Rapport planomzetting van bestemmingsplan naar omgevingsplan def.pdf

P

PLAN VAN AANPAK PLANOMZETTING Onderwerp: van bestemmingsplan naar omgevingsplan 14 september 2022

Inhoudsopgave Hoofdstuk 1 Het omgevingsplan ........................................................................ 3 1.1 Wat is een omgevingsplan? ......................................................................... 3 1.2 Welke raakvlakken met andere taken en regels heeft het omgevingsplan? ........ 3 1.3 Doel ......................................................................................................... 3 1.4 Leeswijzer ................................................................................................. 4 Hoofdstuk 2 Kaders ......................................................................................... 5 2.1 Wettelijke kaders ....................................................................................... 5 2.1.1 Tijdelijk omgevingsplan............................................................................ 5 2.1.2 Opstellen van een omgevingsplan is wijzigen van het omgevingsplan ............ 7 2.1.3 Overgangstermijn en actualiseringsplicht ................................................... 7 2.1.4 Gemeentelijke ‘vrijheid’ ........................................................................... 8 2.2 Eerdere gemeentelijke besluitvorming .......................................................... 8 Hoofdstuk 3 Transitie van bestemmingsplan naar omgevingsplan .........................

10 3.1 De 3 leidende principes.............................................................................. 10 3.2 Wanneer is het klaar? ................................................................................ 11 4. Planomzetting ............................................................................................ 12 4.1 Ontwikkelprincipe ..................................................................................... 12 4.2 Gemeentelijke visie van het omgevingsplan ................................................. 14 4.3 Reikwijdte omgevingsplan .......................................................................... 19 4.3.1 Verordeningen ....................................................................................... 19 4.3.2 Bruidsschat ........................................................................................... 20 4.3.3 Instructieregels ...................................................................................... 21 4.5 Ontwerpkeuzes ......................................................................................... 21 4.5.1 Functies, activiteiten en/of gebieden? ....................................................... 21 4.5.2 Afbakening activiteiten............................................................................

23 4.5.3 Preventieve toetsing, vergunning-, melding- en informatieplichten ............... 26 4.5.4 Maatwerk .............................................................................................. 27 4.5.5. Zorgplicht ............................................................................................ 29 4.5.6 Omgevingswaarden ................................................................................ 31 4.6 Tussenconclusie ........................................................................................ 32 5. Bestemmingsplannen en gebieden ................................................................ 33 5.1 Welk gebied eerst en waarom? ................................................................... 33 5.1.1 De 8 deelgebieden ................................................................................. 33

Plan van Aanpak Planomzetting

1

5.1.2 Waar starten we? ................................................................................... 34 5.2 Planomzettingsproces ................................................................................ 36 5.2.1 Optie 1 Eenvoudig .................................................................................. 36 5.2.2 Optie 2 Tussenvariant A .......................................................................... 37 5.2.3 Optie 3 Tussenvariant B .......................................................................... 39 5.2.4 Optie 4 Uitgebreid .................................................................................. 40 6. Organisatie, planning, financiën en risico’s ..................................................... 43 6.1 De Projectorganisatie ................................................................................ 43 6.2 Capaciteit ................................................................................................ 44 6.3 Planning .................................................................................................. 45 6.4 Financiën ................................................................................................. 45 6.5 Middelen ..................................................................................................

46 6.6 Risico’s .................................................................................................... 47

Plan van Aanpak Planomzetting

2

Hoofdstuk 1 Het omgevingsplan Voor u ligt het Plan van Aanpak Planomzetting, van bestemmingsplan naar omgevingsplan. Hierin leest u hoe we tot een nieuw omgevingsplan voor de hele gemeente Vijfheerenlanden komen. Het doel is om continu aan de wettelijke eisen vanuit de Omgevingswet te voldoen. Daarbij willen we een acceptabel dienstverleningsniveau in stand houden en zorgvuldig omgaan met onze beperkt beschikbare middelen.

1.1 Wat is een omgevingsplan? Het omgevingsplan is een besluit van de gemeenteraad waarin regels over de fysieke leefomgeving zijn vastgelegd. Deze regels zijn juridisch bindend voor iedereen. De regels die in het omgevingsplan komen te staan, zijn niet allemaal nieuw. Veel van de regels staan nu al in bestemmingsplannen, milieuregelgeving en gemeentelijke verordeningen. In het omgevingsplan worden ze allemaal gebundeld en waar nodig op elkaar afgestemd (geharmoniseerd). Het opstellen van het omgevingsplan biedt bovendien de mogelijkheid om bestaande regels te heroverwegen: zijn ze nog nodig? Kan er meer ruimte worden gegeven? Of moeten ze juist strenger?

1.2 Welke raakvlakken met andere taken en regels heeft het omgevingsplan? Het omgevingsplan is één van de gemeentelijke instrumenten uit de Omgevingswet. Het bevat de gemeentelijke regels over hoe met de fysieke leefomgeving wordt omgegaan. De inhoud en strekking van deze regels worden beïnvloed door de omgevingsvisie (eventueel uitgewerkt in programma’s) en de instructieregels van Rijk en provincie. Het omgevingsplan is voor omgevingsvergunningen het toetsingskader.

1.3 Doel Met dit plan van aanpak willen we richting geven aan en de nodige keuzes maken voor het opstellen van het nieuwe omgevingsplan. Maar bovenal willen we ook raadsleden, bestuurders en medewerkers van de gemeente Vijfheerenlanden informeren wat er gaat gebeuren als de Omgevingswet op 1 januari 2023 in werking treedt.

Plan van Aanpak Planomzetting

3

Vanwege de complexiteit die een omgevingsplan met zich mee brengt en de vele keuzes die gemaakt moeten worden zal dit plan van aanpak geen in beton gegoten document zijn. Wanneer de tijd het nodig acht of omdat we gewoon tot betere of andere inzichten zijn gekomen zal dit plan van aanpak herijkt moeten kunnen worden. Dit plan van aanpak moet dan ook gezien worden als een dynamisch document dat ons de richting gaat geven in de transitieperiode.

1.4 Leeswijzer Allereerst wordt in hoofdstuk 2 een toelichting gegeven op het wettelijk kader voor de transitiefase. Daarna wordt in hoofdstuk 3 aangegeven welke leidende principes worden gehanteerd bij het maken van een keuze. In hoofdstuk 4 staat de aanpak centraal. In dit hoofdstuk worden voor de verschillende onderdelen keuzes beschreven en toegelicht. Het gaat onder meer om de visie op het omgevingsplan: Welke uitgangspunten hanteren we voor het omgevingsplan, op welke wijze willen we sturen met het omgevingsplan, welke ontwerpkeuzes maken we daarbij en hoe willen we omgaan met maatwerk, zorgplichten en omgevingswaarden. In het laatste hoofdstuk zullen we de interne en externe middelen verantwoorden.

Plan van Aanpak Planomzetting

4

Hoofdstuk 2 Kaders In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de wetgeving en richtinggevende besluiten die al beschikbaar zijn. Zij vormen het kader waarbinnen de activiteiten in het Plan van Aanpak Planomzetting verder zijn uitgewerkt.

2.1 Wettelijke kaders In artikel 2.4 Omgevingswet is bepaald dat de gemeenteraad voor het gehele grondgebied van de gemeente één omgevingsplan vaststelt waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen. Op grond van artikel 1.2 lid 2 Omgevingswet omvat de fysieke leefomgeving in ieder geval bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, lucht, landschappen, natuur, cultureel erfgoed en werelderfgoed.

2.1.1 Tijdelijk omgevingsplan Middels het overgangsrecht is bepaald dat alle bestaande ruimtelijke plannen (zoals bestemmingsplannen, wijzigingsplannen e.d.) van rechtswege worden aangemerkt als onderdeel van één omgevingsplan, zodat bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet gemeenten formeel beschikken over één gebiedsdekkend omgevingsplan. Dit wordt ook wel het tijdelijk deel van het omgevingsplan, of het tijdelijk omgevingsplan genoemd. Het tijdelijk omgevingsplan is gevuld met: •

Ruimtelijke regels uit bestemmingsplannen, beheersverordeningen, exploitatieplannen, wijzigingsplannen en uitwerkingsplannen van de gemeente. Eventuele inpassingsplannen van provincie en rijk vallen hier ook onder.

•

Enkele specifieke gemeentelijke verordeningen met betrekking tot de fysieke leefomgeving. Dit zijn de geurverordening, de verordening over afvoer van regenen grondwater en de regels over archeologische monumentenzorg uit de erfgoedverordening.

•

De bruidsschat. Dit zijn de regels waarvoor de verantwoordelijkheid vanuit het Rijk wordt overgedragen aan gemeenten. Het gaat dan om regels uit de bouw- en milieuwetgeving waarvoor lokaal maatwerk mogelijk is.

•

Bodemkwaliteitskaarten en aanverwante documenten.

Plan van Aanpak Planomzetting

5

De meeste gemeentelijke verordeningen, zoals delen van de APV, Bomenverordening, Parkeerverordening en delen van de Afvalstoffenverordening gaan niet direct op in het tijdelijk deel van het omgevingsplan en blijven na 1 januari 2023 zelfstandig voortbestaan totdat deze worden opgenomen in het nieuwe deel. Dit laat zich schematisch als volgt verbeelden:

Vervolgens dienen het tijdelijk omgevingsplan (tijdelijk deel in het schema) en de gemeentelijke verordeningen omgezet te worden naar het nieuwe deel (volwaardig omgevingsplan), dat voldoet aan alle wettelijke vereisten. Dit betekent concreet: 

het (al dan niet gewijzigd) overnemen van de inhoud vanuit de oude bestemmingsplannen, wijzigingsplannen, etc. in het omgevingsplan;



het (al dan niet gewijzigd overnemen van (delen van) verordeningen in het omgevingsplan;



het vervangen van de bruidsschatregels (die tijdelijk zijn) door definitieve regels die in vorm en inhoud passen in de gemeentelijke ambities;



het opnemen van (nieuwe) regels in het omgevingsplan in het verlengde van (nieuwe) instructieregels van het rijk;

In alle gevallen geldt dat het meestal niet gaat om het onveranderd overnemen van regels, maar juist om het herformuleren (of zelfs weglaten) van regels, in lijn met de visie en kaders van de Omgevingswet en in lijn met de gemeentelijke visie op het instrument ‘omgevingsplan’.

Plan van Aanpak Planomzetting

6

Daarvoor heeft de gemeente maximaal tot 31 december 2029 de tijd.1 De regels in de gemeentelijke verordeningen die op dienen te gaan in het omgevingsplan zullen vervallen na 2029.

2.1.2 Opstellen van een omgevingsplan is wijzigen van het omgevingsplan In het voorgaande is gesproken over het ‘opstellen van het omgevingsplan’ en het ‘tot stand komen van het omgevingsplan’. Het is belangrijk om te verduidelijken wat hiermee wordt bedoeld. Onder de Wet ruimtelijke ordening was het mogelijk (en de in de praktijk standaard) dat er in een gemeente meerdere bestemmingsplannen golden. Ook was het mogelijk om voor een project een apart ‘post-zegel’-bestemmingsplan te maken. Binnen een gemeente golden dan meerdere bestemmingsplannen naast elkaar. Onder de Omgevingswet verandert dat. Elke gemeente heeft één omgevingsplan. Het omgevingsplan is in dit opzicht vergelijkbaar met de APV. Als de Omgevingswet in werking treedt, beschikt de gemeente direct over een omgevingsplan. Dit heet het ‘tijdelijke deel’ van het omgevingsplan (zie hiervóór). Via een of meer opeenvolgende wijzigingsbesluiten zet de gemeente dit tijdelijk deel uiteindelijk om naar een ‘definitief’ omgevingsplan. Het voorgaande betekent dat de gemeente op geen enkel moment een omgevingsplan ‘vaststelt’; vanaf het begin is elke nieuwe procedure gericht op wijziging van het omgevingsplan.

2.1.3 Overgangstermijn en actualiseringsplicht De gemeente krijgt een overgangstermijn tot en met 2029. Binnen deze termijn moeten alle regels uit het tijdelijk omgevingsplan en de relevante regels uit gemeentelijke verordeningen, die de gemeente wil behouden, worden overgezet naar het definitieve omgevingsplan. Dit wordt ook wel aangeduid als de ‘transitie’ naar het definitieve omgevingsplan. Bij het opstellen van het definitieve omgevingsplan moet aan alle vereisten van de Omgevingswet worden voldaan. Er zal een goede balans moeten worden nagestreefd tussen behoud, bescherming, gebruik, beheer en ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. Dat vraagt om een integrale afweging van alle aspecten die gevolgen hebben voor de fysieke leefomgeving óf gevolgen voor de mens door die fysieke leefomgeving.

1

Deze datum staat nog niet formeel vast.

Plan van Aanpak Planomzetting

7

De actualiseringsplicht zoals we die kennen van bestemmingsplannen vervalt. Het omgevingsplan hoeft dus niet elke 10 jaar te worden herzien. Wel moet het omgevingsplan binnen vijf jaar na het onherroepelijk worden van een omgevingsvergunning worden geactualiseerd als wordt afgeweken van het omgevingsplan. Deze verplichting gaat in ná 2029.

2.1.4 Gemeentelijke ‘vrijheid’ De gemeentelijke ‘vrijheid’ om haar eigen afwegingen te maken wordt ingekaderd door de instructieregels van het Rijk via het Besluit kwaliteit leefomgeving en de instructieregels die de provincie Utrecht in haar provinciale omgevingsverordening stelt. De wijze waarop de gemeente haar beleidsvrijheid invult, wordt bepaald door haar eigen keuzes over: • haar rol in de samenleving (actief <-> passief); • keuzes voor specifieke speerpunten in beleid over de fysieke leefomgeving; • keuzes ten aanzien van behouden en beschermen versus gebruiken en ontwikkelen; • keuzes ten aanzien van regeldruk en vertrouwen. In de omgevingsvisie zullen de hoofdlijnen van bovenstaande punten terug komen. De juridische verwerking en nadere detaillering van de keuzes in de omgevingsvisie volgt waar mogelijk in het omgevingsplan.

2.2 Eerdere gemeentelijke besluitvorming Bij het omzetten van regels naar het definitieve omgevingsplan moeten veel keuzes worden gemaakt. Deze keuzes worden gestuurd door de eerder genoemde punten hierboven. Dit kan zich uiten in het aantal regels dat we opstellen, maar ook in de manier waarop we ze opschrijven. Of welke controlemogelijkheden worden opgenomen voordat een activiteit in de fysieke leefomgeving is toegestaan (denk bijvoorbeeld aan een vergunning of een meldingsplicht). •

In januari 2022 is met het college en de gemeenteraad het reguleringsregiem besproken. Deze handvatten zullen wij meennemen in de nog op te stellen regels van het omgevingsplan en waar nodig toepassen.

•

Het casco omgevingsplan wat als basis dient voor het nog op te stellen omgevingsplan wordt in het derde dan wel vierde kwartaal van 2022 vastgesteld.

Plan van Aanpak Planomzetting

8

Dit casco zal enige houvast bieden voor toekomstige initiatieven die niet passen in het tijdelijk omgevingsplan dan wel de basis vormen voor het opstellen van het definitieve omgevingsplan. •

De erfgoedverordening is vastgesteld op 23 april 2020 en zal voor het archeologisch monumentendeel opgenomen worden in het tijdelijk deel van het omgevingsplan.

•

In 2023 beschikt de gemeente over een omgevingsvisie. Deze geeft inhoudelijk richting aan de hoofdlijnen van ons beleid. De regels van het omgevingsplan helpen bij de verwezenlijking van dat beleid. Nieuwe regels kunnen we pas opstellen als de visie is vastgesteld.

Plan van Aanpak Planomzetting

9

Hoofdstuk 3 Transitie van bestemmingsplan naar omgevingsplan De gemeente heeft tot en met 2029 de tijd om bestaande regels in het tijdelijk deel van het omgevingsplan én regels uit een aantal lokale verordeningen om te zetten naar een definitief omgevingsplan. Het omgevingsplan kan worden gezien als een puzzel met heel veel grote en kleine stukjes. Sommige stukjes zijn bovendien nog niet helemaal ingekleurd. Het is onmogelijk om een dergelijke puzzel in korte tijd en in één keer goed in elkaar te leggen.

3.1 De 3 leidende principes Om de planomzetting goed te laten verlopen, geven wij drie principes voorrang. 

Beleidsneutrale omzetting:

Het omgevingsplan is niet meer en niet minder dan de juridische weergave van elders / eerder gemaakte beleidskeuzes. Het omgevingsplan stellen we daarom in beginsel beleidsneutraal op. We zetten bestaande regels dus zoveel mogelijk gelijkwaardig om. We houden daarbij natuurlijk rekening met de eisen van de Omgevingswet en instructieregel(s) vanuit Rijk en provincie, maar die vragen zelden of nooit om aanpassing van bestaande situaties. Wel zullen we oog moeten hebben voor het feit dat in het omgevingsplan regels samenkomen die nu nog verspreid staan over meerdere bestaande regelingen. Dit is vooral (maar niet alleen) het geval bij de ruimtelijke regels in onze ruim 250 bestemmingsplannen, wijzigingsplannen en uitwerkingsplannen. Daarin staan verschillende regels voor verschillende locaties. Soms zijn die verschillen het gevolg van bewuste beleidsafwegingen. Vaker is de oorzaak gelegen in de oorsprong in drie verschillende gemeenten. Ook zijn verschillen ontstaan doordat regels (over bijvoorbeeld bouwhoogte) zijn opgenomen puur om een feitelijke situatie te weerspiegelen. Uiteindelijk is het wenselijk om zoveel mogelijk verschillen die beleidsmatig niet ‘nodig’ zijn, weg te werken. Tegelijkertijd is het niet mogelijk om dat in één keer te doen. Daarvoor is alleen al het inventariseren van alle verschillen een té grote klus.

Bovendien moet rekening worden gehouden met bestaande rechten. Het plan van aanpak voor de planomzetting is erop gericht om het proces zo in te richten dat belangrijke verschillen gaandeweg in beeld worden gebracht en, waar dat passend is, worden geharmoniseerd.

Plan van Aanpak Planomzetting

10



Nieuwe of lopende ontwikkelingen hebben hun eigen procedure:

Om de transitie binnen de overgangstermijn (tot en met 2029) te kunnen afronden, worden geen nieuwe of lopende ontwikkelingen meegenomen in de planwijzigingen die gericht zijn op de planomzetting van bestaande bestemmingsplannen. Om deze ontwikkelingen mogelijk te maken worden separate procedures opgestart. Reden om geen nieuwe of lopende ontwikkelingen mee te nemen, is dat nieuwe ontwikkelingen doorgaans veel overleg en onderzoek vereisen. Het is ondoenlijk dit in het proces van het omzetten van de bestaande regels mee te nemen. Bovendien leidt het meenemen tot vertraging; zowel voor het gebiedsdekkende deel van het omgevingsplan als voor de ontwikkeling zelf. Dit uit zich tijdens de procedure (doordat bijvoorbeeld een onderzoek ten behoeve van de ontwikkeling nog niet klaar is, zodat alles hierop moet wachten), maar ook in de rechtsbescherming. Beroep tegen één deel van het besluit, zorgt voor vertraging van het geheel. 

Bij de planomzetting maken we geen gebruik van de Tijdelijke alternatieve maatregelen (TAM)

Het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) ondersteunt ons straks bij het werken volgens de Omgevingswet. De wetgever heeft tijdelijke alternatieve maatregelen in het leven geroepen voor organisaties die bij de voorbereiding en inwerkingtreding van de Omgevingswet nog geen gebruik kunnen maken van (delen van) het DSO, zowel landelijk als lokaal. Dit vangnet zorgt ervoor dat deze organisaties de belangrijkste uitvoeringsprocessen kunnen blijven uitvoeren volgens de huidige systematiek totdat zij de landelijke voorziening van het DSO (DSO-LV) wel kunnen gebruiken zoals bedoeld. Echter betekent dit ook dat delen die middels de huidige systematiek nog worden opgepakt later alsnog omgezet moeten worden naar het nieuwe omgevingsplan. Dit zorgt voor dubbel werk en dubbele kosten. Voor de omzetting van de gebieden zal hier dan ook geen gebruik van worden gemaakt.

3.2 Wanneer is het klaar? De overgangstermijn is van kracht tot en met 2029. Het is wenselijk om de overgangsperiode zo kort mogelijk te houden. Gelet op de grote taak die ons te wachten staat, is het echter te vroeg om een ander jaartal als harde ambitie vast te leggen.

Plan van Aanpak Planomzetting

11

4. Planomzetting In dit hoofdstuk willen wij de planomzetting bespreken. Welke vragen stellen wij elkaar als we kiezen voor het ontwikkelprincipe en de aanpak? Welke werkwijze hanteren wij voor het type regels dat wij overzetten voor een gebied? Dit zijn allemaal keuzes die gemaakt moeten worden om het inzichtelijk en behapbaar te houden. Tot slot gaan wij in op de gebieden: in welk volgorde pakken we de gebieden op en waarom.

4.1 Ontwikkelprincipe Keuze 1: Ontwerpgerichte aanpak of stapsgewijs lerende aanpak

In de transitie van de huidige ruimtelijke plannen en gemeentelijke verordeningen naar het omgevingsplan kunnen grofweg twee ontwikkelprincipes onderscheiden worden: een stapsgewijs lerende aanpak of een ontwerpgerichte aanpak. Het gaat hierbij om een procesvraagstuk: op welke wijze komen we van het tijdelijk omgevingsplan naar het volwaardig omgevingsplan. Stapsgewijs lerende aanpak De stapsgewijs lerende aanpak gaat uit van de huidige regels die geleidelijk door ontwikkelen richting het omgevingsplan. Bij aanvang bestaat nog geen (concreet) beeld van het uiteindelijke omgevingsplan. Dit beeld gaat geleidelijk ontstaan. Daarbij zijn de bestaande regels uit de ruimtelijke plannen, gemeentelijke verordeningen en de bruidsschat het uitgangspunt. Ontwerpgerichte aanpak Bij de ontwerpgerichte aanpak is het eindbeeld of ontwerp van het omgevingsplan het uitgangspunt en werken we daar vervolgens naar toe. We beginnen in dit principe met het ontwikkelen van een visie op het omgevingsplan, stellen vervolgens het raamwerk van het omgevingsplan op en vullen dat vervolgens met regels. De huidige ruimtelijke plannen en gemeentelijke verordeningen vormen daarbij meer een ‘checklist’ om te bepalen of we alle aspecten uit de huidige plannen en verordeningen hebben geborgd.

Plan van Aanpak Planomzetting

12

Keuze: stapsgewijs lerende aanpak (gebiedsgewijs) Het karakter van het omgevingsplan is wezenlijk anders dan dat van een bestemmingsplan. Het bestemmingsplan is met name locatiegericht opgebouwd. Per locatie (bijvoorbeeld een perceel of een straat) is aangegeven welke regels daar van toepassing zijn. Het omgevingsplan daarentegen heeft een meer verordenend karakter, waarbij het uitgangspunt is dat regels op een zo groot mogelijk schaalniveau (bijvoorbeeld de hele gemeente) worden opgenomen. Deze vorm sluit dan ook meer aan bij de huidige gemeentelijke verordeningen. Idealiter bevat het omgevingsplan uiteindelijk de volgende typen regels. •

Er een vaste set uniforme regels die voor het hele grondgebied van de gemeente geldt.

•

Waar noodzakelijk: gebiedsgerichte regels. Deze gebiedsgerichte regels dienen zoveel mogelijk toepasbaar te zijn in gelijksoortige gebieden met dezelfde functie. Denk hierbij bijvoorbeeld aan rustige woonwijken, bedrijventerreinen of uitbreidingsgebieden.

•

Alleen als gemeentebrede of gebiedsgerichte regels niet volstaan, kan met locatie specifieke regels maatwerk mogelijk worden gemaakt. Denk hierbij aan regels voor een herontwikkellocatie nabij een bedrijventerrein of juist het behouden van een van oudsher aanwezig bedrijf in een woonkern. Ook bij locatie specifieke regels wordt gestreefd naar enige standaardisering zodat regels op vergelijkbare locaties ook zoveel mogelijk gelijk en toepasbaar zijn.

Het omgevingsplan in één keer op deze manier ontwerpen zou echter geen recht doen aan bestaande rechten en historisch gegroeide verschillende situaties. Bovendien kost het op voorhand ‘op papier’ ontwerpen van zo’n omgevingsplan heel veel tijd en geld. Er is beleidsontwikkeling nodig, deels op nieuwe beleidsterreinen in verband met nieuwe instructieregels. En er is een complete analyse nodig van bestaande regels en rechten op locatieniveau. Dit is in de praktijk ondoenlijk. Daarom kiezen we voor een stapsgewijze aanpak waarbij we regels gebied voor gebied omzetten. De gewenste harmonisatie van regels over de gebieden heen wordt als volgt bereikt. 1) De gebiedsgerichte planwijzigingen worden zo gekozen dat gelijksoortige gebieden in één planwijziging worden samengevoegd. 2) Per gebied wordt in beeld gebracht wat de meest in het oog springende (onwenselijke) verschillen zijn, en die worden met de planwijziging weggenomen, eventueel met overgangsrecht.

Plan van Aanpak Planomzetting

13

3) Bij elk nieuw gebied wordt ook de vergelijking gemaakt met het gebied waarvoor de planwijziging al voltooid is. 4) De volgorde van planwijzigingen wordt zó gekozen dat het leerproces van punt 3 zoveel mogelijk effect heeft.

4.2 Gemeentelijke visie van het omgevingsplan Gemeenten hebben op grond van de Omgevingswet een omvangrijke regelgevende bevoegdheid. Het is van belang om hier als gemeente een visie op te ontwikkelen. Het gaat hier om de architectuur / het ontwerp van het omgevingsplan. De Omgevingswet geeft een relatief onbegrensde regelgevende bevoegdheid aan gemeenten. Uiteraard moet aan de instructieregels van het Besluit kwaliteit leefomgeving en de provinciale omgevingsverordening worden voldaan. En moeten de regels die nodig zijn voor de activiteiten een evenwichtige toedeling van functies aan locaties bevatten. Met de regels van het omgevingsplan moet dus een goede kwaliteit van de fysieke leefomgeving worden gewaarborgd. Echter het ontwerp van een omgevingsplan is keuzevrij. Echter de ontwerpkeuzen die de gemeente hierbij maakt kunnen wel een weerslag hebben op de ambtelijke organisatie.

Keuze 2: Themagewijs of gebiedsgericht

Themagericht De nieuwe wet geeft verschillende mogelijkheden om het omgevingsplan op te bouwen. Eén van deze keuze is de opbouw van een omgevingsplan per thema. Bijvoorbeeld wonen, groen, water, erfgoed. Het voordeel hiervan is dat de thema’s kunnen aanhaken op bestaande beleidsthema’s en op de bestaande beleidscyclus. Zo is het makkelijker in het plan in te springen op trends en ontwikkelingen binnen thema’s. Daarnaast ontstaat er één uniforme regeling van het thema wat uitgewerkt wordt. Nadeel. De integrale werkwijze is beperkt tot het beleidsthema wat op dat moment uitgewerkt wordt. Echter komen op locatieniveau meerdere thema’s samen.

Plan van Aanpak Planomzetting

14

Een omgevingsplan moet voorzien in een regeling voor alle toegestane functies en activiteiten met een evenwichtige toedeling van die functies aan de locatie. Het risico ontstaat dat er een ratjetoe aan regelingen zal ontstaan. Daarnaast is het benoemen van thema’s vaak lastig. Vaak is er tussen de thema’s overlap en is het niet altijd duidelijk in welke thema bepaalde regels terug zouden moeten komen. Themagewijs opbouwen is juridisch wel mogelijk. Maar themagewijs afbreken van het tijdelijke omgevingsplan is in veel gevallen niet mogelijk. Tijdens de overgangsfase gelden bij een themagewijze aanpak zowel regels die in het tijdelijke omgevingsplan staan als regels die in het definitieve omgevingsplan staan (specifiek voor één thema). Initiatiefnemers en vergunningverleners zullen daarom meer moeite moeten doen om te bepalen welke regels van toepassing zijn. De kans dat er hierdoor een aantal jaren een heel onoverzichtelijk pallet aan regels naast elkaar gehanteerd moet worden is vrij groot. Gebiedsgericht Door te kiezen voor gebieden met een ruimtelijke samenhang is het mogelijk om voor zo’n gebied een set integrale regels te maken. De samenhang en uniformiteit bewaken van de regels tussen de gebieden is de grootste uitdaging wanneer voor deze methode wordt gekozen.

Omdat het opbouwen hiermee in afgebakende stukken opgeknipt kan worden, ontstaat er blijvend overzicht voor zowel inwoners, ambtelijk apparaat en college en raad. Er is dan nog maar één set regels van toepassing op het gebied waarvoor het definitieve omgevingsplan klaar is. Dit komt de integrale besluitvorming ten goede en is klantvriendelijker. Nadeel van deze keuze is dat het ingewikkelder en arbeidsintensiever is om direct tot een volledige regelset van het gebied te komen. Dit komt ook omdat de regels uit verordeningen die zien op de fysieke leefomgeving voor dit gebied worden opgenomen. Bovendien moet de uniformiteit van regels extra bewaakt worden als er telkens voor een deel van het grondgebied een zelfstandige regelset wordt uitwerkt. Keuze: Gebiedsgericht In het vorige hoofdstuk zijn de verschillen aangegeven tussen een gebiedsgerichte aanpak en een themagerichte aanpak. Hieruit is geconcludeerd dat het klantvriendelijker en overzichtelijker is als we uitgaan van een gebiedsgerichte aanpak als basis. Via deze gebiedsgerichte aanpak worden per gebied regels opgesteld. Hiervóór (keuze 1) is beschreven hoe de gebiedsgerichte aanpak past bij het stapsgewijs lerende proces.

Plan van Aanpak Planomzetting

15

Deze aanpak sluit bovendien goed aan op het leidende principe om gebiedsgericht te werken en te differentiëren tussen gebieden. Bovendien stellen we hiermee de gebruiker meer centraal en werken we integraler dan bij een themagewijze omzetting. Met deze harde keuze voor een gebiedsgerichte aanpak sluiten we overigens niet geheel uit, dat op enig moment toch nodig is om thema-gericht (voor het hele grondgebied van de gemeente) regels te stellen. Daar zal dan een duidelijke, inhoudelijke reden voor zijn.

Keuze 3: Input omgevingsvisie direct verwerken of wachten tot het volwaardig omgevingsplan gereed is Naar verwachting wordt in 2023 de omgevingsvisie vastgesteld. Vervolgens dienen de ambities uit deze visie vertaald te worden naar concrete regels. Dat kan op twee momenten: 1. Gelijk met het gebiedsgericht omzetten van het tijdelijk omgevingsplan in het volwaardig omgevingsplan 2. Na vaststellen van het volwaardig omgevingsplan, waarin alle bestaande regels zijn omgevormd vanuit het tijdelijk omgevingsplan. Bij optie 1 worden de ambities uit de omgevingsvisie die richting geven aan keuzes bij het omzetten van bestemmingsplannen, verordeningen en (vooral) bruidsschat vertaald in de regels van het omgevingsplan, die vervolgens gebiedsgericht gekoppeld worden aan werkingsgebieden. Daarmee wordt het volwaardig omgevingsplan direct geladen met de input uit de omgevingsvisie. Waar de omgevingsvisie globale ruimtelijke ambities (bijvoorbeeld vlekken voor woningbouw) bevat, worden deze vanwege het gebrek aan concreetheid niet verwerkt in de planomzetting. Bij optie 2 wordt het volwaardig omgevingsplan ‘beleidsneutraal’ opgebouwd. De huidige ruimtelijke plannen en gemeentelijke verordeningen worden omgevormd naar het volwaardig omgevingsplan. Nadat dat is afgerond, wordt de input uit de omgevingsvisie toegevoegd via een wijziging van het volwaardig omgevingsplan.

Het nadeel is echter dat nog geen invulling gegeven kan worden aan de ambities uit de omgevingsvisie. Echter op het moment dat er een wijziging van het omgevingsplan wordt aangevraagd voor een specifieke ontwikkeling kunnen de ambities uit de omgevingsvisie wel degelijk meegenomen worden. Deze wijzigingen vallen echter buiten de scoop van deze planomzetting.

Plan van Aanpak Planomzetting

16

Keuze: Gelijk met het gebiedsgericht omzetten van het tijdelijk omgevingsplan in het volwaardig omgevingsplan Voorgesteld wordt om te kiezen voor optie 1. Hiermee vertalen wij de ambities uit de omgevingsvisie die richting geven aan keuzes bij het omzetten van bestemmingsplannen, verordeningen en (vooral) bruidsschat in de regels van het omgevingsplan, die vervolgens gebiedsgericht gekoppeld worden aan werkingsgebieden. Waar de omgevingsvisie globale ruimtelijke ambities (bijvoorbeeld vlekken voor woningbouw) bevat, worden deze vanwege het gebrek aan concreetheid niet verwerkt in de planomzetting.

Keuze 4: Ja, mits of nee, tenzij

Eén van de belangrijke uitgangspunten of ontwerpkeuzes is of het omgevingsplan wordt opgebouwd vanuit een ‘ja, mits’ of ‘nee, tenzij’ benadering. Deze vraag kent meerdere dimensies: 

het is een grondhouding over hoe we als gemeente omgaan met initiatieven uit de samenleving;



deze grondhouding kan vertaald worden in regels, waardoor initiatieven binnen de kaders van het omgevingsplan vergund worden

De verschuiving naar ‘ja, mits’ is als uitgangspunt in de Omgevingswet vastgelegd. Dit uitgangspunt vertaald zich onder meer in de keuze dat activiteiten die niet in het omgevingsplan gereguleerd zijn, zijn toegestaan. Dit staat haaks op de keuze voor ‘nee, tenzij’, die overeen komt met de huidige bestemmingsplannen. Hierin is gebruik of bouwen pas toegestaan, als dit volgens de regels van het bestemmingsplan is toegestaan. Zaken die niet in een bestemmingsplan zijn gereguleerd zijn daarmee verboden. Keuze: Ja, mits Het kiezen voor deze grondhouding voor het omgevingsplan past bij onze 3 leidende principes en de houding die we binnen Vijfheerenlanden willen uitstralen. We willen initiatiefnemers in principe tegemoet komen, mits het initiatief geen afbreuk doet aan de harde beleidsdoelen van de omgevingsvisie of meer algemeen de Omgevingswet. Voorgesteld wordt wel om dit principe niet generiek in de regels van het omgevingsplan te vertalen.

Plan van Aanpak Planomzetting

17

De inbreng van raadsleden bij ons gesprek over het reguleringsregiem en ervaringen uit pilots in andere gemeenten leert dat inwoners geen behoefte hebben aan regels met veel flexibiliteit. Het moet namelijk wel duidelijk zijn wat wel en niet mag. In plaats daarvan stellen we voor om: 

voor de bestaande woonwijken ruimte te bieden voor veelvoorkomende initiatieven die nu bijvoorbeeld via een binnenplanse afwijking worden verleend (aan- uitbouwen, etc.) en die conform een ja, mits-principe te reguleren;



voor ontwikkelgebieden het ‘ja, mits’-principe wel zoveel mogelijk in de regels te borgen. Zoals genoemd in paragraaf 3.1 hebben deze ontwikkelgebieden hun eigen procedure en vallen deze zodoende buiten dit project.

Keuze 5: Een flexibele en wendbare aanpak te hanteren voor het opstellen van het omgevingsplan: we gaan direct aan de slag

Het omgevingsplan kan op verschillende manieren worden ontworpen: projectmatig aan de hand van een vooraf opgesteld projectplan/plan van aanpak of via een flexibele en wendbare aanpak. Een flexibele, wendbare aanpak houdt het volgende in: in plaats van dat vooraf een uitgebreid projectplan wordt gemaakt, gaan we direct aan de slag. In korte tijdframes van een aantal weken bouwen we een deel van het omgevingsplan. Na die periode bekijken we opnieuw wat dan het belangrijkste is om te doen in het volgende tijdframe. Zo komen we tot het eindresultaat in een x aantal tijdframes. Het voordeel van deze werkwijze is onder andere dat resultaten sneller opgeleverd kunnen worden ‘door gewoon te gaan bouwen’, voortschrijdend inzicht continu benut kan worden en dat gemakkelijker ingespeeld kan worden op de (nieuwe) wensen van gebruikers. Bij een projectmatige aanpak wordt vooraf een plan van aanpak of projectplan opgesteld dat vervolgens wordt uitgevoerd. De voordelen van deze aanpak zijn onder andere dat het een beheerste uitvoering mogelijk maakt, dat het efficiënt en effectief werken mogelijk maakt en gericht is op het behalen van concrete doelen en resultaten. Nadeel is echter dat lastiger ingespeeld kan worden op onverwachte gebeurtenissen.

Plan van Aanpak Planomzetting

18

Keuze: Flexibele, wendbare aanpak Bij het opstellen van een (deel)omgevingsplan zullen we gebruik maken van een flexibele, wendbare aanpak. We kiezen voor deze aanpak, omdat op voorhand nog niet volledig in te schatten is wat de effecten van bepaalde keuzes zijn. Wijzigingen op basis van voortschrijdend inzicht, dat verkregen wordt bij het ontwikkelen van het omgevingsplan, moeten op eenvoudige wijze mogelijk blijven. Het opstellen van een gedetailleerd plan van aanpak zou dit verhinderen. Echter zullen we wel per gebied een uitgangspuntennotitie formuleren die aan de basis staat voor de start van het traject.

4.3 Reikwijdte omgevingsplan 4.3.1 Verordeningen Binnen het project casco omgevingsplan is bekeken wat de reikwijdte van het omgevingsplan is. In dat document wordt de vraag beantwoord welke (onderdelen van de) huidige gemeentelijke verordeningen relevant zijn voor de fysieke leefomgeving. Deze verordeningen worden op artikelniveau geïnventariseerd. Daarbij is het onderscheid aangehouden tussen: 

regels die volledig over kunnen of moeten naar het omgevingsplan;



regels die deels over kunnen of moeten gaan naar het omgevingsplan;



regels die niet overgaan naar het omgevingsplan.

Dit onderscheid vloeit voort uit de Nota van Toelichting bij (de consultatieversie van) het Invoeringsbesluit Omgevingswet. De analyse van de verordeningen is in volle gang. Er kunnen nog geen conclusies worden getrokken. Er zullen een aantal regelingen volledig en of gedeeltelijk overgaan naar het omgevingsplan. Andere regelingen zullen helemaal niet in het omgevingsplan terechtkomen. De (delen van) regelingen die niet overgaan naar het omgevingsplan, zullen als losstaande verordening in werking blijven. De voornaamste reden waarom de meeste regelingen worden gesplitst of gedeeltelijk in het omgevingsplan worden geplaatst, is dat het onderwerp van de verordeningen verschillende motieven kunnen bevatten. Artikelen, of zelfs (sub)leden hiervan, worden in die gevallen gesplitst wanneer het motief de fysieke leefomgeving betreft. De keuze wat met de overgebleven verordeningen wordt gedaan, zal op een later moment beantwoordt worden.

Plan van Aanpak Planomzetting

19

Verordeningen worden gebiedsgewijs omgezet naar het omgevingsplan, maar verreweg de meeste regels uit gemeentelijke verordeningen gelden voor het gehele grondgebied. Dit betekent dat deze regels worden verwerkt bij de eerste gebiedsgerichte planwijziging. Daarna hoeven ze voor de volgende gebiedsgerichte wijzigingen niet nogmaals te worden verwerkt. Bij die wijzigingen wordt dan alleen bepaald dat dezelfde regels voor een steeds groter deel van het grondgebied komen te gelden. Deze aanpak gaat ervan uit dat er géén inhoudelijke aanpassingen plaatsvinden bij het omzetten van verordeningen. Als dat toch wenselijk blijkt, dan zal de nieuwe regel direct voor het hele grondgebied van toepassing worden gemaakt.

4.3.2 Bruidsschat De bruidsschat is een groot aantal regels die vanuit het Rijk overgaan naar de gemeente. De gemeente kan kiezen deze regels: 

te schrappen;



ongewijzigd te behouden in het omgevingsplan;



gewijzigd op te nemen in het omgevingsplan.

De bruidsschatregels hebben betrekking op: 

milieu (bijvoorbeeld normen voor geluid);



bouwen (regels uit het Bouwbesluit, maar ook regels over bouwvergunningen);



diverse andere onderwerpen.

De regels uit de bruidsschat gelden in beginsel op gelijke voor de hele gemeente. Bij het omzetten van de bruidsschat naar het omgevingsplan kan ervoor gekozen worden om binnen de gemeente (gebiedsgewijs) verschillende regels op te nemen. Dit is bijvoorbeeld denkbaar als het gaat om milieunormen. Bij het verwerken van de bruidsschat voor die onderwerpen, moet rekening worden gehouden met instructieregels van het Rijk. Binnen die instructieregels is er ruimte om te variëren, bijvoorbeeld door op bedrijventerreinen andere geluidsnormen te stellen dan in woonwijken. Bij de gebiedsgerichte planomzetting zullen de regels uit de bruidsschat per gebied worden omgezet, waarbij de instructieregels van het rijk worden toegepast. Waar instructieregels ruimte laten voor beleidskeuzes, worden die ingevuld gebruik makend van adviezen van de ODRU en in het verlengde van het gemeentelijke beleid (de omgevingsvisie). Waar zulke adviezen en/of beleid ontbreken, zal bepaald moeten worden of de regels beleidsneutraal worden overgenomen of dat er via beleid aanpassingen moeten worden doorgevoerd.

Plan van Aanpak Planomzetting

20

Regels uit de bruidsschat die voor het gehele gemeentelijke grondgebied op dezelfde manier worden verwerkt, hoeven alleen te worden opgenomen in de eerste gebiedsgerichte planwijziging. Daarna hoeven ze voor de volgende gebiedsgerichte wijzigingen niet nogmaals verwerkt te worden. Bij die wijzigingen wordt dan alleen bepaald dat dezelfde regels voor een steeds groter deel van het grondgebied komen te gelden.

4.3.3 Instructieregels Het Rijk en de provincie hebben instructieregels gesteld, waar het omgevingsplan aan moet voldoen. De instructieregels vanuit het Rijk staan opgesomd in hoofdstuk 5 van het Besluit kwaliteit leefomgeving. Enkele instructieregels kennen ‘eerbiedigende werking’. Dit houdt in dat de instructieregels niet dwingen tot het in het omgevingsplan wijzigen van activiteiten die op het tijdstip van inwerkingtreding van de instructieregel al zijn toegelaten in het omgevingsplan of met een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit. Die regels spelen dus in beginsel geen rol bij de (beleidsneutrale) planomzetting. De meeste de instructieregels op het gebied van milieu dwingen wel tot het opnemen van (nieuwe) regels in het omgevingsplan, ook over bestaande activiteiten. Deze regels zijn deels ingevuld via de bruidsschat (zie hiervóór). Er zijn instructieregels die nieuwe belangenafwegingen vragen bij nieuwe ontwikkelingen, zoals op het gebied van gezondheid. Die regels spelen dus in beginsel geen rol bij de (beleidsneutrale) planomzetting maar worden verwerkt op het moment dat het desbetreffende beleid is uitontwikkeld (bijvoorbeeld in of op basis van de omgevingsvisie).

4.5 Ontwerpkeuzes 4.5.1 Functies, activiteiten en/of gebieden? Keuze 6: Functies, activiteiten en of gebieden

De Omgevingswet bepaalt dat regels gesteld kunnen worden over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Deze regels in het omgevingsplan moeten zorgen voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en daarmee het borgen van een goede kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Dat kan op twee manieren:

Plan van Aanpak Planomzetting

21

1. door in het omgevingsplan regels te stellen voor activiteiten; 2. door in het omgevingsplan activiteiten alleen op specifieke locaties toe te laten (vergelijkbaar met ‘bestemmingen’).

Activiteiten In deze systematiek staan activiteiten en daarmee de gebruiker centraal. Voorbeelden van activiteiten zijn bouwen, kappen (van een boom), roeren van de grond of gebruiksactiviteiten als wonen, exploiteren van een bedrijf en houden van kantoor. Per activiteit worden vervolgens normen gesteld of randvoorwaarden opgenomen. Belangrijk is om onderscheid te maken tussen activiteiten in de zin van het omgevingsplan en activiteiten of handelingen die een initiatiefnemer verricht. Een handeling van een initiatiefnemer kan meerdere activiteiten omvatten. Een voorbeeld hiervan is een initiatiefnemer die een aanbouw aan zijn woning gaat bouwen. Behalve de activiteit bouwen, omvat deze handeling bijvoorbeeld ook de activiteit roeren van de grond. Functies (gebruiksactiviteiten) Naast het borgen van een goede kwaliteit van de leefomgeving door het opnemen van regels over activiteiten, zoals hiervoor beschreven, kan in het omgevingsplan aanvullend ook worden bepaald dat bepaalde activiteiten alleen op bepaalde locaties zijn toegelaten. We noemen dat gebruiksactiviteiten, of ook wel ‘functies’. Een gebruiksactiviteit is bijvoorbeeld wonen, detailhandel, kantoor, dienstverlening, bedrijven, verkeer of natuur. Op één locatie kunnen (net als in een bestemmingsplan) meerdere gebruiksactiviteiten worden toegelaten. Keuze: Functies (gebruiksactiviteiten) 

Binnen gebieden waaraan een functie is toegekend, dienen regels gesteld te worden. Deze regels hebben direct of indirect betrekking op activiteiten die gevolgen kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Een voorbeeld is de functie Monument. Om een sloopverbod te kunnen borgen, dienen regels gesteld te worden voor de activiteit slopen. Uiteindelijk is dus niet de functie, maar ook het reguleren van activiteiten bepalend. Binnen elke functie moeten dus ook activiteiten moeten worden toegekend. Dat betekent bijvoorbeeld dat voor elke functie (Wonen, Detailhandel, Bedrijf, etc.) bouwregels opgenomen dienen te worden.



Onder de Omgevingswet kennen we geen plankaart of verbeelding meer, zoals we deze kennen voor bestemmingsplannen. In plaats daarvan krijgen regels een

Plan van Aanpak Planomzetting

22

werkingsgebied (een serie coördinaten) die via het DSO ontsloten/verbeeld worden. Ongeacht de keuze voor activiteiten of functies, komt er dus geen verbeelding/plankaart meer waarop functies met een eigen kleur worden weergegeven. In plaats daarvan zal een inwoner of ondernemer zoeken vanuit een bepaalde activiteit of functie en worden de relevante regels vervolgens getoond. Gelet op bovenstaande heeft een opbouw van het omgevingsplan door middel van functies en gebruiksactiviteiten in de basis de voorkeur. De transformatiegebieden en gebiedsontwikkelingen worden in het omgevingsplan in een apart hoofdstuk aangewezen.

4.5.2 Afbakening activiteiten

Keuze 7: Open of gesloten normen

In de huidige bestemmingsplannen wordt alleen maar gewerkt met 'gesloten normen'. Het is dan direct duidelijk wat met een regel in het plan wordt bedoeld. Bijvoorbeeld als de hoogte van een gebouw niet meer mag bedragen dan 8 meter dan weet iedereen dat een initiatief met een hoogte van 7,9 meter wel past en een hoogte van 8,1 meter niet past binnen de regels. Met het omgevingsplan wordt het mogelijk om ook kwalitatieve beschrijvingen op te nemen in de regels. Dit worden ook wel 'open normen' genoemd. Maar hoe bepalen we of een aanvraag voldoet aan bijvoorbeeld ‘een goede ruimtelijke kwaliteit’? Niet iedereen zal hetzelfde beeld hebben bij een dergelijk begrip. Om toch bepaalde handvatten mee te geven hoe we als gemeente een bepaalde open norm bedoelen, worden deze regels uitgewerkt in beleidsregels. In de beleidsregel wordt aangegeven hoe de regel uitgelegd moet worden. In het voorbeeld van ‘een goede ruimtelijke kwaliteit’ zal in de beleidsregel bijvoorbeeld aangegeven worden welke bouwhoogte, welk bebouwingspercentage en/of welke dichtheid in een bepaald gebied passend geacht wordt. Het voordeel van het werken met open normen is dat: 

Open normen meer flexibiliteit bieden. Beleidsregels kunnen worden aangepast zonder dat het omgevingsplan hoeft te worden aangepast. Dat betekent een tijdsvoordeel.



Open normen meer beoordelingsvrijheid bieden, op basis van de omstandigheden van het concrete geval.

Het nadeel van het werken met open normen is dat: 

Open normen zich moeilijk laten vertalen in toepasbare regels. Daarmee zal een

Plan van Aanpak Planomzetting

23

initiatiefnemer op basis van een open norm niet met zekerheid kunnen beoordelen of zijn of haar plan voldoet aan de regels van het omgevingsplan. Een gemeentelijke toets is in (vrijwel) alle gevallen noodzakelijk. 

Open normen minder duidelijkheid bieden dan gesloten normen, omdat de gemeente nog een afweging moet maken.



Open normen niet in alle gevallen toepasbaar zijn. Voornamelijk bij (handhaving) bepalingen waaraan een boetebepaling wordt gekoppeld, moet terughoudend worden omgegaan met het gebruik van open normen.

Keuze: Het gebruik van open dan wel gesloten normen laten afhangen van het concrete geval Voorgesteld wordt om per te reguleren thema/activiteit te bepalen of een open dan wel gesloten norm daarvoor het meest geschikte instrument is. Het is niet mogelijk om hiervoor generiek een keuze te maken. Voor bijvoorbeeld een bestaande woonwijk waar slechts in beperkte mate ruimte wordt geboden voor nieuwe ontwikkelingen is het gebruik van veelal gesloten normen meer voor de hand liggend dan in een ontwikkelgebied waar veel ruimte wordt geboden voor initiatieven. Voor een thema als vergunningsvrij bouwen ligt het gebruik van gesloten normen meer voor de hand dan voor een thema als parkeren.

Keuze 8: Doel- of middelvoorschriften

Het stellen van regels om nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving te voorkomen, kan op twee manieren: door het opnemen van doelvoorschriften of door het opnemen van middelvoorschriften. Doelvoorschrift Een doelvoorschrift is bijvoorbeeld een bepaling dat een maximaal aantal decibel geluid is toegestaan. Het is daarmee een voorschrift met een norm. Bij het uitvoeren van een activiteit kan een initiatiefnemer zelf bepalen welke techniek of maatregel wordt gebruikt om aan de norm te voldoen. Het voordeel van een doelvoorschrift is dat innovatie wordt bevorderd. Middelvoorschrift Een middelvoorschrift is bijvoorbeeld de bepaling dat bebouwing alleen mag worden gerealiseerd als deze voorzien wordt van een dove gevel. De initiatiefnemer mag daarmee alleen deze techniek/maatregel toepassen en niet bijvoorbeeld de toepassing

Plan van Aanpak Planomzetting

24

van een geluidsscherm. Het voordeel is dat deze wijze van reguleren beter controleerbaar is.

Wel is in de wet nog de mogelijkheid van gelijkwaardigheid opgenomen. Indien een initiatiefnemer kan aantonen dat een andere techniek of maatregel tot een gelijkwaardige oplossing leidt als de voorgeschreven maatregel, is dit alternatief toch mogelijk. Belangrijk is in dat geval dat voor het betreffende middelvoorschrift is opgenomen met welk motief die regel is gesteld, om daarmee af te kunnen wegen of er sprake is van gelijkwaardigheid. Keuze: Zoveel mogelijk werken met doelvoorschriften In lijn met de Omgevingswet wordt voorgesteld om zoveel als mogelijk te werken met doelvoorschriften in plaats van middelvoorschriften. Dit geeft initiatiefnemers de ruimte om zelf te bepalen welke maatregelen of technieken worden toegepast om aan een doel te voldoen en sluit daarmee aan op het leidende principe om de gebruiker centraal te stellen. Daarnaast zorgt deze keuze voor een meer toekomstbestendig omgevingsplan dat niet hoeft te worden aangepast bij iedere innovatie. Bovendien past deze keuze bij het werken in lijn met de bedoeling.

Keuze 9: Bestaande of nieuwe activiteiten

Net als een bestemmingsplan, reguleert een omgevingsplan in ieder geval nieuwe activiteiten (bijvoorbeeld de bouw van een nieuw huis, roeren van de grond, etc.). Een bestemmingsplan regelt daarnaast ook bestaande bebouwing en bestaand gebruik, bijvoorbeeld door de bouwvlakken rondom bestaande bebouwing. Door het verordenend karakter van het omgevingsplan is de vraag of ook in een omgevingsplan bestaande bebouwing moet worden gereguleerd. Keuze: Bestaande bebouwing wel juridisch vast te leggen in of op grond van het omgevingsplan Voorgesteld wordt om bestaande bebouwing wel juridisch vast te leggen in of op grond van het omgevingsplan om de volgende redenen: 

In het omgevingsplan worden regels opgenomen over vergunningsvrije bouwwerken. Daarvoor is het van belang ten opzichte waarvan dat geldt. Als in het omgevingsplan wordt opgenomen dat bijgebouwen tot een bepaalde omvang

Plan van Aanpak Planomzetting

25

vergunningsvrij zijn, dan relateert dat begrip bijgebouw aan een hoofdgebouw. Als dan in het omgevingsplan niet duidelijk is wat het hoofdgebouw is, wordt het lastig om bijgebouwen vergunningsvrij te maken. Het enkel woordelijk verwijzen naar een bestaand hoofdgebouw is geen oplossing, want wat bepaalt dan wat van de bestaande bebouwing het hoofdgebouw of een reeds gerealiseerd bijgebouw is? 

Een inwoner of ondernemer die een pand wil kopen, moet kunnen controleren of het betreffende pand legaal aanwezig is. Dat kan nu door in het bestemmingsplan te controleren of bijvoorbeeld de betreffende bebouwing is opgenomen binnen een bouwvlak. Indien de regels in het omgevingsplan alleen betrekking hebben op nieuwe activiteiten, is niet meer te controleren of de betreffende bebouwing legaal aanwezig is. Dat kan alleen door contact op te nemen met de gemeente om vergunningen op te vragen. Dat past niet bij het leidende principe om de gebruiker centraal te stellen.



Vanuit toezicht en handhaving is het eenvoudiger om bestaande bebouwing te kunnen controleren op basis van het omgevingsplan, dan om in alle gevallen de verleende vergunningen op te moeten zoeken.

4.5.3 Preventieve toetsing, vergunning-, melding- en informatieplichten

Keuze 10: Welke houding nemen we aan ten opzichte van preventieve toetsing, vergunning-, melding- en informatieplichten

De Omgevingswet biedt verschillende instrumenten die in het omgevingsplan kunnen worden opgenomen om activiteiten te reguleren: een informatieplicht, meldingsplicht of een vergunningplicht voor het verrichten van activiteiten. Het instellen van een vergunningplicht voor activiteiten houdt een preventieve toets in voordat een activiteit mag worden uitgevoerd. Hierbij kan gedacht worden aan de huidige omgevingsvergunning voor bouwen. In geval van een meldingsplicht mag een activiteit niet aanvangen voordat er een melding van is gedaan. Het bevoegd gezag (o.a. het college) kan naar aanleiding van de melding besluiten meer informatie te willen en de initiatiefnemer verplichten tot het sturen van informatie over de te verrichten activiteit. Ten slotte kan in het omgevingsplan een informatieplicht worden opgenomen als

Plan van Aanpak Planomzetting

26

voorwaarde voor het verrichten van een activiteit. Hierbij mag een initiatiefnemer een activiteit starten, maar dient hij of zij de gemeente wel te informeren. De keuze tussen een melding- of vergunningplicht roept onder meer de vraag op tussen toetsing vooraf of toezichthouden en handhaving achteraf. In geval van een vergunningplicht wordt vooraf getoetst of aan de regels van het omgevingsplan wordt voldaan. Uiteraard moet hier ook een check achteraf plaatsvinden, maar de intensievere toetsing vooraf ondervangt een deel van de toezichthouding en handhaving achteraf. In geval van een melding geven we als gemeente het vertrouwen dat de initiatiefnemer een melding doet en daarbij aan de vereisten voor de betreffende activiteit voldoet. Het doen van de melding geeft hem de mogelijkheid vervolgens de activiteit te verrichten. Uitgangspunt hierbij is vertrouwen in de initiatiefnemer; vertrouwen in het feit dat de activiteit conform de wettelijke vereisten wordt verricht, maar ook dat indien er een meldingsplichtige activiteit wordt verricht de initiatiefnemer daadwerkelijk een melding zal doen. Ook heeft deze keuze gevolgen voor de leges. De keuze om minder met vergunningplichten te werken en in plaats daarvan melding- of informatieplichten in te stellen, zal leiden tot minder leges.

Keuze: in het Omgevingsplan bepalen hoe om te gaan met vergunning-, melding- en informatieplichten Voorgesteld wordt om de keuze hoe we willen omgaan met vergunning-, melding- en informatieplichten te maken in het (deel)omgevingsplan vanuit het principe ‘beleidsneutraal’ en de ‘ja- mits houding.

4.5.4 Maatwerk Keuze 11: Het gebruik van maatwerkvoorschriften en maatwerkregels laten afhangen van het concrete geval of de toepassing van maatwerkvoorschriften- en regels wordt vooraf bepaald Met de Omgevingswet wil de regering meer mogelijkheden en ruimte bieden voor maatwerk. Dat kan onder meer door in het omgevingsplan onderwerpen aan te wijzen waarvoor het bevoegd gezag maatwerkvoorschriften kan stellen. Maatwerkvoorschriften zijn voorschriften waarmee de algemene regels kunnen worden aangevuld, versoepeld, aangescherpt maar ook waarvan kan worden afgeweken. Maatwerkvoorschriften worden

Plan van Aanpak Planomzetting

27

opgenomen in een beschikking (een besluit of vergunning) en zijn daarmee individuele besluiten die worden opgelegd aan diegene die een bepaalde activiteit verricht. Deze voorschriften zijn niet nieuw. Voor onder meer milieubelastende activiteiten worden ook nu al maatwerkvoorschriften gesteld. In de Omgevingswet en AMvB’s en in de provinciale omgevingsverordening is opgenomen ten aanzien van welke onderwerpen het mogelijk is om maatwerkvoorschriften te stellen. Met name het Besluit activiteiten leefomgeving biedt veel mogelijkheden om maatwerkvoorschriften te kunnen stellen. Naast maatwerkvoorschriften kan in het omgevingsplan ook maatwerk mogelijk worden gemaakt via maatwerkregels. Hierbij gaat het niet om maatwerk voor een bepaald individu, maar om maatwerk voor een bepaald gebied of een bepaalde activiteit of meerdere activiteiten. Deze maatwerkregels worden opgenomen in het omgevingsplan. Maatwerkregels kunnen enkel worden gesteld voor onderwerpen die door Rijk of provincie zijn aangegeven. Een voorbeeld van maatwerkregels: bij de afwatering van een wijk kunnen problemen in het rioolstelsel en het watersysteem ontstaan.

Om dit te beperken kunnen we in het omgevingsplan regels aan de afwatering van percelen van een wijk als maatwerkregels stellen.Vanuit de instructieregels in het Besluit Kwaliteit Leefomgeving moet in sommige gevallen het bevoegd gezag verplicht maatwerkregels stellen. Het gaat om de bescherming van woningen en andere gevoelige of kwetsbare bouwwerken tegen geur, geluid, externe veiligheid en trillingen. Maatwerkvoorschriften en maatwerkregels hebben geen vastgelegde volgorde en bestaan daarmee naast elkaar. Een maatwerkvoorschrift wordt vaker naar aanleiding van een melding opgelegd. Hierdoor krijgt het een reactief karakter. Dit in tegenstelling tot een maatwerkregel die juist een proactief karakter heeft. Een maatwerkregel kan ook voor toekomstige activiteiten gelden. Een maatwerkvoorschrift kan sneller worden opgelegd dan een maatwerkregel vanwege de procedure die gevolgd moet worden. Een maatwerkvoorschrift heeft immers de vorm van een beschikking waardoor het stellen van een dergelijk voorschrift enkele weken behelst. Dit in tegenstelling tot een maatwerkregel die de voorbereidingsprocedure van een omgevingsplan moet volgen en dat kan maanden in beslag nemen.

Plan van Aanpak Planomzetting

28

Keuze: Het gebruik van maatwerkvoorschriften en maatwerkregels laten afhangen van het concrete geval Voorgesteld wordt om bij het opstellen van het omgevingsplan voor de niet milieuthema’s te bepalen in welke gevallen onderwerpen in het omgevingsplan worden aangewezen waarvoor het bevoegd gezag maatwerkvoorschriften kan stellen of voor welke onderwerpen maatwerkregels worden opgenomen.

4.5.5. Zorgplicht

Keuze 12: Wel of geen specifieke zorgplichten opnemen in het omgevingsplan Keuze 13: Het gebruik van specifieke zorgplichten laten afhangen van het concrete geval of de toepassing van specifieke zorgplichten vooraf bepalen In de Omgevingswet is een algemene zorgplicht opgenomen. Dit houdt in dat naast de overheid ook inwoners en ondernemers verantwoordelijk zijn voor een veilige en gezonde fysieke leefomgeving. Deze algemene zorgplicht is vooral een vangnet als er geen specifieke gemeentelijke regels of rijksregels van toepassing zijn. Als deze specifieke gemeentelijke of rijksregels er wel zijn, geldt de algemene zorgplicht niet meer. In de AMvB’s zijn specifieke zorgplichten opgenomen. Deze borduren voort op de algemene zorgplicht, maar zijn concreter. Een specifieke zorgplicht is toegespitst op specifieke activiteiten voor concreet genoemde belangen. Zowel in het Besluit activiteiten leefomgeving als het Besluit bouwwerken leefomgeving staan specifieke zorgplichten. Het gaat bijvoorbeeld om zorgplichten voor milieubelastende activiteiten, het uitvoeren van bouw- en sloopwerkzaamheden en brandveilig gebruik van bouwwerken. Deze specifieke zorgplichten maken duidelijk wat er wel en niet moet gebeuren. Bijvoorbeeld dat degene die verantwoordelijk is voor een activiteit, de beste beschikbare technieken gebruikt. De algemene zorgplichten zijn algemene regels.

Deze regels gelden direct voor inwoners en bedrijven. Daarnaast kunnen ook in het omgevingsplan nog specifieke zorgplichten worden opgenomen. Het handhaven op een (specifieke) zorgplicht is mogelijk.