RAPPORT NIEMANS - DEF VERSIE 211222 tbv publicatie.pdf

R

RAADSBETROKKENHEID NIEMANS BETON

21 december 2022

Rekenkamerrapport casus Niemans Beton

1

Inhoudsopgave Colofon .................................................................................................... 0 Kernboodschap .......................................................................................... 1 Verantwoording en onderzoeksvragen .......................................................... 3 Afbakening .......................................................................................... 3 Onderzoeksopzet.................................................................................. 4 Werkwijze en verantwoording ................................................................ 6 Conclusies ................................................................................................ 8 Algemene conclusie ........................................................................... 8 Het college ........................................................................................ 8 Het fusietraject ................................................................................. 9 De gemeenteraad .............................................................................. 9 Aanbevelingen......................................................................................... 11 Bestuurlijke reactie ..................................................................................

14 Nawoord ................................................................................................. 16 Nota van bevindingen ............................................................................... 17 1.

Foto van het startmoment............................................................... 18

1.1.

Keuze van het 'fotomoment' .................................................... 18

1.2.

Juridische stand van zaken in november 2015 ........................... 18

1.3.

Informatiepositie van de raden in november 2015 ...................... 20

2.

Milestones ................................................................................... 23

2.1.

Milestone 1: november 2015 ................................................... 23

2.2.

Milestone 2: 31 oktober 2017 .................................................. 28

2.3.

Milestone 3 en 4: 30 augustus 2019 tot begin 2020.................... 36

2.4.

Milestone 5: 15 december 2020 ............................................... 41

2.5.

Milestone 6: maart 2021 ......................................................... 43

3.

Raadsbetrokkenheid ....................................................................... 48

3.1.

Informatiepositie van de raad .................................................. 48

3.2.

Sturingsmogelijkheden van de raad .......................................... 53

Bijlage 1: tijdlijn ...................................................................................... 57 Bijlage 2: verklarende woordenlijst ............................................................ 60 Bijlage 3: bronnen ................................................................................... 62

Rekenkamerrapport casus Niemans Beton

2

Colofon Rekenkamer Vijfheerenlanden Dit onderzoek is uitgevoerd door: •

N. (Nick) Woudstra MSc

•

Mr. C.A. (Carin) Schreuder

•

Mr. H.J.J. (Hendrik-Jan) Talsma

van Necker van Naem

Lid-rapporteur: Collin Hoogeveen

De Rekenkamer Vijfheerenlanden bestaat uit: Karin van de Berg (voorzitter) Jolanda Versteegh (plaatsvervangend voorzitter) Lies van Aelst (lid) Collin Hoogeveen (lid) Rob Paulussen (lid)

Kernboodschap Hoe kan het gebeuren dat een gemeente van de rechter 92 miljoen euro moet betalen vanwege een stuk grond dat de gemeente veertig jaar geleden wel aan een bedrijf verkocht, maar vervolgens niet leverde? Het is een vraag die menigeen de afgelopen jaren binnen en buiten de gemeente Vijfheerenlanden heeft beziggehouden. Als Rekenkamer Vijfheerenlanden hebben we in dit onderzoek naar het dossier Niemans Beton vooral gekeken naar de rol van de gemeenteraad. Wat wás die rol en zijn de raadsleden (van de voorlopers) van de gemeente Vijfheerenlanden in het verloop van dit proces goed geïnformeerd? Maar daarnaast is natuurlijk ook de vraag van belang of de raadsleden zich goed hebben laten informeren. Nog afgezien van het feit dat het op grond van een analyse over de periode 2015 t/m 2021 onmogelijk is, blijven we ver weg van een schuldvraag. We richten ons niet op het vellen van oordelen, maar op het leren voor de toekomst. Dit is conform de wens van de gemeenteraad, die zelf om dit onderzoek heeft gevraagd. Als we de belangrijke momenten in het traject op een rij zetten, zien we dat er genoeg lessen te leren zijn. Voordat we ingaan op die lessen stellen we vast dat de informatie die het college had steeds onverkort is gedeeld met de gemeenteraad. Dit was complexe juridische informatie.

Vanwege de noodzakelijke geheimhouding werd informatie steeds mondeling met de raad gedeeld, waardoor de raadsleden niet de kans kregen om de informatie nog eens rustig na te lezen. De experts die het college inschakelde beredeneerden en berekenden na elke nieuwe rechterlijke uitspraak steeds opnieuw welk vervolgscenario het meest waarschijnlijk was. De opeenvolgende rechterlijke uitspraken leidden keer op keer tot een verdere verhoging van het te verwachten schadebedrag. De raad riep gedurende de procedure geen eigen expertise in, stelde weinig vragen en maakte dus vrijwel geen gebruik van de beschikbare instrumenten om een eigen politieke afweging te kunnen maken. Er was een groot vertrouwen in de deskundigen. Het collectieve geheugen ging, met elke vier jaar weer een nieuwe raad, in de loop van de tijd deels verloren, ondanks het feit dat de griffie de informatiepositie van de afzonderlijke raden steeds heeft geborgd. Voor wat betreft de rol van de raad is wellicht het belangrijkste leerpunt dat zij zichzelf beter in positie kan brengen door gebruik te maken van de middelen die haar ter beschikking staan. Daarbij was het voor de raad beter geweest, als ook het college de raad meer in stelling had gebracht, gezien de complexiteit van dit dossier.

Rekenkamerrapport casus Niemans Beton

1

Het Niemans-dossier was complex door de opeenstapeling van nieuwe en lastig te begrijpen rechterlijke uitspraken. Deze pakten regelmatig anders uit dan deskundigen van de gemeenten hadden verwacht. Als de aanbevelingen in dit rapport worden opgevolgd krijgt de raad meer regie. Ook zal de gemeente zichzelf vermoedelijk niet terugvinden in een trein die klaarblijkelijk maar één kant op lijkt te rijden. Dan kan er op een tussenstation worden overgestapt of kunnen wellicht wissels worden verzet om zo de koers van de trein bij te stellen. Dat kan ervoor zorgen dat de gemeente in zo’n complex en langdurend dossier tenminste niet hoeft uit te stappen op een eindstation waar ze eigenlijk liever niet was beland.

Rekenkamerrapport casus Niemans Beton

2

Verantwoording en onderzoeksvragen In 1971 verkoopt het Industrieschap Vianen-Hagenstein (later de gemeente Vianen) een stuk grond aan de firma Niemans Beton in verband met haar voorgenomen uitbreiding van de bedrijfsactiviteiten. Dit stuk grond wordt echter niet geleverd, waardoor de betonfabrikant niet kan uitbreiden en schade lijdt. Dit resulteert in een juridische procedure die ongeveer 40 jaar duurt en waaraan pas vrij recent een einde is gekomen. Uiteindelijk oordeelt de rechter dat de gemeente Vijfheerenlanden - waarvan de voormalige gemeente Vianen inmiddels deel van uitmaakt - een schadevergoeding van circa €92 miljoen moet betalen aan Niemans Beton. De gemeenteraad van Vijfheerenlanden heeft de rekenkamer verzocht om onderzoek te doen naar de raadsbetrokkenheid in deze kwestie. Bij de uitvoering daarvan heeft de rekenkamer gebruik gemaakt van de diensten van Necker.

Afbakening In de startnotitie heeft de rekenkamer een afbakening gegeven van het onderzoek, aangezien het niet mogelijk is om binnen het kader van deze onderzoeksopdracht een compleet overzicht te geven van de gebeurtenissen in de afgelopen 40 jaar. Het onderzoek ziet specifiek op de rol van de gemeenteraad vanaf november 2015 (het moment van het besluit tot de fusie van de gemeenten Vianen, Leerdam en Zederik tot de gemeente Vijfheerenlanden) tot maart 2021 (het einde van de juridische procedure doordat de gemeente niet in cassatie gaat). Het onderzoek richt zich op: •

De wijze waarop de raad is geïnformeerd en wat de raad met deze informatie heeft gedaan;

•

Het verschaffen van duidelijkheid over deze rol van de raad;

•

Het leren van lessen hierover voor de toekomst in dit soort complexe juridischfinanciële kwesties.

Bij de afbakening heeft de rekenkamer ervoor gekozen de volgende onderwerpen te laten rusten: •

De wijze waarop de juridische procedures gevoerd zijn;

•

Het vellen van oordelen over wat er is voorgevallen;

•

De financiële gevolgen van de rechterlijke uitspraken van de Raad van State;

•

Het politieke proces tussen landelijk, provinciaal en gemeentelijk niveau tijdens de looptijd van dit dossier;

Rekenkamerrapport casus Niemans Beton

3

•

Het handelen van de afzonderlijke gemeenten in het fusieproces;

•

De politieke implicaties en partijpolitieke processen in de gemeenteraden: het onderzoek is met andere woorden zo apolitiek mogelijk.

Het onderzoek is gericht op een weergave van de feiten. Het is niet de bedoeling om kwalificaties als ‘goed of fout’ aan te brengen en met een vinger naar partijen te wijzen. Wel is beoogd te zoeken naar mogelijke lessen die de gemeenteraad kan trekken uit de manier waarop met het dossier Niemans Beton is omgegaan.

Onderzoeksopzet De hoofdvraag is drieledig en luidt als volgt: 1. Wat is de rol en positie van de raad in het dossier Niemans? 2. Hoe is de raad in de periode 2015 – januari 2021 geïnformeerd over de gang van zaken in het dossier Niemans? 3. Wat heeft de raad gedaan met deze informatie of het gebrek hieraan? De deelvragen die we hieruit afleiden zijn de volgende: Informatiepositie van de raad 1. In hoeverre is de raad tijdig, juist, volledig en begrijpelijk geïnformeerd? 2. Hoe verhoudt zich de noodzakelijke mate van geheimhouding in dit dossier tot de mate van openheid in de omgang met de raad? 3. Is er gevraagd naar en gebruik gemaakt van contra-expertise? 4. In hoeverre zijn de verschillende raden tijdig, gelijktijdig en overeenkomstig geïnformeerd lopende het fusieproces? Was er sprake van coördinatie op dit vlak? 5. In hoeverre zijn in de loop van de tijd verschillende mogelijke scenario’s in kaart gebracht? Sturingmogelijkheden van de raad 1. Hoe heeft de raad haar kaderstellende taak uitgevoerd met betrekking tot dit dossier? In hoeverre is er gebruik gemaakt van de hiervoor beschikbare instrumenten? 2. In hoeverre biedt de informatievoorziening onderbouwde sturings- en keuzemogelijkheden ten aanzien van het dossier, bijvoorbeeld aan de hand van mogelijke scenario’s?

Rekenkamerrapport casus Niemans Beton

4

3. In hoeverre heeft de raad zich actief opgesteld om tot de juiste afwegingen te kunnen komen? Het vertrekpunt voor het beschrijvende deel van het onderzoek wordt gevormd door een ‘foto’ van het startmoment van de onderzochte periode. Deze foto is opgenomen in hoofdstuk 2 van dit rapport. De foto geeft een beeld van hoe het in november 2015 staat met de juridische procedure(s) en met de besprekingen over het Niemans-dossier, wat daarover bekend is bij de raad/raden en wat de politiek-bestuurlijke koers op dat moment is. De foto wordt gevolgd door zes zogenoemde 'milestones'. Op basis van de door de rekenkamer aangeleverde tijdlijn/overzicht van gebeurtenissen hebben we momenten gemarkeerd die belangrijk waren in de besluitvorming. Deze momenten hebben we -waar nodig- gecombineerd met richtinggevende gebeurtenissen en beslissingen in de juridische procedure. Kernvragen waren daarbij telkens: Wat was de rol en positie van de raad op dat moment, is de raad (en zo ja, op welke wijze) geïnformeerd over relevante ontwikkelingen in de juridische procedure en wat heeft de raad met die informatie of het gebrek daaraan gedaan? Het onderzoek is geen juridische analyse van de situatie per milestone, maar beschrijft of, wanneer en hoe de ontwikkelingen in de juridische procedure zijn gedeeld met de gemeenteraad.

In de voorverkenning, die aan de basis ligt van de startnotitie door de rekenkamer, is als metafoor voor de juridische procedure een rijdende trein gebruikt; welke kant kan een gemeenteraad nog op als die trein eenmaal rijdt? Zijn er nog mogelijkheden om koers en snelheid te beïnvloeden? In juridische trajecten kan het bovendien moeilijk zijn om de raad in het openbaar mee te nemen in het proces omdat dat afbreuk kan doen aan de procespositie van de gemeente. Dit kan bij raadsleden een gevoel van onmacht oproepen. In dit rapport wordt de informatievoorziening feitelijk beschreven, zonder deze te voorzien van een normatieve waardering. Wel geven wij indicatoren van goede raadsinformatie aan en toetsen wij de kwaliteit van de informatievoorziening aan de hand van een zogenaamde schaallijn. Zo maken we inzichtelijk waar de gemeenteraad lessen kan leren. Voor de schaallijn gebruiken we objectieve maatstaven om de informatievoorziening te toetsen. Dit heeft als voordeel dat de bevindingen overzichtelijk gepresenteerd kunnen worden terwijl er geen versimpeld voldoende/onvoldoende oordeel geveld wordt. Daardoor bestaat voldoende ruimte voor nuance. Bovendien werkt de schaalverdeling niet oordelend waar het gaat om het functioneren van verschillende actoren in het proces.

Rekenkamerrapport casus Niemans Beton

5

Werkwijze en verantwoording In juni 2021 formuleerde de raad een verzoek aan de rekenkamer1 om onderzoek te gaan doen naar het dossier Niemans. Rond de zomer stelde de rekenkamer vast dat sprake was van een breed draagvlak voor dit verzoek en werden, na een voorbespreking hierover met een werkgroep vanuit de raad en besprekingen met diverse raadsleden, onderzoeksvragen opgesteld. De raad werd over het besluit tot het doen van onderzoek per brief geïnformeerd in de raadsvergadering van 4 november 2021. Overwegingen, doel, onderzoeksvragen en ook de afbakening van het onderzoek zijn vastgelegd in een startnotitie. Hierin is, gezien de omvang van het dossier, ook beschreven waar het onderzoek zoal niet over gaat2. Necker werd bereid gevonden om de uitvoering van het onderzoek op zich te nemen en op 22 december 2021 is met een startgesprek tussen de onderzoekers en de rekenkamer het onderzoek van start gegaan. Vervolgens zijn in verschillende stadia van het onderzoek documenten opgevraagd en bestudeerd. Gedurende het traject zijn honderden documenten bestudeerd. De aard van deze documenten varieerde van raads- en collegestukken, persoonlijke communicatie tussen ambtenaren en wethouders, schadeberekeningen, presentaties en memo’s van juristen en advocaten tot juridische uitspraken en de interpretaties hiervan.

Dit heeft geleid tot een eerste beeld dat is getoetst in interviews met (voormalig) betrokkenen. Het onderzoek leidde in eerste instantie tot het opstellen van de 'foto' van het startmoment (hoofdstuk 2 van dit rapport) en de keuze voor de nader te onderzoeken milestones. Beide zijn in overleg tussen de onderzoekers en de rekenkamer vastgesteld en dienden als vertrekpunt voor de volgende fase in het onderzoek. In die vervolgfase is de focus gelegd op de vastgestelde milestones. Daarbij is opnieuw bronnenonderzoek gedaan en hebben de onderzoekers - al dan niet in aanwezigheid van een of meerdere leden van de rekenkamer - interviews gehouden met betrokkenen en is een mediaanalyse uitgevoerd van regionale, lokale en landelijke kranten en nieuwswebsites. Een overzicht van de gehouden interviews is te vinden in bijlage 3 bij dit rapport. Op 30 juni 2022 hebben de onderzoekers de rekenkamer geïnformeerd over de stand van zaken in het onderzoek, over de bevindingen en over de vervolgplanning. Op 20 september 2022 hebben de onderzoekers met de rekenkamer gesproken over het

1 2

Zie hiervoor raadsvoorstel van 10 juni met zaaknummer 293180. Zie hiervoor de stukken bij de raadsvergadering van 4 november 2021.

Rekenkamerrapport casus Niemans Beton

6

definitief concept van deze rapportage. Na technisch wederhoor zijn voorgestelde bijstellingen doorgevoerd op grond van de ambtelijke feedback. Het rapport is vervolgens op 31 oktober 2022 door de Rekenkamer Vijfheerenlanden aangeboden voor bestuurlijk wederhoor. De reactie van het bestuur van Vijfheerenlanden is integraal in deze rapportage opgenomen.

Rekenkamerrapport casus Niemans Beton

7

Conclusies

Algemene conclusie De lengte van de procedure, de complexiteit van de materie, de vertrouwelijkheid en de verwevenheid met het fusietraject hebben gezorgd voor beperkt gevoel van eigenaarschap bij de raadsleden in de zaak Niemans Beton.

Het college 1. Het college heeft zich ingespannen om de gemeenteraad zo juist, tijdig en compleet mogelijk te informeren met de informatie die ze beschikbaar had. Op de belangrijke momenten in het proces heeft het college van Vianen (en later dat van Vijfheerenlanden) de gemeenteraad zo juist, tijdig en compleet mogelijk geïnformeerd. De informatie die aan de raad werd verstrekt was gelijkluidend met de informatie die gepresenteerd werd in het college. Op bijeenkomsten voor de raad waren dikwijls portefeuillehouder, accountant en advocaat aanwezig om juridische uitspraken of financiële consequenties te duiden. 2. De keuze van het college om de raden louter mondeling informatie te verstrekken heeft niet bijgedragen aan de begrijpelijkheid van het dossier. De juridische details, maar ook de financieel-economische aspecten die gaandeweg de procedure gingen domineren waren ingewikkeld en daardoor lastig te begrijpen voor raadsleden. Gedurende de gehele procedure proces is vrijwel geen schriftelijke informatie gedeeld met de gemeenteraden. Ook is niet op andere wijze de mogelijkheid geboden om de eerder gepresenteerde informatie nog eens rustig te lezen. 3. Gelet op het belang van de onderhandelingspositie van de gemeente Vianen in het juridisch dossier Niemans Beton (en later de gemeente Vijfheerenlanden) was geheimhouding op het gehele dossier gerechtvaardigd.

Het argument dat de procespositie van de gemeente Vianen (en later die van de gemeente Vijfheerenlanden) nadelig zou worden beïnvloed door het openbaar maken van informatie is dermate overtuigend en aannemelijk dat er geen ander besluit genomen

Rekenkamerrapport casus Niemans Beton

8

had kunnen worden dan het opleggen van geheimhouding op het volledige dossier. Ook openheid over een deel van de financiële inschatting of reserveringen in het kader van de zaak zou de procespositie van de gemeente Vianen (en later Vijfheerenlanden) ernstig hebben kunnen schaden. Geheimhouding in het gehele traject was verdedigbaar en begrijpelijk gezien het belang van de procespositie van de gemeente. Deze houding had tot gevolg dat het dossier Niemans niet is opgenomen in het haalbaarheidsonderzoek. De afwegingen hieromtrent en daarmee ook de eventuele gevolgen en effecten ervan zijn niet met de raad gedeeld.

Het fusietraject 4. De gemeenteraden van Vianen, Zederik en Leerdam zijn gedurende het fusietraject tijdig, gelijktijdig en gelijkluidend geïnformeerd. De gemeenteraden van Vianen, Zederik en Leerdam beschikten vanaf de start van de fusiebesprekingen over dezelfde informatie. De presentaties die aan de raden werden gegeven waren identiek. De griffier van Vianen zag hierop toe. In het haalbaarheidsonderzoek naar de fusie werd het dossier Niemans Beton niet betrokken om de procespositie van de gemeente Vianen niet te schaden. De gemeenteraden van Leerdam en Zederik zijn in plaats daarvan mondeling geïnformeerd door de wethouder van de gemeente Vianen en door de accountant en advocaat van de gemeente Vianen. Hoewel niet voor alle raadsleden duidelijk was dat deze informatie in plaats van het haalbaarheidsonderzoek werd verstrekt was de informatie ook op dit punt juist, compleet en tijdig.

De gemeenteraad 5. We zien in dit dossier dat de gemeenteraad beperkt regie voerde en het college de raad ook niet in een positie van regie heeft gebracht. De gemeenteraad heeft in het gehele traject beperkt regie gevoerd op het dossier, zowel juridisch als financieel-economisch. De raad heeft ook niet aan zijn ondersteuning (de griffie) of het college gevraagd om in stelling gebracht te worden. Redenen hiervoor waren onder andere het beperkte eigenaarschap enerzijds en de tevredenheid over de informatievoorziening anderszijds.

Rekenkamerrapport casus Niemans Beton

9

Het college heeft de gemeenteraad (mede daarom) ook niet altijd in een positie van regie geplaatst. Gedurende het traject heeft daar wel een ontwikkeling plaatsgevonden, waar het college richting het einde van de procedure meer beslisbevoegdheid bij de raad heeft belegd. 6. De gemeenteraad is overwegend tevreden over de informatievoorziening van het college aan de raad in het onderzochte traject. 7. De gemeenteraad heeft nagenoeg geen gebruik gemaakt van het beschikbare raadsinstrumenten. De gemeenteraden van Vianen, Zederik en Leerdam (en later Vijfheerenlanden) hebben beperkt gebruik gemaakt van het raadsinstrumentarium om meer informatie over de rechtszaak te verkrijgen. Er is geen gebruik gemaakt van contra-expertise en er is geen externe informatie ingewonnen, anders dan bij de accountant en de advocaat van de gemeente. Ook in vertrouwelijkheid of beslotenheid kan een gemeenteraad gebruik maken van het raadsinstrumentarium zoals moties, amendementen of het recht van interpellatie. Ook hiervan is op geen enkel moment in het proces gebruik gemaakt. Met de kanttekening dat de gemeenteraden van Zederik en Leerdam in de periode tot aan de fusie een beperkter instrumentarium hadden, zien we dat van de gelegenheid om informatie te verkrijgen van Vianen door deze gemeenteraden geen gebruik werd gemaakt. 8.

De gemeenteraad heeft gedurende het proces vertrouwen gehad in de interne en externe expertise van de ingeschakelde (juridische) deskundigen. De gemeenteraad van Vianen (en later van Vijfheerenlanden) heeft gedurende het gehele traject veel vertrouwen gehad in de expertise van de ingeschakelde deskundigen. Dat heeft ertoe geleid dat de scenario’s die deskundigen als meest reëel benoemden telkens als uitgangspunt zijn genomen voor de te volgen strategie. We zien, wellicht ook door de complexiteit van de materie en het gaandeweg deels verloren gegane collectieve geheugen, dat slechts in beperkte mate eigen afwegingen werden gemaakt door de raad. In de praktijk betekent dit dat scenario’s op basis van inschattingen anders dan een louter juridische, niet als serieuze optie zijn overwogen. In 2017 is de vraag of het ‘verwijderen van het zwaard van Damokles boven de gemeente’ niet meer waard zou zijn, wel op tafel gelegd. Deze optie is echter niet verder uitgediept in een gesprek tussen raad en college.

Rekenkamerrapport casus Niemans Beton

10

Aanbevelingen 1. Wijs raadsrapporteurs aan óf stel een begeleidingscommissie in bij grote en langdurige complexe juridische trajecten Raadsrapporteurs zijn leden van de gemeenteraad (bijvoorbeeld iemand uit de oppositie en iemand uit de coalitie) die zich extra inzetten voor het verkrijgen en duiden van informatie over het lopende juridische traject. Op deze manier hoeft niet de hele gemeenteraad continu de actuele stand van zaken bij te houden. De raadsrapporteurs kunnen op gezette tijden informatie delen met de raad of op belangrijke momenten een update verstrekken. Een begeleidingscommissie werkt op dezelfde manier, maar heeft als voordeel dat alle partijen vertegenwoordigd kunnen zijn. Beide werkwijzen zorgen ervoor dat er aandacht voor het traject blijft vanuit de raad, zonder dat dit een groot deel van de tijd opslokt van toch al drukke raadsleden. 2. Schep als raad ruimte voor de mogelijkheid van een extern adviseur die informatie van het college kan toetsen op juistheid en compleetheid. De gemeenteraad heeft de mogelijkheid om een extern adviseur mee te laten kijken, een second-opinion uit te laten voeren of contraexpertise binnen te halen. Dat is niet alleen van belang vanuit de onafhankelijke positie van de gemeenteraad. Hierdoor kan er ook alternatieve expertise betrokken worden bij de beoordeling van de beschikbare informatie.

Hiermee wordt deskundige tegenspraak georganiseerd en wordt de mogelijkheid van het maken van afgewogen politieke keuzes bevorderd. Het is belangrijk om deze mogelijkheid te bespreken en vervolgens als raad te beslissen dit wel of niet in te zetten. Daarbij is het raadzaam dat de raad zichzelf de financiële ruimte biedt om externe expertise in te schakelen. 3. Maak als raad vanaf de start afspraken met het college over informatievoorziening en actualiseer deze afspraken regelmatig (wat wil de raad bijvoorbeeld weten en op welke manier wordt dit aangeboden). Het college heeft een actieve en passieve informatieplicht jegens de gemeenteraad. Bij ingewikkelde trajecten is het belangrijk om vooraf af te spreken welke informatie de raad krijgt en op welke manier dit wordt aangeboden. Dat gaat over de inhoud, maar ook over de vorm.

Rekenkamerrapport casus Niemans Beton

11

Veel juridische trajecten behoren tot de bevoegdheid van het college. Het is niet wenselijk dat drukke raadsleden over alle lopende trajecten uitvoerig geïnformeerd worden. Ook de efficiëntie (en daarmee beperking van de informatie) is daarom een belangrijk onderwerp van gesprek evenals een duidelijke afbakening van rollen en verantwoordelijkheden. 4. Zorg als college, maar ook als griffie, dat de raad optimaal in positie wordt gebracht en wordt ondersteund. Van het college mag bij complexe trajecten een proactieve houding worden verwacht. Hierbij is de vraag hoe het college de raad optimaal kan ondersteunen relevant. Als de raad bijvoorbeeld louter mondelinge informatie krijgt is het lastiger om de controlerende taak goed uit te voeren. Om onvrede, discussie en apathie te voorkomen dient zo’n gesprek vooraf te worden gevoerd tussen raad en college. Als griffie is het belangrijk om de raad optimaal te ondersteunen en te wijzen op de mogelijkheden die ze heeft (raadsinstrumentarium). Juist in complexe trajecten die langer duren kan de griffie ervoor zorgen dat het bestaan van een ‘collectief geheugen’ gewaarborgd blijft. 5. Evalueer trajecten om van te leren Evaluaties kunnen bijdragen aan een beter begrip van het instrumentarium van de raad, de samenwerking tussen raad en college en het functioneren van de raad bij langlopende trajecten.

Het is daarom belangrijk om te blijven evalueren, ook al kost dit tijd en geld. 6. Vraag jaarlijks een lijst op van langlopende en ‘high-impact’ zaken en agendeer die. Sommige zaken beginnen klein maar worden gedurende de tijd steeds groter. Het college heeft niet altijd de verplichting om de raad actief hierover te informeren. Het is wel van belang om als raad een vinger aan de pols te houden teneinde zicht te blijven houden op de risico’s. Het jaarlijks opvragen van de stand van zaken over langlopende procedures en zaken met een grote impact helpt daarbij. Het gesprek over de definitie van ‘grote impact’ moet de raad zelf voeren. In de artikelen 160 en 169 van de Gemeentewet wordt gesproken over ‘ingrijpende gevolgen’ zonder verdere definitie. De invulling van dit begrip dient daarom in de raad plaats te vinden.

Rekenkamerrapport casus Niemans Beton

12

7. Gebruik het reguliere raadsinstrumentarium ook in besloten en geheime vergaderingen. De gemeenteraad heeft een grote gereedschapskoffer ter beschikking. Dit instrumentarium kan ook gebruikt worden in besloten raadsvergaderingen met geheime informatie. Denk hierbij aan moties, amendementen, interpellatie en mondelinge vragen. Deze instrumenten kunnen gebruikt worden om voorgenomen besluiten bij te sturen, aan te passen of meer informatie te verkrijgen. Het besloten karakter van de vergadering is daarbij geen beperkende factor.

Rekenkamerrapport casus Niemans Beton

13

Bestuurlijke reactie

Rekenkamerrapport casus Niemans Beton

14

Rekenkamerrapport casus Niemans Beton

15

Nawoord

Allereerst dankt de rekenkamer het college voor haar constructieve bestuurlijke reactie op het rapport over de casus Niemans Beton. Tevens zijn we dank verschuldigd voor het beschikbaar stellen van extra budget ten behoeve van dit onderzoek. Het was een breed gedeelde wens vanuit de gemeenteraad om de raadsbetrokkenheid bij dit dossier te onderzoeken. Naar aanleiding van de openingszin van de bestuurlijke reactie, waarin wordt gesteld dat de rekenkamer ‘tevreden’ is over de informatieverstrekking, geven we nog graag de volgende nuancering mee. We zien in de combinatie van conclusies 1 en 2 dat ‘juist’ en ‘volledig’ informeren niet hetzelfde is als het aanbieden van behapbare informatie aan de raad. Het verheugt ons dat het college aangeeft bereid te zijn met de raad in gesprek te gaan over de wijze van geheime informatieverstrekking. Alsmede de handreiking die het college doet aan de raad om samen te gaan spreken over óók de rol van het college om de raad goed in positie te brengen. Het feit dat de richting waarin onze aanbevelingen gaan in de bestuurlijke reactie ‘herkenbaar’ wordt genoemd, belooft ons inziens dat dit een vruchtbaar gesprek kan gaan worden.

We wensen alle betrokkenen binnen de gemeente veel wijsheid toe bij het in praktijk brengen van de aanbevelingen en danken de respondenten en anderen die hebben bijgedragen aan dit onderzoek nogmaals voor hun medewerking aan dit onderzoek. Met vriendelijke groet, Karin van der Berg, Voorzitter Rekenkamer Vijfheerenlanden

Rekenkamerrapport casus Niemans Beton

16

Nota van bevindingen

Rekenkamerrapport casus Niemans Beton

17

1. Foto van het startmoment Om een inhoudelijk gedragen onderzoek te kunnen doen naar de rol en positie van de raad in het dossier Niemans Beton, de informatievoorziening aan de raad en de vraag wat de raad heeft gedaan met deze informatie of het gebrek hieraan is het van belang duidelijkheid te hebben over de startpositie. Doordat de onderzoeksopdracht niet de gehele looptijd van het dossier beslaat – de periode 1971 t/m 2013 valt er immers buiten – maar slechts de laatste zeven jaar, maken we om te beginnen als het ware een foto van de ‘status quo’ op het startmoment. Op die foto is te zien hoe het op dat moment staat met de juridische procedure(s) en met de besprekingen over het Niemans-dossier, wat daarover bekend is bij de raad/raden en wat de politiek-bestuurlijke koers op dat moment is. Dit startmoment vormt het vertrekpunt voor het beschrijvende deel van ons onderzoek.

1.1. Keuze van het 'fotomoment' De gemeenten Zederik, Vianen en Leerdam fuseren op 1 januari 2018 ambtelijk en per 1 januari 2019 bestuurlijk tot de gemeente Vijfheerenlanden. Eerder, in september 2014, besluiten de gemeenten Leerdam en Zederik tot het laten uitvoeren van een haalbaarheidsonderzoek naar een herindeling met Vianen. De gemeente Vianen kiest voor een tussenstap, namelijk een aanvullend onderzoek naar de mogelijkheden van een zelfstandig Vianen en de gevolgen hiervan.3 Op 27 januari 2015 besluit de raad van Vianen alsnog tot het doen uitvoeren van een haalbaarheidsonderzoek naar de fusie. In november 2015 stemmen de raden van Leerdam, Vianen en Zederik in met het haalbaarheidsonderzoek en besluiten zij over te gaan tot herindeling met als streefdatum 1 januari 2018.4 Om die reden is november 2015 gekozen als startpunt, het ‘fotomoment’ van dit onderzoek.

1.2. Juridische stand van zaken in november 2015 In november 2015 procederen de gemeente Vianen en Niemans Beton al een groot aantal jaren tegen elkaar. De bodemprocedure bij de Rechtbank Dordrecht is in 1993 afgerond met de afwijzing van de vordering tot schadevergoeding. Niemans is tegen dat vonnis van de rechtbank in hoger beroep gegaan bij het Hof en die procedure is nog volop gaande in november 2015. Voor een goed begrip van de stand van zaken op het

3 4

Herindelingsadvies provincie Zuid-Holland. Advies aan de minister van BZK inzake de herindeling van Zederik, Leerdam en Vianen.

Rekenkamerrapport casus Niemans Beton

18

’fotomoment’ volgt hierna een kort overzicht van hetgeen in de jaren ervoor in de juridische procedure aan de orde was ten aanzien van de bepaling van de schadeomvang. Het stond al wel vast dat de gemeente op grond van het civiel recht een wanprestatie had geleverd en dat Niemans daardoor schade had geleden. Het ligt in de rede dat hieruit een schadevergoeding voor Niemans Beton zal voortvloeien. Echter was dat op dit moment nog niet besloten door de rechter. Het Gerechtshof Den Haag draagt Niemans Beton op te bewijzen dat het bedrijf begin 1976 klaar stond om over te gaan tot grootschalige uitbreiding van haar fabriek. Op 19 december 2002 levert Niemans Beton haar bewijs voor deze stelling. Het Hof oordeelt vervolgens dat Niemans Beton heeft aangetoond dat zij grootschalig zou hebben uitgebreid als de gemeente Vianen de gronden op tijd zou hebben geleverd. Met het oog op het bepalen van de door Niemans geleden schade benoemt het Hof op 22 september 2005 een commissie van deskundigen. Deze commissie krijgt de opdracht om inzicht te geven in het effect van een gefaseerde grootschalige toetreding van Niemans Beton op de betreffende markt op de prijs van betonpalen.5 Vier jaar later, in 2009, wijst het Hof een tussenarrest6 waarin zij de antwoorden van deskundigen op de gestelde vragen overneemt en partijen een suggestie doet voor financiële afwikkeling.

Met dit voorstel stemmen beide partijen niet in. Op 21 december 2010 geeft het Hof de commissie van deskundigen opdracht om de schade te berekenen. De commissie rapporteert hierover bijna vier jaar later, in november 2014.7 Dit rapport wordt op 23 december 2014 via het Hof aan partijen ter beschikking gesteld. Uit het rapport volgt een schadebedrag lopend van €1.500.000 tot €15.000.000, afhankelijk van de berekeningsmethodiek. Partijen mogen op het rapport reageren. Niemans Beton kan zich niet met de inhoud verenigen en krijgt van het Hof tot eind 2015 de tijd om een reactie te formuleren in een zogeheten ‘memorie na deskundigenbericht’8. Op 2 maart 2015 stuurt het door de gemeente Vianen inschakelde advocatenkantoor Wijn & Stael een memorandum naar de gemeente Vianen.9 Daarin wordt de gemeente

5

Chronologisch overzicht Niemans, opgesteld door de gemeente Vijfheerenlanden (versie 3, 19 januari 2020), hierna aangeduid als ‘Chronologisch overzicht’. 6 Opgenomen in de verklarende woordenlijst. 7

Eindrapportage Commissie van Deskundigen in de zaak Niemans Onroerend Goed B.V. vs. gemeente Vianen, november 2014. Dit rapport is op 23 december 2014 via het Gerechtshof aan partijen ter beschikking gesteld. 8 Opgenomen in de verklarende woordenlijst. 9 Memorandum Wijn & Stael Advocaten, 2 maart 2015.

Rekenkamerrapport casus Niemans Beton

19

geadviseerd om op korte termijn een voorschotbedrag van maximaal € 1.500.000 aan Niemans Beton te betalen met als doel beperking van de schade die Niemans Beton vanwege de vaststaande wanprestatie heeft geleden en beperking van de renteopbouw. Op 13 april 2015 wordt een brief met dit aanbod aan Niemans Beton verstuurd.10 Uit de reactie op dit aanbod blijkt dat Niemans Beton niet bereid is hiertegenover een bankgarantie11 te laten stellen. Die bankgarantie zou de verzekering moeten bieden dat een eventueel onverschuldigd betaald bedrag terugbetaald zou worden aan de gemeente. Blijkens de interviews vond de gemeente het bij die stand van zaken niet verstandig een zo groot bedrag aan gemeenschapsgeld over te maken zonder zeker te weten dat het bedrag terugbetaald zou worden bij een gunstige rechterlijke uitspraak voor de gemeente. Het bedrag is door de gemeente dan ook niet betaald. Een half jaar later, in november 2015, geeft Niemans Beton haar uitgebreide inhoudelijke reactie op het deskundigenrapport door middel van een memorie na deskundigenbericht van 388 pagina’s. Het Hof acht deze memorie te omvangrijk en stelt Niemans Beton in de gelegenheid haar memorie te beperken tot 20 pagina’s. De procedure wordt vervolgd op 26 april 2016, wanneer Niemans Beton deze nieuwe memorie in de procedure brengt.

KERNACHTIG WEERGEGEVEN Op ‘het fotomoment’ (november 2015) staat vast dat de gemeente op grond van civiel recht een wanprestatie heeft geleverd en dat Niemans Beton daardoor schade heeft geleden. Over de hoogte en de berekening van de schade wordt op dat moment nog geprocedeerd.

1.3. Informatiepositie van de raden in november 2015 Midden in de periode dat de deskundigen de schadeberekening uitvoeren en 3,5 jaar voor ‘het fotomoment’, op 10 april 2012, informeert de portefeuillehouder de gemeenteraad van Vianen in het presidium en onder geheimhouding per brief over de stand van zaken op dat moment. Het eerste conceptrapport van de commissie van deskundigen wordt dan

10 11

Chronologisch overzicht, p. 10. Opgenomen in de verklarende woordenlijst.

Rekenkamerrapport casus Niemans Beton

20

ter inzage gelegd.12 Vervolgens worden de gemeenteraadsleden van Vianen op 28 april 2015 in een besloten bijeenkomst opnieuw – mondeling - geïnformeerd over de stand van zaken betreffende de claim van Niemans.13 Op 26 mei 2015 besluit het College van B&W van Vianen de raad voor te stellen om de portefeuillehouder financiën tijdens een besloten raadsvergadering in Leerdam en Zederik en toelichting te laten geven over de stand van zaken met betrekking tot de claim van Niemans Beton onder de voorwaarde dat de toelichting wordt gegeven in een raadsvergadering achter gesloten deuren en onder oplegging van geheimhouding conform artikel 55 Gemeentewet. 14 In het chronologisch overzicht opgemaakt door de gemeente in het kader van het informeren van de inwoners van de gemeente Vijfheerenlanden staat hierbij aangetekend: “Er is destijds bestuurlijk afgestemd om de bedragen/het risico niet op te nemen in het haalbaarheidsonderzoek naar de fusie.

In plaats daarvan zijn de raden van de (sic) Leerdam en Zederik achter gesloten deuren ingelicht.” De gemeenteraad van Vianen gaat akkoord met het collegevoorstel en op 29 juni 2015 wordt de gemeenteraad van Zederik in een besloten vergadering geïnformeerd door de portefeuillehouder van Vianen, de accountant en de ambtelijk juridisch adviseur.15 Een week later, op 6 juli 2015, vindt een besloten vergadering plaats van de gemeenteraad van Leerdam.16 In deze bijeenkomst worden de achtergrond van het geschil, de tot dan toe doorlopen stappen en de reserveringen die de gemeente Vianen op dat moment heeft gemaakt, uiteengezet door de portefeuillehouder van Vianen. Ook de accountant en de ambtelijk juridisch adviseur van de Gemeente Vianen zijn hierbij aanwezig. Het maximaal te betalen schadebedrag wordt in deze bijeenkomst geraamd op € 15.000.000. De wethouder van Vianen geeft aan dat de Gemeente Vianen dit bedrag

12

Chronologisch overzicht, p. 7. Uitnodiging gemeenteraad Vianen 28 april 2022 d.d. 14 april 2022. 14 Chronologisch overzicht, p. 10. 15 Van deze bijeenkomst is geen verslag ontvangen. Voor de datum van het overleg en de inhoud van het besprokene gaan de onderzoekers uit van de vermelding in het chronologisch overzicht. Het is onbekend of de gemeenteraad van Zederik al eerder op de hoogte was van de Niemans-claim. 16 Verslag van de besloten raadsvergadering Leerdam d.d. 6 juli 2015. 13

Rekenkamerrapport casus Niemans Beton

21

kan betalen als dat nodig zou zijn. De gemeenteraad van Vianen had vijf jaar eerder, in 2010, het onderhandelingsmandaat op € 12.000.000 vastgesteld.

KERNACHTIG WEERGEGEVEN Op ‘het fotomoment’ zijn de gemeenteraden van de drie betrokken gemeenten op de hoogte van de claim van Niemans, de stand van de juridische procedure en de mogelijke hoogte van de schade zoals die op dat moment bekend is. Voor zover uit de stukken blijkt is de politiek-bestuurlijke koers dat men zich in de juridische procedure laat adviseren door professionele partijen, dat men zich bewust is van de relevantie van het dossier-Niemans voor de fusieplannen en dat men de gemeenteraden hierover zo goed mogelijk in vertrouwelijkheid wil informeren. De hoogte van het financiële risico wordt niet meegenomen in het haalbaarheidsonderzoek, aangezien het openbare karakter van stukken uit dat onderzoek de juridische positie van de gemeente in de procedure tegen Niemans zou kunnen schaden.

Rekenkamerrapport casus Niemans Beton

22

Onderhandelingsmandaat € 12 miljoen

2. Milestones In dit hoofdstuk wordt aan de hand van de zes 'milestones', ofwel de zes kernmomenten in het traject, diepgravender gekeken naar de betrokkenheid en informatiepositie van de gemeenteraad van Vijfheerenlanden en haar rechtsvoorgangers. De milestones volgen elkaar op in de tijd. Omwille van de leesbaarheid zijn de milestones 3 en 4 gecombineerd.

2.1. Milestone 1: november 2015 De gemeenteraden van Zederik, Leerdam en Vianen stemmen in met het haalbaarheidsonderzoek. Daarbij wordt de keuze gemaakt om het financiële risico als gevolg van de zaak Niemans Beton niet mee te nemen in dit haalbaarheidsonderzoek. 2.1.1. Verloop van de rechtsgang In november 2015 procederen de gemeente Vianen en Niemans Beton al een groot aantal jaren tegen elkaar. In eerste instantie heeft de Rechtbank Dordrecht in 1993 de vordering tot schadevergoeding afgewezen. Niemans is tegen dat vonnis van de rechtbank in hoger beroep gegaan en die procedure is nog volop gaande in november 2015. Een van de beslissingen van het gerechtshof in de hoger beroepsprocedure is het benoemen van een commissie van deskundigen (hierna ook wel: CvD). Deze commissie heeft kort gezegd tot taak het gerechtshof te adviseren over de berekening van de hoogte van de schade. De CvD levert in november 2014 een rapport op. Beide partijen mogen daarop reageren. Op het moment van milestone 1 geeft Niemans Beton een inhoudelijke reactie op het deskundigenrapport door middel van een zogeheten ‘memorie na deskundigenbericht’. Het gerechtshof vindt dit stuk van 388 pagina’s echter veel te omvangrijk. Niemans krijgt de gelegenheid haar memorie te beperken tot 20 pagina’s. De procedure wordt vervolgd op 26 april 2016, wanneer Niemans Beton deze nieuwe memorie in de procedure brengt.

In november 2015 staat – zoals ook in de foto van het startmoment aangegeven - vast dat de gemeente Vianen naar civiel recht een wanprestatie heeft geleverd en dat Niemans Beton daardoor schade heeft geleden. Over de hoogte en de berekening van de schade wordt op dat moment nog geprocedeerd.

Rekenkamerrapport casus Niemans Beton

23

RAADSBETROKKENHEID Relevante aanloop naar november 2015: bestuurlijk en richting de raden In september 2014 besluiten de gemeenteraden van Leerdam en Zederik om een haalbaarheidsonderzoek te doen naar bestuurlijke herindeling tussen de gemeenten Zederik, Leerdam en Vijfherenlanden. Op 27 januari 2015 neemt de gemeenteraad van Vianen hetzelfde besluit. In de daaropvolgende maanden wordt aan het haalbaarheidsonderzoek gewerkt en komt in het college van Vianen de vraag op of de Niemans claim een plaats in het haalbaarheidsonderzoek zou moeten krijgen.

2.1.2. Vianen wordt bijgepraat en deel informatie met Zederik en Leerdam Het college van B&W van Vianen besluit op 26 mei 2015 om de gemeenteraad van Vianen op dezelfde dag voor te stellen de gemeenteraden van Zederik en Leerdam te informeren. De bedoeling is dat te doen in besloten vergaderingen waarin de portefeuillehouder een toelichting op de stand van zaken ten aanzien van de claim zal geven. Ook besluit het college om de stuurgroep haalbaarheid voor te stellen de Niemans claim buiten het haalbaarheidsonderzoek te houden. De reden voor dit laatste is tweeledig: accountantskantoor EY voert het financiële deel van het haalbaarheidsonderzoek uit, maar adviseert tegelijkertijd Niemans Beton in de procedure tegen de Gemeente Vianen. Het college wil EY om die reden geen inzage geven in de strategische koers en de risicotaxatie. Daarnaast dient voorkomen te worden dat relevante gegevens rond de rechtszaak op straat komen te liggen door vermelding in openbare stukken. Het gekozen alternatief bestaat erin de betrokken raden vertrouwelijk te informeren.

Ter toelichting hierop is in het besluit vermeld: “Het beoogd effect is dat het mogelijk wordt een afweging te maken door gemeentebesturen van Leerdam en Zederik ten aanzien van de haalbaarheid van een gemeentelijke fusie”.17 Ten aanzien van het voorstel om de Niemans claim buiten het haalbaarheidsonderzoek te houden is door toenmalige betrokkenen aangegeven dat de gemeente zelf goed zicht heeft op de financiële risico’s die Vianen loopt in de kwestie Niemans en informatie over

17

College- of Raadsvoorstel Procedure Niemans: Informatie delen met Leerdam en Zederik, d.d. 26 mei 2015.

Rekenkamerrapport casus Niemans Beton

24

de claim om die reden geen deel uit hoefde te maken van het haalbaarheidsonderzoek. Er zijn waarderingsstudies uitgevoerd en de uitkomsten hiervan worden gedurende de procedure ook steeds doorgerekend. Deze inzichten kunnen met de gemeenteraden van Zederik en Leerdam worden gedeeld. Uit de interviews blijkt dat bij sommige betrokkenen de vrees bestond dat de zaak Niemans het fusietraject zou kunnen bemoeilijken. Het mondeling delen van informatie zou, aldus het besluit, voldoende moeten zijn voor de betrokken gemeenteraden om het financiële risico van de claim mee te nemen in de afwegingen rondom de haalbaarheid van een gemeentelijke fusie. OVERWEGING Het college van B&W van Vianen besluit de gemeenteraden van Leerdam en Zederik te informeren over de claim. Niet duidelijk is of deze raden er mee bekend waren dat deze informatieverstrekking wat het college betreft in de plaats kwam van het opnemen van een financiële paragraaf ten aanzien van de Niemans claim in het haalbaarheidsonderzoek. In dit collegebesluit is vermeld: "Mocht er van de kant van Leerdam en Zederik toch nog behoefte zijn aan aanvullende informatie, een deskundigenbericht of secondopinion dan zal dat blijken na het bijpraten. Zo nodig kan daarover tegen die tijd een besluit genomen worden”.

Op 29 juni 2015 vergadert de gemeenteraad van Zederik achter gesloten deuren. Een week later, op 6 juli 2015, vergadert ook de gemeenteraad van Leerdam achter gesloten deuren. Deze vergadering duurt drie kwartier. Onder meer de wethouder financiën van de Gemeente Vianen, de accountant en de jurist van de Gemeente Vianen zijn bij die vergadering aanwezig. De aanwezige raadsleden stellen enkele vragen. In deze bijeenkomst wordt geen link gelegd met het niet opnemen van het risico in het haalbaarheidsonderzoek, zo blijkt uit de notulen en de interviews. Op 21 september 2015 wordt vervolgens het haalbaarheidsonderzoek door adviesbureau Code Samen opgeleverd: de rapportage Richting Vijfheerenlanden. Met dit haalbaarheidsonderzoek willen de raden inzicht krijgen in de haalbaarheid van (een fusie tot) de gemeente Vijfheerenlanden. Het onderzoek geeft inzicht in de consequenties van de vorming van de nieuwe gemeente op vier hoofdthema’s: toekomstbeelden op hoofdlijnen, financiën, provinciekeuze en verbonden partijen. In de rapportage komt een

Rekenkamerrapport casus Niemans Beton

25

verwijzing naar de kwestie Niemans tweemaal voor, maar zonder kwantificering van risico’s. Op 8 oktober 2015 krijgen de leden van de drie gemeenteraden de gelegenheid tot het stellen van vragen over de Niemans claim aan de binnen de gemeenten betrokkenen en de externe accountant. Deze bijeenkomst wordt gehouden in Lexmond, aansluitend aan een algemeen overleg over financiën. Blijkens de interviews maken ongeveer twaalf raadsleden gebruik van deze mogelijkheid om nader geïnformeerd te worden en vragen te stellen.

OVERWEGING Het is duidelijk dat de gemeenteraden niet hebben verzocht om een andere accountant dan EY of Deloitte de risicoparagraaf in het haalbaarheidsonderzoek te laten opstellen. Griffiers uit de voormalig gemeenten geven aan dat dit inderdaad een overweging was, maar karakteriseren dit niet als belangrijkste reden om het dossier niet mee te nemen in het haalbaarheidsonderzoek.

Op 21 oktober 2015 stuurt een inwoner van Leerdam een brief naar het college van B&W en de gemeenteraad van Leerdam met het verzoek om de besluitvorming over de gemeentelijke herindeling uit te stellen in verband met de financiële risico’s die gepaard gaan met de kwestie Niemans. De brief wordt ter kennis gebracht van de gemeenteraden van Vianen en Zederik. De VVD fractie in Vianen stelt naar aanleiding hiervan de vraag of de inhoud van de brief bij het college van B&W van Vianen tot andere inzichten leidt. Dat blijkt niet het geval18. Op 10 november 2015 besluiten de gemeenteraden van Leerdam, Vianen en Zederik één gemeente te gaan vormen, de gemeente Vijfheerenlanden.19 2.1.3. De rechtszaak in de media Rond 2015 wordt het dossier Niemans Beton niet regelmatig besproken in de media. De fusie daarentegen is wel regelmatig het onderwerp van krantenartikelen. Inzake de zaak Niemans schrijft hetkontakt.nl op 6 maart 2015 in het artikel ‘Raadsleden Vijfheerenlanden vergaderen onder één dak’ dat er een haalbaarheidsonderzoek wordt

18 19

Beantwoording raadsvragen college Vianen aan de VVD Vianen. Raadsbesluiten gemeenten Leerdam, Zederik en Vianen (10 november 2015).

Rekenkamerrapport casus Niemans Beton

26

uitgevoerd waarin wordt “gekeken naar de gemeentefinanciën, het weerstandsvermogen en de risico's. De gemeenten moeten met de billen bloot. Een belangrijk aandachtspunt is ongetwijfeld de miljoenenclaim van betonfabriek Niemans tegen de gemeente Vianen. De zaak loopt al meer dan veertig jaar en is nog steeds niet opgelost.” Het is het nieuwsmedium op dat moment blijkbaar niet bekend dat besloten is om de claim van Niemans Beton niet mee te nemen in het haalbaarheidsonderzoek. Op 22 oktober 2015 verschijnt op de lokale nieuwswebsite hetkontakt.nl een artikel genaamd ‘Fors Zederiks verzet tegen keuze voor Utrecht’20. In dit artikel benadrukt de burgemeester van Zederik dat er geen belemmeringen zijn aangetroffen betreffende financiële risico’s. De nieuwssite schrijft: “Maar ‘de zaal’ vertrouwde het niet erg. “Is die claim in Vianen meegenomen? En Leerdam heeft altijd geld tekort.”

20

Fors Zederiks verzet tegen keuze voor Utrecht, 22 oktober 2015: https://www.hetkontakt.nl/vijfheerenlanden/37021/fors-zederiks-verzet-tegen-keuze-voor-utrecht.

Rekenkamerrapport casus Niemans Beton

27

Onderhandelingsmandaat (5 oktober 2017) € 22 miljoen

2.2. Milestone 2: 31 oktober 2017 Comparitie van partijen met het oog op een schikking. Het bod van de gemeente en het bod van Niemans liggen ver uiteen. De procedure wordt voortgezet. 2.2.1. Eindrapport commissie van deskundigen De eerder genoemde door het gerechtshof ingestelde commissie van deskundigen leverde in november 2014 haar rapport op. Daarin wordt een poging gedaan te reconstrueren wat de omvang van de bedrijfsactiviteiten zou zijn geweest bij tijdige levering van de grond aan Niemans Beton door de gemeente Vianen.21 De CvD houdt hierbij rekening met een variëteit aan factoren, zoals het verkrijgen van een verbeterde marktpositie, investeren in modernere productietechnieken, economische conjunctuur en de ontwikkelingen van de sector. De commissie heeft hierbij te maken gehad met een voortdurende input van de externe deskundigen van beide partijen. De belangrijkste component van het rapport dat de commissie oplevert is de rekenmethode voor berekening van de schade. Het grootste onderdeel hierin is de factor tijd en de invloed hiervan op de werkelijke rente. Deze is in het advies van de CvD vastgesteld op 8% per jaar. Alleen al de component rente zorgt voor een vertienvoudiging van het oorspronkelijke schadebedrag afkomstig uit de rapportage van de CvD.

In onderstaande tabel, een berekening door de advocaten van Wijn & Stael22, wordt een overzicht gegeven van de mogelijke schade op basis van het rapport van de CvD uit 2014. Dit scenario wordt als ‘meest ongunstig’ aangeduid. Interessant hieraan is dat de berekening uitgaat van een scenario waarin vanaf 1979 wordt gerekend, het moment dat Niemans Beton gerechtelijke wegen inroept. De gemeente geeft in het rapport van de CvD aan dat zij deze berekeningsmethode als meest geschikt acht. De CvD doet geen uitspraak over deze datumberekening, maar in het rapport of bijgevoegde berekeningen spreekt de CvD zelf nooit over deze datum. De advocaat van de gemeente heeft ook renteberekeningen gemaakt op basis van de datum 1976, maar deze berekening is niet gedeeld in de presentatie aan de raad. Op 4 maart 2015 stuurt de juridisch adviseur van de gemeente Vianen een mail naar de portefeuillehouder hierover: “Om tot dat advies te komen hebben we nog weer eens op een rij gezet wat er in eerdere (tussen)uitspraken al is “vastgeklikt”. Daarbij kwam onder andere aan het licht dat de rente niet in 1976 begint

21 22

Eindrapportage CvD in de zaak Niemans Onroerend Goed B.V. vs. gemeente Vianen, november 2014. Presentatie aan de gemeenteraad op 22 september 2017.

Rekenkamerrapport casus Niemans Beton

28

te lopen maar vanaf december 1979. Dat heeft er mee te maken dat de rente moest worden aangezegd en dat is pas in december 1979 gebeurd. Met samengestelde rente scheelt dat enorm. Overigens is onze advocaat er echt van overtuigd dat uitgegaan moet worden van enkelvoudige rente.”23 De advocaat van de gemeente blijkt in beide gevallen gelijk te hebben, ondanks dat destijds nog niet zeker was dat deze berekening gevolgd zouden worden door de rechter. In de onderstaande tabel wordt het mogelijk schadebedrag weergegeven zoals berekend door de advocaten van de gemeente, conform het rapport van de CvD. Het nettoschadebedrag in de tabel is vastgesteld op ƒ 1.013.336. Dit bedrag komt tot stand door een variëteit aan factoren. Op basis van dit schadebedrag kan worden berekend welk totaalbedrag de gemeente zou moeten betalen. Er moet immers ook nog rente worden betaald over de periode dat Niemans Beton niet over het bedrag kon beschikken. De gehele berekening wordt in twee delen gesplitst. De eerste stap is het contant maken van mogelijke toekomstige kasstromen in de periode 1976-1988 naar 1976. Hiervoor is door de CvD een disconteringsrente (risicovrije rente + risico-opslag) gebruikt. De hieruit voorkomende netto contact waarde is, in verschillende scenario’s, opgerent naar 2014 om het uiteindelijke schadebedrag te berekenen. Bij de oprenting is wettelijke rente gebruikt.

De wettelijke rente is rente die een schuldeiser mag rekenen bij het niet nakomen van verplichtingen. Deze rente kan op twee manieren worden berekend: op basis van de rente voor handelstransacties of op basis van niet-handelstransacties. In deze casus is het laagste tarief, de rente voor niet-handelstransacties van toepassing. Dat bevestigt zowel de Commissie van Deskundigen als de advocaat van de gemeente. Risico-vrije rente gaat uit van een rentepercentage waarin Niemans Beton de verkregen winsten risicovrij zou hebben geherinvesteerd. Dit percentage is een stuk lager is dan het percentage voor risicovolle herinvestering, waar Niemans meer risico had gelopen maar er ook meer rendement was gemaakt. Wat ook uitgesplitst wordt in onderstaande tabel is het verschil tussen enkelvoudige en samengestelde rente. Enkelvoudige rente betekent kortweg dat er eenmalig rente wordt gerekend over het netto-schadebedrag, vermenigvuldigd met het aantal jaar.

23

Mail van 4 maart 2015 over het concept advies van 2 maart 2015.

Rekenkamerrapport casus Niemans Beton

29

Samengestelde rente betekent dat er rente op rente wordt gerekend. De samengestelde variant leidt tot een hoger rentebedrag.

Netto-schadebedrag op grond van Rapport van de Commissie van Deskundigen van ƒ 1.013.336. Bij doorrekening van dit bedrag volgens verschillende rekenmethodes leidt dit tot de hieronder weergegeven bedragen.

Wettelijke rente (enkelvoudig)

Wettelijke rente (samengesteld)

Risicovrije rente (enkelvoudig)

Risicovrije rente

ƒ 3,339 mln. € 1,515 mln.

ƒ 12,920 mln. € 5,863 mln.

ƒ 2,891 mln. € 1,312 mln.

ƒ 7,694 mln. € 3,491 mln.

(samengesteld)

2.2.2. Arrest van het Gerechtshof Den Haag 8 augustus 2017 In het arrest van het Gerechtshof Den Haag van 8 augustus 201724 neemt de rechter het rapport van de CvD deels over. De berekeningsmethode wordt overgenomen, maar het belangrijkste punt ten aanzien van de financiële impact wordt verworpen. De rechter verlaagt namelijk de zogenoemde disconteringsvoet25 waarmee de schade is berekend van 20%26 naar 8%27. Het gevolg van de verlaging van de disconteringsvoet is dat het netto schadebedrag vermenigvuldigd moet worden met 24. Hieraan ligt een ingewikkelde berekening ten grondslag. Kortgezegd, de ‘netto contante waarde’ in deze casus is de waarde van een bedrag, berekend door latere cashflows (1976-1988) contant te maken naar 1976. De disconteringsvoet hangt af van de verwachte rente en/of inflatie over deze periode, maar ook met welk risico Niemans het verdiende geld opnieuw zou herinvesteren. In deze casus geldt dus, hoe lager de disconteringsvoet, hoe hoger het bedrag wordt dat Niemans Beton volgens de rechter aan gederfde winst (en dus geleden schade) heeft.

24

www.rechtspraak.nl, ECLI:NL:GHDHA:2017:2282. Opgenomen in de verklarende woordenlijst. 26 De risicovrije vermogenskosten plus eventuele opslagen 27 Dit is gelijk aan de risicovrije rente op staatsleningen 25

Rekenkamerrapport casus Niemans Beton

30

Dat betekent dan dat er meer betaald zou moeten worden door de gemeente als de disconteringsvoet wordt verlaagd. Het hof acht het logisch dat de uit dit scenario voortkomende kasstromen contant28 gemaakt moeten worden tegen het veel lagere risicovrije disconteringstarief. En hoe lager het disconteringstarief, hoe hoger de schade. In onderstaande tabel, afkomstig uit de presentatie van de advocaten van Wijn & Stael, wordt een overzicht gegeven van de mogelijke schade op basis van een berekening die volgt uit het arrest van het Hof uit 8 augustus 2017. Ook is het scenario vermeld dat er gerekend moet worden met de wettelijke samengestelde rente. Dit zou uitkomen op een bedrag van € 106 miljoen. Op basis van eerdere uitspraken van het hof en op grond van bestaande jurisprudentie beschouwen de gemeente Vianen en haar advocaten dit laatste niet als een voor de hand liggend scenario. Het verschil met de eerdere berekening, die gedaan werd op basis van het rapport van de CvD, is het netto-schadebedrag. Het 24 keer hogere netto-schadebedrag werkt in de loop der jaren flink door in de uiteindelijk te betalen geldsom, zoals in de tabel te zien is. Er resulteren daardoor dus veel hogere bedragen die de gemeente zou moeten betalen aan Niemans.

Netto-schadebedrag op grond van Arrest van 8 augustus 2017 van ƒ 24.929.357 (inclusief rente). Bij doorrekening van dit bedrag volgens verschillende rekenmethodes leidt dit tot de hieronder weergegeven bedragen.

28

Wettelijke handelsrente (enkelvoudig)

Wettelijke handelsrente

Niethandelsrente

(samengesteld)

(enkelvoudig)

ƒ 74,478 mln. € 33,797 mln.

ƒ 233,684 mln. € 106,041 mln.

ƒ 63,391 mln.

ƒ 142,809 mln.

€ 28,765 mln.

€ 64,804 mln.

Niet-handelsrente (samengesteld)

Opgenomen in de verklarende woordenlijst.

Rekenkamerrapport casus Niemans Beton

31

De advocaat van de gemeente maakt bij dit arrest de opmerking dat wat hem betreft de volgende drie correcties op het schadebedrag uitgevoerd moeten worden: a. Herzien van de omvang van het vreemd vermogen van Niemans; b. Meenemen van de investeringsopbrengsten in de berekening; c. De opbrengsten van de verkoop van onroerend goed door Niemans mee laten tellen. Deze drie correcties die wat de advocaat betreft aangebracht moeten worden hebben grote invloed op de berekening van het schadebedrag. Nadat deze correcties financieel zijn verwerkt wordt door de gemeente gesproken over een in totaal door de gemeente te betalen bedrag tussen EUR 9 en 19 miljoen. Op basis van deze inschatting wordt een nieuw mandaatbedrag voorgesteld aan de raad op 5 oktober 2017. De gemeente verwacht dat Niemans mee zal gaan in de voorgestelde correcties omdat de gemeente denkt dat Niemans het risico van een deelcassatie niet zal willen lopen. Toch wordt in het voorstel wel genoemd dat de rechter niet mee hoeft te gaan in de correcties, maar dit wel een reëel scenario is in onderhandelingen. Een van de redenen waarom de gemeente geen hoger mandaatbedrag wil vaststellen is het garanderen van een financieel gezonde gemeentelijke huishouding.