beleid van de gemeente Vijfheerenlanden in context te plaatsen, kijken we welke beleidsdoelen gemeenten in Nederland hanteren in de aanpak van ondermijning. In onderstaande tabel hebben we ze op een rij gezet.23 ehanteerde beleidsdoelen door gemeenten in Nederland % gemeenten in NL (2022) Voorkomen vermenging boven- en onderwereld

89%

Voorkomen (onbedoeld) zelf faciliteren

86%

Voet aan de grond krijgen voorkomen

86%

Vergroten veiligheidsgevoel burgers

78%

Voorkomen dat kwetsbaren worden meegezogen

77%

Bestrijden van uitwassen

74%

Doorbreken machtspositities

48%

Uitvoeren wettelijke taak

32%

We zien dat de doelen die elders worden gebruikt op een wat hoger abstractieniveau liggen dan de doelen van de gemeente Vijfheerenlanden. Doelen van Vijfheerenlanden zijn in het algemeen concreter (‘bevorderen samenwerking’, ‘vergroten weerbaarheid’) en staan daarmee dichter bij de hiervoor te ondernemen activiteiten. Meer algemene doelen zoals bijvoorbeeld ‘vergroten veiligheidsgevoel burgers’ worden niet binnen het ondermijningsbeleid zo geëxpliciteerd, maar zien we dan wel terug in het integraal veiligheidsbeleid. Het doel gericht op kwetsbaren zien we wel concreet terug in het ondermijningsbeleid van de gemeente Vijfheerenlanden.

23

Bron: Pro Facto, p. 37 (2023).

22

3.4.

Bevindingen beleid samengevat

Ondermijningsbeleid is op pragmatische wijze gevormd. De doelen zijn concreet en niet van een al te hoog abstractieniveau. Het beleid is al jaren onveranderd en krijgt elk jaar een update met een nieuw uitvoeringsprogramma. De nadruk ligt op preventie, bewustwording en op samenwerking. Sinds 2024 is er structureel budget om jonge aanwas in de (drugs)criminaliteit te voorkomen.

23

4.

Aanpak van ondermijning in de praktijk

4.1.

Bewustzijn van ondermijning

4.1.1.

Ondermijningsbeeld

Voordat we ingaan op het ondermijningsbeeld in Vijfheerenlanden, vragen we ons af: hoe staat het elders met het zicht op ondermijning en de verschillende fenomenen? Landelijk gezien neemt het zicht hierop jaar na jaar flink toe. De periodieke monitor die voor het laatst in 2022 door Pro Facto werd uitgevoerd, laat zien dat bijvoorbeeld het beeld van de aanwezigheid van mensenhandel tussen 2016 en 2022 flink is verbeterd. 24 In 2016 had nog meer dan de helft van de gemeenten geen zicht op, terwijl dat in 2022 in den lande tot tientallen procentpunten is verbeterd. Hetzelfde geldt voor fenomenen als witwaspraktijken en misbruik van vastgoed. Alleen voor wat betreft de hennepteelt was het beeld in 2016 al vrij goed en in 2022 nog steeds. In Vijfheerenlanden (en wellicht inmiddels ook elders in Nederland) zien we dat het beeld van hennepteelt juist minder goed aan het worden is. We zijn in dit onderzoek afhankelijk van het beeld dat in interviews is geschetst door mensen in de praktijk. Het RIEC dat in de regio actief is, heeft voor de gemeente Vijfheerenlanden geen ondermijningsbeeld beschikbaar. In hoeverre komen de fenomenen in Vijfheerenlanden voor? Politiecijfers van aantallen delicten zijn beschikbaar en presenteren we hieronder, al hebben ze relatief weinig zeggingskracht ten aanzien van de ondermijningsfenomenen.

De aantallen delicten variëren enigszins jaar na jaar en we zien geen trend. De aantallen zijn bekeken voor de periode 2019 tot en met 2023 en zijn als volgt: •

Het aantal gewelds- en seksuele misdrijven varieert tussen 135 en 175 per jaar;

•

Het aantal drugsdelicten ligt tussen 15 en 30 per jaar;

•

Vuurwapenmisdrijven zijn er tussen 15 en 20 elk jaar;

•

Openbare orde misdrijven variëren flink en liggen tussen 20 en 60 per jaar;

•

Andere misdrijven zoals levensmisdrijven (enkele elk jaar; rond 5), mensenhandel (verwaarloosbaar aantal geregistreerd) of witwassen (ook rond 5 per jaar) liggen zeer laag.

Bij deze cijfers moeten we ons bedenken dat het gaat om de misdrijven die we zien en die de politie ook registreert, er is ook een deel misdaad niet in beeld en niet in de registratie.

24

Smits et al. (2022), p. 26 e.v.

24

We zijn in de gesprekken (zie bijlage 2) nagegaan wat het beeld van betrokkenen is voor wat betreft de aanwezigheid van ondermijnende criminaliteit in de gemeente. Dit levert een veel ‘rijker’ beeld, dat we hierna zullen beschrijven. Hennepteelt Dit komt zeker voor in Vijfheerenlanden, maar het aantal productielocaties dat wordt gevonden is in tien jaar tijd drastisch gedaald. Waar het jaren geleden gemakkelijk tien of meer per jaar betrof, ligt dit aantal tegenwoordig soms dichter bij één per jaar. Het aantal gevonden wietplanten neemt navenant af. Dat lag jaren geleden soms wel op 800 in een jaar. Ten tijde van de interviews werd een aangetroffen wietplantage aangehaald waar slechts 6 planten werd aangetroffen. Een relatief nieuw fenomeen is het aantreffen van plantages bij boeren die afhankelijk zijn geworden van criminelen vanwege schulden. Belangrijk is hier het feit dat in de gesprekken is aangegeven dat het zicht op hennepteelt in de gemeente slechter is geworden. Witwassen ‘Dit komt veel voor’ is een inschatting van een van de praktijkdeskundigen die we hebben geïnterviewd. Het is een beeld dat is gebaseerd op signalen die de gemeente ontvangt. Het lastige is, zo wordt aangegeven, dat de gemeente graag documenten zou willen vorderen bij zaken waar zich signalen voordoen, maar dat ze hier geen tools voor hebben.

En dit komt weer doordat veel van de zaken waar het om gaat niet vergunningplichtig zijn. Bibob leunt in Vijfheerenlanden primair op 'kan-bepalingen’ in plaats van op ‘zal-bepalingen’. Dit betekent dat in veel branches alleen een screening wordt gedaan als hier een aanleiding voor is (bijvoorbeeld informatie van politie over een ondernemer), dan ‘kan’ er een Bibob-screening volgen. Het is in de Wet Bibob ook mogelijk dat een gemeente een hele branche vergunningplichtig maakt25. Dan ‘zal’ er voor elke ondernemer een Bibob-screening worden uitgevoerd. De gemeente heeft sommige soorten ondernemingen waar zich ondermijnende activiteiten kunnen voordoen, of de straten of gebieden waar ze zich bevinden, niet als vergunningplichtig opgenomen in de Algemene Plaatselijke Verordening. Ten tijde van het onderzoek wordt in Vijfheerenlanden, waar het Bibob-beleid in 2019 de meest recente update kreeg, wel overwogen om bepaalde branches toch vergunningplichtig te gaan maken. Er zijn overigens ook argumenten om dat juist niet te doen: het brengt een flinke capaciteitsdruk met zich mee als voor een hele branche in de APV wordt opgenomen dat screeningen standaard worden uitgevoerd. Anderzijds is het intrekken van een eenmaal

Elders is bijvoorbeeld het starten van een kapsalon vergunningplichtig, als de inschatting is dat in deze branche relatief veel ondermijningsactiviteiten gepleegd worden. 25

25

verleende vergunning bepaald niet gemakkelijk. De ‘bewijslast’ die de rechter vraagt is doorgaans zwaar.26 Misbruik van vastgoed Er worden regelmatig pogingen ondernomen door criminelen of stromannen om voet aan de grond te krijgen in de gemeente. In hoeverre dat lukt is niet bekend. In toenemende mate zijn ondernemers in de agrarische sector hiervan het slachtoffer, blijkt uit de toename van signalen uit die hoek die politie en gemeente ontvangen. Ook in bedrijfsverzamelgebouwen komt het voor, evenals in leegstaande of gekraakte panden. Zo werd in de eerste helft van 2024 nog in een leegstaand pand een wietkwekerij aangetroffen. Dit bleek een oude inmiddels lang geleden ontmantelde kwekerij met circa 1000 planten. Criminele families Er zijn in de gemeente families die formeel geen inkomsten hebben, maar waar desondanks voldoende of veel geld aanwezig is. En waarbij politie signalen heeft dat deze middelen via criminele activiteiten tot stand komen. De informatiepositie van de gemeente (en van politie) is de afgelopen jaren op dit punt sterk verbeterd. Op dit vlak is er een goede samenwerking met het sociaal domein. Als de politie een de gemeente op de hoogte stelt dat er zorgen zijn met betrekking tot deze families, dan wordt zo’n melding opgevolgd met preventieve actie. Soms wordt een lokale persoonsgebonden aanpak (pga) gestart.

Coke-handel en productie/handel in synthetische drugs In de interviews komt naar voren dat bij de cokehandel steeds jongere (voornamelijk) jongens betrokken zijn. We zien dat het in de gemeente redelijk vaak voorkomt dat signalen worden ontvangen en/of er een drugslocatie of drugslab door de politie kan worden opgerold. De gemeente wordt in deze gevallen tevoren op de hoogte gesteld. Hierbij is er wel een verschil of een zaak door de regionale eenheid van politie wordt uitgevoerd of wanneer het de LE (Landelijke Eenheid) betreft. De landelijke eenheid staat verder weg hetgeen met zich meebrengt dat gemeente vaak minder (snel) wordt betrokken. In het algemeen heeft de gemeente, maar vooral politie, steeds beter zicht op de netwerken. Toename van de MMA (Meld Misdaad Anoniem) meldingen helpen hierbij.

De gemeente Vijfheerenlanden had dit nog redelijk recent ondervonden in een casus waar uiteindelijk volgens de rechter ‘schijnconstructie’ niet afdoende kon worden aangetoond door de gemeente. 26

26

Mensenhandel Waar het gaat om seksuele uitbuiting zien we dat de informatiepositie van de gemeente te wensen over laat. Het is een erg lastig fenomeen. Hoewel er wel af en toe signalen komen is er nog geen manier gevonden om hiermee effectief om te kunnen gaan. Vaak volgt een gesprek met de (vaak) vrouw om wie het gaat. In dit gesprek wordt aangegeven welke mogelijkheden het vermeende slachtoffer heeft en dan stopt de interventie eigenlijk. Er wordt wel geprobeerd om samen met de wijkagent contact te leggen. Een brief wordt gestuurd en ook wordt een slachtoffer via whatsapp geïnformeerd. In de praktijk betekent dit eigenlijk dat een slachtoffer (dat zich niet zelf heeft gemeld doorgaans) uit beeld verdwijnt. De mensenhandelaren erachter blijven onbekend en buiten schot. Prostitutie is in de APV op zo’n manier opgenomen, dat de gemeente enkel in actie kan komen als sprake is van ‘overlast’. Dan mag de gemeente het pand binnentreden voor een controle. Daarna kan het (bij nieuwe meldingen van overlast) proportioneel worden opgebouwd, maar zover komt het vrijwel nooit omdat iemand (zoals hiervoor al gezegd) weer uit beeld verdwijnt doorgaans. Arbeidsuitbuiting is een thema waar vaker signalen over komen. Het is overigens niet bij de afdeling OOV ondergebracht, maar bij Toezicht en Handhaving. Het komt vrij veel voor en in verschillende sectoren van de arbeidsmarkt.

Ook hier geldt dat overlast een belangrijke reden is om tot actie over te gaan. We zien in brede zin waar het om uitbuiting gaat, dat de gemeente ‘overlast’ primair als uitgangspunt gebruikt om al dan niet tot actie over te gaan. Het is niet de ‘zorgplicht’ voor slachtoffers die voorop lijkt te staan. Georganiseerde zorgfraude De omvang hiervan is onbekend, maar net als elders in Nederland zal het ook in Vijfheerenlanden vrij regelmatig voorkomen. Uit de gesprekken komt naar voren dat, voor zover het de betrokkenheid van OOV bij de aanpak betreft, de gemeente nog zoekende is naar een goede aanpak van dit fenomeen.27 De aanpak, voor zover het de betrokkenheid van het sociaal domein betreft, is regionaal georganiseerd. De rekenkamer Vijfheerenlanden heeft hier een agenderend onderzoek naar uitgevoerd. Geweld in het criminele circuit

Zie ook het rekenkamerrapport van Rekenkamer Vijfheerenlanden https://www.raadsleden.nl/actueel/nieuws/rekenkamer-vijfheerenlanden-maak-bestrijding-zorgfraudeprioriteit/ 27

27

:

De gemeente heeft de afgelopen jaren in toenemende mate last van geweld in het criminele circuit. De meeste impact gaat uit van de (vuurwerk)bommen die de afgelopen jaren in aantal steeds meer toenemen. Overige fenomenen Tot slot: de gemeente heeft nauwelijks last van motorbendes. Waar dit enkele jaren geleden telkens om enkele motorbendes ging is dit op dit moment in de gemeente geen issue. Georganiseerde milieucriminaliteit is vooral in beeld bij de ODRU en minder bij de gemeente. Regelmatig is er wel sprake van drugsdumpingen. 4.1.2. •

Bevindingen ondermijningsbeeld

Het bredere ondermijningsbeeld van de gemeente Vijfheerenlanden is er, maar zit enkel in hoofden van mensen en is daardoor sterk afhankelijk van de personele bezetting. Het RIEC heeft zo’n beeld niet beschikbaar voor Vijfheerenlanden. Het zicht van betrokken professionals op de fenomenen van ondermijning is de afgelopen jaren steeds scherper geworden. Alleen het zicht op illegale hennepteelt zou minder goed worden28.

•

Op grond van de casuïstiek waar de gemeente mee te maken heeft, zien we dat fenomenen als witwassen en misbruik van vastgoed regelmatig voorkomen. De informatiepositie van de gemeente (en van politie) is op het vlak van criminele netwerken de afgelopen jaren sterk verbeterd.

•

Bij de cokehandel lijken steeds jongere jongens betrokken te zijn.

•

Er komen regelmatig signalen binnen ten aanzien van mogelijke situaties van arbeidsuitbuiting. In de vaak complexe dossiers lukt het nog onvoldoende om hieraan effectief gevolg te geven.

•

Op georganiseerde zorgfraude is het zicht beperkt: ook hier is de gemeente nog zoekende naar een aanpak van dit fenomeen.

28

Het is ook mogelijk dat dit veel minder voorkomt in de praktijk, dat weten we niet.

28

4.2.

Aanpak van ondermijning

4.2.1.

De aanpak in grote lijnen

De gemeente heeft de afgelopen jaren een flinke ontwikkeling doorgemaakt, waarbij verschillende afdelingen in toenemende mate zijn betrokken bij de aanpak. Het heeft erin geresulteerd dat het aantal signalen is toegenomen. De ambtelijke sturing op het thema ondermijning is belegd bij één portefeuillehouder ambtelijk, ondersteund door een functionaris die vooral uitvoerend op het thema werkt. Er is ondersteuning van twee handhavingsjuristen. De beide OOV-ers werken aan ondermijning op een afdeling die de afgelopen jaren flink is gegroeid. Medio 2024 werken er 8 personen bij de afdeling OOV. In de loop van de jaren heeft de gemeente geleerd dat je in complexe ondermijningscasuïstiek de partners nodig hebt. Vooral omdat anders bepaalde onderbouwing bij de rechter geen standhoudt. De rechtmatigheid van de verkregen informatie moet onomstotelijk zijn aangetoond. In de aanpak kunnen de volgende centrale elementen worden onderscheiden: •

Investeren in bewustwording en weerbaarheid;

•

Toezicht, controles en aanpak van risicolocaties;

•

Bestuurlijk optreden op grond van de Opiumwet en APV;

•

Inzetten van integriteitsscreeningen als instrument (Wet Bibob).

4.2.2.

Investeren in bewustwording en weerbaarheid

De gemeente zet veel in op het creëren van bewustwording van ondermijning. Op welke signalen mensen moeten letten, wanneer en hoe ze kunnen melden en wat ze zelf kunnen doen om risico’s op ondermijnende criminaliteit in de eigen omgeving te voorkomen. Bijeenkomsten die worden georganiseerd met de eigen gemeentelijk medewerkers kunnen rekenen op een grote opkomst; en ook als er voor de inwoners een voorlichting is dan komen mensen in vrij grote getale opdagen. Er wordt voorlichting gegeven op scholen, waarbij ook actief een zelf ontwikkelde crimegame wordt verspreid waarin jeugd wordt geïnformeerd over en gewaarschuwd voor de risico’s van ondermijnende criminaliteit. Deze crimegame heeft de gemeente zelf ontwikkeld, hiermee loopt de gemeente voorop. En hoewel we de effectiviteit niet kennen (het is geen wetenschappelijk getoetste interventie), horen we in de interviews positieve

29

feedback op de game. Er zit veel waarschuwende elementen in, zo wordt benadrukt. De gemeente gaat ook regelmatig op pad om groepen ondernemers voor te lichten over de risico’s van ondermijning. Er worden speciale ondermijningsinformatieavonden georganiseerd, onder meer voor de beroepsgroep agrariërs. Al met al zien we een erg pro-actieve en op ‘doen’ gerichte aanpak. 4.2.3.

Toezicht, controles en aanpak van risicolocaties

Veel signalen komen van Toezicht en Handhaving. Ook wordt hierbij gebruik gemaakt van Kadasterinformatie en gegevens over bedrijven verstrekt door de Kamer van Koophandel. Vanuit de signalen komen er elk jaar ongeveer 4 à 5 grotere zaken langs die aangepakt worden. In de aanpak spelen Bibob-procedures een belangrijke rol. Een deel wordt aangepakt door Toezicht en Handhaving. Sommige zaken worden eerst doorgespeeld naar de politie. Als er juridische grond voor gevonden kan worden dan wordt op een locatie waar ondermijnende criminaliteit wordt vermoed, een integrale controle uitgevoerd. Partnerorganisaties sluiten op maat aan en de coördinatie ligt bij de gemeente. De informatie die het oplevert kan een goed startpunt zijn voor de aanpak. Soms leidt het tot een gezamenlijke aanpak, maar het komt ook voor dat (bijvoorbeeld bij een signaal van zwartwerken of arbeidsuitbuiting) een signaal wordt doorgezet naar de NLA (Arbeidsinspectie) die verder met een casus aan de slag gaat als de gemeente verder weinig meer kan doen na de controle. Er zijn circa 10 controledagen per jaar. De gemeente controleert dan diverse panden en bedrijven naar mogelijke overtredingen op verschillende facetten, zoals op milieuvoorschriften, bedrijfsvoorraad, brandveiligheid, gebruik van elektriciteit en dergelijke.